IX Rechtspositie en bewijsvermoeden

IX.1 Inleiding

Dit hoofdstuk gaat nader in op de rechtspositie van gedupeerden en het wettelijk bewijsvermoeden. Toen de NAM en het Centrum Veilig Wonen (CVW) de schade afhandelden, vond de schadeafhandeling volledig plaats in het privaatrecht. Sinds de overgang naar een publiekrechtelijke schadeafhandeling, eerst door de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG) en nu door het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG), vindt de schadeafhandeling plaats binnen de juridische kaders van zowel het civielrechtelijke aansprakelijkheidsrecht als het bestuursrechtelijke besluitvormings- en -procesrecht. De risicoaansprakelijkheid van de mijnbouwexploitant (artikel 6:177 van het Burgerlijk Wetboek) en de toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden (artikel 6:177a van het Burgerlijk Wetboek) zijn op zichzelf al ingewikkelde juridische onderwerpen. Hierover is meer te lezen in themahoofdstuk VII over aansprakelijkheid en zorgplicht.

De overgang naar een publiekrechtelijke afhandeling (door de TCMG en het IMG) levert nieuwe vraagstukken op. Bij de schadeafhandeling door het IMG gelden namelijk de procedurele kaders van het bestuursrecht, maar worden inhoudelijk de regels van het (privaatrechtelijke) aansprakelijkheidsrecht toegepast. Door de juridische benadering van de schadeafhandeling kunnen gedupeerden bovendien verschillende belemmeringen ervaren. Over het verloop van de schadeafhandeling in de praktijk zijn kritische geluiden te horen. De keuze voor afhandeling van de schade in het bestuursrecht heeft daarnaast enkele effecten die wellicht niet goed of niet volledig zijn voorzien bij de keuze voor schadeafhandeling in het bestuursrecht.

In dit themahoofdstuk wordt nader ingegaan op een aantal juridische vraagstukken en discussiepunten. Daarbij komt ook de juridische positie van gedupeerden aan de orde.

IX.2 Het wettelijk bewijsvermoeden

Voor de mijnbouwexploitant geldt op grond van artikel 6:177 van het Burgerlijk Wetboek een zogeheten risicoaansprakelijkheid. Dat houdt in dat indien de exploitant door mijnbouw (gaswinning) schade veroorzaakt, hij die schade moet vergoeden, ook al treft hem geen schuld. In paragraaf 6.4.8 van hoofdstuk 6 is beschreven dat er sinds 31 december 2016 een wettelijk bewijsvermoeden geldt voor de gaswinning uit het Groningenveld. Dat bewijsvermoeden is geregeld in artikel 6:177a van het Burgerlijk Wetboek en geldt met ingang van 1 juli 2020 ook voor de gasopslag bij Norg. Over de voorgeschiedenis van het wettelijk bewijsvermoeden is meer te lezen in de paragrafen 2.4.2 en 2.4.3 van hoofdstuk 2.

IX Rechtspositie en bewijsvermoeden

Tekstkader IX.1. Wettelijk bewijsvermoeden in het Burgerlijk Wetboek

Het wettelijk bewijsvermoeden is geregeld in artikel 6:177a Burgerlijk Wetboek (BW) en luidt:

1. Bij fysieke schade aan gebouwen en werken, die naar haar aard redelijkerwijs schade door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of gasopslag bij Norg zou kunnen zijn, wordt vermoed dat die schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk.

2. De benadeelde kan zich slechts beroepen op het vermoeden, bedoeld in het eerste lid, indien hij de exploitant, bedoeld in artikel 177, op diens verzoek de relevante bescheiden betreffende het gebouw of werk ter inzage geeft indien hij daarover beschikt, en de exploitant genoegzaam gelegenheid geeft de schade te onderzoeken.

Een belangrijke voorwaarde in het aansprakelijkheidsrecht voor het vergoeden van schade is dat er een oorzakelijk verband (‘causaal verband’) moet bestaan tussen de schade en de bodembeweging (aardbeving of bodemdaling) als gevolg van de gaswinning (of gasopslag). Bij het aantonen van het causale verband kunnen zich ingewikkelde juridische vraagstukken voordoen. Zo is in geval van de Groningse gaswinning sprake van een ‘dubbel causaal verband’: de schade moet zijn veroorzaakt door een aardbeving en die aardbeving moet op haar beurt zijn veroorzaakt door de gaswinning. Het eerstgenoemde onderdeel van het causale verband bij bodembeweging, het verband tussen de gaswinning en de bodembewegingen, wordt voor de gaswinning uit het Groningenveld aangenomen en is dus onbetwist. Voor het aantonen van het tweede causale verband, het verband tussen de bodembeweging en de schade, geldt het wettelijke bewijsvermoeden.

Er zijn bij de toepassing van het wettelijke bewijsvermoeden nog tal van andere juridische vragen en discussiepunten. Zoals bij de beoordeling van het causale verband: hoe moet worden omgegaan met het bewijsvermoeden als er twee of meer oorzaken van de schade zijn aan te wijzen (‘meervoudige causaliteit’) of wanneer de schade het gevolg kan zijn van twee gebeurtenissen waarvoor steeds een andere persoon aansprakelijk is (‘alternatieve causaliteit’)?

Op dergelijke juridische vraagstukken wordt in dit themahoofdstuk verder niet ingegaan.

IX.2.1 Doel van het wettelijk bewijsvermoeden

Het wettelijk bewijsvermoeden is bedoeld om de positie van gedupeerden te versterken. Met dit bewijsvermoeden wordt het causale verband tussen de aardbevingen (en bodemdaling) als gevolg van de gaswinning en de schade vermoed aanwezig te zijn. Als de schade redelijkerwijs en naar zijn aard aardbevingsschade of schade door bodemdaling kan zijn, wordt dus op grond van de wet aangenomen dat dat causale verband aanwezig is. Concreet betekent dit dat gedupeerden (in de meeste gevallen) niet langer zelf hoeven te bewijzen dat hun schade is veroorzaakt door de gaswinning. In de jurisprudentie is inmiddels uitgemaakt dat het wettelijk bewijsvermoeden in de praktijk neerkomt op een zogeheten ‘omkering van de bewijslast’, waarbij de exploitant moet bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door bodembeweging.

Boek 5

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

Tekstkader IX.2. Verschil tussen ‘bewijsvermoeden’ en ‘omkering van de bewijslast’

In het burgerlijke recht is de hoofdregel dat wie iets stelt, dat ook moet bewijzen (artikel 150 van het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering). Omkering van de bewijslast en een wettelijk bewijsvermoeden vormen beide een uitzonderingen op deze hoofdregel.

Bij omkering van de bewijslast ligt de bewijslast niet bij de gedupeerde, maar bij de mijnbouwexploitant. Die laatste moet dan bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door bodembeweging als gevolg van de gaswinning (de bewijslast rust op de exploitant, niet op de benadeelde).

Bij een wettelijk bewijsvermoeden, zoals dat nu in de wet staat, wordt vermoed dat bepaalde schade is veroorzaakt door bodembeweging als gevolg van de gaswinning. De gedupeerde hoeft dat in beginsel niet te bewijzen. De exploitant moet bewijzen (dan wel voldoende aannemelijk maken) dat de schade niet is veroorzaakt door bodembeweging als gevolg van de gaswinning, maar door een andere oorzaak.

In de parlementaire geschiedenis worden de begrippen ‘omkering van de bewijslast’ en ‘wettelijk bewijsvermoeden’ door elkaar gebruikt. De Hoge Raad bevestigt in zijn prejudiciële beslissing van 19 juli 2019 dat deze begrippen materieel gezien op hetzelfde neerkomen. Volgens de Hoge Raad houdt het bewijsvermoeden van artikel 6:177a van het Burgerlijk Wetboek een omkering van de bewijslast in. Als de mijnbouwexploitant er niet in slaagt te bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten, draagt hij daarvan het risico.1

De Hoge Raad komt in deze beslissing als volgt tot zijn oordeel:

“Dit wettelijke bewijsvermoeden beoogt, blijkens de daarop gegeven toelichting van de minister, de positie van de benadeelden te versterken in discussies over het causaal verband tussen de mijnbouwactiviteiten en aardbevingsschade. Het te hulp komen van de benadeelden bij hun bewijsvoering is gerechtvaardigd geacht omdat de fysieke schade aan gebouwen en werken die gemeld wordt in Groningen, in het merendeel van de gevallen daadwerkelijk het gevolg is van bodembeweging door gaswinning.

Het wetsvoorstel voor de invoering van art. 6:177a lid 1 BW is blijkens een brief van de minister van Economische Zaken aan de voorzitter van de Tweede Kamer gedaan naar aanleiding van de wens van de Tweede Kamer om ‘de bewijslast om te keren’. Ook bij de behandeling van dit wetsvoorstel in de Eerste Kamer heeft de minister

IX Rechtspositie en bewijsvermoeden

van Economische Zaken het vermoeden van art. 6:177a lid 1 BW herhaaldelijk op een lijn gesteld met ‘omkering van de bewijslast’ en opgemerkt dat de omkering van de bewijslast “uiteindelijk in de vorm van een bewijsvermoeden wettelijk is ingeregeld”. Daarbij heeft hij bovendien verwezen naar voorlichting van de Afdeling Advisering van de Raad van State, waarin het bewijsvermoeden ook gekenschetst is als een omkering van de bewijslast en waarin de Raad van State duidelijk tot uitdrukking brengt dat het risico dat onzeker blijft of bodembeweging de oorzaak is van de schade, bij de exploitant ligt. Tot slot komt in de benaming van het wetsvoorstel, en van de uiteindelijke wet, de zinsnede voor: “en wijziging van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek in verband met de omkering van de bewijslast bij schade binnen het effectgebied van een mijnbouwwerk”.

Uit de tekst en de strekking van art. 6:177a lid 1 BW, alsmede uit de hiervoor aangehaalde bedoeling van de wetgever, volgt dat de exploitant het in die bepaling bedoelde vermoeden alleen dan met succes weerlegt, als hij erin slaagt te bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk. Daarbij verdient opmerking dat voor bewijs in het burgerlijk procesrecht niet is vereist dat de te bewijzen feiten en omstandigheden onomstotelijk komen vast te staan. Voor bewijs kan volstaan dat de te bewijzen feiten en omstandigheden voldoende aannemelijk worden.”2

IX.2.2 Voorwaarden bij de toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden Bij de toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan. In de eerste plaats moet worden beoordeeld of het bewijsvermoeden van toepassing is. Dat is het geval wanneer er sprake is van schade die ‘naar haar aard’ en ‘redelijkerwijs’ schade als gevolg van bodembeweging door de gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag bij Norg kan zijn. Het moet dus gaan om schade door aardbevingen of bodemdaling als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag bij Norg. Verder geldt het bewijsvermoeden alleen voor ‘fysieke’ schade aan gebouwen en werken. Het bewijsvermoeden geldt dus bijvoorbeeld niet voor immateriële schade. Indien aan deze voorwaarden is voldaan, wordt op grond van de wet vermoed dat die schade door de gaswinning of de gasopslag bij Norg is veroorzaakt. Het is vervolgens aan de mijnbouwexploitant – sinds 2018 eerst de TCMG en nu het IMG – om het bewijsvermoeden te weerleggen.

IX.2.3 Arbiter Bodembeweging past het bewijsvermoeden al toe De Arbiter Bodembeweging, die in mei 2016 van start gaat, past in 2016 het bewijsvermoeden al toe in zijn uitspraken, nog voordat het in werking treedt, als een zogeheten ‘arbitraal’ bewijsvermoeden. De NAM heeft zich ‘in beginsel’ aan de uitspraak van de Arbiter gebonden. De Arbiter past het bewijsvermoeden vrij ruim toe. Zo speelt de locatie waar schade wordt geleden geen rol bij de toepassing van het bewijsvermoeden door de Arbiter en ook gaat de

2 HR 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278.

Boek 5

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

Arbiter ervan uit dat verzakkingen en funderingsschade onder het bewijsvermoeden vallen.3 De Arbiter wijst vrij veel schadevergoedingen toe. In totaal zijn 2.962 zaken aangemeld bij de Arbiter.4 Tot en met 2018 is in 62,6% van de zaken sprake van een schikking tussen de NAM en de gedupeerde voordat de Arbiter inhoudelijk naar de zaak kijkt. Van de 751 zaken die tot en met 2018 wel inhoudelijk worden behandeld, komt het in ongeveer 53% tot een uitspraak. In de overige 47% is er sprake van een vaststellingsovereenkomst tussen de NAM en de bewoner.5 Voorzitter van de Arbiter Bodembeweging Pieter Schulting verklaart in zijn openbare verhoor dat de toepassing van het bewijsvermoeden door de Arbiter in het voordeel van gedupeerden uitpakt. De Arbiter wijst daardoor veel meer zaken toe dan de NAM van tevoren had ingeschat. Dat komt volgens Schulting mede doordat de NAM niet in staat is om het (arbitrale) bewijsvermoeden te weerleggen. Hij noemt de rapporten van de experts van de NAM in die tijd ‘volstrekt ontoereikend’.6

De Arbiter Bodembeweging houdt in juli 2020 op te bestaan. De Arbiter Bodembeweging bood gedupeerden een laagdrempelige procedure om een beslissing van de NAM op hun schademelding onafhankelijk te laten beoordelen en de Arbiter genoot vertrouwen onder een groot deel van de bevolking. Zie voor meer informatie over de Arbiter Bodembeweging paragraaf 6.4.6 van hoofdstuk 6.

IX.3 Toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden door de TCMG en het IMG

IX.3.1 De TCMG en het bewijsvermoeden

Het wettelijk bewijsvermoeden is van kracht op het moment dat de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG) op 19 maart 2018 de schadeafhandeling van het Centrum Veilig Wonen (CVW) overneemt. De TCMG laat zich adviseren over de toepassing van het wettelijke bewijsvermoeden en vraagt aan een panel van deskundigen advies over de afbakening van het gebied waar schade als gevolg van mijnbouw zou kunnen zijn ontstaan.7 Het panel beantwoordt op 22 januari 2019 de vragen die de TCMG hierover heeft gesteld.8

3 Het

4 NCG (31 janauri 2021).

5 NCG (5 maart 2019), pp. 27.

6 Verslag openbaar verhoor van de heer Schulting, 14 september 2022.

7 Het

8 TCMG.

NIVRE-re.