Los procesos de evaluacion y acreditación universitaria en america latina by Edgardo Barrera Díaz

Los procesos de evaluación y acreditación universitaria en América Latina La experiencia en el MERCOSUR

Norberto Fernández Lamarra1 1.

La década de los 90 en América Latina: la calidad de la educación y la integración del MERCOSUR.

1.1

Hacia fines de la década del 80 y principios de la del 90, el tema de la calidad

de la educación comienza a afirmarse en el escenario y en la agenda de la educación en diversos países de América Latina. En décadas anteriores, los enfoques predominantes en materia de planeamiento y desarrollo de la educación pusieron énfasis en los aspectos cuantitativos y en la vinculación con lo económico y con lo social. El desafío mayor para los sistemas educativos lo constituía el crecimiento, la ampliación de su cobertura, la construcción de escuelas, la formación de docentes, con escasa atención a los aspectos de calidad. Las reformas educativas de los 70 en varios países latinoamericanos (Chile, Costa Rica, Venezuela, Colombia, Perú, Panamá, etc.) incluyeron la temática de la calidad pero en el marco de transformaciones de los sistemas educativos que, en general, no tuvieron éxito y permanencia. En los 80 –en el marco de las restricciones políticas impuestas por las dictaduras militares en sus etapas finales o de las recién recuperadas democracias, según países- se produce en América Latina un proceso de reflexión en el que el tema de la calidad – junto con el de la equidad- se asumen como prioritarios. Primero, en relación con los niveles primario y medio y vinculado especialmente con los operativos de medición de los rendimientos de los estudiantes. Luego para el ámbito universitario, a partir de los 1

Catedrático de Administración de la Educación en las universidades nacionales de Buenos Aires, La Plata y Tres de Febrero. Director del Núcleo Interdisciplinario de Formación y Estudios para el Desarrollo de la Educación (NIFEDE) y del Programa de Posgrados en Políticas y Administración de la Educación en la Universidad Nacional de Tres de Febrero. Coordinador para América Latina del Proyecto ALFA-ACRO. (Acreditación para el Reconocimiento Oficial). Presidente de la Sociedad Argentina de Estudios Comparados en Educación. Ha sido Miembro de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) entre los años 1996 y 2001.

procesos de evaluación institucional llevados a cabo desde largo tiempo atrás en Estados Unidos y Canadá y, más recientemente, en Europa en el marco de la constitución de la Unión Europea. 1.2.

La educación en el MERCOSUR. En la misma década del 90, se formalizó el

denominado tratado de Asunción por el que se creó el MERCOSUR entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay y se instituyó el Sector Educación. En junio de 1992 se llevó a cabo en Buenos Aires la reunión del Ministros de Educación del MERCOSUR (en adelante RME) en la que se aprobó el primer Plan Trienal para el Sector Educación del MERCOSUR. En este Plan se planteaba –desde el inicio- la compatibilización de los sistemas educativos, el reconocimiento de estudios y homologación de títulos con la finalidad de facilitar la circulación de estudiantes y profesionales de la región y la formulación de propuestas de flexibilización, acreditación y reconocimiento de estudio y títulos. En los años posteriores se elaboraron y aprobaron nuevos planes trienales para el Sector Educación del MERCOSUR y nuevos acuerdos y protocolos que permitieron avanzar firmemente en el sector, a pesar de los problemas que se fueron presentando – en especial en los últimos años- en cuanto a aspectos políticos, económicos y comerciales en la Región. En junio de 1998, en Buenos Aires, la RME aprobó el Memorando de Entendimiento sobre la Implementación de un Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras para el Reconocimiento de Títulos de Grado Universitario en los Países del MERCOSUR. 2.

La universidad en los países de América Latina: tendencias. La universidad en América Latina ha sido hasta la década de 80

predominantemente estatal y con autonomía institucional y académica, a partir del Movimiento de la Reforma Universitaria, originado en la Universidad Nacional de Córdoba (Argentina), en el año 1918. A lo largo de casi todo el siglo las concepciones de la autonomía universitaria y de la primacía de la universidad pública se fueron afianzando en la mayor parte de los países latinoamericanos, muchas veces en el marco de enfrentamientos con los gobiernos nacionales. El número de instituciones 2

universitarias –fundamentalmente estatales- iba creciendo gradualmente y los niveles de calidad eran relativamente homogéneos. Hacia fines de la década del 80 e inicios de la del 90 se introdujeron en el marco de los procesos de globalización, estrategias de carácter neoliberal que tendieron a reemplazar las políticas de bienestar impulsadas por el Estado por otras en que predominaban las concepciones de mercado y de privatización de los servicios públicos, entre ellos la educación. Las crisis nacionales en materia económica llevaron a una fuerte restricción del financiamiento público para los sectores sociales, en general, y para la educación y la universidad, en particular. A pesar de esto se acrecentó la demanda de educación superior por parte de la población, incrementándose fuertemente las tasas de escolarización y el número de estudiantes. Para atender estas demandas crecientes se fueron creando diversos tipos de instituciones de educación superior universitarias y no universitarias –en su mayoría de carácter privado- y sin criterios previos en cuanto a niveles de calidad y de pertinencia institucional. Esto generó, por lo tanto, una fuerte diversificación de la educación superior con una simultánea privatización en materia institucional y con una gran heterogeneidad de los niveles de calidad. El número de instituciones universitarias en América Latina pasó de 75 en 1950, a 330 en 1975, a 450 en 1985 y a 812 en 1995. De ellas, 319 eran instituciones públicas y 493 privadas. El número de instituciones no universitarias era de 4.626 en 1995 de las que 2.196 eran públicas y 2.430 privadas, según informaciones de J.J. Brunner y Carmen García Guadilla. El número de estudiantes de la educación superior se multiplicó por más de treinta veces entre 1950 y 2000. Registró la siguiente evolución: 1950:

267.000

1970: 1.640.000

1990: 7.353.000 2.000: 9.000.000 (aproximadamente)

1980. 4.930.000 La tasa bruta de escolarización terciaria se multiplicó prácticamente por diez en la segunda mitad del siglo XX. En 1950 fue del 2%, en 1970 del 6,3%, en 1980 del 13,8%, en 1990 del 17,1% y en el 2000 del 19,0%. A pesar de este importante 3

crecimiento está muy por debajo de la de los países desarrollados que fue del 51,6% en 1997. 3.

La evaluación y la acreditación universitaria en los países de América Latina Como ya ha sido señalado, durante la década del 90 se generó en la mayor parte

de los países de América Latina la preocupación por la temática de la calidad universitaria, por lo que se fueron creando organismos para su evaluación y acreditación. En México, en 1989, se creó la Comisión Nacional para la Evaluación de la Educación Superior (CONAEVA), en el seno de la Coordinación Nacional para la Planeación de la Educación Superior (CONPES); en Chile, en 1990, se creó el Consejo Superior de Educación, destinado a las instituciones privadas no autónomas (nuevas universidades privadas); en Colombia, en 1992, se creó el Consejo Nacional de Acreditación (CNA); en Brasil, en 1993, se puso en marcha el Programa de Evaluación Institucional de las Universidades Brasileñas (PAIUB), por iniciativa de las propias universidades en acuerdo con el Ministerio de Educación; en Argentina, en 1995/96, se creó la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU). Hacia fines de la década del 90 y principios de la actual se generaron nuevos organismos y proyectos de evaluación y acreditación universitaria en otros países (por ejemplo, Uruguay, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Bolivia, Nicaragua) y en subregiones como Centroamérica (el Sistema Centroamericano de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior –SICEVAES, en 1998) y en el MERCOSUR (el ya citado Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras para el Reconocimiento de Títulos de Grado Universitario, aprobado en 1998) Muy recientemente, en enero de 2003, se creó la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior, en Paraguay. En México, en el año 2000, se organizó el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES), con fines más específicos de acreditación de programas académicos de nivel superior (carreras o titulaciones), a partir de la experiencia en la década del 90 de la CONAEVA, de los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES) y de diversos consejos, comisiones o asociaciones profesionales con funciones de acreditación y certificación al estilo de las existentes en

Estados Unidos, ya que estas propuestas estuvieron enmarcadas con la integración de México al NAFTA. La experiencia más significativa en materia de acreditación de posgrados en América Latina

ha sido la de la Coordinación para el Perfeccionamiento de la

Educación Superior (CAPES) de Brasil, creada en la década del 60, con fuerte influencia en otros países, en especial en la Argentina. En Brasil, asimismo, entre los años 1996 y 1997, el gobierno federal desactivó el PAIUB y lo reemplazó por el Examen Nacional de Cursos (el “Probäo”), que consiste en una prueba obligatoria sobre temas extraídos de los contenidos mínimos de cada carrera o titulación, que se aplica a todos los estudiantes del último año; con base en sus resultados y luego de sucesivas aplicaciones anuales, se establece la acreditación o no de las carreras. El reemplazo del PAIUB por el “Probäo” ha generado una fuerte controversia, que aún se mantiene, entre la comunidad universitaria brasileña -que reivindica al PAIUB y critica severamente al Examen Nacional de Cursos- y el gobierno y el Ministerio de Educación de Brasil, que lo impusieron. En Chile, en marzo de 1999, fue creada la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP) para encargarse de los procesos experimentales de acreditación de carreras profesionales y técnicas ofrecidas por las instituciones autónomas de educación superior, ya que el Consejo Superior de Educación se ocupa de las instituciones no autónomas. Esta Comisión forma parte del Proyecto de Aseguramiento de la Calidad del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Superior que desarrolla el Ministerio de Educación, con financiamiento del Banco Mundial. En la Argentina, la CONEAU ha desarrollado, desde su puesta en marcha en 1996, actividades de evaluación institucional externa en universidades nacionales y privadas, de acreditación institucional para el reconocimiento provisorio de nuevas universidades privadas y para el seguimiento y el reconocimiento definitivo de instituciones universitarias con reconocimiento provisorio, de acreditación de programas de posgrado (especializaciones, maestrías y doctorados), de acreditación de carreras de grado (hasta ahora Medicina e Ingeniería; esta última en proceso) y de aprobación de proyectos institucionales de nuevas universidades nacionales y provinciales. Esta Comisión Nacional tiene una muy amplia gama de atribuciones en 5

materia de evaluación y acreditación universitaria, que la diferencian de otras, tanto en América Latina como en Estados Unidos y Europa. En el Ministerio de Educación de Uruguay funciona desde el año 1995 el Consejo Consultivo de Enseñanza Terciaria Privada, encargado de expedirse acerca de la autorización de instituciones universitarias privadas y de sus títulos de grado y de posgrado. La controversia sobre sus atribuciones en cuanto a evaluación y acreditación entre el Ministerio y la Universidad de la República no posibilita organizar este proceso a nivel de todo el sistema universitario. En Bolivia se está tramitando a nivel parlamentario la creación de un consejo de acreditación para la educación superior; sin embargo, ya se han iniciado por parte del Ministerio de Educación y de las universidades públicas, actividades de evaluación y acreditación de carreras de grado, con la cooperación de la CONEAU de la Argentina y del CNAP y del CINDA de Chile, un centro académico sobre educación superior de carácter no gubernamental de larga trayectoria. El Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana –que reúne a las universidades públicas- ha llevado a cabo procesos de evaluación externa y de acreditación de facultades y de carreras en varias universidades públicas de Bolivia. En Paraguay se ha creado muy recientemente –como ya se señaló- la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior, por ley Nº 2072, sancionada por el Congreso Nacional el pasado 17 de enero, con funciones de evaluación de la calidad y de acreditación de grado y de posgrado, entre otras. Esta breve caracterización de la evolución en la década del 90 y de la situación actual en materia de evaluación y acreditación universitaria en los países de América Latina y del MERCOSUR, permite extraer algunas conclusiones preliminares: -

Se ha avanzado en relación con la “cultura de la evaluación” en la educación superior en la mayoría de los países latinoamericanos, superando en gran medida las tensiones planteadas en los primeros años de la década del 90 en cuanto a autonomía universitaria versus evaluación.

El mayor desarrollo se ha registrado en lo referido

a la evaluación

diagnóstica para el mejoramiento de la calidad y de la pertinencia institucional y no con cn fines de acreditación. -

Los procesos tendientes a la acreditación de carreras de grado a partir de criterios y estándares preestablecidos comienzan a ser desarrollados en los últimos años de la década del 90, como un paso siguiente al de los procesos de evaluación para el mejoramiento de la calidad y están actualmente, en su mayoría, en etapa de carácter experimental.

Los procesos de acreditación de posgrados tienen una extensa trayectoria en Brasil y han sido aplicados en forma masiva en Argentina; para programas de carácter regional también en Centroamérica a través del SICAR (Sistema de Carreras y Posgrados Regionales), en México y en otros países en vinculación con la asignación de recursos financieros del sistema científicotecnológico.

Los procesos tendientes a la acreditación institucional –es decir, para la aprobación de nuevas instituciones universitarias privadas o para la revisión de su funcionamiento- han posibilitado en varios países –como Argentina, Chile, Colombia y Uruguay, entre otros- limitar la proliferación excesiva de nuevas instituciones universitarias y tender a una mayor homogeneidad en cuanto a los niveles de calidad. Así, en Argentina en la primera mitad de la década del 90 se aprobaron 23 nuevas universidades privadas y desde 1995 hasta este año –con el funcionamiento de la CONEAU- sólo 9. (Fernández Lamarra, 2002) En Chile se crearon hasta la instalación del Consejo Superior de Educación 43 nuevas universidades privadas y desde ese momento –entre 1990 y 2000- sólo 5; la labor de este Consejo ha llevado, también, a disponer el cierre de 7 instituciones (Lemaitre 2002)

Han sido muy significativos los avances en los últimos años en materia de acreditación de carreras y títulos para el reconocimiento regional: en el MERCOSUR, con la puesta en marcha del Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras; en Centroamérica, con la creación del Consejo Centroamericano de Acreditación y de varias redes de facultades en las áreas de ingeniería, medicina y agronomía; en el NAFTA, con la implementación en México de procesos de acreditación de carreras con procedimientos y criterios similares a los vigentes en Estados Unidos y Canadá. 7

La simultaneidad en el desarrollo de los procesos nacionales y regionales de acreditación de carreras o titulaciones tanto en Europa (José-Ginés Mora 2002) como en América Latina, posibilita aprovechar el nuevo Espacio Común de Educación Superior Unión Europea-América Latina para articularlos de manera de ir generando metodologías, criterios y estándares compatibles para su posterior reconocimiento intercontinental.

Los avances nacionales en materia de acreditación de carreras en tres de los países integrantes del MERCOSUR (Argentina, Brasil y Chile) y la puesta en marcha del Mecanismo Experimental MERCOSUR de Acreditación de Carreras plantea la conveniencia de analizar en detalle esta sugerente experiencia regional.

La construcción y aplicación del Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras para el MERCOSUR

4.1. Antecedentes Ya se señaló que el MERCOSUR incluyó desde su inicio al Área Educación entre sus aspectos prioritarios e instituyó a la Reunión de Ministros de Educación (RME) como ámbito de decisiones sobre esta temática. Desde su primer Plan Trienal de Educación se planteó el reconocimiento y acreditación de estudios y títulos entre sus objetivos principales, para posibilitar la movilidad de las personas dentro de la Región. Esta característica de “precocidad” en cuanto a la consideración de los aspectos educativos en el proceso de integración regional ha sido reconocida por múltiples especialistas, incluso europeos. (Fernández Lamarra y Pulfer, 1992 y Lémez, 2002) En tal sentido avanzó más rápidamente en relación con el reconocimiento de títulos y estudios para la educación primaria o básica y para la enseñanza media general y técnica, ya que estos procesos de reconocimiento eran más sencillos. Como señala Lémez se adoptó un criterio de “construcción” de carácter gradual, de “abajo hacia arriba”, de planteamiento y solución de problemáticas de complejidad creciente. Simultáneamente con la aprobación de los protocolos de títulos y estudios para los niveles primario y medio, se establecieron paradigmas compatibles en temas

significativos para el proceso de integración, como son los referidos a la enseñanza de la historia y la geografía.2 Las dificultades para el reconocimiento de los títulos y estudios de nivel superior derivan de las estrechas y complejas vinculaciones existentes entre la validación de los títulos profesionales y el ejercicio de las respectivas profesiones, ya que –como señala Lémez- responden a lógicas diferentes, muchas veces opuestas al espíritu “aperturista” del Sector Educación y que involucran a actores nacionales de muy diversa índole, con representaciones e intereses muy disímiles. En un Estudio llevado a cabo para la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) se han analizado los mecanismos y situaciones diferentes existentes en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay con respecto a las habilitaciones para el ejercicio profesional con el funcionamiento de consejos profesionales de muy diversa estructuración en Argentina y Brasil y lo no existencia de los mismos Paraguay y Uruguay y la no existencia de los mismos en Paraguay y Uruguay. (Fernández Lamarra, 1999) Por otra parte, lo referido a los temas de Servicios Personales en la Región depende de un Grupo de Trabajo del Consejo del Mercado Común y la RME no tiene incumbencias en esa temática. Esta discusión enrareció los debates y dificultó, en un principio, su análisis hasta que paulatinamente, a partir de acuerdos tácitos al principio y luego en forma explícita, se decidió abocarse a su resolución desde distintos ángulos y perspectivas y diferentes niveles de especificidad (Lémez, 2002) Se asumió que el reconocimiento de títulos y estudios universitarios tenía dos objetivos principales: uno era de carácter académico para posibilitar la continuación de estudios, el cursado de posgrado y el desempeño de actividades académicas; el otro, era el de habilitar el ejercicio profesional en otro país diferente al que otorgó el título. El primero era más simple y se pudo avanzar en forma concreta; el segundo era más complejo porque se relaciona con el rol del Estado de asegurar la formación recibida 2

En una investigación dirigida por el autor en el ámbito de la Universidad Nacional de La Plata se estudiaron los programas de historia y geografía y los libros de texto para los niveles primario y medio de los países del MERCOSUR, estableciéndose los importantes “vacíos” temáticos y las fuertes discrepancias en las explicaciones e interpretaciones de los mismos hechos históricos y geográficos en cada uno de los sistemas educativos (Fernández Lamarra y otros, 1997/8)

para habilitar el desempeño profesional, aún mas cuando se trate de profesiones que se vinculan con la salud, los bienes de los habitantes y la seguridad. En relación con este segundo objetivo se debe articular, también, con las regulaciones vigentes para el desempeño profesional específico, con situaciones disímiles según cada país, como ya fue señalado.

El reconocimiento para el desempeño de actividades académicas tuvo un rápido avance ya que se firmaron dos protocolos: el de “Integración educativa para la prosecución de estudios de posgrado en las universidades de los países miembros del MERCOSUR”, aprobado en la ciudad de Montevideo en noviembre de 1995 y el de “Admisión de títulos y grados universitarios para el ejercicio de actividades académicas en los países del MERCOSUR”, aprobado en Asunción en junio de 1997. También, en noviembre de 1995, se aprobó el Protocolo de “Integración educativa para la formación de recursos humanos a nivel de posgrado”, tendiendo a una formación comparable y equivalente y a la adaptación de los ya existentes en los paísese

los países del

MERCOSUR. En este Protocolo se establecen los criterios para definir los títulos de Posgrado (Especialización, Maestría y Doctorado), para la acreditación de los respectivos programas, tanto de orientación profesional como académica, y los referidos a la acreditación de posgrados interinstitucionales. La situación más compleja y difícil se presentaba para el reconocimiento a fin de habilitar el desempeño profesional. En el ámbito de la Comisión Técnica Regional de Educación Superior (CTR-ES) se planteó, en primer lugar, un proceso basado en tablas de equivalencias, ya ensayado en convenios anteriores. Se acordó establecer grupos de trabajo por cada carrera de las que se seleccionaron inicialmente: abogacía, contador público y, más tarde, ingeniería. Luego de las primeras reuniones de trabajo pudo comprobarse que este régimen era de muy difícil instrumentación. En noviembre de 1996, en la XI Reunión de Ministros realizada en Gramado, Brasil, se resolvió dejar de lado el proceso basado en tablas de equivalencias y considerar la posibilidad de instrumentar un proceso basado en la acreditación de carreras de grado. Para ello se creó en junio de 1997 el Grupo de Trabajo de Especialistas

Evaluación

Acreditación

Educación

Superior,

encomendándosele la elaboración de una propuesta de organización de un sistema de acreditación de instituciones y carreras que permitiese facilitar el reconocimiento de títulos de grado. Entre septiembre y noviembre de 1997, el Grupo de Trabajo llevó a cabo dos reuniones, en las que se avanzó sobre la elaboración de la propuesta, especialmente sobre criterios y metodologías para la evaluación y acreditación de carreras. Se acordó que cada país debía elaborar su propuesta al respecto, a partir de un cronograma establecido por la Comisión Técnica Regional de Educación Superior en abril de 1998. A partir de estos trabajos, el 19 de junio de 1998 los Ministros de Educación de los países del MERCOSUR y los de Chile y Bolivia, aprobaron un Memorando de Entendimiento para la Implementación de un Mecanismo Experimental para la Acreditación de Carreras de Grado. Este Memorando plantea los principios generales, los criterios para la determinación experimental de las carreras, los procedimientos para la acreditación y sus alcances e implicaciones. En esta nueva etapa, el objetivo prioritario de acreditar instituciones y carreras obedece a un giro en la metodología de tratamiento del tema que se trasunta en las reuniones de Ministros de Educación en el curso de los años 1996 y 1997. Dos clases de factores inciden en esta posición. La primera, mas bien de carácter coyuntural, se fundamenta en la esterilidad manifiesta de los esfuerzos realizados por la vía de tablas de equivalencia para las tres carreras inicialmente seleccionadas, dos de las cuales (abogacía y ciencias contables) tenían en su contra, además, que son disciplinas que exigen un conocimiento profundo en materia de legislación nacional y cuentan con colegios profesionales muy organizados y corporativos.

El otro tipo de factores que influyó en mayor medida en el cambio de enfoque fue la convergencia de las decisiones de reforma institucional que en materia de educación superior, se produjeron en ese periodo casi simultáneamente en Argentina, Brasil y Uruguay. En Argentina se sanciona la Ley de Educación Superior en julio de 1995; el acta de constitución de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) tiene lugar en agosto de 1996 y la norma reglamentaria de

reconocimiento de entidades privadas de acreditación y evaluación universitaria es de septiembre de 1997. Aunque con antecedentes en materia de evaluación de posgrados sobre todo a partir de la creación de la CAPES en Brasil, la norma más comprensiva es la denominada Ley Darcy Ribeiro de Directrices y Bases de la Educación Nacional, aprobada en sus apartados concernientes a la Educación Superior en abril de 1997. Por último, el ordenamiento universitario privado en Uruguay es aprobado en agosto de 1996, pero sus primeras consecuencias se producen a comienzos de 1997.

4.2

El Mecanismo de Acreditación MERCOSUR

4.2.1. Normas generales El Memorando de Entendimiento, aprobado por la RME, planteó, entre otros, los siguientes puntos principales: • Otorgar validez a los títulos de aquellas carreras que lo requieran para el ejercicio de la profesión. • Adoptar un sistema de libre adhesión, periódico de aplicación gradual y experimental. • Incluir un paso previo de autoevaluación. • Proceso de evaluación por pares de acuerdo con los requisitos establecidos a nivel regional. • Los requisitos se referirán a la carrera en su integridad (planes de estudio, cuerpo docente, la infraestructura y equipamiento, etc.). • Los organismos de competencia a nivel nacional serán las “Agencias Nacionales de Acreditación”, las cuales deben dar cumplimiento a los siguientes requisitos: -

deberán ser personas de derecho público debidamente reconocidas por las autoridades nacionales;

tendrán carácter pluripersonal;

el procedimiento para su integración deberá garantizar la idoneidad de sus miembros y la autonomía de sus decisiones.

• Se establece la creación de la “Reunión de Agencias de Acreditación del MERCOSUR” como instancia de monitoreo y cooperación regional. Luego de la aprobación del Memorando, en el mes de octubre de 1998, se reunió

en Brasilia el Grupo de Trabajo de Especialistas en Evaluación y Acreditación (GTEEA) para elaborar una propuesta para la implementación del Memorando de Entendimiento.

En esta reunión de especialistas se analizaron los mecanismos de

acreditación utilizados por cada país, de manera de establecer si respondían o no a los criterios y características planteados en el Memorando y cuál era la situación de los países que no tenían organismos o procedimientos creados a tal fin. En términos generales, la situación en 1998 era la siguiente: -

Argentina –a través de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria- y Brasil registraban avances significativos en relación con la acreditación de carreras de grado;

Paraguay y Uruguay presentaban situaciones todavía indefinidas acerca de quién se responsabilizará de estos procesos entre

los ministerios de

educación y sus principales universidades nacionales; -

Bolivia y Chile estaban avanzando en la implementación de la acreditación para carreras de grado a través de los respectivos ministerios de educación, tarea que en un futuro próximo será transferida a comisiones autónomas (lo que ocurrió en Chile con la creación de la Comisión Nacional de Acreditación de Posgrado en 1999; en Bolivia todavía está pendiente)

A partir de este análisis –y a pesar de las situaciones aún no definidas a nivel nacional- se establecieron criterios para la constitución de Comisiones Consultivas Regionales de especialistas por carrera, a través de un documento de Directrices Generales de Operación de estas comisiones. En el documento se establecieron los siguientes puntos:

Criterios de selección de los expertos que participarán por cada país en la elaboración de criterios de evaluación y estándares para la acreditación de las carreras seleccionadas. Deberá tratarse de docentes universitarios en la carrera objeto de análisis, con título de posgrado o reconocimiento equivalente y experiencia profesional y académica. Asimismo, es deseable cumplir con algunos de los siguientes requisitos: haber tenido experiencia en gestión académica y en evaluación o haber participado en el proceso interno

de definición de criterios y estándares de evaluación. -

Composición de las comisiones consultivas. Para cada carrera, hasta dos integrantes por país miembro y un representante de la entidad profesional regional (cuando existiese) Términos de referencia. En primer lugar, cada delegación preparará un

documento diagnóstico de la oferta de la carrera, con la finalidad de realizar una comparación preliminar de la situación en cada uno de los países. Respecto de las Categorías de Evaluación, se sugiere incluir por lo menos las siguientes: proyecto del curso; estructura curricular; administración académica; cuerpo docente; biblioteca; infraestructura; equipamiento; materiales; componentes de autoevaluación; cooperación interinstitucional. En relación con la duración de la acreditación, las Comisiones Consultivas deberán sugerir el plazo máximo de acreditación para cada tipo de carrera. Finalmente, se les solicita recomendar con qué periodicidad se revisarán los estándares y criterios de evaluación. En cuanto a los Comités de Pares se establece que deberán tener en cuenta los criterios y parámetros de calidad que se hayan fijado para cada carrera; en su integración se determinó inicialmente que debería participar al menos un especialista de cada uno de los países del MERCOSUR; posteriormente, en junio de 2001, se redujo a un mínimo de dos pares de otros países en cada comité, a ser convocados por la respectiva Agencia Nacional. Se estableció, asimismo, que el Mecanismo se aplicaría en forma experimental y gradual en carreras en que el título universitario sea requisito o condición para el ejercicio de la profesión aunque, con la aclaración, de que el reconocimiento académico del título “no conferirá de por sí el derecho al ejercicio de la profesión”, para distinguir el proceso de acreditación de las regulaciones que se adopten en materia de desempeño profesional. Los dictámenes de los Comités de Pares si son unánimes serán vinculantes para la respectiva Agencia Nacional de Acreditación (ANA); se establecen otras normas más específicas para los dictámenes, la no recurribilidad en las resoluciones denegatorias y la recurribilidad en las resoluciones que otorguen la acreditación si se alegase 14

incumplimiento

los

procedimientos,

criterios

parámetros

establecidos,

correspondiendo a la RME resolver al respecto, sobre la base de un dictamen emitido por una Comisión de Expertos convocada a tal efecto. El lapso máximo para la primera acreditación será de cinco años y se extenderá hasta que se lleve a cabo el segundo proceso si la solicitud para el nuevo plazo es presentada en tiempo y forma. La RME realizada en Brasilia, en noviembre de 1998, resolvió –según lo propuesto por las Comisiones Técnicas Regionales de Educación Superior y de Posgrado y por el Grupo de Trabajo de Especialistas en Evaluación y Acreditación (GTEEA)- que el Mecanismo Experimental se inicie por Medicina, Ingeniería y Agronomía. La normativa aprobada para el Mecanismo Experimental establece que serán considerados títulos de grado universitario en cada especialidad aquellos reconocidos como tales por la normativa jurídica de cada uno de los países. Anteriormente, en los protocolos para la prosecución de estudios de posgrado y para el ejercicio de actividades académicas, se había establecido para la consideración como título de grado el haber cursado, como mínimo, cuatro años y 2700 horas. 4.2.2. Reglamentaciones sobre el proceso de acreditación MERCOSUR El Memorando de Entendimiento se complementa con un Anexo que contiene las Normas Generales de Operación y Procedimientos del Mecanismo Experimental de Acreditación del MERCOSUR. Este Anexo –en ocho capítulos- detalla, entre otros aspectos, los siguientes: * Solicitud de acreditación, en la que la institución solicitante debe declarar explícitamente que cumple los requisitos y que acepta los criterios y normas establecidos y presentar el informe de autoevaluación, aceptando la visita del Comité de Pares y el dictamen que corresponda. * La estructura general del informe de autoevaluación. Este informe es el resultado, según estas Normas, de “un proceso mediante el cual la carrera o programa que busca 15

la acreditación da cuenta del grado en que se ajusta a los criterios y parámetros de calidad establecidos y concordados para ella, así como de la forma en que cumple con sus propias metas y propósitos”. Cada ANA debe elaborar un Manual para la Autoevaluación con pautas más precisas y que se ajusten a la cultura académica y a las condiciones en que se desarrolla el proceso de acreditación en cada país. El Informe debe contener, por lo tanto: -

la comparación del desempeño de la carrera teniendo en cuenta sus propias metas y objetivos y los criterios y parámetros establecidos por el MERCOSUR;

una adecuada combinación de elementos descriptivos y analíticos;

describir las fortalezas y debilidades y, en relación con éstas, sus causas y las medidas que adoptará para superarlas;

el Marco de Referencia en el que se establezca el contexto institucional -ampliado en el Informe Institucional, que se anexará-, el Proyecto Académico -con detalle del perfil del egresado- y las condiciones en que se desenvuelve el proceso de enseñanza-aprendizaje, con detalles sobre los perfiles de los estudiantes y del plantel docente y sobre los recursos asignados para el proceso formativo y el desarrollo del alumno;

la evaluación del cumplimiento de los criterios y parámetros de calidad establecidos

para la carrera por el MERCOSUR, adjuntando la

documentación elaborada para ello; -

el respaldo documental –presentando en anexos- con información cuantitativa y cualitativa, los reglamentos y otra documentación necesaria y los convenios con otras instituciones que sean pertinentes al proceso de evaluación y acreditación.

4.2.3. Registro de evaluadores Este Registro será llevado por la Reunión de Agencias de Acreditación y será revisado periódicamente teniendo en cuenta, principalmente, el desempeño de quienes hayan participado en los procesos de acreditación. Estará disponible para su consulta por parte de las instituciones de educación superior y para su utilización por las ANAs.

El Registro incluirá, entre otras, las siguientes categorías: -

especialidades o ámbitos de formación;

países de origen, incluyendo al menos los seis países signatarios del Memorando de Entendimiento;

expertos en gestión académica, no necesariamente ligados a la disciplina o profesión;

expertos provenientes del medio profesional, no necesariamente vinculados con el sector académico.

Los especialistas a ser incluidos deben tener al menos 10 años de ejercicio profesional, ser reconocidos como expertos en su área y ser recomendados por una institución académica o profesional de prestigio o por la respectiva ANA. 4.2.4. Constitución de los Comités de Pares Cada ANA designa al Comité de Pares que entenderá en cada carrera que solicite acreditación MERCOSUR. Cada Comité debe estar conformado como mínimo por tres integrantes y debe incluir no menos de dos representantes de otros países distintos al que pertenece la carrera, los que serán convocados por la Agencia de su país, a partir del Registro de Evaluadores. Los miembros no podrán tener conflictos de intereses con la institución o carrera evaluada, deberán aprobar el programa de entrenamiento establecido por la ANA o por la Secretaría Pro-Témpore del MERCOSUR, estar disponibles durante la totalidad de la visita y ajustarse a las normas y procedimientos de cada ANA, en especial en cuanto a la confidencialidad de la información y los plazos y características de los informes. Las tareas principales de los Comités de Pares son las siguientes: -

validar el informe de autoevaluación;

evaluar el grado en que la carrera se ajusta a los criterios y parámetros establecidos;

evaluar el grado de cumplimiento de las metas y objetivos que se han definido.

Las normas incluidas en el Anexo detallan aspectos específicos sobre las visitas, la preparación de los informes de cada par y del Comité, los plazos para ello y otros temas acerca del funcionamiento de los comités, que son los habituales en este tipo de

procesos de acreditación. Se establece que cada ANA debe elaborar una Guía de Procedimientos propia para la operatoria de los comités, en concordancia con lo fijado en el Memorando de Entendimiento y en su Anexo. 4.2.5. Dictámenes de las ANAs Para la preparación de los respectivos dictámenes de acreditación, las ANAs deben tener en cuenta lo siguiente: -

las conclusiones del informe de autoevaluación;

las opiniones del Comité de Pares sobre el proceso de autoevaluación, el cumplimiento de los criterios y parámetros establecidos y su recomendación en cuanto al resultado global del proceso de acreditación;

el grado de cumplimiento de las metas y objetivos institucionales;

el resultado de otros procesos de acreditación –nacionales o extranjeros- alos que se haya sometido la carrera;

otros antecedentes legales o reglamentarios propios de las disposiciones nacionales.

Sobre la base de estos aspectos, la ANA deberá emitir un dictamen fundado explícitamente. Los dictámenes de las ANAs pueden ser de tres tipos: -

de acreditación por el plazo en vigencia, si se cumple satisfactoriamente con los criterios y parámetros establecidos;

de no acreditación si no cumple satisfactoriamente con alguno de los criterios esenciales y no presenta un plan aceptable de mejoramiento;

de postergación por un máximo de un año de la decisión, si incumple algunos de los criterios, satisface la mayoría de ellos y presenta en su informe de autoevaluación una propuesta razonable y realista para superar las deficiencias identificadas. Si en este plazo evidencia haber subsanado satisfactoriamente sus deficiencias se le otorgará la acreditación; en caso contrario, se adoptará la decisión de no acreditación.

La ANA informará de su resolución a la institución solicitante. Si la misma fuese de acreditación deberá notificar a la Secretaría Pro-Tempore y a las ANAs, las que llevarán un registro actualizado con los resultados de los procesos de acreditación y lo difundirán en el sistema de información y comunicación del MERCOSUR. 4.3.

Implementación del Mecanismo

4.3.1. Elaboración de los criterios e indicadores para la acreditación de las carreras Como ya ha sido señalado, en noviembre de 1998, la RME dispuso que el Mecanismo Experimental de Acreditación se inicie por las carreras de Medicina, Ingeniería y Agronomía. Para ello se constituyeron las respectivas comisiones consultivas de expertos con representantes de las universidades y asociaciones profesionales de cada uno de los países. Las coordinaciones de dichas comisiones fueron asumidas por especialistas de distintos países: la de Medicina fue coordinada por un brasileño, la de ingeniería por un argentino y la de agronomía por un uruguayo. La elaboración de los criterios generales y la coordinación técnica fueron asumidas por el GTEEA y por la CTR-ES. Se adoptó, como criterio general, establecer dimensiones divididas en componentes y para cada componente establecer los criterios, los indicadores y las respectivas fuentes de información. Los componentes, dimensiones y criterios adoptados han sido, en general, los siguientes: ► Contexto institucional • Características de la carrera y su inserción institucional -

Ambiente académico e institucional

Misión y objetivos

Plan de desarrollo

• Organización, gobierno, gestión y administración de la carrera -

Gestión y dirección de la carrera y mecanismos de participación

Sistemas de información y comunicación

Presupuesto, con indicación de origen y destino de los recursos

Organización funcional

• Sistemas de evaluación del proceso • Políticas y programas de bienestar estudiantil ► Proyecto académico • Plan de estudios -

Perfiles y competencias del egresado

• Procesos de enseñanza – aprendizaje -

Estructura (diseño) curricular

Contenidos

Sistemas de evaluación

Mecanismos de actualización

• Investigación y desarrollo tecnológico -

Políticas de desarrollo de la investigación

Actividades de extensión y servicios

► Población universitaria • Estudiantes -

Políticas de admisión

Políticas de apoyo

Espacios curriculares de desarrollo personal

Actividades deportivas y culturales

Número de estudiantes por año

Políticas de movilidad e intercambio

• Graduados -

Estudios de los egresados para verificar el cumplimiento de los objetivos de formación

• Docentes -

Calificaciones, cantidad y dedicación

Actividades de enseñanza, investigación, asistencia y extensión

Mecanismos de selección, promoción y perfeccionamiento

Actualización disciplinaria, profesional y pedagógica

Políticas de movilidad e intercambio

Otros profesionales que participan de la docencia

• Personal de apoyo -

Calificación y cantidad según personal técnico, administrativo y de servicios generales

Mecanismos de selección, promoción y capacitación

► Infraestructura • Infraestructura física y logística -

Planta física

Equipamientos

• Biblioteca -

Instalaciones físicas y adecuación del espacio

Material bibliográfico: niveles de pertinencia, actualización y compatibilidad con la demanda

Participación de los docentes en la selección y actualización

Informatización

• Instalaciones especiales y laboratorios -

Laboratorios

Equipamiento

• Acceso a personas con limitaciones En todas las carreras se establece el carácter esencial o complementario de cada criterio; en la de Agronomía se especifican, para cada indicador, los estándares. En cada uno de los tres documentos de las carreras hay adaptaciones según los requerimientos de cada una. Así, en la infraestructura, para la de Medicina se plantea lo relativo a hospitales-escuela y servicios de atención primaria y secundaria; para la de Agronomía se consulta sobre la existencia de centros y campos experimentales; en la de Ingeniería se otorga énfasis a la disponibilidad de espacios y equipamientos informáticos. Los tres documentos fueron aprobados por la RME en junio de 2002. Previamente, en el año 2000, se realizó un pre-test para cada una de las carreras, tomando cinco universidades para cada disciplina, a propuesta de los respectivos países.

Los resultados de estos pre-test le posibilitaron al GTEEA y a la CTR-ES establecer las cuatro dimensiones adoptadas (Contexto institucional; Proyecto académico; Docentes, alumnos y egresados; e Infraestructura) y definir con mayor precisión los criterios e indicadores elaborados.

4.3.2. Puesta en marcha La RME dispuso en el año 2002 la puesta en marcha del Mecanismo Experimental en las carreras de Agronomía, Ingeniería y Medicina, en ese orden. Ya se llevaron a cabo las respectivas convocatorias y se evaluarán cinco carreras de cada especialidad en cada país, que se hayan presentado voluntariamente. En los casos que el número de solicitudes sea más de cinco, se seleccionarán por la antigüedad institucional de cada una de ellas. El proceso ya se ha iniciado para Agronomía. Se responsabilizarán como ANAs de esta tarea la CONEAU en Argentina, la CNAP en Chile, el Consejo Superior de Educación en Brasil, la recientemente creada Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación en Paraguay y los respectivos ministerios de educación en Bolivia y Uruguay; en estos últimos casos se deberán ajustar a los criterios establecidos para cada ANA por el Memorando de Entendimiento (ver parágrafo 4.2.1.) 5.

Consideraciones finales

5.1.

En la década del 90 en América Latina –la década de la calidad educativa y de la

integración regional- se iniciaron y se realizaron avances significativos en varios países y en el MERCOSUR y en otras regiones (NAFTA, Centroamérica y Panamá) en cuanto a evaluación de la calidad en la educación superior y se pusieron en marcha procesos de acreditación de carácter nacional y, también, a nivel regional. Estas acciones deberían consolidarse, perfeccionarse y extenderse al resto de los países y de las regiones (Pacto Andino, por ejemplo) para lo que sería necesario aprovechar el Espacio Común de Educación Superior Unión Europea–América Latina y el Caribe para emprender acciones de cooperación y de aprendizaje mutuo aprovechando las experiencias europeas y latinoamericanas e integrando las de Estados Unidos y Canadá, a fin de que los procesos que se desarrollen sean compatibles y logren alcanzar los objetivos de 22

reconocimientos oficiales mutuos en cuanto a estudios y títulos de educación superior. La reciente constitución de la Red Iberoamericana para la Evaluación y la Acreditación de la Calidad de la Educación Superior (RIACES) y los trabajos del Proyecto ALFA– ACRO (Acreditación para el Reconocimiento Oficial) constituyen avances importantes en esta dirección. 5.2.

El MERCOSUR ha constituido desde su inicio el Sector Educación, con los

objetivos de compatibilizar los sistemas educativos y posibilitar el reconocimiento, la homologación y la acreditación, según los casos, de estudios y títulos. En este Sector, quizás, se ha podido ir más lejos y más rápido que en otros, como lo reconocen diversos especialistas. Los protocolos de reconocimientos de títulos y estudios de educación primaria, media y superior –estos últimos con fines académicos- y el diseño, organización y puesta en marcha del Mecanismo Experimental de Acreditación MERCOSUR así lo evidencian. La actual revitalización del proceso de integración – con el impulso que le otorga la nueva conducción política de Brasil- posibilitará la consolidación, fortalecimiento y extensión a otras carreras del proceso en marcha de acreditación regional. Sería deseable extenderlo, también, a las otras regiones de América Latina, aprovechando todas las experiencias en ejecución reciente. 5.3.

El hecho auspicioso que en países de la Unión Europea –como es el caso de

Holanda, España, Noruega y Alemania- y de América Latina y del MERCOSUR se hayan puesto en marcha procesos de acreditación, posibilita emprender acciones comunes y de intercambio para favorecer reconocimientos oficiales mutuos de títulos y estudios, en Europa y en América Latina (Proyecto ALFA–ACRO)

Tanto los

objetivos explícitos de la acreditación -información a los ciudadanos y a las autoridades públicas- como los implícitos -interés por la calidad de las instituciones universitarias y de las propias titulaciones y movilidad de estudiantes y profesores- (ver José-Ginés Mora, 2002) son coincidentes en ambas regiones. 5.4.

Tanto en los procesos de acreditación nacionales como en los regionales se hace

necesario profundizar el debate sobre las concepciones de calidad en la educación superior, definiendo con mayor precisión sus dimensiones, criterios e indicadores, sus enfoques metodológicos de evaluación y acreditación y las estrategias para su aseguramiento y mejoramiento permanente. Probablemente sea necesario implementar y 23

sostener proyectos como el de ENQA (European Network for Quality Assurance) y el de Joint Quality Initiative, promovido por el gobierno de Holanda (ver José-Ginés Mora, 2002) La reciente constitución de la RIACES es un indicador favorable, al igual que los trece estudios regionales y nacionales sobre evaluación y acreditación en la educación superior que está llevando a cabo actualmente el Instituto Internacional sobre Educación Superior para América Latina y el Caribe de la UNESCO (IESALC / UNESCO) Estos estudios serán considerados en un Seminario Internacional a realizarse en mayo próximo en Buenos Aires, convocado por el IESALC y organizado por la CONEAU de Argentina. 5.5.

El fortalecimiento de los procesos de evaluación, acreditación y aseguramiento

de la calidad de la educación superior en los países del MERCOSUR y de América Latina, el aprovechamiento e intercambio de las experiencias llevadas a cabo en Europa como en América Latina y el desarrollo de sistemas de reconocimiento oficial mutuo de títulos y estudios universitarios, requiere de una alianza entre agencias de evaluación y acreditación, consejos de rectores universitarios, autoridades nacionales de educación y organismos internacionales, tanto en América Latina como en Europa. Diversos organismos internacionales se han interesado y están apoyando –y en algunos casos, financiando- proyectos en esta área: la Comisión Europea financiando el Proyecto ALFA–ACRO; el IESALC / UNESCO desarrollando diversos estudios en América Latina y junto con la OEI apoyando la constitución de la RIACES; la Organización Universitaria Interamericana (OUI) habiendo creado una red de cooperación e intercambio en esta área; el Banco Mundial y el BID financiando diversos proyectos nacionales en países de América Latina; la INQAAHEE desarrollando actividades académicas a nivel internacional; la ANECA organizando actividades como este Seminario Internacional. Sería conveniente plantearse una estrategia de alianza y cooperación mutua para complementar acciones tendientes a objetivos coincidentes. 5.6.

El proceso de reestructuración de la educación superior en marcha en Europa

desde 1999, a partir de la denominada Declaración de Bolonia, constituye una alternativa de interés para su discusión en América Latina. Sus objetivos de incrementar la comparabilidad, compatibilidad, transparencia y flexibilidad de los sistemas de educación superior coinciden con las preocupaciones e intereses ya planteados en diversos países de América Latina y con las propuestas sobre evaluación y acreditación 24

de la calidad expuestas en este documento. La estrategia conjunta Unión Europea– América Latina de cooperación mutua debería posibilitar extender el debate sobre los propósitos del Proceso de Bolonia también a nuestro continente, aunque se difiera en algunos de sus contenidos específicos. 5.7.

Un tema que preocupa a los sistemas de educación superior de América Latina

es la incidencia de programas trasnacionales –particularmente de posgrado- que llegan por INTERNET y otras modalidades de educación a distancia, infringiendo muchas veces las normativas nacionales, sin asegurar niveles de calidad comparables con los de sus países de origen y siendo dictados muchas veces por instituciones no autorizadas en su país. Muchos de estos programas son de origen europeo, en especial de España. El proceso de articulación y cooperación debería generar mecanismos de control de los organismos nacionales o regionales de evaluación y acreditación a fin de evitar este tipo de situaciones anómalas y encauzar el desarrollo de la educación de carácter trasnacional por vías de convenios de carácter bilateral o multilateral.

6. -

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