ÍNDICE
La visión general, Lorenzo Meyer, 15 El hilo conductor: cambio y resistencia, 15 El contexto amplio. Del mundo bipolar al mundo unipolar, 17 El México del neopopulismo y la crisis estructural, 23 Fin de un modelo económico, efectos sociales y aceleración de ritmo del cambio político, 26 La tecnocracia, última etapa del régimen posrevolucionario, 28 El cierre del ciclo histórico, 31
Introducción, Ilán Bizberg, 35 El sistema político: cambios y vicisitudes, José Luis Reyna, 47 Los orígenes del sistema, 48 Los primeros indicios de la transición, 51 Los vértices del sistema y la gobernabilidad, 54 La aparición de la crítica política y el surgimiento de la oposición real, 61 Hacia el sistema de partidos, 64 Fenómenos naturales, consecuencias políticas, 73 Instituciones democráticas, 81 El desarrollo político y los cambios estructurales, 84 Conclusiones, 87 El Congreso de la Unión: una pieza clave en el cambio, Luisa Béjar Algazi, 91 Del auge al deterioro final del régimen, 92 El despegue de la transición, 97 El afianzamiento del pluralismo, 107 Otras huellas del cambio, 111 Índice de tablas, 117 El congreso mexicano (1964-2006), Arturo Alvarado, 119 La debilidad del congreso, 122 Dominio presidencial, 124 Funciones del congreso, 125
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UNA HISTORIA CONTEMPORÁNEA DE MÉXICO: LAS INSTITUCIONES
Los antecedentes, 127 Evolución electoral y de la composición del congreso, 128 La lucha por el poder, 130 Composición del congreso, 131 El trabajo legislativo, 133 Práctica parlamentaria, 135 El presupuesto, 137 Las legislaturas sin mayoría absoluta, 140 Consecuencias de los cambios, 142 Iniciativas en las legislaturas LVII, LVIII y LIX, 144 Logros legislativos por partido, 146 El poder ejecutivo en las legislaturas LVII, LVIII y LIX, 146 Puntos de acuerdo en las legislaturas, 149 Aprobación de proposiciones con punto de acuerdo, 150 La nueva formulación del presupuesto federal, 153 La LX legislatura (2006-2009), 154 Nota breve sobre el senado, 155 A través de la historia, 155 Índice de figuras y tablas, 161 De la marginalidad a los reflectores. El renacimiento de la administración de justicia en México, José Antonio Caballero, 163 Introducción, 163 La imposible tarea del poder judicial federal. El rezago, las reformas y el nacimiento de la séptima época del Semanario Judicial de la Federación (1967-1987), 165 Las reformas constitucionales de 1967, 166 El poder judicial y la sociedad mexicana durante la séptima época, 170 La Corte y la política, 173 La imagen de la justicia, 173 Hacia la integración de un tribunal constitucional. Las reformas de 1987 (1987-1994), 175 La nueva división del trabajo en el poder judicial de la federación, 175 El desprestigio del poder judicial federal, 177 La revolución judicial de 1994. La novena época del Semanario Judicial de la Federación (1994-2006), 178 La consolidación de la justicia constitucional, 179 La nueva organización del poder judicial federal, 180 Nueva imagen y nuevas funciones para el poder judicial, 185 La función jurisdiccional de la Suprema Corte de Justicia, 186 Justicia y sociedad en la novena época, 190 La reforma federal y su influencia en el país, 191 Conclusión, 192 Índice de figuras y tablas, 193
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ÍNDICE
Los gobernadores y el federalismo. La descentralización del poder, Rogelio Hernández Rodríguez, 195 Los recursos para el control político local, 196 Los límites del control local, 200 Descentralización administrativa y pluralismo, 204 La nueva autonomía estatal, 209 La disputa por el control, 210 Alternancia federal, autonomía estatal, 213 El pacto cívico-militar y la transición a la democracia en México, Mónica Serrano, 219 Las relaciones cívico-militares en México, 221 Los sesenta: ¿fuerzas armadas o “fuerzas de gravedad”?, 222 Cambio democrático y control civil, 226 El control democrático de los militares, 228 a) Violencia “legítima” y fuerzas armadas, 229 b) El surgimiento de una supremacía parlamentaria, 230 c) El control del presupuesto de defensa, 231 Los militares y la transferencia del poder, 233 Conclusión, 235 Tres instituciones de la democracia mexicana: IFE, TEPJF e IFAI, Alberto Aziz Nassif y Jorge Alonso Sánchez, 237 El Consejo General del IFE, 238 El campo electoral, 238 El marco legal, 238 Integración del Consejo General del IFE , 240 Un conflicto: el nombramiento del secretario, 240 La primera prueba: las elecciones de 1997, 241 El bloque opositor y el secretario, 242 La presión del PRI, 243 El proceso electoral de 2000, 244 Cambios de consejeros, 245 El proceso electoral de 2003, 246 La fiscalización electoral, 246 Presupuesto versus autonomía, 248 Propuestas de reforma electoral, 249 Las diversas redes del IFE , 250 El nuevo Consejo, 251 Los conflictos del nuevo Consejo, 253 El complejo proceso de 2006, 254 Libertad de expresión sin límites o regulación, 254 El monitoreo, 255 La capacitación electoral, 256
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UNA HISTORIA CONTEMPORÁNEA DE MÉXICO: LAS INSTITUCIONES
Los resultados electorales, 257 La crisis poselectoral, 258 El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 261 Integración del Tribunal Electoral, 262 Los medios de impugnación, 262 Números del litigio electoral, 263 Tesis relevantes, 264 El expediente de nulidad en materia electoral, 266 2006, una calificación histórica, 269 El IFAI y el acceso a la información, 274 Obstáculos a la transparencia, 279 Remisos y contumaces, 280 Un intento de regresión, 282 Logros en materia de transparencia, 283 Los efectos del IFAI, 284 Cuánto es suficiente, 285 Críticas al IFAI, 286 Reformas necesarias, 286 Los problemas del IFAI después de las elecciones presidenciales de 2006, 288 El activismo civil en la transición mexicana a la democracia, Sergio Aguayo Quezada, 291 La violencia, 292 Las consecuencias de la guerra sucia, 293 Los activistas de derechos humanos, 294 Intelectuales y medios de comunicación, 296 Hacia la convergencia de intelectuales y activistas, 299 La creación de Alianza Cívica y las elecciones de 1994, 300 ¿Desaparecer o continuar?, 304 El síndrome de 1994 y la realidad de 1995, 306 El dilema organizativo, 308 Los supuestos falsos y la identidad de Alianza, 310 Intelectuales y activistas frente a una democracia enclenque, 311
Notas, 315 Bibliografía general, 347 Nota editorial para los apéndices, 355 Figura 1. Número de votos obtenidos por el Partido Revolucionario Institucional en elecciones presidenciales, 1964-2006, 356 Figura 2. Número de votos obtenidos por el Partido Acción Nacional en elecciones presidenciales, 1964-2006, 357
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ÍNDICE
Figura 3. Número de votos obtenidos por el Partido de la Revolución Democrática en elecciones presidenciales, 1988-2006, 358 Figura 4. Número de votos obtenidos por el Partido Revolucionario Institucional en elecciones de diputados federales, 1964-2006, 359 Figura 5. Número de votos obtenidos por el Partido Acción Nacional en elecciones de diputados federales, 1964-2006, 360 Figura 6. Número de votos obtenidos por el Partido de la Revolución Democrática en elecciones de diputados federales, 1988-2006, 361 Figura 7. Número de votos obtenidos por el Partido Revolucionario Institucional en elecciones federales de senadores, 1964-2006, 362 Figura 8. Número de votos obtenidos por el Partido Acción Nacional en elecciones federales de senadores, 1964-2006, 363 Figura 9. Número de votos obtenidos por el Partido de la Revolución Democrática en elecciones federales de senadores, 1988-2006, 364 Figura 10. El padrón electoral como porcentaje del total de la población, 1964-2006, 365 Figura 11. Porcentaje de abstenciones sobre el total de ciudadanos empadronados, 1964-2006, 366 Figura 12. Diferencia entre número de votos y escaños en la cámara de diputados, 1964-2006, 367 Figura 13. Aumento del número de partidos según votaciones y número de escaños en la cámara de diputados, 1964-2006, 368 Figura 14. Número de iniciativas presentadas en el Congreso de la Unión por partido político en las LVII, LVIII y LIX legislaturas, 368 Figura 15. Número de propuestas con punto de acuerdo presentadas en el Congreso de la Unión por partido político en las LVII, LVIII y LIX legislaturas, 369 Figura 16. Porcentaje de propuestas con punto de acuerdo por partido político en las LVII, LVIII y LIX legislaturas, 369 Tabla I. Porcentaje de votos y número de escaños en la cámara de diputados por partido político, 1964-2006, 370 Tabla II. Evolución de la composición de la cámara de diputados por número de escaños ganados por mayoría relativa, de partido y representación proporcional, 1964-2003, 371-372 Figura 17. Evolución de la composición de la cámara de diputados durante las LVII, LVIII, LIX y LX legislaturas, 373 Figura 18. Evolución de la integración de la cámara de senadores durante las LVII, LVIII, LIX y LX legislaturas, 374 Documento 1. Exposición de motivos de la reforma del sistema de justicia presentada por el presidente Ernesto Zedillo Ponce de León, el 5 de diciembre de 1994, 375 Tabla III. Relación cronológica de las decisiones relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1996-2006, 377-380 Tabla IV. Presupuesto total del IFE por rubro, 1991-2006, 381 Tabla V. Asignaciones del IFE a los partidos políticos, 1991-2006, 382-389 Figura 19. Gasto militar de México con respecto al PIB, 1968–2005, 390 Figura 20. Comparación del gasto militar de México con respecto al PIB con países menos desarrollados, de desarrollo medio y grandes potencias, 1968-2004, 391
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UNA HISTORIA CONTEMPORÁNEA DE MÉXICO: LAS INSTITUCIONES
Tabla VI. Número de elementos de las fuerzas armadas mexicanas, 1968-2006, 392 Tabla VII. Elementos de la Secretaría de la Defensa Nacional que han desertado, según rango, 1985-2006, 393 Tabla VIII. Ingresos de los estados que reflejan su dependencia del presupuesto federal, 1968-2006, 394-409 Tabla IX. Egresos de los estados, 1968-2006, 410-413 Tabla X. Lista de gobernadores donde se señalan los estados ganados por la oposición, 1989-2006, 414-420 Mapa 1. Estados gobernados por un partido opositor en todo, o en algún momento, durante el periodo que va de 1989 a 1991, 421 Mapa 2. Estados gobernados por un partido opositor en todo, o en algún momento, durante el periodo que va de 1992 a 1994, 422 Mapa 3. Estados gobernados por un partido opositor en todo, o en algún momento, durante el periodo que va de 1995 a 1997, 423 Mapa 4. Estados gobernados por un partido opositor en todo, o en algún momento, durante el periodo que va de 1998 a 2000, 424 Mapa 5. Estados gobernados por un partido opositor en todo, o en algún momento, durante el periodo que va de 2001 a 2003, 425 Mapa 6. Estados gobernados por un partido opositor en todo, o en algún momento, durante el periodo que va de 2004 a 2006, 426 Cronología: marco histórico contemporáneo, Macario Schettino, 427 Índice analítico, 455 Referencias de los colaboradores, 501
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INTRODUCCIÓN Ilán Bizberg
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n el primero de los tomos de esta historia se analizaron las tendencias que afectaron a nuestro país en los últimos tres decenios del siglo pasado y las inercias que aún arrastramos. El segundo examinó a los principales actores que intervinieron en estos cambios. En este tercer volumen vamos a considerar las transformaciones de las principales instituciones de nuestro país. Al examinar estos textos el lector podrá percatarse de la manera en la cual instituciones que en el viejo régimen dependían casi absolutamente del presidente de la República salen de su sombra y comienzan a tener vida propia. Entre las más importantes para la vida actual del país están el congreso, el poder judicial y el ejército. También se redefine el pacto federal, impactando sobre todo el poder de los gobernadores. Finalmente, se crean y adquieren importancia algunas instituciones propias de la democracia, como son el Instituto Federal Electoral (IFE), el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) y el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). Cada una de estas instituciones ahora renovadas adquiere una dinámica propia e influye para generar una nueva vida política. Es esta dinámica la que analiza el primero de los capítulos del libro. En su estudio, José Luis Reyna muestra los cambios de un sistema político que vivía al ritmo del partido hegemónico y que a partir del acotamiento del presidencialismo se enfrenta a los retos de la gobernabilidad. Reyna nos recuerda cómo el Partido Revolucionario Institucional (PRI) canalizaba las múltiples demandas sociales a través de un complejo sistema de organizaciones que resolvía los conflictos en su interior con la negociación. Analiza la manera cómo la globalización y la lógica del mercado empezaron a desplazar a una de las piezas claves del sistema: el partido de Estado. La composición del partido empezó a cambiar y surgió una nueva clase política: los tecnócratas. En los años ochenta se debilita la estructura corporativa del sistema. Así empezó a diluirse el control sobre los procesos políticos del partido y del presidente. En 1987 se conforma la Corriente Democrática a partir de un desprendimiento del partido oficial y se crea un nuevo partido de oposición, el PRD, que llegaría a ser la segunda fuerza política nacional, desplazando al propio PRI. A la par, como efecto de la modernización del país, la sociedad mexicana se vuelve más educada, mejor informada y, sobre todo, más participativa. Una de sus primeras expresiones fue la electoral, y consistió en la inusual cantidad de votos que obtuvo el Partido Acción Nacional (PAN) en las elecciones federales de 1973. Pero, sin duda, el terremoto de 1985 fue el momento decisivo, cuando la incapacidad de respuesta del gobierno permitió que la sociedad pudiera organizarse por su propia cuenta, al margen de las instituciones establecidas. Este hecho demostró que la sociedad tenía la capacidad de organizarse independientemente de la tutela del Estado y del partido hegemónico.
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UNA HISTORIA CONTEMPORÁNEA DE MÉXICO: LAS INSTITUCIONES
Pero al tiempo que el viejo régimen se descomponía, no sólo se democratizaba el país, sino que aparecieron los primeros síntomas de ingobernabilidad. Un significativo número de gobernadores fue separado de sus cargos o fueron impuestos por negociaciones entre el presidente y la oposición de derecha. El PAN, al margen de la legalidad electoral, participó en las llamadas “concertacesiones”, en especial durante la presidencia de Carlos Salinas. El movimiento insurgente de Chiapas y el asesinato del candidato del PRI a la presidencia, en 1994, impactaron fuertemente a las estructuras políticas y movilizaron a la opinión pública. Están, por otra parte, los retos que significan la persistente pobreza y desigualdad, la creciente violencia, el auge del narcotráfico y la aparición de grupos guerrilleros. Finalmente, están la incapacidad para cooperar mostrada por la presidencia y el congreso durante el sexenio de Fox y la falta de un estado de derecho. Todo esto significa que si bien es cierto que el país ha alcanzado las condiciones mínimas para avanzar en su proceso democrático, aún falta consolidarlo. Se ha pasado de un modelo autoritario a uno de democracia incipiente. El gran reto es terminar de desmantelar la vieja estructura autoritaria sobre la que el país se asentó por tanto tiempo y construir las nuevas instituciones que permitan la existencia de una ciudadanía más activa y participativa. En pocas palabras, asegurar que en la nueva democracia mexicana no se pierda la gobernabilidad. Según Reyna, para ello será clave la institucionalización de un sistema de partidos. La primera de las instituciones específicas que se analiza en este volumen es el congreso que, como bien dice Luisa Béjar, pasó de ser un poder subordinado al ejecutivo a una pieza clave en el régimen actual. Desde que inicia el proceso de democratización del país, hace más de tres décadas, uno de los aspectos más relevantes fue el paso de un sistema de partido hegemónico a uno pluripartidista, producto de la competencia electoral que dispersó el poder político. Béjar describe los momentos más significativos de este proceso hasta la actualidad. El régimen priísta alcanzó su apogeo entre 1946 y 1963, cuando las organizaciones corporativas del partido controlaban las dos cámaras del congreso, al tiempo que se sometían al arbitraje gubernamental. La reforma electoral de 1963 fue un intento por reforzar la legitimidad del régimen, más que el inicio de la liberalización. Con ello se fortaleció la voz de tres partidos en la legislatura: el Partido Acción Nacional (PAN) y la mancuerna formada por el Partido Popular Socialista (PPS) y el Partido de la Revolución Mexicana (PARM), los llamados satélites del PRI. Después de cinco legislaturas, la reforma de los “diputados de partido” acabó por desgastarse. El gobierno de José López Portillo promovió una enmienda electoral para ampliar la representación de otras fuerzas en el congreso. No obstante, a pesar de que la reforma política de 1977 permitió la representación proporcional, ésta no logró penetrar en la estructura interna del poder legislativo. Esto porque las subsecuentes leyes internas del congreso no modifican el dominio priísta sobre las comisiones que deciden su funcionamiento. Uno de los momentos más importantes de este proceso fue la pérdida de la mayoría calificada en 1988. A pesar de la posterior recuperación del PRI, el diseño institucional del régimen queda definitivamente modificado por la instauración de un sistema electoral competitivo. Otro momento clave fue la aprobación, en 1996, de la reforma que “ciudadaniza” al IFE y que contribuye a crear condiciones de equidad en la competencia electoral. Las elecciones del 6 de julio de 1997 asestan un duro golpe al orden político priísta, ya que pierde el dominio de la cámara de diputados y el gobierno del Distrito Federal. Además, aunque su posición en el senado
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INTRODUCCIÓN
está menos comprometida, también pierde la capacidad de aprobar reformas constitucionales sin el apoyo de otras fuerzas políticas. A partir de ese momento, nos dice Béjar, la negociación y la cooperación dejan de ser un recurso para incrementar la legitimidad de las propuestas gubernamentales y se convierten en una práctica obligada. Finalmente, la votación del 2 de julio del 2000 da lugar a la alternancia en el gobierno federal y a la fragmentación del poder político en las dos cámaras. Esta nueva circunstancia le permite a cualquiera de las fuerzas políticas, en la presidencia y en las dos cámaras del congreso, ejercer un derecho de veto. Con lo que se abre una nueva etapa en la vida del congreso mexicano: de la unanimidad que existió en el antiguo régimen, pasamos al reto de construir un marco institucional que facilite la cooperación entre los distintos actores políticos. El riesgo de no lograrlo es que, en la medida en que ninguna de las fuerzas políticas puede controlar el proceso legislativo, éstas se vuelvan cada vez más irresponsables. Una situación que, en principio, pareció acentuarse por la polarización política a la que dio lugar la elección de 2006. La importancia del tema nos llevó a incluir otro capítulo, más cuantitativo, sobre el congreso. En él, Arturo Alvarado analiza los principales cambios desde la perspectiva de la representación política, el reclutamiento de las elites y las relaciones con el poder ejecutivo federal. Uno de los datos más claros del control que ejercía el ejecutivo sobre el congreso en el antiguo régimen es que entre 1964 y 1997 casi todas las iniciativas presentadas por el presidente fueron aprobadas: 76% del total de las enmiendas fueron iniciadas por el ejecutivo federal, mientras que sólo 5% fueron presentadas por el PRI y otro tanto por los partidos de oposición. Esta debilidad y subordinación del congreso se explica por la existencia de una mayoría parlamentaria del mismo partido del presidente y el control que éste ejercía sobre los candidatos y los representantes populares con la no reelección, que imponía la lealtad para lograr una carrera política personal exitosa. El hecho de que el sistema electoral haya evolucionado hacia la pluralidad no significa que ya no existan los elementos, como la no reelección, que permiten el control sobre los diputados por parte de la jerarquía partidista. Alvarado coincide en señalar que el cambio más significativo en el congreso se dio a partir de la escisión en el PRI y la formación del Frente Democrático Nacional en 1987. A partir de ese momento, cambió radicalmente la situación de los partidos en el congreso. Antes, la mayoría de los escaños de oposición provenía de la representación proporcional, a partir de 1988 los partidos de oposición ganaron cada vez más diputaciones y senadurías por mayoría. Entre 1964 y 1985 el PAN sólo logró obtener 17 distritos de mayoría relativa, mientras que entre 1988 y 2000 ganó 268 distritos. En las ultimas tres elecciones federales entre 2000 y 2006 triunfó en 142, 80 y 167 distritos electorales uninominales respectivamente, un total de 387 distritos. Por su parte, el PRD, obtuvo 287 curules en sus casi 10 años de presencia electoral hasta el año 2000. A partir de entonces logró ganar 26 distritos uninominales en 2000, 55 en el año 2003 y 98 en las elecciones de 2006, un total de 179. Es evidente que el PRI ha sido el gran perdedor. A partir de 2000 triunfó en sólo 132 distritos uninominales, 118 en 2003 y sólo 65 distritos en 2006. Otro momento decisivo se vivió en 1997, cuando el PRI perdió la mayoría dentro de la cámara de diputados, al obtener sólo 239 diputados, lo que dio lugar a un gobierno dividido. Además, las fuerzas opositoras en esta legislatura crearon un frente contra el gobierno y mantuvieron la suficiente disciplina para producir cambios importantes.
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Las consecuencias de esta recomposición del congreso ha significado un nuevo reparto de poderes entre el poder ejecutivo y el legislativo, donde el congreso adquiere una capacidad que no tenía anteriormente. Ante estos cambios, Alvarado se hace una pregunta fundamental: ¿ha surgido una elite parlamentaria diferente y una forma distinta de hacer política? Sin lugar a dudas, las nuevas condiciones electorales han generado un grupo de congresistas más profesional. No obstante, la elaboración de las principales políticas sigue dominada por las dirigencias de los partidos. Además, por causa de la no reelección, los votantes no pueden sancionar o premiar a los diputados y senadores salientes y tienen que elegir a nuevos legisladores sobre los cuales no tienen la suficiente información. Está, además, el problema del excesivo tamaño de los distritos electorales, así como el hecho de que 40% de los diputados son electos por listas electorales de representación proporcional, lo que también va en contra de la rendición de cuentas. A pesar de ello, es indudable que mucho ha cambiado. El presidente en turno no tiene mayoría en el congreso, esto lo obliga a legislar buscando la cooperación de los otros partidos políticos. Por otra parte, hay pluralidad política al interior del congreso; ningún partido tiene mayoría absoluta para legislar y no es posible tener el control partidario absoluto de ningún comité. Las consecuencias para la elaboración de las políticas son claras: no se produce legislación sin cooperación. No obstante, es claro que si bien la estructura del congreso y la relación con el ejecutivo hacen obligatoria la cooperación, ésta es difícil y, según Alvarado, sus obstáculos parecen incrementarse según pasa el tiempo. Esta situación llevó a que se expresaran temores acerca de la parálisis del gobierno. Pero hasta concluir estas páginas, ésta no ocurrió y se pudieron evitar los conflictos políticos ocurridos en otros países de América Latina. No obstante, aunque el congreso mexicano ya no está sometido a la presidencia, sigue apareciendo como una institución débil ante la opinión pública. No parece tener la capacidad de perseguir metas comunes que constituyan una agenda política propia. A pesar de ello, a últimas fechas se ha visto un creciente proceso de negociación entre las distintas fracciones partidarias; parecería que ante la evidencia del gobierno dividido, éstas han establecido mecanismos para lograr acuerdos. Lo que es absolutamente indudable es que el congreso y el senado se han convertido en actores clave, que están generando en nuestro país el germen de una situación de equilibrio de poderes, que tanto Locke como Montesquieu consideraban esencial para la democracia. Podría pensarse que el gran perdedor es el presidente, en la medida en que ha terminado su monopolio legislativo. No obstante, sigue teniendo la capacidad de enviar iniciativas de ley, además de que conserva, en exclusividad, la formulación del proyecto de presupuesto de egresos. El poder judicial es otra de las instituciones centrales que se ha modificado radicalmente. José Antonio Caballero analiza el proceso por el cual la Suprema Corte de Justicia pasa de ser un tribunal discreto a convertirse en el árbitro de buena parte de los conflictos políticos del país. Aunque los primeros pasos pueden encontrarse en las reformas de 1977, mediante las que se establece la facultad consultiva para la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cambio más importante ocurre con la reforma de 1994. A partir de entonces, el poder judicial federal inició un proceso de fortalecimiento que aún se mantiene. La Suprema Corte de Justicia mantuvo una actividad jurisdiccional de bajo perfil y su prestigio no era muy elevado. Las reformas que se hicieron hasta la época de los ochenta sólo acrecentaban el número de tribunales y reducían las cargas de trabajo. Hubo, empero, algunos
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INTRODUCCIÓN
asuntos en los que la corte destacó por sus posiciones contrarias al congreso o al poder ejecutivo, en especial en los asuntos fiscales, agrarios y laborales. Aunque es necesario agregar que en los asuntos cruciales, las interpretaciones de la corte no se alejaron demasiado de los planteamientos defendidos por el presidente en turno. En relación con los sucesos de 1968, desde hacía tiempo que los jueces rechazaban analizar los problemas de constitucionalidad del delito de disolución social. Eventualmente confirmaron las acusaciones de las procuradurías en contra de los presos políticos. Otro tema de especial relevancia, anterior a los cambios, fue el de la nacionalización de la banca. Los banqueros interpusieron diversos amparos en contra de los actos del gobierno. Mientras que los primeros recursos fueron sobreseídos por la reforma a la Constitución, los segundos fueron desechados una vez que llegaron al pleno de la corte. La primera reforma importante de la corte fue la de 1987, en la que se definió el propósito de especializarla en el conocimiento de los asuntos constitucionales, de convertirla en un tribunal constitucional y enviar a los tribunales colegiados de circuito los asuntos restantes. A partir de entonces, la corte transfiere a los tribunales colegiados asuntos en donde no hay un debate constitucional y éstos le envían los casos que entrañan problemas constitucionales. La reforma de 1994 significó un avance sustantivo. Los cambios se concentraron en el establecimiento de dos nuevos mecanismos de defensa de la Constitución. Por una parte se creó la acción de inconstitucionalidad y por la otra se reglamentaron las controversias constitucionales. Otra de las claves del nuevo diseño consistió en la creación del Consejo de la Judicatura Federal, como el órgano encargado de administrar al poder judicial federal y garantizar la existencia de la carrera judicial. Esta reforma implicó un nuevo modelo de organización para el poder judicial federal. A partir de entonces, los asuntos y las decisiones de la Suprema Corte de Justicia se han vuelto más trascendentales. Lo primero que atrajo la atención nacional hacia la Suprema Corte de Justicia de la Nación fue su intervención en la determinación de los responsables de la matanza en Aguas Blancas, Guerrero, del 28 de junio de 1995. La corte encontró culpables de graves violaciones de las garantías individuales al gobernador y otras autoridades estatales, lo que fue fundamental para obligar al ejecutivo local a renunciar. La reforma de 1996 le dio a la corte la facultad de intervenir en asuntos electorales. Empero, el primer antecedente es previo y se trata de la controversia presentada por el gobierno y el congreso de Tabasco para cuestionar las investigaciones de la Procuraduría General de la República sobre el financiamiento de la campaña por el gobierno de Roberto Madrazo; asunto que se resolvió a favor de la Procuraduría General de la República. Seis años más tarde se presentó una acción de inconstitucionalidad en contra de las reformas realizadas a la Constitución del estado de Tabasco con motivo de las elecciones a gobernador, en la que la corte también decidió en contra del congreso y del gobierno del estado. La corte también comenzó a intervenir en asuntos directamente relevantes para la población, como el conocido caso del anatocismo. El asunto se remonta a la crisis de los deudores particulares de finales de 1994. Se analizó si algunas de las cláusulas contenidas en los contratos firmados con las instituciones financieras eran inconstitucionales. La resolución generó mucha polémica en la medida en que fue en favor de los bancos. Otro asunto destacado que abordó la corte fue la supuesta violación del gobierno del Distrito Federal, encabezado por Andres Manuel López Obrador, a una suspensión decretada
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UNA HISTORIA CONTEMPORÁNEA DE MÉXICO: LAS INSTITUCIONES
por un órgano del poder judicial federal en el asunto de la propiedad de un predio conocido como El Encino. En este caso, la Suprema Corte de Justicia optó por dar a conocer a la opinión pública el contenido de los expedientes judiciales y colocarlos en su página de internet; acto por el cual se cuestionó la independencia de la institución. Los dictámenes de este órgano judicial superior en cuestiones de derechos humanos también fueron desiguales. Por una parte, hay decisiones que atestiguan una clara tendencia a la ampliación de los derechos establecidos en la Constitución. Dentro de esta línea se puede citar la jurisprudencia relacionada con el derecho de acceso a la información pública. Sin embargo, también destacaron casos polémicos en donde no hay mayores avances, como el último (que ya no aborda Caballero) relativo a la periodista Lydia Cacho y el gobernador del estado de Puebla, Mario Marín. En resumen, el capítulo de Caballero muestra cómo en los últimos cuarenta años, el poder judicial federal experimentó una profunda transformación, aunque señala que ésta no es suficiente para implantar el estado de derecho en nuestro país. Otra de las instituciones que cambiaron a lo largo de estos treinta años fue el federalismo, tal y como es posible analizarlo desde la perspectiva de la relación entre los gobernadores y el gobierno federal. Rogelio Hernández muestra cómo los poderes estatales también estuvieron subordinados al eje de la política mexicana representado por el presidente de la República, a pesar de que formalmente la nación mexicana es una federación. Con el debilitamiento paulatino de la presidencia comienza a resurgir la “forma” federal. El autor analiza cómo, a la par del proceso de democratización, se produjo una descentralización de las funciones administrativas y de los recursos financieros, con lo que los gobiernos estatales vieron aumentada su autonomía. La alternancia del año 2000 terminó de quebrantar el sometimiento de los gobiernos locales al centro, en la medida en que se perdió la homogeneidad partidaria. El capítulo de Hernández comienza describiendo la manera en que se desempeñaban los gobernadores bajo el dominio priísta. Luego revisa los procesos de descentralización administrativa y financiera que les dieron recursos extraordinarios y el de la apertura política que abrió paso al pluralismo. Por último, analiza los cambios ocurridos durante el gobierno de Vicente Fox, para mostrar las dos tendencias de los poderes estatales: la organización colectiva que disputa el presupuesto federal y el resurgimiento de líderes tradicionales que gobiernan sus estados como caciques. Durante el régimen priísta, el gobierno federal centralizó el poder: expropió facultades del orden local y provocó la debilidad administrativa y económica de los estados. Una de las atribuciones más importantes que se le amputó fue la capacidad recaudatoria. Sin recursos económicos y con pocas tareas administrativas, los gobernadores se centraron en asegurar la estabilidad política local. Los mandatarios tuvieron el dominio indisputable, tanto del congreso local como de los ayuntamientos y, por supuesto, del PRI. El gobernador seleccionaba a los presidentes municipales, aunque había diferencias en el control que ejercía sobre ellos, según la importancia de cada municipio. De esta manera, aunque los gobernadores le debían el puesto al presidente, llegaron a controlar la política local prácticamente de manera absoluta, casi sin interferencias de éste. No obstante, el presidente tenía como último recurso la desaparición de poderes, procedimiento que se hacía formalmente a través del senado. Entre 1946 y 2000 fueron retirados del cargo 71 gobernadores, lo que representa 25.4% del total de los gobiernos de los estados.
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