IX Rechtspositie en bewijsvermoeden

Het IMG moet zich er vervolgens van vergewissen dat de deskundige op navolgbare wijze inzicht heeft gegeven in de feiten en omstandigheden die de basis van zijn conclusie hebben gevormd. Dit wordt de ‘vergewisplicht’ van het IMG genoemd. Deze vergewisplicht staat in artikel 3.9 van de Algemene wet bestuursrecht, dat luidt: “Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.”23

Wanneer is het wettelijk bewijsvermoeden weerlegd?

Bij de schadeafhandeling kiest het IMG er, in navolging van de TCMG, voor om in vrijwel alle gevallen een individuele beoordeling (maatwerk) te doen. Dat betekent dat TCMG/IMG een deskundige benoemt, dat die deskundige over het algemeen de schade ter plekke opneemt en een advies opstelt, waarna TCMG/IMG het advies beoordeelt en tot een beslissing komt (zie voor meer hierover paragraaf 9.4.3 van hoofdstuk 9). Het IMG hanteert – in navolging van de TCMG – voor de beoordeling van schademeldingen het beoordelingskader Praktische Uitwerking Tijdelijke wet Groningen voor Deskundigen, dat in de loop der tijd enkele keren wordt aangepast.24 Deze praktische uitwerking bevat een beoordelingsschema dat de deskundige volgt.

De werkwijze is dat het IMG zijn deskundigen onderzoek laat doen naar de oorzaak van de schade. De deskundigen onderzoeken daarbij ook of er een andere, uitsluitende oorzaak van de schade is. Indien dat het geval is, kan het IMG het bewijsvermoeden weerleggen. Voor de weerlegging van het wettelijk bewijsvermoeden is niet voldoende dat de exploitant twijfel zaait over de oorzaak van de schade. In zijn prejudiciële beslissing van 19 juli 2019 oordeelt de Hoge Raad dat het wettelijk bewijsvermoeden alleen met succes is weerlegd als de mijnbouwexploitant erin slaagt te bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk.25 Voor dat bewijs hoeven de te bewijzen feiten en omstandigheden niet onomstotelijk vast komen te staan, maar kan het volstaan dat de te bewijzen feiten en omstandigheden voldoende aannemelijk worden gemaakt. De exploitant draagt het risico als hij er niet in slaagt te bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk. Dat geldt dus ook indien onduidelijk blijft of de schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk. In deze gevallen oordeelt de Hoge Raad dat op grond van art. 6:177a lid 1 BW ervan moet worden uitgegaan dat de schade is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk.

Het IMG stelt hoge eisen aan de vraag of het bewijsvermoeden kan worden weerlegd: “Het Instituut wil dat voor die autonome oorzaak een voldoende hoge mate van zekerheid bestaat (in de woorden van het panel moet die oorzaak “evident en aantoonbaar” zijn). Het betekent dat de deskundige overtuigd dient te zijn van zijn conclusie en dat er bij hem geen gerede twijfel mag bestaan over de autonome oorzaak.”26

23 Artikel 3:9 Awb.

24 TCMG. Praktische uitwerking protocol mijnbouwschade Gronignen voor deskundigen, versie 3, 1 juli 2022.

25 HR 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278.

26 TCMG. Praktische uitwerking protocol mijnbouwschade Gronignen voor deskundigen, versie 3, 1 juli 2022, pp. 14.

Boek 5

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

Hoogste bestuursrechter keurt werkwijze IMG goed

In uitspraken van 24 februari 2021 en 24 november 2021 oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat het IMG met zijn werkwijze ‘een aanvaardbare bestuursrechtelijke invulling heeft gegeven’ aan het wettelijk bewijsvermoeden van artikel 6:177a lid 1 van het Burgerlijk Wetboek.27 Het IMG weerlegt het bewijsvermoeden met succes als het IMG aan de hand van een adviesrapport aantoont dat de schadeoorzaak evident en aantoonbaar uitsluitend een andere is dan bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk. In dat geval wordt voldoende aannemelijk gemaakt dat de schade niet is veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten. De Afdeling oordeelt: “De Afdeling is van oordeel dat het IMG de uitleg van het bewijsvermoeden in het voordeel van degenen die schade lijden, heeft verscherpt ten opzichte van de uitleg die door de Hoge Raad is gegeven in zijn arrest van 19 juli 2019. Hiermee wordt ook recht gedaan aan de doelstelling van een ruimhartige en voortvarende afhandeling van de schade.” De Afdeling bestuursrechtspraak bevestigt in deze twee uitspraken dus dat het IMG met deze invulling van de weerlegging van het bewijsvermoeden een stap verder gaat dan de Hoge Raad.

De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt op 8 juni 2022 dat het IMG in de voorliggende zaak met een hoge mate van zekerheid een evidente en uitsluitend andere oorzaak voor schade dan bodembeweging heeft aangewezen voor het ontstaan van de schades in de betreffende zaak.28 Het IMG heeft het bewijsvermoeden dus succesvol weerlegd. De Afdeling vindt dat het tegenrapport en de nadere advisering van de deskundige van de gedupeerde onvoldoende concrete aanknopingspunten bieden voor twijfel aan de door het IMG gestelde autonome oorzaken van de schade. De Afdeling stelt: “Het uitgangspunt is en blijft dus dat een deskundige het bewijsvermoeden alleen weerlegd kan achten, als er evident en uitsluitend een andere oorzaak van de schade is. Daarbij is, anders dan appellant en ook deskundige […] lijken te veronderstellen, een hoge mate van zekerheid, maar geen onomstotelijk bewijs voor het bestaan van een autonome oorzaak noodzakelijk.”

Uit deze uitspraken blijkt dat de Afdeling bestuursrechtspraak de werkwijze van het IMG met betrekking tot het wettelijk bewijsvermoeden goedkeurt en dat het IMG het bewijsvermoeden in het voordeel van gedupeerden uitlegt. In de Evaluatie Tijdelijke wet Groningen van 1 september 2022 constateren de onderzoekers dat in de jurisprudentie van de Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak ‘een voor de gedupeerden gunstigere invulling [is] gegeven aan het bewijsvermoeden dan het geval zou zijn bij een letterlijke toepassing van de wettekst’.29

Weerleggen bewijsvermoeden makkelijker gemaakt door het IMG? De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in haar uitspraken van 24 november 2021 en 8 juni 2022 een aantal oordelen gegeven die richtinggevend zijn voor de schadeafhandeling. In het eerdergenoemde juridische artikel ‘Afhandeling fysieke mijnbouwschade tien jaar na ‘Huizinge’’, vragen de auteurs zich echter af of het gebruik van de ‘trillingstool’ uit het geactualiseerde beoordelingskader ‘niet toch een versoepeling voor het weerleggen van het bewijsvermoeden betekent’. In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 8 juni 2022

27 RvS 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:374; RvS 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2631.

28 RvS 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1631.

29 Boot et al. (september 2022), pp. 117.

IX Rechtspositie en bewijsvermoeden

wordt vastgehouden aan de regel dat het IMG voor het weerleggen van het bewijsvermoeden een andere, uitsluitende oorzaak moet aanvoeren. Maar het gebruik van de trillingstool zou volgens de auteurs in de hand kunnen werken dat eerder een andere uitsluitende oorzaak wordt aangenomen. De trillingstool is volgens hen een generiek instrument, dat is gebaseerd op (model)berekeningen in plaats van (locatiespecifieke) metingen en geen rekening houdt met cumulatieve effecten. Indien door deze werkwijze inderdaad eerder een andere uitsluitende oorzaak wordt aangenomen, dan is geen sprake van een aanvulling van het beleid, maar van een wezenlijke verandering ervan, aldus de auteurs. Daarvan zou volgens de auteurs gezegd kunnen worden ‘dat het bewijsbeleid daarmee opschuift richting het oordeel van de Hoge Raad over het weerleggen van het bewijsvermoeden’. De auteurs schrijven: “Een (onbedoeld?) gevolg echter van het ‘geactualiseerde’ beoordelingskader zou kunnen zijn dat eerder dan voorheen wordt aangenomen dat sprake is van een andere, uitsluitende oorzaak (‘want geen serieuze trilling’). Zo ja, dan zou het bewijsbeleid iets opschuiven in de richting van de door de Hoge Raad geformuleerde lijn (volgens welke het aanvoeren van een andere, uitsluitende oorzaak niet is vereist) en aldus in de praktijk een beperkend effect hebben voor benadeelden met bevingsschade.” Volgens de auteurs is dit volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet de bedoeling en zal de toekomst moeten uitwijzen of van zo’n verschuiving inderdaad sprake is.30

Jelle van der Knoop, voorzitter van de Groninger Bodem Beweging, heeft ook kritiek op deze werkwijze van het IMG: “Ze hebben ook een ander instrument geïntroduceerd, de zogenaamde trillingstool. In de trillingstool bepaalden ze gewoon welke trilling een huis heeft gehad. Die trillingen zijn geïnventariseerd door het KNMI. Op basis daarvan zeggen ze: de trillingen zijn dus niet zo groot geweest dat van deze schade sprake kan zijn. In de Wet bewijsvermoeden staat dat als er een schade is die naar zijn aard het gevolg kan zijn van mijnbouw, het onder de wet valt. Dat “naar zijn aard” hebben zij dus vertaald, want als je “naar zijn aard” probeert te duiden, dan bedoel je daarmee “het soort van schade”, dus een scheur in de muur of weet ik veel. Alleen, zij hebben het vertaald in “als het mogelijk is”. Dus zij maken een trillingstool die dus bepaalt aan de hand van de maximale trilling die er geweest is: hier kan überhaupt geen sprake zijn van aardbevingsschade, ja of nee” 31

Willem Meiborg, die als eigenaar van ingenieursbureau Energeo veel Groningse gedupeerden heeft bijgestaan, is ook kritisch over de contour die het IMG gebruikt en over de gekozen grens van 2,0 mm/s voor de trillingssnelheid. Volgens hem zou een andere grens moeten worden gebruikt.

30 Bröring et al. (oktober 2022).

31 Verslag openbaar verhoor van de heer Van der Knoop, 5 september 2022.

Boek 5

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

Op een gegeven moment dempt die trilling van een aardbeving uit. Als de trilling kleiner wordt dan 0,3 millimeter per seconde, dan moet je zeggen: je kan geen gebruik meer maken van het bewijsvermoeden. Dan moet de gedupeerde zelf bewijs leveren, bijvoorbeeld met foto’s van de situatie van voor 2012 of zoiets dergelijks, zodat duidelijk wordt dat die schade echt na 2012 is ontstaan. Maar op zeker moment is dat over. Ik kan u vertellen dat de rechters bij de civiele rechtbank helemaal geen contour aanhouden. Die beoordelen het op basis van een rechterlijke beoordeling waar ongeveer de grens zal liggen. Die zeggen: als het maar dicht genoeg bij het gasveld ligt. Dan gaan zij ervan uit dat als de schades lijken op schades die door mijnbouw kunnen zijn veroorzaakt, als ze daarop lijken, dat dan het bewijsvermoeden van toepassing is.

Openbaar verhoor Willem Meiborg, 14 september 2022

Recent onderzoek naar de toepassing van het bewijsvermoeden door het IMG

In opdracht van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat voeren Andersson Elffers Felix en de Universiteit Utrecht in 2022 op grond van artikel 20 van de Tijdelijke wet Groningen een evaluatie uit naar de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. De Evaluatie Tijdelijke wet Groningen verschijnt op 1 september 2022. In de evaluatie wordt ook de onderzoeksvraag beantwoord in hoeverre het bewijsvermoeden goed wordt toegepast en of de operationalisering van het bewijsvermoeden door het IMG voor een eerlijke afhandeling van schade zorgt.32

In de evaluatie staat dat het wettelijk bewijsvermoeden een belangrijk middel is om de doelen van de Tijdelijke wet Groningen te behalen, nu het gedupeerden tegemoetkomt in het bewijzen van het causale verband tussen de gaswinning en de schade. Geconcludeerd wordt echter dat het moeilijk is om vast te stellen hoe de toepassing van het bewijsvermoeden in de praktijk uitpakt. Niet duidelijk is in hoeveel gevallen het bewijsvermoeden gedupeerden daadwerkelijk heeft geholpen. In het onderzoek is aan gedupeerden gevraagd in hoeverre het bewijsvermoeden een rol speelde in de keuze om schade te melden. Uit de cijfers blijkt dat het bewijsvermoeden in 51% van de gevallen niet of nauwelijks een rol gespeeld heeft.

In de evaluatie wordt geconcludeerd dat het IMG het wettelijk bewijsvermoeden op een ruimhartige en voortvarende wijze toepast. Dat blijkt uit de werkwijze van het IMG, de manier waarop het IMG omgaat met kleine schades en uit het feit dat gedupeerden alleen maar hoeven aan te tonen dat hun schade redelijkerwijs schade door bodembeweging als gevolg van mijnbouw kan zijn. In de evaluatie wordt geconstateerd dat daarmee ‘technische discussies over schadeoorzaken (in beginsel) dus niet langer voor rekening komen van aanvragers’. Wel hebben gedupeerden in gesprekken aangegeven dat in de praktijk het gevaar bestaat dat deskundigen niet altijd de strenge maatstaf van het bewijsvermoeden hanteren, maar feitelijk bekijken of er een andere oorzaak van de schade is zonder vast te stellen dat het om een ‘aantoonbaar en

IX Rechtspositie en bewijsvermoeden

uitsluitend andere oorzaak’ gaat. Deze waarneming komt overeen met een hiervoor genoemd kritiekpunt. Het blijft voor de meeste gedupeerden ingewikkelde materie. De evaluatie signaleert dat er bij de toepassing van het bewijsvermoeden asymmetrie in informatie en in deskundigheid kan bestaan tussen gedupeerden en het IMG. Dat wordt zichtbaar bij besluiten van het IMG waar gedupeerden het niet mee eens zijn.

In de evaluatie is ook jurisprudentie over het bewijsvermoeden onderzocht. Knelpunten bij de toepassing van het bewijsvermoeden houden grotendeels verband met het belang dat wordt gehecht aan het deskundigenbewijs en de mate waarin de rechter dat deskundigenbewijs toetst. De beoordeling van het deskundigenbewijs is in de rechtspraak van de rechtbank een terugkerend punt van geschil. Het advies van de deskundigen is namelijk van belang voor de vaststelling of het bewijsvermoeden is weerlegd of niet. In de evaluatie is gekeken naar de betekenis en de wijze van beoordeling van deskundigenbewijs door de bestuursrechter.33

Zo wordt ingegaan op de vraag welke eisen worden gesteld aan het advies van de deskundige en wanneer het IMG dit advies mag volgen. Het uitgangspunt is dat een bestuursorgaan van een deskundigenadvies mag uitgaan indien in dat advies ‘op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn’. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak. Het IMG (1) moet zich derhalve vergewissen van de zorgvuldigheid van het advies en (2) moet nagaan of het advies voldoet aan de hoge bewijsmaatstaf en of in het advies evident een andere oorzaak dan bodembeweging als uitsluitende oorzaak van de schade wordt aangewezen. Dit is de zogeheten ‘vergewisplicht’ van het IMG.

Een gedupeerde die het niet eens is met een besluit van het IMG, moet op grond van de jurisprudentie concrete aanknopingspunten aanvoeren voor twijfel aan het deskundigenadvies. In de onderzochte uitspraken oordeelt de rechter dat het bewijsvermoeden in het overgrote deel van de zaken is weerlegd. Daarbij speelt de waardering van het deskundigenbewijs door de rechter een belangrijke rol; in de onderzochte zaken wordt veelal het oordeel van de deskundige(n) overgenomen. Uit de evaluatie blijkt dat gedupeerden regelmatig onvoldoende aanknopingspunten aanvoeren voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van de door IMG ingeschakelde deskundigen. Slechts in enkele gevallen oordeelt de Rechtbank Noord-Nederland dat het IMG het bewijsvermoeden niet had weerlegd.

De bestuursrechter kan partijen in de gelegenheid stellen nader bewijs te leveren. Ook kan de rechter een externe deskundige inschakelen voor beantwoording van de vraag of het bestuursorgaan aan zijn bewijslast heeft voldaan. In de evaluatie wordt echter gewezen op vaste rechtspraak dat de bestuursrechter geen externe deskundige hoeft in te schakelen en de gedupeerde geen gelegenheid hoeft te geven om opnieuw aanknopingspunten aan te leveren. Dat is het geval wanneer volgens de rechter ‘met voldoende zekerheid vaststaat dat er bij uitsluiting een andere oorzaak van de schade is’. Dat geldt omgekeerd overigens ook voor het IMG, indien voor de rechter met voldoende zekerheid vaststaat dat het IMG er niet in zal slagen het bewijsvermoeden te weerleggen.

33 Boot et al. (september 2022), pp. 159.

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

In de evaluatie wordt op basis van het jurisprudentieonderzoek geconcludeerd dat het IMG in procedures bij de rechtbank ‘gewoonlijk voldoende aannemelijk kan maken dat schade niet door bodembeweging is ontstaan’. In die gevallen vindt de rechtbank dat het IMG het bewijsvermoeden heeft weerlegd. De onderzoekers noemen het aandragen van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan het deskundigenadvies voor de gedupeerde dan ook ‘vaak een lastig te nemen drempel’. Tegelijkertijd wordt in deze evaluatie geconstateerd dat dit zich in enkele uitzonderingsgevallen voordoet.

Ook uit de andere recente analyse van enkele juristen van rechtspraak over de schadebesluiten van het IMG blijkt dat deskundigen een belangrijke rol spelen. Bij de toepassing door de rechtbank van het wettelijke bewijsvermoeden komt het volgens de auteurs in het merendeel van de procedures neer op een ‘battle of the experts’. Deskundigen hebben een grote invloed op de inhoud van schadebesluiten, zowel bij de beoordeling van de causaliteit als bij de schadebegroting, en op de uitkomsten van beroepsprocedures over deze besluiten. De auteurs constateren dat het IMG er vanwege schaarste aan deskundigen niet aan ontkwam om deskundigen met een achtergrond bij de NAM of het CVW in te schakelen. “Juist omdat het veelal om een ‘battle of the experts’ gaat is dit – en blijft dit vooralsnog – een zwakke stee in het stelsel van schadeafdoening (ondanks alle inzet van het IMG om de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van zijn deskundigen te bevorderen)”, zo schrijven de auteurs. Zij stellen dat ook de deskundigheid van de ingeschakelde deskundigen soms te beperkt zou kunnen zijn.34

Bewijsvermoeden in Sociaal Handvest

In het Sociaal Handvest van 11 juli 2022 (zie voor een uitgebreidere beschrijving paragraaf 9.5.8 van hoofdstuk 9), dat richtinggevende uitgangspunten bevat voor de beleidsvorming, heeft het bewijsvermoeden een plek gekregen in uitgangspunt 7: “Uitgangspunt is het wettelijk bewijsvermoeden dat als doel heeft door omkering van de bewijslast de positie van de bewoners bij de afhandeling van schade te versterken. Omkering van de bewijslast is gerechtvaardigd door de massale omvang van de fysieke schade aan woningen boven het Groningenveld. Door deze massale omvang dreigt bureaucratisering en vertraging bij de afhandeling van de schade. Dat moet worden voorkomen met een ruimhartige toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden. Voor weerlegging van het bewijsvermoeden moet een andere uitsluitende oorzaak worden aangewezen. Ook andere schades van de bewoners, zoals waardedaling van woningen en immateriële schade, waarvoor het bewijsvermoeden niet geldt, moeten voortvarend en transparant worden afgehandeld, met de mogelijkheid van maatwerk in individuele gevallen.”35

Het IMG is medeondertekenaar van het Sociaal Handvest. De staatssecretaris Mijnbouw, Hans Vijlbrief, heeft het Sociaal Handvest ook ondertekend. De toekomst moet uitwijzen welke gevolgen de ondertekening door het IMG zal hebben voor de invulling van het wettelijk bewijsvermoeden in de praktijk.

34 Bröring et al. (oktober 2022).

35 Hoe het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) daar mee omgaat, is te lezen op de IMG website: https://www.schadedoormijnbouw.nl/ schade-gebouwen-objecten/schade-beoordelen/toepassing-bewijsvermoeden.