IX Rechtspositie en bewijsvermoeden

gevallen (deels) gegrond en in 50 gevallen ongegrond is. In vier van de 25 zaken waarin het beroep deels gegrond is verklaard, blijven de rechtsgevolgen van het besluit van het IMG wel in stand. De redenen om schadebesluiten aan de rechter voor te leggen zijn:

1. de causaliteit (eiser betwist dat mijnbouw niet de oorzaak van de schade is);

2. de herstelmethode (eiser betwist dat de vergoeding voldoende is om de schade te repareren);

3. eerder beoordeeld (hoewel de schade eerder door de NAM of het CVW is beoordeeld, wil eiser alsnog een beoordeling van het IMG); en

4. verergering (eerder door de NAM, het CVW of het IMG beoordeelde schade is volgens eiser verergerd).

De auteurs schrijven dat het moeilijk is om aan te geven hoe de cijfers over de procedures bij de rechtbank en de uitspraken van de rechtbank precies gewaardeerd moeten worden. In het algemeen kan volgens hen wel worden gezegd dat er niet vaak beroep wordt ingesteld. Zij schatten ruwweg in dat tegen ongeveer 6% van de besluiten op bezwaar beroep bij de rechtbank wordt ingesteld. In beroep valt het resultaat in 67% van de gevallen negatief uit voor de eiser (gedupeerde). De auteurs vinden deze getallen niet opmerkelijk. In 37 zaken is de schademelder (gedupeerde) bijgestaan door een rechtshulpverlener, in de andere 38 zaken niet. Zoals hiervoor al is aangegeven, laat het IMG zich bij de rechtbank doorgaans vertegenwoordigen door twee juristen, waarvan er een bij de landsadvocaat werkt.

Volgens de auteurs zijn schademelders terughoudend met het inzetten van deskundigen, zeker wanneer zij geen rechtsbijstandverzekering hebben en de kosten van de inzet moeten voorfinancieren. Indien de schademelder een technisch deskundige inzet, reageert het IMG altijd met de inzet van meer deskundigen, die volgens de auteurs vrijwel altijd de oorspronkelijke conclusies van het IMG bevestigen. Zij vinden het dan ook begrijpelijk dat de bezwaar- en beroepsprocedures worden aangeduid als een ‘battle of the experts’. De auteurs merken het volgende op over het al dan niet procederen met juridische en technische bijstand:

“We zien dat in zaken waarbij hem (gecombineerde) professionele juridische en technische ondersteuning wordt geboden, eiser significant vaker succes heeft dan in alle overige zaken waarbij geen professionele ondersteuning wordt geboden, of waarbij (alleen) professionele juridische of technische ondersteuning wordt geboden.”

Er is daarentegen geen (statistisch) verband voor uitspraken waarbij alleen juridische ondersteuning of alleen technische ondersteuning werd verleend. De auteurs schrijven:

“Op grond hiervan kunnen we de voorzichtige conclusie trekken dat schademelders bij de bestuursrechter geholpen zijn met een combinatie van juridische en technische ondersteuning. Een tegemoetkoming in de kosten van ondersteuning voor schademelders zoals beschreven in het amendement van Beckerman, is op grond hiervan gewenst. Omdat deze ondersteuning mogelijk gedragswijzigingen tot gevolg heeft, denk bijvoorbeeld aan een hogere bereidheid tot procederen bij schademelders, mag op dit moment niet worden geconcludeerd dat de effectiviteit van de maatregel op het huidige niveau blijft.”

Tegen 21 uitspraken van de rechtbank is hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak. In ten minste zeven van deze zaken heeft de schademelder van de rechtbank deels gelijk gekregen. De Afdeling heeft in zeven zaken uitspraak in hoger beroep gedaan, waarvan er één een tussenuitspraak is. Slechts in een van deze zeven zaken oordeelde de

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

Afdeling in het voordeel van de schademelder. Uit de analyse blijkt dat tegen bijna 20% van de rechtbankuitspraken hoger beroep wordt ingesteld en dat het uitzonderlijk is dat het IMG in hoger beroep gaat. Het IMG heeft zelf maar in één zaak hoger beroep ingesteld en in ten minste twee zaken heeft het IMG incidenteel hoger beroep ingesteld (dat wil zeggen dat het IMG ook hoger beroep heeft ingesteld nadat de schademelder in hoger beroep is gegaan).

De auteurs concluderen dat het aantal bezwaarschriften en beroepschriften “verhoudingsgewijs niet opvallend hoog of juist laag is”. In ongeveer een derde van de inhoudelijke uitspraken over schadevergoeding krijgen de schademelders geheel of gedeeltelijk gelijk, in twee derde van de gevallen ongelijk. Dit vinden de auteurs geen verrassende percentages. Veel zaken gaan inhoudelijk over het causale verband tussen de schade en de bodembeweging en over de herstelmethode (schadebegroting). De auteurs doen twee bevindingen die zij wel opmerkelijk vinden. Ten eerste zijn er relatief veel beroepszaken tegen niet-ontvankelijk verklaringen wegens overschrijding van de bezwaartermijn. Deze bedraagt nu twaalf weken (in geval van schade aan een gebouw) of zes weken (in geval van waardedaling). De auteurs bevelen het IMG aan hier aandacht aan te schenken en na te gaan of er niet soepeler met een termijnoverschrijding in bezwaar kan worden omgegaan. Volgens hen is daar wel enige versoepeling mogelijk.

Ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is in een recente zaak op dit punt coulant voor een gedupeerde. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt op 11 januari 2023 dat een beroepschrift niet verwijtbaar te laat is ingediend. In deze zaak was de (aangetekend verzonden) beslissing op bezwaar van het IMG niet bij de gedupeerde bezorgd en had de gedupeerde geen afhaalbericht ontvangen van PostNL. Nadat het IMG het besluit naar de gedupeerde had gemaild, stelde deze alsnog binnen zes weken beroep in bij de rechtbank. De Afdeling vindt dat het niet afhalen van het besluit bij het PostNL punt – dat volgens vaste rechtspraak voor risico van de ontvanger komt – in dit geval niet voor risico van de gedupeerde moet komen.

Ten tweede leidt de inzet van juridische en technische ondersteuning door de schademelder volgens de auteurs duidelijk vaker tot succes voor de schademelders dan wanneer zij geen juridische en technische bijstand hebben. Deze bevinding bevestigt voor de auteurs de relevantie en wenselijkheid van het aangenomen amendement van Kamerlid Beckerman over juridische en technische ondersteuning van bewoners (zie verder paragraaf IX.5.3 over dit amendement).

De auteurs stellen vast dat het IMG en de TCMG enorm veel werk hebben verzet. Zij hebben niet de indruk gekregen dat het IMG in het algemeen slecht werk levert. Zoals de auteurs echter schrijven: “Een in het algemeen rechtmatige uitvoering van een schaderegeling is echter geen panacee voor door burgers gepercipieerde onrechtvaardigheid.”49

IX.5.3 Rechtsbijstand: ongelijke positie gedupeerden

De bestuursrechtelijke procedure is goedkoper en daardoor laagdrempeliger dan een procedure bij de civiele rechter. In een procedure bij de bestuursrechter is rechtsbijstand

– anders dan in een groot deel van de zaken bij de civiele rechter – niet verplicht. Keerzijde van dit laatste is echter dat het speelveld niet gelijk is voor gedupeerden die zonder rechtsbijstand procederen. Niet iedere gedupeerde kan het zich veroorloven om een advocaat of een andere rechtsbijstandverlener in te schakelen. Datzelfde geldt voor het laten uitvoeren van een dure contraexpertise door een deskundige. Een gedupeerde die geen advocaat of deskundige inschakelt, staat alleen al om die reden op achterstand ten opzichte van het IMG. Uit het hiervoor vermelde recente jurisprudentieonderzoek blijkt dat ongeveer de helft van de gedupeerden zonder rechtsbijstand procedeert tegen het IMG.50

De Tweede Kamer neemt op 10 maart 2021 (abusievelijk) een amendement van het lid Beckerman (SP) aan dat gedupeerden recht geeft op vergoeding van hun kosten voor juridische bijstand en voor financieel en bouwkundig advies ten behoeve van de schademelding, bezwaar en beroep.51 In een novelle bij de Tijdelijke wet Groningen in verband met de versterking van gebouwen in de provincie Groningen (de ‘novelle verbetering uitvoerbaarheid’) wordt geregeld dat een woningeigenaar die te maken heeft met schade of versterken, een beroep kan doen op een rechtsbijstandverlener, zonder dat dit die eigenaar iets kost.52 Deze mogelijkheid van rechtsbijstand is onafhankelijk van het inkomen van de bewoner en onafhankelijk van de uitkomst van het proces. Deze novelle vloeit voort uit het hiervoor genoemde amendement van het lid Beckerman en komt daarvoor in de plaats.53 In de fase voordat het IMG en de NCG een besluit nemen, kan een woningeigenaar ondersteund blijven worden door een zaakbegeleider van het IMG of een bewonersbegeleider van de NCG. Ook de stichting Stut-en-Steun kan in deze fase onafhankelijke begeleiding aanbieden aan bewoners. De subsidie aan Stut-en-Steun wordt verhoogd. De novelle bevat verder nog de verduidelijking dat de vergoeding van de kosten voor juridische bijstand en bouwkundig en financieel advies bij bezwaar en beroep onderdeel is van de heffing die aan de NAM wordt opgelegd in het kader van de schadeoperatie en de versterkingsopgave.

Kamerlid Beckerman (SP) is kennelijk niet tevreden met de wijze waarop haar amendement is uitgewerkt in de novelle, noch met de toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden en een aantal andere aspecten van de werkwijze van het IMG. Zij dient op 6 december 2022 een aantal amendementen in.54 Ook de leden Van Wijngaarden (VVD) en Mulder (CDA) dienen amendementen in, die mede ondertekend worden door een aantal andere Kamerleden.55 De amendementen hebben betrekking op:

• De bevoegdheid van de minister om beleidsregels voor het IMG vast te stellen (het amendement op stuk nr. 5).

• Uitbreiding van het wettelijk bewijsvermoeden met de gasopslag Grijpskerk (aanvulling van artikel 6:177a, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek) (het amendement op stuk nr. 11; zie paragraaf IX.3).

• Waarborgen van de vrije keuze voor een advocaat of deskundige (het amendement op stuk nr. 12).

50 Bröring et al. (oktober 2022).

51 Kamerstuk II 2020/21, 35603, nr. 38.

52 Kamerstuk II 2021/22, 36094, nr. 2.

53 Kamerstuk II 2020/21, 35603, nr. 38

54 Kamerstuk II 2022/23, 36094, nrs. 5, 11, 12, 21 en 22.

55 Kamerstuk II 2022/23, 36094, nrs. 17, 18 en 19.

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

• Verkorten van de doorlooptijden bij de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) (het amendement op stuk nr. 17).

• Het nauwkeuriger formuleren van de reikwijdte van het bewijsvermoeden (het amendement op stuk nr. 18; zie paragraaf IX.3).

• Het maximeren van het aantal keren dat door het IMG in te roepen deskundigen tegenbewijs mogen leveren (het amendement op stuk nr. 19).

• Uitbreiding van juridische ondersteuning en bouwkundig en financieel advies (het amendement op stuk nr. 21).

• Onmiddellijke inwerkingtreding van de bepalingen over de termijnen voor het beoordelen van schade (het amendement op stuk nr. 22).

De novelle wordt op 13 december 2022 aangenomen door de Tweede Kamer. Daarbij neemt de Kamer alle ingediende amendementen op de novelle aan, met uitzondering van het amendement Beckerman op stuk nr. 12. Dit laatste betekent dat gedupeerden geen vrije keuze krijgen voor een advocaat of deskundige, maar dat dit geregeld wordt in een regeling van de Raad voor Rechtsbijstand. In de novelle wordt een vergoeding geregeld voor juridische, bouwkundige en financiële bijstand in die gevallen waarin bewoners bezwaar maken of in beroep gaan tegen het besluit tot schadevergoeding of het versterkingsbesluit. Met het aangenomen amendement op stuk nr. 22 wordt ook in de voorfase en uitvoeringsfase van de schadeafhandeling en versterking de juridische, bouwkundige en financiële bijstand gesubsidieerd. Indien sprake is van rechtsbijstand worden deze kosten gefinancierd door de Raad voor Rechtsbijstand. Indien geen sprake is van rechtsbijstand, worden de kosten voor bouwkundige en financiële bijstand vergoed door het IMG (bij schade) en de NCG (bij versterken).

IX.6 Bevindingen

Toepassing wettelijk bewijsvermoeden geografisch steeds meer beperkt Gaandeweg wordt de geografische toepassing van het bewijsvermoeden steeds meer beperkt: waar de Arbiter Bodembeweging dit vermoeden ruim toepast, zonder geografische begrenzing, volgt een eerste geografische begrenzing in de tijd van de TCMG. Het IMG voelt zich vanwege zijn wettelijke taak van het afhandelen van de aansprakelijkheid van de NAM genoodzaakt het zogenoemde effectgebied voor de toepassing van het bewijsvermoeden voor de gasopslag Norg nog verder te beperken. Dit is in het nadeel van sommige gedupeerden. In paragraaf 9.4.7 van hoofdstuk 9 is beschreven dat de staatssecretaris Mijnbouw deze inperking laat onderzoeken, evenals de ongelijkheid in beoordeling tussen ‘oude’ en ‘nieuwe’ meldingen die deze inperking veroorzaakt.

Het gebied waar het wettelijk bewijsvermoeden van artikel 6:177a Burgerlijk Wetboek van toepassing is, is niet begrensd in de wet. De grenzen van dit zogeheten ‘effectgebied’ zijn niet wettelijk bepaald en het IMG kan het wettelijk bewijsvermoeden ook voor het gebied rondom de gasopslag Norg onverkort toepassen. De enquêtecommissie ziet hierin een bevestiging dat het afwikkelen van de schade langs de lijnen van de aansprakelijkheid van de NAM kan leiden tot een strikte interpretatie van de wet, een interpretatie die in het nadeel uitpakt van gedupeerden. In de novelle verbetering uitvoerbaarheid heeft de Tweede Kamer juridisch de weg geopend om dergelijke strikte interpretaties van de wet tegen te gaan. Met