La gratuidad de la educación by Educación Compromiso de todos

Autor Jaime Saldarriaga Vélez Orlando Scoppetta DG. Asistentes de investigación José Manuel Espeleta Hernández Estefanía Ciro Rodríguez Coordinación editorial Gabriel Torres Vargas Proyecto Educación Compromiso de Todos Diseño y armada electrónica Azoma Criterio Editorial Ltda. Sandra Barbón Impresión Gente Nueva Editorial Ltda. ISBN ISBN: 978-958-8402-12-3 Proyecto Educación Compromiso de Todos Calle 111 No. 7C-31 Tel: 483 8080 Bogotá, Colombia

coordinacion@educacioncompromisodetodos.org www.educacioncompromisodetodos.org

CONTENIDO

PRESENTACIÓN. .................................................................................................................. 9

Parte 1 La gratuidad de la educación Estudios de Caso Agradecimientos.................................................................................................................15 PRESENTACIÓN. .................................................................................................................17 ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA.................................................19 El problema......................................................................................................................... 21 Preguntas de investigación. ............................................................................................24 Objetivos...............................................................................................................................24 Población sujeto. ............................................................................................................... 25 Delimitación espacio-temporal...................................................................................... 25 Referente conceptual....................................................................................................... 25 El derecho a la educación.......................................................................................... 25 El derecho a la gratuidad. .......................................................................................... 27 Marco referencial (categorías de análisis).................................................................. 28 Concepciones sobre la gratuidad............................................................................. 28 Costos educativos........................................................................................................ 30 Cobertura de costos del derecho a la gratuidad................................................... 32 Metodología y tópicos de indagación ......................................................................... 32 Instrumentos....................................................................................................................... 35 DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES DESCRIPCIÓN DE CASOS......................................................... 37 Gratuidad de la educación en el departamento de La Guajira ............................. 37

CONTENIDO

Contexto de la educación en el departamento de La Guajira............................. 37 La gratuidad de la educación en el Plan de Desarrollo 2008-2011. ................... 38 Gratuidad en la educación básica primaria, secundaria y media..................... 39 Financiación de la gratuidad de la educación en el departamento de La Guajira...................................................................................... 42 Aspectos relevantes de la gratuidad en el departamento de La Guajira. ........................................................................... 44 Retos educativos y gratuidad . .................................................................................. 46 Dificultades de la implementación de la gratuidad...............................................47 Recomendaciones desde los responsables municipales y comunidades educativas......................................................................................... 48 Propuestas.................................................................................................................... 49 Gratuidad de la educación en el municipio de Pasto Plan de Desarrollo 2008-2011. ........................................................................................ 50 Contexto......................................................................................................................... 50 Antecedentes.................................................................................................................51 Plan de Desarrollo 2008-2011 “Queremos más, podemos más”........................ 52 Financiación de la gratuidad de la educación. ...................................................... 56 Aspectos relevantes de la gratuidad, en el municipio de Pasto......................... 57 Dificultades en el desarrollo de la gratuidad.......................................................... 58 La gratuidad en el municipio de Pasto: retos y recomendaciones ................... 59 Recomendaciones frente a la política nacional de gratuidad. ........................... 60 Gratuidad de la educación en el municipio de Girón (Santander). ...................... 61 Contexto......................................................................................................................... 61 Antecedentes Plan de Desarrollo 2004-2007......................................................... 62 Gratuidad de la educación en el Plan de Desarrollo 2008-2011......................... 62 Financiación de la gratuidad de la educación. ...................................................... 65

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Aspectos relevantes de política de gratuidad en el municipio de Girón........... 65 Dificultades en el desarrollo de la gratuidad en el municipio de Girón............ 67 Retos educativos de la gratuidad en el municipio de Girón............................................................................................. 67 Recomendaciones hacia una política nacional de gratuidad de la educación.................................................................................... 68 Gratuidad de la educación en el municipio de Pensilvania (Caldas)..................70 Contexto..........................................................................................................................70 Antecedentes política de gratuidad en el Plan de Desarrollo 2004-2007.....................................................................................71 Gratuidad de la educación en el Plan de Desarrollo 2008-2011.....................................................................................71 Financiación de la gratuidad de la educación. .......................................................73 Aspectos relevantes de política de gratuidad en el municipio de Pensilvania...................................................................................74 Dificultades en el desarrollo de la gratuidad en el municipio de Pensilvania...................................................................................76 Retos educativos de la gratuidad en el municipio de Pensilvania............................................................................................ 77 Recomendaciones hacia una política nacional de gratuidad de la educación.................................................................................... 77 Hallazgos y conclusiones..................................................................................79 Concepciones y prácticas sobre el derecho a la educación y la gratuidad...........................................................................................79 Gratuidad como estrategia. ........................................................................................79 Gratuidad como derecho............................................................................................ 80 Focalización de la gratuidad de la educación........................................................ 80 Debate sobre los “riesgos” de la gratuidad. ........................................................... 80 Sostenibilidad presupuestal de la gratuidad de la educación. .......................81

CONTENIDO

Recomendaciones hacia la construcción de una política nacional de garantía plena de la gratuidad de la educación en Colombia. ........................ 82 Persistir en la meta de alcanzar la gratuidad básica universal en todos los niveles, en costos directos.................................................................. 82 Construir una política de gratuidad progresiva que cubra tanto costos directos como indirectos................................................. 82 Formación jurídica, política y pedagógica en materia de derecho a la educación a funcionarios públicos y a las comunidades. ........................... 83 Generar en las entidades territoriales y en las mismas instituciones educativas, capacidad de gestión de recursos.. ................................................... 83 Construir una política de gratuidad, incluyente desde la desigualdad social y la diversidad............................................................ 83 Exigencia de gratuidad plena a entidades territoriales que cuentan con recursos propios suficientes, e inyección de recursos nacionales a aquellas con déficit en recursos propios............................................................. 84 A modo de cierre................................................................................................................ 84 BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................................... 85 ANEXOS.................................................................................................................................. 87

Parte 2 La gratuidad de la educación Los planes de desarrollo local INTRODUCCIÓN................................................................................................................101 MARCO CONCEPTUAL DEL ESTUDIO.....................................................................103 METODOLOGÍA DEL ESTUDIO. ..................................................................................107 Objetivos.............................................................................................................................107 Objetivo general..........................................................................................................107

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RESULTADOS. .................................................................................................................... 111 Contenidos específicos sobre gratuidad de la educación..................................... 111 Contenidos según niveles de los planes.................................................................... 111 Contenidos según las temáticas específicamente planteadas............................113 Alimentación escolar. ................................................................................................114 Transporte escolar......................................................................................................117 Kits escolares..............................................................................................................119 Matrículas.....................................................................................................................122 Habitación....................................................................................................................124 Gratuidad no especificada........................................................................................125 Costos institucionales................................................................................................127 ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS..................129 Qué son las entidades certificadas. ............................................................................129 Resultados..........................................................................................................................130 Gobernación del Amazonas......................................................................................131 Gobernación de Antioquia. .......................................................................................131 Medellín . ......................................................................................................................132 Gobernación de Arauca.............................................................................................133 Gobernación del Atlántico.........................................................................................134 Cartagena ....................................................................................................................136 Tunja . ............................................................................................................................136 Gobernación de Caldas. ............................................................................................137 Gobernación del Cauca.............................................................................................138 Valledupar ....................................................................................................................138 Gobernación del Chocó.............................................................................................139

CONTENIDO

Sahagún (departamento de Córdoba)....................................................................140 Montería .......................................................................................................................141 Bogotá ..........................................................................................................................142 Gobernación de Cundinamarca...............................................................................142 Gobernación de La Guajira. ......................................................................................143 Neiva .............................................................................................................................144 Ciénaga (departamento del Magdalena)................................................................145 Villavicencio . ...............................................................................................................145 Gobernación del Meta................................................................................................146 Pasto .............................................................................................................................147 Gobernación de Norte de Santander..................................................................148 Cúcuta ..........................................................................................................................149 Gobernación del Putumayo. .....................................................................................149 Pereira (departamento de Risaralda)......................................................................150 Floridablanca (departamento de Santander)........................................................151 Girón (departamento de Santander).......................................................................151 Cali.................................................................................................................................152 Buenaventura (departamento del Valle del Cauca). ............................................153 Palmira (departamento del Valle de Cauca).......................................................153 CONCLUSIONES................................................................................................................155

PRESENTACIÓN

El tema de la gratuidad en la educación se constituye en un elemento básico para hacer posible el pleno goce al derecho a la educación. Sin embargo, pareciera que fuera una estrategia que desde los órganos de gobierno se establece para favorecer a los más necesitados o para poder implementar mecanismos de equidad. Por esta razón para Educación Compromiso de Todos1, en alianza con Unicef y la estrategia de Hechos y Derechos, se hace relevante seguir discutiendo el tema y mostrar como, si bien se han logrado avances, aún estamos lejos de lo que hemos suscrito en los pactos internacionales como una forma de garantizar el pleno acceso y el goce efectivo del derecho por todos los niños y las niñas. El estudio que presentamos, financiado por Unicef, se encamina a alimentar esa importante discusión. Tiene dos partes: primero el estudio de cuatro casos seleccionados del análisis de cómo estaba incluida la gratuidad en los planes de desarrollo, donde queremos mostrar como un departamento, La Guajira, hace una apuesta a la gratuidad e implementa, desde su acción programática, mecanismos y recurso que apuntan a favorecerla. El segundo caso muestra cómo una ciudad intermedia, Pasto, hace el mismo

Alianza público privada cuya finalidad es contribuir a la garantía de la educación como derecho humano en condiciones de equidad, igualdad y calidad, desde el Estado, la sociedad y la familia. Sus socios en Colombia son las Fundaciones Corona, Restrepo Barco, Plan, UNICEF, la Corporación Región y recientemente, la Fundación Saldarriaga y Concha.

presentaciÓn

ejerció y determina la forma y manejo de estrategias programáticas específicas para lograrlo en su administración. De igual forma el tercer caso es de un ente territorial de menos tamaño pero que está certificado en educación, Girón, que venía haciendo una apuesta en los gobiernos anteriores a la implementación de la gratuidad, y finalmente, un municipio pequeño que aunque no está certificado, implementa formas desde el gobierno local para garantizar la gratuidad. La segunda parte, que en el orden de investigación fue la primera, buscó en los 1080 planes de desarrollo municipales a los cuales tuvo acceso, hacer un seguimiento al concepto de gratuidad y la forma como se lo consideraba en estos planes de desarrollo. En ellos se hallaron múltiples interpretaciones al concepto y poca claridad para constituirse en fundamento del Derecho. Esta segunda parte se realizó como complemento del estudio de Unicef para la estrategia Hechos y Derechos, para la inclusión de los temas de infancia en la planeación de los gobiernos locales. Esperamos que este estudio, que es solamente una indagación de las realidades presentadas en el contexto de la formulación de políticas de gobierno, permita profundizar en las implicaciones que la gratuidad tiene para el derecho y afirmar la necesidad de hacer mayor claridad y especificidad en lo que, desde la perspectiva del derecho, debe implicar la gratuidad en la educación.

Jaime Saldarriaga V茅lez Corporaci贸n Regi贸n 30 de junio de 2009

Agradecimientos Este estudio sobre la gratuidad no hubiera sido posible sin la voluntad y el compromiso de las autoridades educativas, servidores públicos y representantes de las comunidades educativas del departamento de La Guajira, los municipios de Pasto (Nariño), Girón (Santander), y Pensilvania (Caldas). Especial gratitud, por su acogida y compromiso, a los doctores: Luis Alfonso Barros, secretario de Educación del departamento de La Guajira; Carlos Bastidas y Patricia Rosas, de la Secretaría de Educación de San Juan de Pasto; José Alfredo Vega, secretario de Educación del municipio de Girón (Santander); y Gerardo Gómez, jefe de núcleo educativo del municipio de Pensilvania (Caldas).

PRESENTACIÓN

Educación Compromiso de Todos es un proyecto concebido con la misión de generar opinión pública alrededor del derecho a la educación, y desarrollado por la alianza interinstitucional constituida por la Fundación Corona, Fundación Antonio Restrepo Barco, Plan Internacional y UNICEF y Corporación Región, Desde el proyecto Educación Compromiso de Todos se viene impulsando el debate público entre el Estado y la sociedad, con el fin de avanzar en la plena garantía del derecho a la educación en Colombia. En este sentido, vemos necesario que el Estado colombiano asuma efectivamente la gratuidad de la educación como principio fundamental del derecho a la educación, condición necesaria para el disfrute universal de éste, en consonancia los tratados internacionales suscritos al respecto por el Estado colombiano. Pese a los compromisos firmados en el ámbito del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Colombia es el único Estado en América Latina que no presenta constitucionalmente plenas garantías al acceso a la educación básica con gratuidad, por la forma como ha sido incluida en el texto de la Constitución Política de 1991, y pese a las recomendaciones hechas por la Relatora Especial de las Naciones Unidas para el Derecho a la Educación (Tomasevski, 2003). Ante tal estado de desprotección del derecho a la educación gratuita, diversos entes territoriales del país –departamentos, municipios, distritos–, han venido desarrollando por propias iniciativa, gestión y recursos, mecanismos y programas que vayan acer-

prentaciÓn

cando a sus niños, niñas y jóvenes a su pleno disfrute, entendiendo que sin educación gratuita no existe garantía universal del derecho a la educación. Para Educación Compromiso de Todos, de acuerdo con su misión de generar opinión pública alrededor del seguimiento al derecho a la educación, es importante identificar la forma como los entes territoriales (certificados y no certificados) le apuestan a la gratuidad, y las concepciones que las sustentan, las estrategias implementadas, el modo de sostenibilidad de los costos que se derivan de la prestación gratuita del servicio con sus propios recursos, y hacer un balance de sus logros, avances y limitaciones de dichas iniciativas; y de los aprendizajes sobre las estrategias desarrolladas. De igual forma esta indagación deberá conducirnos al debate sobre la calidad de la educación y sus costos, puesto que el pleno goce del derecho no solo exige la garantía del acceso sino la necesidad del desarrollo de modelos de educación pertinentes y apropiados en las diferentes regiones y necesidades educativas de los niños, niñas jóvenes, de modo que la gratuidad no se traduzca, como lo sostienen muchos de sus detractores, en educación de mala calidad. Esperamos que este estudio contribuya a esclarecer el presente y futuro del derecho a la educación y facilite la generación de los debates e iniciativas entre la sociedad y el estado, necesarios para lograr el reconocimiento efectivo de la gratuidad, como principio constitutivo del derecho, con calidad y sin condicionamientos económicos para su garantía por parte del Estado colombiano.

ANTECEDENTES

Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

Es frecuente escuchar, en escenarios de debate sobre política educativa colombiana y sobre la garantía del derecho a la educación en nuestro país, la afirmación de que Colombia es el único país en América Latina que no cuenta con educación gratuita. Esto ha sido ratificado por los informes de la ex relatora de las Naciones Unidas por el Derecho a la Educación, Katarina Tomasevski, y constatado por diferentes informes nacionales y locales.

Pese a que el Estado colombiano ha suscrito y ratificado un gran número de instrumentos internacionales en el marco del derecho internacional de los derechos humanos1, esto no se ha traducido en una norma de rango constitucional que estipule claramente la gratuidad de la educación (al menos de la educación primaria) sin ambivalencias ni condicionamientos hacia una garantía universal efectiva. Es una afirmación común entre los estudiosos, que la Constitución de 1991 fue débil en su postura, no legisló sobre la gratuidad de manera taxativa, y abrió compuertas para que los gobiernos, tanto el nacional como los de las entidades territoriales –departamentos, municipios, distritos–, hicieran de la gratuidad de la educación un asunto optativo y no de obligatoriedad constitucional. El artículo 67 de la Constitución Política reconoce que la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social. La Constitución establece la obligatoriedad de la educación entre los 5 y los 15 años de edad, que comprenderá como mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica. El artículo 44 reconoce la educación como un derecho fundamental de las niñas y 1 Entre los pactos ratificados por el Estado colombiano se encuentran: Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 26); Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales (art. 18), ratificado por la Ley 74 de 1968; Pacto de derechos civiles y políticos, Convención sobre los derechos del niño (arts. 28 y 29) ratificado por la Ley 12 de 1991; Protocolo adicional a la convención americana, sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (art. 13) ratificado por la Ley 319 de 1996. Además de otras obligaciones referidas al derecho a la educación sin discriminación, en particular en contra de la discriminación contra las mujeres (Convención sobre la eliminación de toda forma de discriminación contra la mujer (art. 10) ratificado por la Ley 51 de 1981; y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial (artS. 5 y 7) ratificado por la Ley 22 de 1981.

1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

niños y, a su vez, la prevalencia de sus derechos sobre los derechos de los demás. La gratuidad de la educación en las instituciones del Estado está reconocida “sin perjuicio de la posibilidad de cobrar derechos académicos a quienes puedan sufragarlos” (Mejía, 2006).

Tal ambivalencia en el plano constitucional se ha visto reflejado en particular en los instrumentos legales de financiación de la educación a nivel nacional como es, el Acto Legislativo 001 de 2001 –que reformó el régimen del situado fiscal y las transferencia a los municipios2, estipulado por Ley 60 de 1993–. Al tiempo que la legislación asigna responsabilidades a las entidades territoriales en cuanto a la garantía del derecho a la educación, restringe de manera precisa sus atribuciones en cuanto a la toma de decisiones sobre los recursos que le son asignados. En particular, frente a la garantía de la gratuidad de la educación, reconocida por la Constitución, las entidades territoriales, entre ellos, los municipios y distritos especiales, no gozan de las competencias para destinar recursos de las transferencias asignadas por la nación, a la garantía de la gratuidad de la educación. Ante tal restricción, algunas entidades territoriales, conscientes de la gravedad de la no gratuidad universal para el disfrute del derecho a la educación, han venido implementando iniciativas propias, desde sus recursos, para salvar dicho obstáculo, y poder contar en su territorio con una generación “libre de ignorancia”. Solo a partir del año 2007, el Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes–, del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, mediante la expedición del documento Conpes Social 112, se aprobó destinación de los recursos del Sistema General de Participación para el cubrimiento de los costos de los derechos académicos cobrados por las instituciones educativas oficiales, según certificación del Ministerio de Educación Nacional. El Conpes Social 116 (2008:6), ... ajusta la distribución efectuada en el Conpes Social 112 de los $30.000 por niño entre 5 y 17 años de los niveles 1 y 2 del Sisben, indígenas y desplazados para los municipios, distritos y las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, correspondiente al reconocimiento de los recursos que han dejado de ejecutar las entidades territoriales en actividades de mejoramiento de la calidad educativa, por establecer el no cobro de los derechos académicos en los establecimientos educativos oficiales.

Este estudio se propone hacer visibles dichas iniciativas, con la idea de mostrar sus alcances y limitaciones, al tiempo que mostrar, en particular al Estado y a la Se entiende por “transferencias” el porcentaje de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación.

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sociedad colombiana que, más que un asunto de recursos económicos, es un asunto de voluntad política y de compromiso con que ningún niño, niña o joven, por su condición económica, pueda realizar la vida que desea.

El problema Las condiciones socioeconómicas de la mayoría de las familias colombianas (con un índice de pobreza cercano al 50% reconocido por el propio Gobierno nacional) dificultan significativamente el acceso y permanencia de sus hijos en el sistema educativo. El cobro de matrículas, la insuficiencia de subsidios educativos para las poblaciones más pobres y los limitados programas destinados a aliviar las cargas de la canasta educativa explican en gran medida el relativo avance de las políticas de cobertura y la persistencia de la deserción escolar. En este sentido la Contraloría General de la República ha señalado: la principal razón de inasistencia de las niñas y los niños en edad escolar es la falta de dinero en su hogar, que en muchos casos los obliga a vincularse al mercado laboral en busca de ingresos adicionales para su hogar, dejando de lado las actividades académicas.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha observado que el artículo 67 de la Constitución garantiza la educación gratuita, sujeta al pago de cuotas por quienes pueden pagarlas. Nota con preocupación que esas cuotas han impedido a muchos niños tener acceso a la educación primaria gratuita y que las familias han tenido que entablar procedimientos legales para poder obtener la educación primaria gratuita. Esta práctica del Estado parte es contraria a los artículos 13 y 14 del Pacto. Teniendo en cuenta el carácter de universalidad que exige el principio de gratuidad para la educación primaria, no resulta equitativo diferenciar entre pudientes y no pudientes dentro del grupo de niños y niñas que acceden a la educación primaria pública. Al respecto, la relatora para el derecho a la educación manifestó que dicha distinción “permite la evaluación de la capacidad de pago de la familia, mediante criterios arbitrarios; y reafirma que en Colombia la incapacidad de pago sigue siendo la principal razón de la falta de escolarización y de la deserción escolar”. El PIDESC reconoce la dificultad que pueda presentarse para una gratuidad general e inmediata por lo que incorpora el principio de la progresividad, para lo cual los gobiernos deben implementar políticas y liberar recursos de forma progresiva buscando siempre la meta de la gratuidad generalizada.

1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

Pese a los compromisos firmados y ratificados por el Estado colombiano en materia del derecho a una educación gratuita, la gratuidad no es aún incorporada en las políticas y presupuestos nacionales. A su vez, algunas entidades territoriales han intentado subsanar este vacío reconociendo su prioridad, conscientes de los efectos en términos de desigualdad social y educativa, por no contar con garantía para una educación gratuita universal; otras entidades territoriales no lo consideran así, lo que genera aún mayor desequilibrio en el estado del derecho a la educación entre regiones y entidades territoriales en materia de capital humano. Esto significa que la garantía del derecho a la educación gratuita está condicionada por la voluntad política de gobernantes y legisladores, tanto nacionales como locales A nuestro juicio, un primer elemento que incide en dicha voluntad política es el tipo de concepciones sobre la educación y el derecho a la educación gratuita de los responsables gubernamentales y legisladores, que hace que actúen en pro o en contra de la gratuidad de la educación, ya por incidencia en políticas, ya por gestión de recursos, o acepten como natural la no gratuidad de la educación; concepciones de la gratuidad que van desde el reconocimiento de la gratuidad de la educación como derecho universal y obligatorio, hasta el de la educación como mercancía, pasando por visiones basadas en “la liberalidad del gobernante”, la focalización en población vulnerable, la meritocracia y la corresponsabilidad, entre otras posibles. Esto define, a su vez la universalidad o no del derecho, su alcance en materia de costos, la progresividad, obligatoriedad, formas y fuentes de financiación, y niveles educativos a los que se aspira cobijar. Un segundo elemento problemático, tiene que ver con la definición de los costos educativos o rubros por parte del gobernante al considerar su responsabilidad en materia de gratuidad, referido a costos directos e indirectos. Un tercer elemento, derivado del anterior tiene que ver con el alcance de la gratuidad que los responsables políticos, en su voluntad, quieren darle a la gratuidad, y que pasa por concepciones minimalistas, maximalistas e intermedias. Un cuarto elemento tiene que ver con la materialización de las concepciones y apuestas sobre el derecho a la gratuidad, enunciados en los planes de desarrollo territoriales, en prácticas que se concretan en estrategias específicas, programas o proyectos, y deben estar contemplados en los planes de desarrollo y hacerse visibles en acciones directas de garantía de la gratuidad. Una dificultad estructural con la que se encuentran las entidades territoriales para su compromiso con gratuidad consiste en que la autonomía que la Constitución confiere a las entidades territoriales (CN, art. 87) se ve restringida por la misma constitución, en tanto que el modelo administrativo de Estado colombiano propuesto por esta, al tiempo que entrega a los municipios responsabilidades en 22

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cuanto a la garantía del derecho a la educación, niega la posibilidad de que los municipios y distritos del país puedan destinar los recursos transferidos por la nación a las entidades territoriales a la gratuidad de la educación. Esto les obliga a gestionar y destinar recursos, sean propios o de cooperación y alianzas con organizaciones de la sociedad y del sector privado, con la banca multilateral o con agencias de cooperación internacional, lo que hace de la puesta en marcha de la gratuidad, un azar. Una consecuencia previsible de este modelo estructural que entrega la responsabilidad de financiar la gratuidad de la educación a los entes territoriales –con prohibición expresa de usar recursos de las transferencias del Sistema General de Participación, SGP–, es un profundización de la brecha en las desigualdades entre departamentos y entre municipios: existen municipios cuyos recursos propios permiten sobradamente reconocer y financiar la gratuidad universal, aún más allá de los compromisos que establecen los convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado colombiano. Por el contrario, gran cantidad de municipios en las regiones de mayor pobreza, algunos de los cuales están siendo evaluados en su capacidad financiera para seguir existiendo como municipios, no cuentan con recursos suficientes para atender el conjunto de necesidades básicas de la población bajo responsabilidad estatal –educación, salud, vivienda, empleo, servicios públicos, seguridad, infancia, entre otros–. No obstante, algunos de estos municipios pobres han priorizado los pocos recursos propios con los que cuentan, y los han destinado a garantizar el derecho a la educación, en tanto reconocen que sin gratuidad, todos los demás esfuerzos resultan incapaces de generar equidad e inclusión social universal. Esto se agrava en la medida en que el actual Gobierno nacional no ha incluido en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 el tema de la gratuidad de la educación, contraviniendo de esta forma los compromisos adquiridos. No existe ninguna mención de la gratuidad o de educación gratuita en el texto final del Plan de Desarrollo. Por fortura, una esperanza de avance en el desarrollo de la gratuidad se abre con la expedición del Conpes 112 del 5 de febrero de 2008, aunque no esté reconocido ni enunciado como tal: Adicionalmente, se asignan $30.0003 por niño entre 5 y 17 años de los niveles I y II del Sisben a los municipios, distritos y las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, según información certificada por el Ministerio T

Costo promedio de los derechos académicos cobrados por los establecimientos educativos oficiales,

según certificación del Ministerio de Educación Nacional.

1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

de Educación Nacional resultante del cruce de las bases de datos del Sisben del Departamento Nacional de Planeación y de matrícula del Ministerio. Esto con el fin de reconocer a las entidades territoriales, los recursos que han dejado de ejecutar en actividades de mejoramiento de la calidad educativa, debido a que han establecido el no cobro de los derechos académicos en los establecimientos educativos oficiales. El valor asignado por este concepto asciende a $43.761 millones, para un total de calidad de $516.825 millones.

Si bien valoramos como avance importante con relación a la política anterior de no gratuidad, esta política solo reconoce los dineros destinados por las entidades territoriales a su política de no cobro de los derechos de matrícula; reconocimiento que solo se hace de manera focalizada (no universal) en la población registrada en la base de datos del Sistema Único de Beneficiarios Sisben, clasificada en los niveles 1 y 2. En este panorama, la mayor parte de los esfuerzos por alcanzar la gratuidad universal en el conjunto de componentes de los costos educativos, alcance y costos, continúan supeditados a la capacidad de generación de recursos propios de las entidades territoriales, y a la voluntad política de sus gobernantes y legisladores. Es un propósito de este estudio, reconocer estos esfuerzos a partir de la valoración de los posibilidades y limitaciones de acciones impulsadas por algunas entidades territoriales, comprometidas con el derecho a la gratuidad, pilar fundamental del derechos a la educación universal, gratuita y de calidad; así como recoger las recomendaciones y desafíos identificados por los actores sociales responsables de dichas iniciativas. Con ello, Educación Compromiso de Todos quiere aportar a la construcción de una propuesta de política pública de la gratuidad de la educación en Colombia.

Preguntas de investigación En los planes de desarrollo territoriales 2008-2011, ¿cuál es el alcance en la comprensión y previsión de la garantía del derecho a la gratuidad de la educación. ¿Qué claves político-administrativas podrían derivarse de algunas experiencias locales, en pro de la gratuidad de la educación en Colombia?

Objetivos 1. Analizar los concepciones y formas de la inclusión de la gratuidad en los planes de desarrollo 2008-2011, en cuatro entidades territoriales,

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2. Determinar claves político-administrativas a partir del estudio de estrategias locales de gratuidad de la educación, en cuanto a alcances, estrategias, recursos e impactos sociales, en los cuatro entes territoriales participantes en el estudio de caso, en el periodo 2008-2011.

Población sujeto Autoridades locales, servidores públicos locales del sector educativo, rectores de instituciones educativas, miembros representantes de comunidades educativas, expertos en política educativa.

Delimitación espacio-temporal El estudio se realiza en cuatro entidades territoriales del país, teniendo como referentes los planes de desarrollo territorial, tanto los actuales como los anteriores (como antecedentes de las actuales políticas de gratuidad). Esto es, los periodos 2004-2007 (antecedente) y 2008 (planes de desarrollo vigentes).

Referente conceptual El derecho a la educación El derecho a la educación es un derecho de la persona en cuanto tal. “La titularidad del derecho a la educación surge de la calidad como persona y no de su ciudadanía, ni de su nacionalidad” (Garay y Rodríguez, 2005). Por tanto, la educación es un derecho fundamental. Igualmente se considera un bien público, en la medida en que se convierte en un medio esencial para el disfrute de otros derechos y de bienes públicos como la cultura y para la participación como ciudadanos en la toma de decisiones; igualmente, es una herramienta fundamental para superar situaciones de inequidad y de desigualdad económica. En la dimensión de derecho fundamental, la educación tiene por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos de los demás y a las libertades fundamentales; con ella se favorece la comprensión, la tolerancia y la amistad entre las naciones y todos los grupos étnicos y religiosos. Para cumplir con este propósito institucionalmente, existen los sistemas escolares, la responsabilidad compartida del Estado, la familia y la sociedad y las políticas de cobertura, eficiencia, calidad y pertinencia de la educación (Procuraduría, 2006:47).

1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

Como está concebido el derecho a la educación por la Declaración Universal de los Derechos Humanos su objeto tiene cuatro componentes: El pleno desarrollo del sujeto, en su propia personalidad. El fortalecimiento del respeto de los demás, sobre la base de su reconocimiento como sujetos de derechos (derecho-deber). La protección y desarrollo de capacidades para el ejercicio de las libertades fundamentales. El compromiso de los Estados y los individuos con los derechos humanos, la paz, el reconocimiento de la diversidad y el respeto por la diferencia. La educación, –afirma la Relatora Especial de las Naciones Unidas para el Derecho a la Educación–, desempeña un papel multiplicador de derechos y tiene importancia para facilitar el disfrute de todos los derechos y libertades (Tomasevski, 2004:19). La interrelación de los derechos humanos nunca es más evidente que en los procesos educativos. Por esta razón, el derecho a la educación es una garantía individual y un derecho social cuya máxima expresión es la persona en el ejercicio de la ciudadanía (Muñoz, 2006:11). En esa medida, la universalidad, obligatoriedad y gratuidad de la educación, y el acceso y permanencia en una escuela de calidad, son condiciones necesarias para que la educación como derecho humano universal aporte a la superación de la inequidad. En caso contrario, la educación paradójicamente termina contribuyendo a que las desigualdades y abusos se incrementan. En este sentido afirma Tomasevski: “Los que tienen el peor acceso a la educación dejan esa herencia a las siguientes generaciones”. Hacer responsables del sostén económico de la educación a las familias y las comunidades locales, ensancha la brecha entre los que más tienen y los que tienen poco o nada. Para romper este círculo vicioso se requiere que los gobiernos, individual y colectivamente, prioricen y equiparen los fondos para educación, desde el nivel local al global. (2004, 80). Disposiciones claves de los tratados internacionales sobre educación gratuita y obligatoria

Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) “La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria”. Convención contra la discriminación en la educación de la UNESCO (1960) “Los estados miembros en la presente convención se comprometen a formular, desarrollar y aplicar una política nacional encaminada a promover… la igualdad 26

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de posibilidades y de trato… y en especial a: a) hacer obligatoria y gratuita la enseñanza primaria”.

Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales (1966) “La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos, gratuitamente”. Convención de los derechos del niño (1989) “Los estados miembros reconocen el derecho del niño a la educación y, a fin de que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho, deberán en particular: a) implementar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos”. Foro Mundial de Educación, Dakar 2000 “Asegurar que para el año 2015 todos los chicos, en especial las mujeres, los chicos con circunstancia difíciles y aquellos que pertenecen a minorías étnicas, tengan acceso y completen la educación primaria gratuita y obligatoria de buena calidad”.

El derecho a la gratuidad Como la ha definido Scoppetta (2009:8) se entiende por gratuidad en la educación: suplir las diferentes fuentes de costos de la educación, que por carencia de fuentes de financiación son eventualmente trasladados al hogar del estudiante, y que de esta manera se constituyen en barreras de acceso que dificultan la inclusión o permanencia en el sistema educativo.

La relación entre gratuidad, universalidad y obligatoriedad es necesaria y urgente. El sentido de la gratuidad es quebrar todos los obstáculos de accesibilidad a educación con calidad para todos los niños y niñas, con independencia de los recursos económicos de sus familias. Es decir, el acceso a educación con calidad no puede depender de que las familias cuenten o no con los recursos para ello. La gratuidad obvia lo económico como prerrequisito. Esto se explica en tanto se entienda la educación como un derecho fundamental de carácter universal, por lo cual la prestación del servicio por parte del estado es una obligación incondicional. El compromiso de los estados de implementar educación obligatoria y gratuita para el nivel de enseñanza primaria, no riñe ni excluye la necesidad y demanda social de que el derecho a la educación cubra al menos la educación secundaria, en la medida en que la sola educación primaria se ha hecho a todas luces insuficiente para garantizar condiciones mínimas de equidad en el acceso a educación superior y empleos dignos. 27

1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

La progresividad en la implementación de la gratuidad, definida en el tiempo, se constituye en una obligación de los estados cuyas dificultades de recursos inmediatos para ello sean evidentes, y en la vía para hacerla efectiva en el mediano plazo: La realización progresiva fue el término utilizado en los tratados internacionales sobre derechos humanos en relación con el derecho a la educación. De esta manera los gobiernos se obligaban asegurar de forma inmediata la educación primaria gratuita y obligatoria para todos los chicos y chicas, o a elaborar un plan y buscar ayuda internacional para cumplir con esta obligación tan rápido como fuera posible. La educación posprimaria debía hacerse progresivamente asequible y accesible a todos (Tomasevski, 2004:80).

La universalidad incluye a las personas cuyos recursos económicos podrían ser suficientes para cubrir costos educativos en un momento dado. Es decir, que la gratuidad no es una estrategia más de focalización para la reducción de la pobreza y la inequidad. Se trata de un bien jurídico al que se accede por el simple hecho de ser persona, por lo que el estado debe garantizarlo sin condicionamiento alguno.

Marco referencial (categorías de análisis) Presentamos a continuación los aspectos o categorías que guían este estudio, y que consideramos necesarias y suficientes para identificar y valorar el estado del derecho a la educación gratuita en Colombia, así como para reconocer algunas experiencias de los entes territoriales que pueden servir de referente para el diseño y desarrollo definitivo de su garantía (Anexo 1).

Concepciones sobre la gratuidad Consideramos que uno de los obstáculos para la implementación de la gratuidad en Colombia consiste en la existencia de diferentes concepciones de la educación y de su accesibilidad, arraigadas en la mentalidad de muchos colombianos y en particular de sus gobernantes. Estas concepciones las podemos tipificar, de acuerdo a su concepción de la gratuidad, su alcance4, obligatoriedad, progresividad y fuentes de financiación, así: a. Como derecho universal y obligatorio. La gratuidad como derecho derivado del derecho a la accesibilidad, cobija a todas las personas, y se debe hacer efectivo sin requisito alguno, como obligación estatal para su disponibilidad. El alcance cada vez mayor del derecho a la educación está contenido en su misma definición, en el principio de realización progresiva. Esto implica priorizar la educación integradora, gratuita y obligatoria para todos, y extender este derecho lo más rápido y lejos que se pueda (Tomasevski, 2004:257).

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En cuanto a su alcance, se acoge a lo estipulado en las convenciones firmadas –educación primaria inmediata, progresividad en secundaria y superior–. La obligatoriedad del Estado se asume sin objeción. La financiación y la gestión de la gratuidad forma parte del presupuesto estatal.

b. La gratuidad como política social incluyente de la población infantil en situación de vulnerabilidad social.

Esta concepción elimina la universalidad de la gratuidad y focaliza su obligación en poblaciones pobres, vulnerables y con discapacidades, en situación de desplazamiento o en procesos de reinserción social. Su propósito de equidad excluye a sectores medios y altos.

El alcance de la gratuidad depende de la misma política social, que no prioriza sus obligaciones por niveles educativos sino por estratos socioeconómicos, lo que en ocasiones significa que población infantil del nivel primaria tenga que pagar por su acceso y permanencia, en tanto no estén inscritos en programas focalizados; puede ocurrir que población de niveles educativos de secundaria e incluso superior puedan estar cobijados por programas de gratuidad.

La obligatoriedad se condiciona a lo estipulado en las políticas de inclusión. Su financiación no forma parte de los compromisos presupuestales estatales de ley sino de la existencia de programas financiados para ello.

c. Concepción meritocrática de la gratuidad

La gratuidad como mérito niega por principio la gratuidad de la educación como un derecho. Se concibe la gratuidad como un premio a quien se lo ha ganado por rendimiento académico, evaluado por el sistema. Se considera como un mecanismo de justicia y equidad: “darle a cada quien lo que se merece”. Tiene como criterio de valoración las capacidades individuales y el esfuerzo personal.

El alcance se determina por la prioridad establecida por el gobernante o los responsables educativos. La universalidad se concibe como igualdad de oportunidades para el concurso, al cual todos tienen acceso. La progresividad y obligatoriedad desaparecen. La financiación depende de los recursos obtenidos y destinados para el efecto: no se considera una obligación.

d. La gratuidad de la educación como liberalidad o dádiva del gobernante.

Más que una concepción, se trata de una postura demagógica y populista y en ocasiones clientelista, como acción voluntaria del gobernante o del funcionario público. No significa, por tanto, reconocimiento del derecho, pese a que tenga un alcance general. Es discrecional en cuanto a su obligatoriedad. De ello mismo depende los montos y fuentes la financiación. 29

1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

e. La gratuidad como inconveniente: generadora de paternalismo e irresponsabilidad.

Esta concepción, con gran peso y aceptación en el medio colombiano, concibe la gratuidad como un acto de paternalismo y con efectos perjudiciales en la formación misma de los educandos y en la responsabilidad de las familias: “lo que nada nos cuesta hagámoslo fiesta”.

En consecuencia, la educación debe ser cobrada a sus familias, aún a bajo costo argumentando el carácter “simbólico” y pedagógico del pago realizado. El no pago aplica como condición de exclusión de la escuela, tanto en la educación oficial como privada. La obligatoriedad de la educación se traslada del estado a las familias. La financiación debe incluir los costos que están obligados a aportar sus familias.

Si bien en el caso colombiano, existen disposiciones legales para que el cobro de costos educativos no sea causal de desescolarización, tal exención debe estar plenamente justificada por la propia familia. La aceptación de la exención de pagos depende del funcionario asignado para ello.

Costos educativos Para este estudio, se entiende por costos educativos, aquellos rubros económicos requeridos a los estudiantes para el acceso, permanencia, y calidad de su educación, los cuales deben ser cubiertos por el Estado o por las familias. En el caso colombiano, la Constitución de 1991, en su artículo 67 señala que “la educación será gratuita, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos”. Como afirma Uprimny (2007:7): la Constitución establece que la educación es gratuita pero sólo para aquellos que no pueden pagar. En este sentido, la Constitución no establece la gratuidad de la educación, sino un subsidio condicionado a la incapacidad de pago de los hogares.

Quienes se han ocupado del tema de los costos educativos diferencian los costos directos de los costos indirectos, permitiendo con esta distinción develar los gastos reales en los que tienen que incurrir las familias, y de esta manera, valorar su real alcance, develando actitudes engañosas de gobiernos que afirman cumplir con su obligación de gratuidad por el hecho de cubrir alguno de los rubros de los costos educativos. Entendemos como costos directos aquellos renglones que deben ser cancelados a la institución educativa de manera directa para su funcionamiento y prestación de servicios, como son: matrícula, pensión, transporte escolar, alimentación (en algunos casos); y que son exigidos por esta como condición de acceso y permanencia. 30

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Por costos indirectos consideramos aquellas gastos económicos que hace la familia para dotar a sus hijos de las condiciones materiales e implementos necesarios para asistir a la escuela: útiles, uniformes, alimentación (en algunos casos), materiales de trabajo, transporte público, salud, seguros, y otros gastos e imprevistos.

Tabla 1 Tipos de gasto educacional para los hogares Directo Anual

Mensual

Matrícula

Indirecto Útiles

Uniforme Pensión

Materiales

Transporte

Otros pagos

Alimentación (Barrera y Domínguez, 2006:38)

Al respecto, Tomasevski, afirma: La gratuidad de la educación, para lograr que sea realmente obligatoria, tal como fue planteada originalmente, ha caído en el olvido. Aun cuando los costos directos son asumidos por el Estado, los costos indirectos (como el transporte y las comidas) puede quedar fuera del alcance de la familia, mientras que los costos imprevistos pueden ser imposibles de afrontar.

Barrera y Domínguez (2006:38) dividen los costos educativos según la periodicidad del gasto, y dividen los costos educativos en anuales y mensuales. Esta clasificación permite identificar el impacto de los costos anuales, tanto directos como indirectos, que tienen que hacer las familias al momento del ingreso e inicio del año escolar, y como condición para ello; en especial, las matrículas, los uniformes y los útiles. Muchas de las familias más pobres o con varios hijos en edad escolar, podrían no poder contar con los recursos en el momento exigido, lo que lleva a no poder acceder, aún contando con el cupo y el interés, con la consecuente desescolarización de sus hijos. En lenguaje coloquial de las familias se expresa como “no hay plata para estudiar”. Por su parte, los costos mensuales recaen sobre la canasta familiar de manera diferida, especialmente de las familias más pobres, y muchos de sus hijos se ven obligados durante el año a desertar para cubrir las necesidades básicas de subsistencia.

1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

Cobertura de costos del derecho a la gratuidad Considerar que existe garantía del derecho a la gratuidad tiene que ver con las concepciones y definiciones en materia de cobertura de costos. Dicho de otra manera, ¿qué costos debe cubrir el Estado para valorarse que la gratuidad está ya garantizada? Frente a esta consideración, se ha identificado básicamente tres posturas: una minimalista, que sólo incluye en la gratuidad los costos directos de matrícula y los derechos académicos; la segunda, una posición intermedia, que incluye además de los anteriores, los costos indirectos. La tercera postura, llamada maximalista, plantea que la gratuidad debe cubrir gastos compensatorios, es decir que el Estado debería subsidiar el costo de oportunidad en que incurre la familia al enviar a un niño a la escuela (Uprimny, 2007:5). La obligación del Estado de compensar a los padres que no pueden enviar sus hijos a la escuela no ha cambiado desde 1952: donde la pobreza prevalece, las medidas legales para elevar la edad mínima para el empleo o para establecer la escolaridad obligatoria seguirán siendo ineficaces, y quizás contraproducentes, a menos que se las acompañe de asistencia social para las familias y para los niños y niñas. Deberían preverse, de ser posible, asignaciones familiares y otras medidas (reducción de impuestos, préstamos) (Tomasevski, 2004:43). Esta postura va más allá y reconoce un contexto en el cual el trabajo infantil, y en especial, el trabajo adolescente, es, en no pocas ocasiones, una fuente necesaria de sostenimiento familiar, en especial en hogares en situación de pobreza y extrema pobreza, o un amplio número de hijos. Países como México (Programa Oportunidades), Chile (Chile Solidario) o Brasil (Bolsa Escola), entre otros, han desarrollado programas compensatorios con importantes logros en materia de escolarización. Para el caso colombiano, una opción maximalista de la gratuidad no debe descartase, especialmente en entidades territoriales que van avanzando en costos directos e indirectos, y aún así, permanece la desescolarización.

Metodología y tópicos de indagación El estudio de gratuidad de la educación en los planes de desarrollo locales, se hace adoptando la metodología de estudios de caso. Esta metodología de investigación social cualitativa parte de “reconocer en la singularidad una perspectiva privilegiada de conocimiento de lo social” (Ga32

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leano, 2004:69), que permite superar los dualismos entre individuo y sociedad, persona y cultura, objetivo–subjetivo, realidad exterior–realidad interior, cualitativo–cuantitativo. Se acerca a la realidad desde diversas perspectivas y busca leerla en todas sus dimensiones: social, cultural, psicológica. Apunta más a la comprensión que a la medición (aunque no la excluye). Las individualidades como las situaciones particulares son leídas contextualmente. En tanto metodología analítica, los estudio de caso permiten que se hagan visibles fenómenos no reconocidos inicialmente, indagando por nuevas relaciones y variables que permitan comprender lo confuso y desconocido. En cuanto a su validez, en los estudios de caso “la información obtenida no está sujeta a criterios de verdad y falsedad, sino al criterio de credibilidad que permite interpretaciones desde diferentes lógicas” (Galeano:70). Dados los propósitos de este trabajo (aportes a la construcción de la gratuidad educativa), hemos adoptado un tipo de metodología que Stake (1994:236-237, citado por Galeano) ha denominado estudio de caso colectivo, en el que el investigador, más que detenerse en profundizar casos individuales, se privilegia indagar sobre una característica que le es común: “no se trata de estudiar un colectivo, sino de un estudio instrumental extendido a varios casos” (Galeano, 2004:71). Por tanto, se ha escogido de manera intencional, a un conjunto de casos con una característica común: apostarle a la gratuidad de la educación, lo que nos permitirá recoger, desde sus experiencias, aprendizajes, avances y limitaciones sobre la problemática que nos ocupa. En cuanto al nivel de desarrollo del estudio, se pretende ir más allá del nivel descriptivo y hacer un estudio de caso interpretativo que permita desarrollar categorías como el derecho a la educación y la gratuidad, y facilitar una generalización del estado general del derecho que permita fundamentar el desarrollo de iniciativas en pro de su garantía. En cuanto a la modalidad de investigación, creemos pertinente desarrollar un estudio de caso de modalidad evaluativo que “describe, explica y sopesa la información para emitir un juicio, como acto esencial de la evaluación” (Galeano:72). Los estudios de caso han sido precedidos por la revisión documental de los planes de desarrollo 2008-2011, de los departamentos, municipios y distritos del país identificando en ellos la existencia o no de políticas para la garantía de la gratuidad de la educación, estudio elaborado por el investigador Orlando Scoppetta (2008), para la Alianza Educación Compromiso de Todos5. Se revisaron 1080 planes de desarrollo, lo que equivale al 96% de las entidades territoriales del país, 100% (32) departamentales y 95.3% (1048) municipales. Luego de la revisión de los 1080 planes de desarrollo reportados, fueron seleccionados 244, lo cual equivale al 22,6% del total de planes recibidos. Estas 244 entidades territoriales están ubicadas en 27 departamentos, de 12 gobernaciones y 232 municipios (Scoppetta:5).

1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

En cada estudio de caso se aplicaron diversas técnicas que permitan la triangulación de la información: revisión documental y se aplicaran algunas técnicas interactivas como la entrevista individual semiestructurada a servidores públicos responsables (secretarios de educación y jefes de núcleo y entrevista en profundidad a representantes de las comunidades educativas con conocimiento sobre las políticas, programas y estrategias de gratuidad. Criterios para la selección de la muestra A partir de este estudio, se seleccionará la muestra de cuatro estudios de caso de manera intencional, con criterios previos como: ser entidad territorial (departamento o municipio), contar con disponibilidad de recursos propios, haber incluido la gratuidad en el diagnóstico, programas y presupuesto de los planes de desarrollo. Además, en cuanto a la viabilidad del estudio de caso, se debe contar con indicios claros orales, textuales o virtuales del desarrollo de dichos programas, además de la voluntad y disponibilidad de los servidores públicos, de la existencia, facilidad y accesibilidad a las fuentes: “Se trata de seleccionar aquel que permita aprender lo más posible sobre el objeto de investigación” (Galeano:74). Como unidad de análisis se toma a las entidades territoriales, esto es, departamentos y municipios (incluyendo en estos a los distritos). El estudio de casos se hará en: Un departamento Tres municipios • Un municipio pequeño no certificado • Una ciudad intermedia • Una ciudad grande Tanto los criterios definidos como la disponibilidad de los funcionarios de las administraciones llevaron a la selección de las siguientes entidades territoriales: Departamento de La Guajira. Certificado Municipio de Pasto (capital del departamento de Nariño). Certificado Municipio de Girón (Santander). Certificado. Municipio de Pensilvania (Caldas). No certificado

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Instrumentos (anexo 2) Fichas analíticas de documentos. Procesamiento mediante Atlas TI 5.5. Ficha de entrevista semiestructurada. Ficha de entrevista en profundidad.

DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD

EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES DESCRIPCIÓN DE CASOS

Gratuidad de la educación en el departamento de La Guajira6 Contexto de la educación en el departamento de La Guajira El departamento de La Guajira se encuentra en la zona más septentrional del país en la región de la costa Caribe y límites con la república de Venezuela. Cuenta con una población aproximada de 623.250 habitantes (proyección censo Dane 2005). Su capital es Riohacha con una población aproximada de 169.311 habitantes (proyección censo Dane 2005. Fuente: Colombia jóven). Sus ingresos económicos provienen principalmente en la explotación de recursos minerales como el carbón y el gas, de los cuales recibe regalías que se constituyen en la principal fuente de recursos propios para el financiamiento de la educación. La Guajira es multilingüe y pluricultural. El 43,7% de la población del departamento es indígena. Los grupos indígenas residen entre el desierto y las montañas, mientras los mestizos (personas de origen blanco, negro y extranjero: árabes, antillanos y europeos), viven principalmente en las zonas urbanas. Las etnias indígenas que habitan el departamento son: wayúu (38,43%), koguis (3%), arzarios y arhuacos (1%). Esta población vive de la ganadería y el pastoreo, así como del comercio entre fronteras (Colombia y Venezuela). El departamento de La Guajira está conformado por 15 municipios. En cumplimiento de la Ley 715 del 2001, el departamento asume la responsabilidad de administrar la educación de los municipios no certificados, así como el deber de concurrir en la cofinanciación de diferentes programas necesarios para garantizar el derecho a la educación (art. 6). En consecuencia, el departamento de La Guajira ha asumido la dirección, planificación y administración de sus 13 municipios no certificados7, y de manera transitoria su capital, Riohacha8.; los Gobernación de La Guajira. Plan de Desarrollo Departamental 2008-2001. La Guajira cuenta con dos municipios actualmente certificados: Maicao y Uribia. 8 En razón del art.20 de la Ley 715 de 2001, que faculta al Gobierno nacional para evaluar permanentemente la capacidad de las entidades certificadas de garantizar el servicio educativo en su territorio. 6 7

2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

municipios no certificados corren bajo la responsabilidad administrativa del departamento de La Guajira.

La gratuidad de la educación en el Plan de Desarrollo 2008-2011 El departamento de La Guajira en su Plan de Desarrollo 2008-2011 concibe la gratuidad de la educación como prioridad del eje social y cultural (pág. 35): Protección integral, responsabilidad social y garantía: el principal desafío del eje social y cultural está en garantizar el acceso gratuito a la educación de primera infancia, en especial a los niños entre los 3 y 4 años que están sin atención En el campo educativo incorporar al sistema la población en edad escolar (5 a 17 años) en los niveles de educación inicial (preescolar), básica, media y superior.

La gratuidad de la educación está incluida como parte del programa de ampliación y permanencia del 100% de los estudiantes de los niveles de educación inicial, básica y media9. Este programa contempla los siguientes componentes: Ampliación de cobertura en el nivel preescolar, básica y media. Gratuidad de la educación preescolar, básica y media. Fortalecimiento y cualificación de modelos educativos flexibles. Apoyo a la educación en el marco de la política de la primera infancia (niños, niñas de 3 y 4 años). Convenio ICBF–MEN. Apoyo a proyectos para el acceso y permanencia de la población diversa y en condiciones de vulnerabilidad (étnicos, desplazados, NEE, reintegrados, de fronteras, rural dispersa, menores en riesgo). Apoyo a proyectos para el aseguramiento de la matrícula y la permanencia escolar (SIMAT, transporte escolar, restaurante escolar, útiles escolares). Apoyo a proyectos de alfabetización y educación básica y media para jóvenes y adultos. Estímulos para el acceso a la educación técnica, tecnológica y superior oficial para los bachilleres del departamento. Fondo ICETEX para financiar estudios superiores. Cubre los niveles de: 1. Educación inicial. 2. Educación Básica Primaria. La meta de cobertura para el periodo 2008-2011 es así: preescolar 13.700; básica primaria 50.700; básica secundaria: 28.000; media: 8.700; adultos: 4.500.

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3. Educación básica secundaria. 4. Educación media. 5. Educación superior.

Gratuidad en la educación básica primaria, secundaria y media Para los niveles de educación básica, primaria, secundaria y media, el Departamento de La Guajira contempló en su Plan 2004-2007 como gratuidad de la educación los costos de matrícula, sin incluir costos complementarios. Por su parte, el Plan 2008-2011 asume el pago de costos complementarios (papelería, carné, manual de convivencia, material pedagógico); además de otros costos indirectos que afectan en especial a las familias. Para la educación básica primaria, secundaria y media, el departamento ha logrado la gratuidad en costos directos para todos los niños, niñas y jóvenes que se han matriculado cubrir el 100% de la matrícula10 y costos educativos complementarios de la totalidad de sus 73.735 estudiantes (independientemente del nivel socioeconómico). Para ello recibe ingresos de la nación, de acuerdo con el Conpes 122/2009 recursos provenientes del Sistema General de Participación (SGP) para los estudiantes cuyas familias, evaluadas en su nivel socioeconómico por sus bajos recursos, han sido clasificadas por el Sistema de seguridad social en los niveles 1 y 2 del Sisben. Esta es una medida nacional. El SGP a través del Ministerio de Educación gira recursos por cada uno de los estudiantes matriculados, así: $33.000 para educación básica y $60.000 por estudiante de educación media. Los costos educativos para la población restante son cubiertos por el departamento con recursos de las regalías de su producción de carbón y gas, lo que hace que la participación de recursos propios de libre destinación sea alta. El aporte específico y novedoso del departamento de La Guajira consiste en considerar la gratuidad con criterio de universalidad. Dado que la gratuidad de la educación es concebida por esta entidad territorial como parte esencial de su política de acceso y permanencia de los estudiantes 10

La matrícula escolar en el departamento de La Guajira para el año 2008 está conformada así: Preescolar: 13.231 Básica primaria 49.294 Básica secundaria: 24.347. media: 7.954. Adultos: 3.253 Matrícula total: 73.735 estudiantes.

2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

en el sistema educativo, el referente de la gratuidad se amplía a otros factores por ellos identificados, como son: Transporte Seguridad alimentaria Útiles escolares Igualmente contempla la gratuidad para la educación de otros grupos poblacionales más allá de la edad escolar obligatoria, lo que significa un avance significativo en cuanto al reconocimiento universal del derecho a la educación: Grupos de jóvenes y adultos en situación de analfabetismo, especialmente la población indígena. Niños y niñas de los 3 a los 6 años. • Transporte El transporte es otro componente de la gratuidad reconocido por el departamento de La Guajira, por su incidencia directa en la deserción escolar, en vista de las dificultades de transporte, especialmente para la población rural dispersa y la población indígena. El departamento transfiere a los establecimientos educativos de los 13 municipios no certificados del departamento, recursos para contratar transporte escolar. En la cofinanciación del transporte concurren los municipios con recursos propios. • Alimentación escolar Conscientes de la situación de pobreza que afecta a la mayoría de la población del departamento, la política de seguridad alimentaria es una prioridad de la entidad, consignada en su plan de desarrollo (programa Guajira sin Hambre, La Guajira sin Jamushiri). En conjunto con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) se cofinancia el complemento alimentario; se propicia la concurrencia de los municipios para la garantía de la seguridad alimentaria de la población más vulnerable, y en particular la población infantil indígena. Se ofrece durante todo el año escolar (no cubre todo el año calendario). Con recursos nacionales y propios, se ofrecen desayunos y almuerzos al 70% de los estudiantes del departamento • Útiles escolares Reconociendo las implicaciones que tiene para las familias los útiles escolares, el departamento ha iniciado su política de entrega de un kit básico escolar a 40

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niños y niñas cubiertos por programas de cobertura educativa (educación contratada con particulares); entre los que se destaca la Diócesis de Riohacha. No obstante, el programa tiene un alcance limitado, y no cobija a todos los niños, niñas y jóvenes escolares. • Actividades extra académicas11 Las actividades extra académicas (mal llamadas extra curriculares) constituyen una de las fortalezas de la educación privada y una de las grandes ausencias de la gran mayoría de las instituciones oficiales. Esto por los costos que le significa desarrollar estas actividades, que algunos llaman “de tiempo libre”, pero que corresponden a los “proyectos pedagógicos obligatorios” (Decreto 1860/94). En particular el departamento de La Guajira, con su Instituto Departamental de Deportes, y en conjunto con la Secretaría de Educación vienen apoyando la actividad deportiva escolar: para la realización de los juegos intercolegiados municipales y departamentales el Gobierno garantiza la participación de los chicos y les subsidia todos los implementos que ellos requieren, desde uniforme hasta los elementos deportivos. Educación inicial El departamento de La Guajira es uno de los departamentos piloto en la implementación de la política educativa para la primera infancia Buen Comienzo. Cerca de 7.300 niños y niñas entre los 3 y los 5 años están siendo atendidos por el programa nacional Buen Comienzo, con sus distintas modalidades. El departamento de La Guajira desarrolla este programa en conjunto con el ICBF y el Ministerio de Educación Nacional; cofinancia los componentes de nutrición, salud y recreación. Educación superior En relación con la educación superior, el departamento de La Guajira contempla la gratuidad a los estudiantes que logran ser admitidos en la universidad oficial del departamento (Universidad de La Guajira), condicionada a su rendimiento académico: el departamento cubre el 40% de la matrícula inicial del primer semestre académico para todos los que accedan, y a partir del segundo semestre, y de acuerdo con el promedio académico, otorga el 100% del valor de la matrícula a quienes obtienen los puntajes de acuerdo al nivel superior de la escala. El departamento de La Guajira tiene suscrito un convenio con el Instituto Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex) para la constitución Informe de la Dirección Técnico-pedagógica.

2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

de un fondo de apoyo a estudiantes que estudien en otras universidades, dentro o fuera de La Guajira (el departamento aporta 3.000 millones, y el Icetex 3.000 millones para un total de 6.000 millones en apoyo a educación superior). El departamento cubre la mitad del crédito adquirido por los estudiantes, lo que les permite adelantar estudios superiores en condiciones favorables.

Financiación de la gratuidad de la educación en el departamento de La Guajira La gratuidad de la educación en el departamento de La Guajira está regulada por la Ordenanza 213 de 2007, “por la cual se garantiza el derecho a la educación mediante la institucionalización de la gratuidad escolar en todas las instituciones y centros educativos oficiales del departamento de La Guajira”12. De esta legislación destacamos: La valoración de la educación como “derecho de la persona” (…) porque con ella se busca el acceso al conocimiento, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura”. El reconocimiento de su carácter universal, en cuanto amplía su alcance a “todos los niños, niñas y jóvenes”. La inclusión de todos los niveles de la educación formal: preescolar, básica y media. La materialización del derecho en un “derecho compensatorio (…) representado en el valor económico suficiente para solucionar la amenaza o vulneración del derecho a la educación por el cobro de la admisión representada en matrícula y cobros complementarios”. Haber asignado un valor porcentual y efectivo (equivalente al 18,4% del salario mínimo), lo que garantiza que el derecho no se deteriore. La exclusión expresa de factores potencialmente excluyentes como capacidad de ingresos o la insuficiencia de los mismos, nivel socioeconómico, estratificación, focalización, entre otros: Sin discriminación por insuficiencia de ingresos o capacidad de pago, por focalización de población o por distinción de clases socioeconómicas, y sin evaluación de bienes y de otros logros acumulados históricamente por sus progenitores o acudientes, todos y cada uno de los estudiantes aceptados en las instituciones educativas del sector oficial del departamento de La Guajira, en cualquier nivel de educación preescolar, básica y media, son dignos de recibir gratuitamente por derecho propio

Asamblea Departamental de La Guajira (2007). Ordenanza Departamental 213 de 2007.

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el valor pecuniario correspondiente a la exigencia institucional de la matrícula y los cobros complementarios (art. 2).

La gratuidad de la educación en el departamento de La Guajira solo ha sido posible por la existencia de recursos naturales como el carbón y el gas, sin los cuales, los recursos girados por la nación a través del Sistema General de Participación resultan significativamente insuficientes para lograr la cobertura de la gratuidad de todos los niños y niñas del departamento. Los recursos del SGP están dirigidos exclusivamente a población Sisben 1 y 2, y son usados para distintos propósitos, previamente definidos por el Conpes, lo que impide hacer un uso según necesidades específicas El departamento de La Guajira, consciente del déficit de escolaridad, que según el Dane (Censo 2005) se aproxima al 25% de la población en edad escolar en situación de desescolarización, de los problemas de abandono escolar, de acceso y permanencia, ha decido desarrollar un programa de gratuidad a la totalidad de niños, niñas y jóvenes escolarizados. El costo del plan está calculado en 14 mil millones, de los cuales el departamento aporta 10 mil millones provenientes de recursos propios, lo que significa que aproximadamente el 70% corresponde a gestión de la entidad territorial, con la meta de garantizar el derecho a la educación a la población infantil y juvenil entre todos los niveles del sistema educativo: educación preescolar básica y media. Esto supera significativamente el marco de las obligaciones del Estado en materia de derecho a la educación, estipulado por la Constitución Política de 1991 en su art. 67. Por esto, el departamento, y leyendo las necesidades culturales de la región, ha incluido en su plan a la educación inicial. La educación inicial es también gratuita, su sostenibilidad se ha dado mediante acuerdos con el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En esta iniciativa concurren, en lo pedagógico (MEN- ICBF); el componente nutricional y de salud son asumidos por el departamento de La Guajira con sus propios recursos. Además se incluye la gratuidad en la educación de adultos, que en 2008 se cubrió con los recursos del Sistema General de Participación, a la cual se ha vinculado una población joven y adulta aproximada de 13.000 personas. Para el 2009 el programa está calculado en 10 mil millones con una disponibilidad del departamento de 50% del costo del programa. La gratuidad cubre las modalidades educativas de alfabetización, educación básica y media y educación técnica.

2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Aspectos relevantes de la gratuidad en el departamento de La Guajira La gratuidad como un derecho Dos enfoques de la gratuidad de la educación confluyen en la concepción inscrita en el Plan de Desarrollo del Departamento de La Guajira 2008-2011 “Seriedad y Compromiso”. El primero, recoge un enfoque de derechos, en el cual el derecho a la educación se articula y confluye con otros derechos sociales y culturales, en el marco de la política social del departamento, “Guajira sin hambre”. El segundo enfoque, concibe la gratuidad como una herramienta de la política de eficiencia del sistema educativo, en el cual la gratuidad debería mejorar los indicadores de acceso y permanencia. Desde el enfoque de la educación como un derecho universal, el departamento, haciendo un uso destacado de sus recursos propios, fruto de las regalía de gas y carbón, asume la universalidad del derecho a la educación como una apuesta central. Esto es, que todos los niños y niñas y jóvenes, independientemente de sus condiciones económicas, tengan acceso y permanencia a la educación en todos los niveles del sistema educativo, sin que el nivel socioeconómico de las familias y la posibilidad de pagar o de no pagar se constituyan en un factor incidente en el disfrute del derecho a la educación. Esto se traduce en gratuidad en matrículas y costos complementarios en todos los niveles del sistema educativo y para todos los niveles socioeconómicos de la población del departamento. En materia de gratuidad, el departamento de La Guajira va mucho más allá de estipulado por los pactos instrumentos internacionales de garantía de derechos económicos, sociales y culturales, así como de los mandatos de la Constitución de Colombia de 1991, al garantizar el derecho a la educación con gratuidad en todos los niveles del sistema educativos y de toda la población independientemente de su capacidad de pago. La gratuidad como instrumento de eficiencia del sistema educativo en relación al acceso y a la permanencia de niños, niñas y jóvenes Desde un enfoque de eficiencia del sistema educativo, la gratuidad se justifica y debe verse reflejada, en el crecimiento de la matricula, por un mayor acceso y permanencia en el sistema. Si bien, la política de gratuidad, iniciada en el Plan de Desarrollo 2004-2007 había mostrado un curva de crecimiento de la matricula en años anteriores, se hizo evidente un decrecimiento de la matrícula para el año 200713, con relación al acceso y permanencia. 13

Del 91,8% al 89,4%.

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Esto obliga a indagar por la desescolarización y por otros factores sociales y culturales que están incidiendo significativamente en el acceso y permanencia, como son los de pertinencia. Derecho a la educación y pertinencia El departamento de La Guajira se caracteriza por ser multicultural y pluriétnico. Las diferentes lenguas, formas de vida, organización social y familiar, obtención de recursos retan al sistema educativo a responder. Igualmente, en la población indígena, son significativas las variables de orden cultural y económico que hacen de ella una población migrante. Actividad del pastoreo, pesca, que no siempre desarrollan en el área de manera permanente. Pasan a la frontera con Venezuela. La urgencia de las necesidades económicas de las familias pone en riesgo la valoración por la educación formal para esta población indígena es baja, lo que implica otras acciones más. No obstante, el departamento viene desarrollando estrategias que permitan responder en parte a estas particularidades como es la gratuidad total en matrículas y costos complementarios, en el transporte escolar, la alimentación escolar, la etnoeducación y el desarrollo de un modelo pedagógico con población indígena que se viene construyendo de acuerdo con su cultura. Estas estrategias de pertinencia conllevan costos que el departamento viene asumiendo con recursos propios. La gratuidad en todos los niveles Donde se hace más visible la apuesta de La Guajira, con relación al derecho a la educación, es en llevar la gratuidad de la educación a todos los niveles y grupos de edad, reconociendo el derecho a la educación universal, de toda persona, “desde la cuna hasta la tumba”. Esto es: educación inicial, educación preescolar, educación primaria, educación básica secundaria, educación media, educación superior en niveles de pregrado, educación de adultos (alfabetización), educación de grupos poblacionales con necesidades educativas especiales. Vale recalcar que todo esto no sería posible sin los recursos de regalías que por la explotación de recursos naturales como el carbón y el gas, tal como lo han expresado los responsables educativos en distintas entrevistas: “Si usted observa el territorio de La Guajira, se da cuenta que sin esas regalías el departamento no podría haber educación gratuita”, comentaba el esponsable de planeamiento de la Gobernación de Antioquia.

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En síntesis, podemos afirmar que el departamento de La Guajira ha superado significativamente los mínimos planteados por los instrumentos internacionales que regulan las responsabilidades estatales, así como los marcos de garantía de la gratuidad puestos desde la Constitución Nacional, la legislación colombiana y las directrices del ejecutivo (Conpes, Ministerio de Educación), no solo por la fortuna de contar con recursos naturales altamente cotizados en el mundo global, sino, y en especial, por la voluntad política de las últimas administraciones territoriales.

Retos educativos y gratuidad La superación de la desescolarización El caso La Guajira muestra la complejidad del problema de la desescolarización, para lo cual se observa que la gratuidad de la educación es “condición necesaria”, pero “no suficiente”. Esto requiere investigar, diseñar e implementar alternativas pedagógicas de búsqueda, motivación, acompañamiento pedagógico y escolarización, diversas según las características socioeconómicas y culturales de los diferentes niños, niñas y jóvenes desescolarizados: por ejemplo, no es lo mismo la desescolarización urbana que rural, la mestiza que la indígena o afrodescendiente. Migración, pertinencia y costos educativos Como se ha afirmado antes, la migración y movilidad es una característica propia de la región, que exige construir y financiar estrategias que garanticen el derecho a la educación de la población migrante, en particular las comunidades indígenas que viven del pastoreo la caza y el comercio. Igualmente la población campesina que se ocupa de labores de recolección en tiempos y zonas de cosecha es numerosa. Esto exige diseñar un sistema pertinente y flexible que permita atender a la población en los distintos sitios de tránsito, de manera que niños, niñas y jóvenes puedan adelantar sus estudios en medio de una permanente movilidad14. Estas estrategias tienen costos educativos diferenciados, de acuerdo con las modalidades que se establezcan. Población infantil trabajadora Características culturales ancestrales y formas de supervivencia económica de las familias incorporan el trabajo familiar y el trabajo infantil como parte de las Al respecto, resulta ilustrativa la estrategia adelantada en México por el Consejo Nacional de Fomento Educativo.

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tradiciones y recursos familiares de supervivencia. Esto significa que muchos niños, niñas y adolescentes asumen el trabajo como parte de su forma de vida y de sus funciones dentro de la familia y la comunidad. Esta forma parte de la cultura tradicional indígena y campesina de la región. En la zona urbana se viene incrementando la población infantil trabajadora. Ante la dificultad de encontrar alternativas efectivas y pertinentes al trabajo infantil, desde el sistema educativo se vienen adelantando estrategias que al menos permitan la permanencia en el sistema escolar, y eviten hasta donde sea posible, la desescolarización. Metodologías como la escuela nueva resultan favorables a este propósito; igualmente disposiciones administrativas como los calendarios especiales. No obstante esto es aún insuficiente y se hace necesaria la construcción de alternativas sociales integrales a la par que las alternativas educativas y pedagógicas pertinentes y flexibles.

Dificultades de la implementación de la gratuidad Gratuidad en la educación superior. En el nivel superior, los recursos no son suficientes para responder a las expectativas, para que el conjunto de universidades se vinculen y alcanzar el 100% de la matrícula, según rendimiento académico. Gratuidad y corresponsabilidad. En cuanto a la aceptación, la gratuidad de la educación ha sido un clamor de todos los sectores. Pero existe un debate en las comunidades educativas sobre la conveniencia de la gratuidad con respecto a la corresponsabilidad de las familias. En algunos sectores existe un cierto malestar por “el temor de que pueda generarse paternalismo: la gente siente que el Estado o el gobierno le tiene que dar todo”. Se afirma que se puede estar generando actitudes de irresponsabilidad en las familias, frente a la corresponsabilidad del padre de familia. En las comunidades educativas se menciona negligencia para acudir a la institución a lo que ella le demando; o la de formular nuevas exigencias, por ejemplo en el caso del transporte urbano que se ha demandado desde actores de la comunidad educativa. El reclamo de “más y más” podría estar incubando la idea de que cada vez el Estado y la sociedad tienen obligación de darlo todo. Algunos representantes de instituciones educativas cuestionan: ¿por qué antes, sin tantas facilidades había un mayor compromiso de los padres de familia?: “O me dan todo o no mando al muchacho”. Por tanto, consideran necesario trabajar en el fortalecimiento de una mayor responsabilidad por parte de padres y madres de familia.

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Mayor población, altibajos en la matrícula. Comparando el pasado y ahora los niveles de cobertura son mayores. Pero no es claro el resultado. Con el censo Dane 2005, aparece mucha población por fuera del sistema; paradójicamente la matrícula ha disminuido en algunos lugares y aumentado en otros, y obligado a cerrar cursos, lo que implica el traslado del maestro. La búsqueda de niños y niñas desescolarizados. Algunos maestros han salido a la búsqueda de niños desescolarizados, y han creado estímulos a los padres de familia, pero no encuentran tantos niños desescolarizados como lo indica el censo Dane (25-30% por fuera del sistema). Funcionarios responsables y directivos docentes dudan de la veracidad del dato, en tanto la matrícula sigue bajando, en comparación con el año anterior. No obstante, la realidad es diversa y exige investigación: mientras que en la región del norte del departamento de La Guajira sube la matrícula en el sur baja. No hay claridad sobre este fenómeno. Seguridad alimentaria, ¿universal? Pese a los avances en seguridad alimentaria con cobertura del 70%, la selección de los estudiantes beneficiados constituye una tensión al interior de las instituciones educativas. Igualmente, los periodos de vacaciones y fines de semana, al no ser cubiertos generan dificultades y retrocesos nutricionales en estudiantes cuyas familias viven en situación de pobreza y de extrema pobreza. Los docentes expresan malestar por tener que excluir niños, niñas y jóvenes con necesidades alimentarias debido al número limitado de cupos de restaurante escolar. Eficiencia administrativa y oportunidad. Un aspecto altamente sensible para las instituciones educativas en cuanto a su recursos, es la oportunidad con que estas pueden disponer de los recursos de gratuidad. La demora en el traslado de dineros por parte del SGP a los Fondos de Servicios Educativos se constituye en obstáculo para que las instituciones educativas puedan iniciar sus planes de mejoramiento desde el comienzo del año, y no desde la mitad del año como actualmente sucede.

Recomendaciones desde los responsables municipales y comunidades educativas Universalización de la educación Se propone fortalecer la gratuidad como condición necesaria (mas no suficiente) para alcanzar la universalidad. Es necesario en el país llevarla hasta la educación media. Y en educación superior es pertinente, puesto que es necesario tener políticas diferenciales preferenciales a poblaciones con bajos niveles socioeconómicos (no codeudor), mayores facilidades para el acceso a crédito 48

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por parte del Icetex, que permitan el aprovechamiento de la educación superior a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad social. Gratuidad en todos los niveles socioeconómicos Fortalecer la gratuidad en todos los niveles de la educación oficial, y no solo en Sisben 1 y 2. “Si el país ha podido invertir en seguridad que el país lo ha necesitado, también lo puede hacer en gratuidad. Esto sería preventivo e incluso ayudaría a disminuir la inversión en guerra”. Migración y costos educativos. Se requiere de una política más agresiva con respecto al acceso y permanencia en el sistema educativo de la población migrante En el balance, la política de gratuidad en el departamento de La Guajira no ha permitido incrementar matrícula ni incidir en los niveles de permanencia. Es necesario tener indicadores más específicos. Ha facilitado que los padres de familia puedan llegar a sus familias. Ha incrementado la matrícula. Esto no garantiza absolutamente, pero hay que darle continuidad a esta política, al tiempo que indagar por otros factores que inciden en el acceso y la permanencia

Propuestas Desde los responsables de la educación y los representantes de las instituciones educativas surgen las siguientes propuestas: El componente de uniforme escolar único es vital. Pesa significativamente en la canasta educativa. Está contemplado en el Plan de Desarrollo pero las limitaciones financieras no han permitido desarrollarlo. Se está planeando iniciar la implementación del uniforme escolar único como programa piloto en la población indígena. Fuentes de financiación para la gratuidad en el país. El país ha invertido en resolver el problema bancario creando el impuesto del 4 por mil. Este tipo de impuestos se podrían redireccionar en financiar la gratuidad en la educación. Si un departamento no tiene recursos similares a La Guajira en las regalías por recursos naturales, no tiene posibilidad de implementar la gratuidad. “Las políticas de gratuidad no puede depender de esto pues son finalmente los pobres terminan profundizando en su pobreza”.

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Gratuidad de la educación en el municipio de Pasto Plan de Desarrollo 2008-2011 Contexto La ciudad de Pasto15, capital del departamento de Nariño, está ubicada en el suroccidente de la región andina de Colombia. Su paisaje es montañoso. Se encuentra a una altura de 2.400–2.700 msnm) con profundos valles, y con influencia tectónica y volcánica. Cuenta con una población total aproximada de 424.283 (100%), en su mayoría población urbana (87,44%) (población rural: 53.295 equivalente al 11,56%). Su economía está soportada principalmente en el sector terciario (venta de servicios, comercio), con un sector agrícola y pecuario de pequeña empresa campesina, en la que predomina el minifundio. Tal como se manifiesta en el Plan de Desarrollo 2008-2011, “en las últimas décadas, diferentes fenómenos económicos y sociales han tenido impacto negativo en la economía de la ciudad: el nivel de ingreso per cápita está por debajo del 50% del promedio nacional”, a lo que se suma los aspectos geográficos mencionados que “generan inestabilidad una persistente perturbación en la economía y pánico para la inversión”. A lo que se añade fenómenos de violencia, narcotráfico y cultivos ilícitos, así como la incidencia de agentes económicos y financieros ilegales (“pirámides”). Esto hace que los recursos propios sean muy limitados, como se expresa en el plan plurianual de inversiones: de un presupuesto de 1 billón 377 mil millones para el periodo, solo el 2% (33.711 millones) puedan provenir de recursos propios, en particular del impuesto predial, industria y comercio. Pese a lo anterior, la ciudad ha venido avanzando significativamente, a partir de su apuesta participación y gobernabilidad democrática (presupuesto participativo, decisiones concertadas con las comunidades educativas, rendición de cuentas, entre otras), desde un enfoque de “desarrollo humano sostenible”. El municipio de Pasto cuenta con 33 instituciones educativas –10 centros educativos, 4 instituciones municipalizadas, 2 instituciones de régimen especial– y 114 establecimientos no oficiales. La matrícula escolar oficial aproximada es de 66.000 estudiantes (Fuente: Secretaría de Educación Municipio de Pasto. Entrevista).

www.foro.org.co/presupuestosparticipativospasto.pdf

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Según cifras de la Secretaría de Educación, la escolarización llega al 92% de población en edad escolar. La matrícula viene disminuyendo desde 2006, explicado por la administración en razón del cambio de indicadores Dane, del censo 2005, y por disminución del crecimiento demográfico. Esto podría haber generado proyecciones sobre población desescolarizada mayor que la existente16.

Antecedentes17 El Plan de Desarrollo del Municipio de Pasto 2004-2007, denominado “Pasto mejor”, hace una apuesta por la gratuidad de la educación, en momentos en los que existía para las entidades territoriales la prohibición de destinar recursos de transferencias a la gratuidad de la educación. No obstante, la administración municipal anterior decidió avanzar en materia de gratuidad el derecho a la educación bajo la denominación de “alivio educativo”, consistente en cubrir los costos de matrícula. En un primer momento el alcance del “alivio” fue dirigido a los niños y niñas de Sisben 1 y 2 (no incluye costos complementarios como carné, boletines informativos, papelería, entre otros), para la cual invirtió, de recursos propios, un total de $5.800 millones. La administración, en conjunto con los rectores de las instituciones educativas, decide girar estos dineros a los Fondos de Servicios Educativos, en lugar de entregarlos a las familias, dada la experiencia (negativa) vivida con otros programas. Se asume que, dadas las necesidades y urgencias de las familias, estos subsidios no son necesariamente destinados a la educación y pasan a cubrir otras prioridades. Luego de implementado el alivio, la administración evalúa con los rectores esta política y acuerda con ellos que se entregue el alivio educativo a la totalidad de los estudiantes oficiales del municipio, para todos los estratos socioeconómicos, y para todos los niveles del sistema educativo: preescolar, primaria, básica secundaria y media. Dadas las limitaciones presupuestales del municipio, se decidió repartir el monto total del alivio entre los sesenta y seis mil estudiantes matriculados. El alivio permitió a la totalidad de familias, disfrutar de su derecho a la matrícula gratuita. Este alivio, financiado con recursos propios, está condicionado a los vaivenes de los ingresos municipales, lo que termina poniendo en riesgo su sostenibilidad. Acción Social afirma que Pasto cuenta con 6.000 niños y niñas desescolarizados, gran parte de ellos en situación de desplazamiento forzado. La administración municipal discrepa de esta afirmación, argumentando que sería una situación visible en la ciudad. 17 Municipio de Pasto. Plan de Desarrollo 2004-2007” Pasto mejor. Alcalde Raúl Delgado. 16

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Para la transición de gobierno municipal se evalúa que el modelo de gratuidad de la educación implementado por la administración municipal en el período 2004-2007 se hace insostenible. Se entra en un periodo de “crisis educativa” por lo que se implementa la política de alivio educativo18 desde un enfoque de focalización, y se adelantan gestiones frente al gobierno nacional y departamental para buscar alternativas a la crisis educativa.

Plan de Desarrollo 2008-2011 “Queremos más, podemos más” En el sector educativo se mejorará cobertura, calidad y pertinencia; se reduciran costos de acceso19, se articulará la media, técnica y universitaria mediante ciclos propedéuticos; se procurará la detección de talentos y habilidades tempranas en música, carnaval, deporte, liderazgo, emprendimiento e investigación, así como el inicio temprano de educación en inglés y tecnología y la formación de nuevos educadores con énfasis en tecnología y bilingüismo, así como la formación y capacitación de los formadores actuales (PD 2008-2011:41).

Gratuidad de la educación en el programa “Pasto educa más” Con el objetivo de “garantizar el acceso y permanencia en el sistema educativo de los estudiantes, en todos niveles del sistema educativo –preescolar, primaria, secundaria y media–: Se propenderá para que el 100% de los estudiantes de instituciones educativas oficiales, con edades entre 5 y 17 años, de niveles Sisben 1 y 2 reciban alivios en el costo educativo (PD:46).

Estrategia de “alivio educativo” (costos directos) En el marco de la crisis de sostenibilidad de la gratuidad, al inicio de año 2008, se expide el Conpes 112, el cual, por primera vez, desde la aprobación de la Ley 715 de 2001, se le reconoce a las instituciones educativas los dineros dejados de percibir para el mejoramiento de la calidad, “debido a que han establecido el no cobro de derechos académicos en los establecimientos educativos oficiales”, por niños entre los 5 y 17 años, inscritos y reconocidos en los niveles 1 y 2 del Sisben” (Conpes 112, de febrero de 2008). En este sentido, la política local de alivio educativo se asimila a la política nacional de gratuidad de la educación. “Llamamos a esta política, de ‘alivio educativo’, y no de ‘derecho a la educación gratuita’ porque somos conscientes de que no se alcanza a cumplir con los requerimientos de la garantía del derecho a la educación. La situación económica de la ciudad hizo insostenible la política de gratuidad, y nos obligó a reformularla como ‘alivio educativo’. (Alta Funcionaria de la Secretaría, de las dos últimas administraciones)”. 19 Resaltado por el investigador. 18

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No obstante, la demora en los dineros provenientes del SGP por gratuidad, y la exclusión de muchos niños y niñas de niveles socioeconómicos bajos, no inscritos o no reconocidos por en Sisben, obliga a los rectores y autoridades educativas a reestablecer los cobros de matrícula a familias no inscritas en el Sisben, de todos los niveles socioeconómicos. A decir de uno de los responsables municipales de la educación del municipio de Pasto: (…) Como hay tanta dificultad con los recursos de gratuidad del Ministerio, ya que esos recursos no llegan por el total de los niños de niveles 1 y 2, porque hay unos cruces en la base de datos de los niveles 1 y 2 que descarta muchos niños, y llega si acaso por la tercera parte de los niños de niveles 1 y 2. (funcionaria de alto rango).

El aporte del municipio de Pasto al “alivio educativo” viene decreciendo: en el Plan anterior (2004-2007) se invirtieron $5.800 millones (promedio de $1.600 millones por año); en el 2008 fue de $1.100 millones; para el 2009, la asignación se estableció en $1.000 millones. Estos dineros ($1.000 millones) se dividen entre los 42.000 estudiantes, aproximadamente, de Sisben 1 y 2, y se entregan a los Fondos de Servicios Educativos. Este decrecimiento se explica por los factores de contexto económico de la ciudad y por la postura de directivos docentes y miembros de comunidades educativas que defienden la necesidad y conveniencia de continuar con el cobro de matrícula y costos complementarios, argumentando limitación de los recursos girados, con relación a las necesidades de educación con calidad, así como retrasos importantes en los giros Esto viene acompañado de un debate en las comunidades educativas sobre la responsabilidad social de las familias, en el que se argumenta, especialmente por parte de directivos docentes, que estas deben asumir gastos educativos compartidos con el Estado, porque de lo contrario se estaría propiciando actitudes de irresponsabilidad en las familias y de paternalismo por parte del Estado. Por ello, las autoridades educativas afirman que el Plan no llama a esta política, “gratuidad’ sino “alivio educativo”. Planes y programas de cubrimiento de costos indirectos • Acompañamiento psicosocial “Se realizará acompañamiento psicosocial al 50% de los estudiantes de las instituciones educativas oficiales” (PD:45).

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Construcción de convivencia y ciudadanía. En convenio con universidades. Una unidad de apoyo financiada por el municipio con 12 profesionales que se desplazan a las instituciones educativas. Asesorar procesos de convivencia escolar en las instituciones educativas. El acompañamiento psicosocial es gratuito para los estudiantes. • Transporte escolar “Se subsidiará el servicio de transporte escolar a 1.000 estudiantes de zonas rurales dispersas y en condiciones de vulnerabilidad” (PD). Reconociendo las dificultades de transporte que tienen niños, niñas y adolescentes el municipio ha asignado $280 millones anuales para este subsidio (parte del costo total del transporte), priorizando 15 instituciones educativas que atienden tanto población rural dispersa, y población discapacitada. En el caso de la población rural dispersa, parte de ella debe ser traslada a instituciones urbanas. Con la población en condición de discapacidad, se subsidia el transporta a niños y niñas desde cualquier lado de la ciudad hacia dos instituciones educativas en las que se viene concentrando los procesos de inclusión educativa. • Seguridad alimentaria y restaurantes escolar El ICBF atendio a estudiantes hasta el grado 6°. La administración municipal garantiza refuerzo alimentario (refrigerio) para todos los estudiantes de grado 7° (5.800 estudiantes), y algunas instituciones han logrado hacerlo hasta el grado 11°. Se espera vincular a restaurantes 32.000 estudiantes con complemento alimentario a través del programa de restaurantes escolares Existe un debate sobre el lugar que viene ocupando el trabajo en seguridad alimentaria (restaurante escolar), y se cuestiona que la función y la infraestructura debe priorizarse en educación y no en la alimentación de los estudiantes, aunque se reconoce que muchos estudiantes pueden asistir a las escuelas o se motivan a hacerlo por la garantía alimentaria, dadas las condiciones económicas. Proyectos de mejoramiento de los restaurantes escolares con recursos de las cooperativas, con prioridad en el sector rural. • Actividades extra académicas La consideración de la financiación de actividades extra académicas como parte de los componentes indirectos de la gratuidad se sustenta en que esta forma parte de las obligaciones de las instituciones educativas (Decreto 1860

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de 1994); generando equidad en la oferta formativa en relación con la que hacen instituciones educativas privadas Con el fin de fortalecer el desarrollo integral de los niños y niñas escolares, el municipio promueve la vinculación gratuita de más de 1.000 estudiantes de los colegios oficiales a las academias de formación musical. Esto se hace condicionado a la permanencia y el rendimiento académicos de los estudiantes. • Niñez con necesidades educativas especiales Para la atención de necesidades educativas especiales, la Secretaría de Educación del municipio de Pasto viene fortaleciendo a siete instituciones educativas como escuelas inclusoras. Entre ellas, se atiende niños y niñas con talentos especiales, con recursos del municipio en cuanto a que requiere personal profesional y costos educativos que no están contemplados en las transferencias. De la misma manera, a chicos con dificultades de aprendizaje, se viene implementando un programa que combina la integración al aula regular con acompañamiento complementario en los psicosocial, refuerzo académico, transporte escolar y atención por profesionales especializados. Hasta el momento esto se ha venido cubriendo con recursos propios • Niñez en situación de calle, en situación de vulneración de derechos y abandono parcial Promoción de la permanencia escolar de 300 niños, niñas y adolescentes con problemática de calle, vinculados a programas solidarios y participativos de emprendimiento que involucra a los padres de familia. Procesos de refuerzo escolar, psicoafectivo y ocupacional a 200 niños, niñas y adolescentes en situación de vulneración de derechos y abandono parcial. • Trabajo infantil Existe una población infantil trabajadora amplia, que ingresa recursos para sus familias. Dada la situación económica de la ciudad, cada vez más difícil, (caso “Pirámides”), la población infantil trabajadora se ha incrementado. Dado que no es posible eliminar el trabajo infantil, se viene promoviendo su escolarización, acompañados por una entidad especializada dedicada erradicar las formas de trabajo infantil Desde este proceso se ha vinculado a 275 niños trabajadores al sistema educativo, y a través de operadores privados que atienden la educación a niños

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trabajadores. Se aplica con ellos metodologías flexibles, de modo que se propicie que permanezcan escolarizados. En todos los casos se facilita que los costos educativos no sean una causa de desescolarización de niñas y niños trabajadores. Educación superior Apoyo a estudiantes para su ingreso a la educación superior, cofinanciando su ingreso. Se gestionan recursos con entidades privadas, cooperativas y algunas ONG para aliviar anualmente el costo educativo de estudiantes Sisben 1 y 2. Hasta el momento cubre a 51 estudiantes. Pasto está focalizado por el fondo FEN, y cofinancia a 259 estudiantes universitarios. El ministerio aporta $200 mil pesos, el resto lo aporta la entidad territorial. Se gestionarán 300 cupos para formación técnica y para el trabajo para jóvenes de escasos recursos.

Financiación de la gratuidad de la educación Para educación, para el programa “Pasto educa más”, se ha presupuestado su realización en $457 mil millones, de los cuales $445 mil millones provienen del Sistema General de Participación, es decir que, los recursos propios para educación u obtenidos por propia gestión, representan sólo el 1,02% del presupuesto educativo, lo que significa una dependencia casi total del Plan de Desarrollo Educativo a la destinación previa que la ley le ha asignado a los recursos provenientes del SGP20. El sistema de alivios educativos, que se financia con recursos del Sistema General de Participación, cubre en la actualidad a 39 mil de los 66 mil estudiantes matriculados en las instituciones oficiales de la ciudad. Hasta el 2008 el Gobierno nacional sólo reconocía costos de matrícula de 19.000 estudiantes. La gestión municipal logró incrementar el número de alumnos reconocidos, con lo cual se considera, por parte de las autoridades educativas, que la crisis educativa de la ciudad se va superando (declaraciones del Secretario de Educación al Diario del Sur, Pasto, 28 de junio 2008). No obstante, desde el punto de vista de algunas instituciones educativas, esto resulta insuficiente para atender a todos los niños y niñas con unos mínimos de calidad y con pertinencia –que implica financiar programas y metodologías específicas–. 20

Municipio de Pasto. Plan de Desarrollo 2008-2011 “Queremos más, podemos más”. Plan plurianual de inversiones.

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Fuentes de recursos propios municipales: los impuestos de industria y comercio, y el impuesto predial. Puede seguirse apoyando, mediante el “alivio educativo” con recursos propios pero por las fuentes de recursos que actualmente tiene, no es posible incrementarse. Ha favorecido la capacidad de gestión de la administración que ha atraído recursos de cooperación y por cofinanciación.

Aspectos relevantes de la gratuidad en el municipio de Pasto Acceso y permanencia Dada la situación económica de la región, que se viene agravando, la política tanto nacional como local favorecen el acceso y la permanencia escolar, la retención escolar. No obstante, esto no se refleja en cifras de matrícula, por cuanto estas se afectan por factores técnicos (derivados de la metodología e indicadores del Censo 2005) y poblacionales (disminución de índices de crecimiento poblacional frente a proyecciones de población calculadas con anterioridad al Censo 2005). Costos indirectos El municipio ha tomado la decisión de asumir, con recursos propios, costos indirectos de la educación como es el transporte escolar, seguridad alimentaria en grupos escolares no cubiertos por el programa ICBF, costos educativos de la atención psicosocial en la mitad de la población escolar, gastos derivados de la atención especial a población con necesidades educativas especiales. Gestión eficiente y aprovechamiento de recursos locales Ante las necesidades educativas de la ciudad, los escasos recursos locales y la mediana flexibilidad permitida para el aprovechamiento de los recursos provenientes de las transferencias, se ha venido implementando programas como la atención psicosocial, o la atención de población con necesidades educativas especiales y en condición de discapacidad, con recursos institucionales y de las organizaciones de la sociedad local. La gestión ha permitido dar paso a programas como el subsidio a la educación superior con otras instituciones oficiales, recursos del sector cooperativo y recursos de cooperación. • Gratuidad y pertinencia La gratuidad de programas extraacadémicos (más no extra curriculares), que apuntan a la pertinencia educativa, que cubre tanto a población con dificultades 57

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de aprendizaje y talentos, como a desarrollo de intereses de los chicos y chicas en el marco de la formación escolar, se convierte en una alternativa clave para la permanencia en el sistema, además de motivar y desarrollar potencialidades y garantizar aprendizaje significativos. Es el caso de la vinculación gratuita de jóvenes (1.000) a las escuelas de música articulada a la escolarización y rendimiento académico. Este apoyo se hace con recursos propios del municipio.

Dificultades en el desarrollo de la gratuidad En consecuencia, la política de gratuidad iniciada por la administración municipal de Pasto, en el periodo 2004-2007 ha tenido que ser paulatinamente reducida por factores como: La insuficiencia de recursos propios, los cuales están en dependencia directa de la situación económica de la ciudad, la cual se ha venido agravando. La dependencia de recursos de las transferencias para el desarrollo de la política educativa municipal. La falta de fuentes de recursos propios diferentes a los impuestos directos como impuesto predial, e industria y comercio, cuyo crecimiento depende del estado de desarrollo de la economía local. La posición de algunos responsables y directivos docentes decisores de la política educativa municipal, que argumentan que a las comunidades y familias no debe dárseles todo, so pena de estar incentivando el paternalismo y la irresponsabilidad de los padres y madres de familia. Las pocas posibilidades de las autoridades locales y directivos docentes de hacer un uso razonable de los recursos del SGP de acuerdo con las necesidades locales. Los recursos girados por gratuidad a los fondos de servicios docentes tienen igualmente destinación fija y límites en aspectos que las instituciones consideran necesarios, como es, contar con profesionales de apoyo psicosocial y pedagógico, con programas pedagógicos pertinentes que requieren recursos e infraestructuras de distinto tipo. Los recursos llamados de calidad, deben ser utilizados en asuntos como el pago de servicios públicos, vigilancia, mantenimiento de infraestructura, con lo cual se restringen los recursos para la calidad de los programas y procesos pedagógicos. La diferencia de información en las bases de datos municipales con relación a las bases de datos del Gobierno nacional (SGP). El no reconocimiento de la gratuidad de la educación a 26.000 estudiantes de la ciudad, de los 42.000 58

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ha validado como pertenecientes a los niveles 1 y 2. El SGP solo reconoce gratuidad de los 66.000 estudiantes matriculados en las instituciones educativas de la ciudad.

La gratuidad en el municipio de Pasto: retos y recomendaciones Superación de la dependencia de los recursos propios para la sostenibilidad de las políticas de gratuidad. • A diferencia de otras entidades territoriales que fortalecen sus recursos con regalías por el contar en su territorio con recursos naturales de interés nacional e internacional para su explotación, el municipio de Pasto no cuenta con dichas regalías, por lo que dependen de impuestos cobrados sobre la actividad económica local, la cual se ve afectada por diversos factores y crisis.

Casi la totalidad de los recursos para educación vienen de transferencias del SGT, con destinación fija.

Superación de las posturas que no reconocen la gratuidad como derecho y como eje fundamental del derecho a la educación.

Sin gratuidad de la educación como derecho, el derecho mismo a la educación no puede ser garantizado. Existen posturas que dudan de los “beneficios pedagógicos” de la gratuidad, especialmente entre directivos docentes, argumentando que puede generar actitudes y posturas de irresponsabilidad en las familias. Buscar la sostenibilidad de programas de mejoramiento de la calidad, con pertinencia, pese a la Insuficiencia de los recursos de gratuidad provenientes de la nación, así como de la profunda limitación de recursos propios.

Desde el punto de vista de los responsables educativos y de los directivos docentes, el dinero recibido por las instituciones por el no cobro de matrícula no es suficiente para cubrir las necesidades de calidad y pertinencia. Por tanto, y para no continuar el camino de la restricción de la gratuidad, y por el contrario, alcanzar la garantía plena, nos atrevemos a recomendar: Que las autoridades locales, conjuntamente con el sector educativo y a la sociedad local, en general, hagan visible dicha problemática, aprovechando al máximo los espacios de toma de decisiones sobre políticas educativas y distribución de recursos para las entidades territoriales, apoyándose en los medios de comunicación. Simultáneamente, profundizar en la gestión y el aprovechamiento de recursos locales institucionales y humanos para que los programas y proyectos 59

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que se han podido sostener con recursos propios, no desaparezcan en el mediano plazo. Corresponsabilidad de los padres y madres de familia Desarrollar procesos pedagógicos con los padres y madres de familia, en relación con el derecho la educación para su exigibilidad, pero también y manera especial, en su corresponsabilidad en la garantía del derecho a la educación, como una obligación constitucional, jurídica y moral. Cobros educativos Evitar al máximo nuevos cobros a las familias, dada la crisis económica en que se encuentra la ciudad, sin que se deteriore la calidad y pertiencia de la educación que se brida

Recomendaciones frente a la política nacional de gratuidad De las reflexiones y valoraciones emitidas por los responsables educativos y directivos docentes de la ciudad de Pasto, se producen las siguientes recomendaciones a la política nacional de gratuidad de la educación: Diferenciar los recursos para calidad de los recursos de gratuidad Se plantea que no se está invirtiendo propiamente recursos para gratuidad de la educación sino que se está tomando parte de recursos de calidad y se les da destinación específica para la gratuidad. Los recursos para garantizar la cobertura, el acceso y permanencia deben ser diferentes de los de calidad, manteniendo los montos actuales. Destinar exclusivamente los recursos destinados a calidad, a programas y procesos pedagógicos. De la misma manera, de los recursos de calidad se debe cubrir servicios administrativos como servicios públicos, vigilancia, la plataforma de información por lo que los recursos propiamente para la calidad se ven restringidos. Acordar con la entidad territorial la población a incluir en los recursos de gratuidad que se giran desde el SGT En el caso de Pasto, el SGP reconoce únicamente aportes por gratuidad de 18.000 estudiantes oficiales como beneficiarios de la gratuidad de la matrícula, mientras que el municipio de Pasto ha identificado 42.000 estudiantes perte60

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necientes a los niveles 1 y 2, del total de 66.000 matriculados, tal como lo venía haciendo con la política de gratuidad de la anterior administración. Esto significa un ahogo económico a las instituciones educativas de la ciudad, frente a lo cual, no tienen otra alternativa que cobrar costos de matrícula y complementarios a los 26.000 estudiantes que antes habían sido cubiertos

Gratuidad de la educación en el municipio de Girón21 (Santander) Contexto El municipio de Gírón (San Juan de Girón)22 se encuentra en el departamento de Santander, en la zona nororiental de Colombia. Forma parte de la región andina, y se encuentra en zona montañosa. La ciudad ha sido declarada Monumento Nacional y patrimonio histórico. Tiene una población aproximada de 102.000 habitantes. Se encuentra a 10 kilómetros de Bucaramanga, capital del departamento de Santander, y forma parte del área metropolitana de Bucaramanga; por lo cual su dinámica económica, social y poblacional está directamente relacionada con fenómenos de conurbación. La población del municipio de Girón se ubica, en su gran mayoría (75% aprox.) en los niveles socioeconómicos 1 y 2, 20% entre estrato 3 y 4, 4% en estrato 5 y cerca del 1% en estrato 623. En materia educativa, el municipio de Girón ha alcanzado la certificación, que le permite hacer un manejo autónomo del sistema educativo local (Ley 715 de 2001), así como asumir responsabilidades administrativas y financieras (recursos propios). El efecto metropolitano sobre Girón tiene implicaciones como: desempleo, movilidad, impacto de problemáticas sociales y ambientales metropolitanas. En materia educativa implica movilidad de los estudiantes entre municipios de acuerdo a las facilidades de acceso y al tipo de oferta educativa de su interés. Por el contrario, el área rural del municipio tiene necesidades en relación con la accesibilidad geográfica de los centros educativos, flexibilización de los modelos pedagógicos, los programas y metodologías, pertinencia en la formación de acuerdo al desarrollo productivo de las regiones, planta de docentes suficiente y pertinente. Municipio de Girón. Plan de Desarrollo 2008-2011 “Girón, monumento nacional”. http://giron-santander.gov.co/nuestromunicipio.shtml?apc=m1d1--&m=f 23 Fuente: Secretaría de Educación del Municipio de Girón. 21

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El municipio de Girón cuenta en la actualidad con nueve instituciones educativas urbanas con 26 sedes, y cinco centros educativos rurales con 36 sedes A pesar de ello, el municipio considera que aún, entre 4.500 y 6.000 niños y niñas podrían estar por fuera del sistema escolar.

Antecedentes Plan de Desarrollo 2004-2007 Entre 2003 y 2007 se desarrolló un proceso fuerte de escolarización que elevó la población matriculada en un porcentaje cercano al 9%: se pasó de 20.507 en 2003 a 22.843 estudiantes matriculados. Para este periodo la administración puso énfasis en la atención educativa de la población vulnerable y desplazada por el conflicto interno, mediante contrato con 15 instituciones privadas del municipio, para su atención. Igualmente, en el año 2004 se presenta como fenómeno natural, una avalancha que deja a gran parte de la población sin vivienda, bienes ni fuentes de ingresos. Al tiempo, se hace visible los niveles de pobreza existentes en el municipio, y la existencia niños y niñas por fuera del sistema educativo. Esto lleva a tomar medidas de apoyo y alivio a la situación económica de la población, entre ellas, declarar la gratuidad para la totalidad de los niños, niñas y jóvenes escolarizados del municipio.

Gratuidad de la educación en el Plan de Desarrollo 2008-2011 El Plan de desarrollo 2008-2011 articula la educación en el Programa Eje Educación y Desarrollo Tecnológico: Este programa pretende lograr un compromiso fundamental del municipio y de toda la sociedad con la educación, la cultura, el deporte, la formación para el trabajo y el desarrollo de la niñez, la juventud, los adultos mayores, la mujer, los discapacitados, y en general con la población para crear mayor capital humano y social. El capital social y cultural permite construir red social. Por ello este programa pretende construir comunidad y desarrollar una red social para Girón.

Con relación a la gratuidad de la educación el Plan contempla los siguientes objetivos: 2. Aumentar la cobertura y mejorar la retención escolar, de tal manera que los estudiantes que ingresen permanezcan hasta la media, y con la prestación de servicios que se hará a través de instituciones oficiales y en convenios con instituciones privadas de reconocida idoneidad. 62

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3. Facilitar el acceso y permanencia de los estudiantes en preescolar, básica y media, brindando la gratuidad en los derechos académicos y otros cobros; seguros estudiantiles, refrigerio reforzado y suministro de dotaciones escolares.

Estrategias con relación a los costos directos • Matrícula gratuita para todos El Plan de Desarrollo establece la “gratuidad en los derechos académicos”. Define como indicador “brindar la gratuidad al 100% (20.721) de los estudiantes en los derechos académicos, matriculados en los establecimientos educativos oficiales”. Debe llegas a todos los estudiantes en los niveles de preescolar, básica primaria, básica secundaria y media24. • Seguro estudiantil Además asume costos complementarios como es el subsidio al pago del seguro estudiantil al 100% de los estudiantes oficiales, mediante el pago de una póliza que cubre el valor de total del aseguramiento. • Reducción de costos directos en informes académicos evaluativos Mediante la adquisición y desarrollo de un programa informático para el procesamiento de las evaluaciones académicas de los estudiantes, el municipio absorbe los costos de elaboración de los informes académicos en los centros educativos rurales y en algunos urbanos. Estrategias con relación al cubrimiento de costos indirectos Además de los costos directos el Plan de Desarrollo reconoce que es necesario asumir otros costos que recaen sobre las familias y que en situaciones económicas como la que actualmente vive el municipio, es necesario entrar a cubrir total o parcialmente. • Refrigerios El municipio de Girón suministra refrigerios a 10.567 (50%) de los estudiantes matriculados en la instituciones oficiales, pertenecientes a los niveles 1 y 2 del Acuerdo Municipal 001 de 2008, por el cual se establece la gratuidad de la educación del municipio de San Juan de Girón durante el año 2008, a los estudiantes de preescolar, básica primaria, básica secundaria y media, de las instituciones educativas oficiales del sector urbano y rural. Alcaldía de Girón. Decreto 549 del 9 de noviembre de 2006, por el cual se establece la gratuidad de la educación durante el año 2007, para estudiantes de preescolar, básica primaria, básica secundaria y media de las instituciones educativas urbanas y rurales. 24

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Sisben. Además los oferentes de educación contratada tienen obligación de ofrecer, entre sus servicios, dicho refrigerio. • Subsidio al transporte escolar en el sector rural y en casos especiales del sector urbano Dada las condiciones de dispersión de parte de lo población rural, el Plan de Desarrollo contempló subsidiar el transporte a 200 estudiantes que viven en lugares retirados de los centros educativos rurales y en casos especiales en el sector, incrementándose en el cubrimiento del 6% al 16% de los estudiantes. El subsidio corresponde al 50% del valor del transporte terrestre. • Suministro de materiales didáctico y textos escolares a los establecimientos educativos, para el trabajo de aula El suministro de materiales para el trabajo de aula disminuye significativamente los costos de materiales que generalmente tienen que estar cubriendo las familias. La dotación de textos escolares permite no solo el ahorro para sus familias, sino que el costo de elevar la calidad de la educación no dependa de las condiciones económicas de las familias. • Preparación de los estudiantes de 11° para las pruebas de Estado Con el fin de elevar los niveles de calidad en el municipio, y de favorecer el ingreso de sus estudiantes a la educación superior, la Secretaría de Educación ha establecido y financiado convenios con entidades que ofrecen cursos pre-Icfes, que de otra manera tendrían que ser costeados por las familias, o en el peor de los casos, no acceder a la preparación a la prueba, con la que se hace más difícil la posibilidad de acceder a la educación superior. El proyecto pretende abarcar al 100% de los estudiantes de grado 11°. • Apoyo a la política educativa de primera infancia El municipio de Girón se vincula al desarrollo de la política educativa nacional de primera infancia, aportando a la financiación de 35 hogares en el nivel de “educación inicial”. • Apoyo a estudiantes en formación técnica Con el fin de favorecer la formación técnica de estudiantes del bachillerato, el municipio de Girón ha establecido convenios con el Sena y con instituciones

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de educación técnica para que 200 de sus estudiantes de bachillerato puedan mejorar sus niveles de calidad y formarse para el mundo laboral como opción.

Financiación de la gratuidad de la educación El balance financiero del municipio de Girón para el año 2007 hace visible un déficit presupuestal de $9.047 millones, lo que disminuye las posibilidades de ampliar la inversión social o de mantener la existente25. Dado que el déficit presupuestal del municipio se viene incrementando año tras año26, la realización de la gratuidad, como está concebida en el Plan de Desarrollo, y su sostenibilidad, queda en entredicho. Los recursos propios obtenidos por impuestos (predial, industria y comercio) participan solo en el 4% del presupuesto para este Plan de Desarrollo. Por tanto, resulta oportuna y favorable para el municipio la expedición de los documentos Conpes 116 y 122 de 2009, que destinan de entre los recursos de las transferencias SGP del componente de calidad, para la gratuidad de la educación, con lo que se asegura recursos para los fondos de servicios educativos. Para el año 2008 el SGP envió al Municipio de Girón $1.220 millones destinados al rubro de calidad, para los 21.000 estudiantes matriculados. La administración municipal para obtener apoyo, en dinero o en servicios, del departamento de Santander la empresa privada y de la academia. En consecuencia, la sostenibilidad de la política de gratuidad de la educación para el Municipio de Girón se hace cada vez más incierta.

Aspectos relevantes de política de gratuidad en el municipio de Girón Apuesta por la gratuidad de la educación reconociendo el derecho la totalidad de estudiantes oficiales, pese a las dificultades económicas para su sostenibilidad Vale destacar que el municipio de Girón, a pesar de las dificultades que impidieron su sostenibilidad ha procurado mantener la política de garantía de gratuidad al 100% de los estudiantes oficiales y lo sostiene como una las metas más importantes de su Plan de Desarrollo. 25

Fuente: Secretaría de Hacienda Municipal. Balance producido por Minhacienda. Pasó de superávit de $1.049 millones en el 2005 a déficit creciente ($5.373 millones en 2006 a $9.047 millones en 2007). Fuente: Secretaría de Hacienda.

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Reconocimiento de las urgencias económicas de la población, afectada por desastres naturales y el conflicto armado Tanto la administración municipal como el Consejo Municipal han puesto, entre las razones para mantener la meta de la gratuidad de la educación a pesar de las dificultades de sostenibilidad, la situación de extrema pobreza y vulnerabilidad social en las que ha quedado gran parte de la población, en razón de desastres naturales, desplazamiento forzado, víctimas de la violencia, de las cuales. Se reconoce que, “con gratuidad, habría menor desescolarización y deserción”. Especial atención se le ha dado a niños y niñas víctimas de las minas antipersonales, facilitándoles desde el sistema educativo atención psicosocial, apoyo pedagógico y cubrimiento de costos educativos directos e indirectos. Gestión permanente con la empresa privada y la universidad Ante la dificultad de incrementar los recursos propios se ha procedido gestionar recursos del sector privado, cajas de compensación, universidad, agencias de cooperación, organizaciones no gubernamentales. De la misma manera se ha buscado la articulación intersectorial y la concurrencia de recursos en programas oficiales que beneficien directamente a la población escolar. Prioridad de la zona rural en la política de gratuidad Dadas las características y problemáticas de la zona rural se ha priorizado la aplicación de la política de gratuidad en componentes como: uniformes escolares, calzado escolar, útiles, transporte. Se ha exigido incluirlo especialmente en los contratos realizados con instituciones privadas, contratadas para prestar servicio educativo en lugares en los cuales no existen instituciones oficiales. Progresividad en la implementación de la gratuidad en todos sus componente El municipio ha previsto desarrollar la gratuidad de la educación de manera progresiva, para que, año tras año del Plan de Desarrollo, se vayan incorporando nuevos componentes de la canasta educativa de las familias, tanto directos como indirectos: primero matrícula y costos complementarios (carné, boletines evaluativos, seguro estudiantil), transporte, complemento nutricional; luego, textos y material didáctico; posteriormente, uniformes. Planear la realización de la gratuidad de manera progresiva constituye una garantía de posibilidad de realización sostenible, en el mediano plazo.

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Dificultades en el desarrollo de la gratuidad en el municipio de Girón La disminución de recursos para garantizar la continuidad y ampliación de la política de gratuidad al 100% de la población escolar –implementada en los años 2006 y 2007, y ratificada por la actual administración–, se constituye en la principal dificultad, poniéndose en grave peligro el cumplimiento de la meta propuesta por el Plan de Desarrollo 2008-2011. Pese a haber sido incluido en Plan de Desarrollo, y formalizado mediante acuerdo municipal 001 del año 2008, la estrategia tuvo que ser desmontada casi en su totalidad. Para el año 2009, la gratuidad, en cuanto a matrícula, y luego de estudio financiero realizado por la administración municipal, tuvo que ser reducida al cubrimiento de los niveles de Sisben 1 y 2, con respaldo en los recursos girados por el SGP en cumplimiento del Conpes 122, y extendido con recursos propios municipales a niños y niñas en situaciones especiales o que no perteneciendo a los niveles 1 y 2, no estén incluidos en la base de datos del Sisben. En esta decisión no deseada incidieron factores como: El déficit presupuestal municipal, que se ha venido incrementando año tras año. La dificultad de incrementar recursos propios desde impuestos, en un contexto de crisis económica. La urgencia de atender las necesidades básicas de la población, como consecuencia de la catástrofe natural de 2005 y del arribo de población en situación de desplazamiento (se calcula en 20.000 nuevos habitantes), que demandan atención urgente y gratuita. La postura de algunos directivos docentes y miembros de la comunidad educativo que ven en la gratuidad de la educación una política paternalista y asistencial, que genera falta de compromiso de las familias.

Retos educativos de la gratuidad en el municipio de Girón Recuperar la senda de la gratuidad El principal reto que le queda a la municipalidad de Girón es recuperar la gratuidad, que había alcanzado en los años anteriores (2007-2008). El creciente déficit presupuestal del municipio hace difícil pensar en retornar al punto inicial en el corto plazo, pero no se puede perder este norte, que es una de las apuestas centrales del Plan de Desarrollo 2008-2011.

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No obstante, aprovechando los avances en la política nacional en materia de gratuidad, que envía recursos para estudiantes aceptados en Sisben 1 y 2, se hace factible posible asumir costos de matrícula de aquellos estudiantes que no están reconocidos por esta política de gratuidad, de manera progresiva. Inclusión de estudiantes no aceptados en las bases de datos nacionales Dado que los recursos de la gratuidad girados por el SGP, que llega a las instituciones educativas, solo cubre a la población aceptada en sus bases de datos, se hace necesario asesorar a las comunidades educativas en el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para que sean reconocidos como beneficiarios de la política nacional de gratuidad. Estos requisitos han venido excluyendo a gran parte de la población de nivel socioeconómico 1 y 2 de los beneficios de dicha política. Sostener y ampliar política de reducción de costos indirectos Dados los bajos niveles socioeconómicos de la mayoría de la población gironesa y de las dificultades presupuestales del municipio, se sugiere como una vía para continuar hacia la gratuidad la reducción de costos indirectos de la canasta educativa de las familias. Una de estas estrategias, y que ya está siendo contemplada por la actual administración municipal es la de disminuir costos para la familias en cuanto al uniforme escolar, que se suman a las que ya están siendo implementadas en materia de transporte escolar, alimentación, costos complementarios (informes evaluativos, carné, seguro), dotación de materiales y textos a las instituciones educativas. Ampliar paulatinamente subsidios en los rubros de costos indirectos e incrementar la cobertura de los mismos puede ser una vía de realización progresiva de la gratuidad.

Recomendaciones hacia una política nacional de gratuidad de la educación Priorización de municipios con déficit presupuestal o escasez de recursos propios, situación de desastre natural o desplazamiento forzado Las dificultades económicas por las que viene atravesando el municipio de Girón, agravadas por el desastre natural de 2006 y el incremento de la población 68

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en situación de desplazamiento forzado que ha arribado al municipio y que demanda ser atendida, requiere que la política nacional de gratuidad beneficie al conjunto de la población en edad escolar, dada la casi imposibilidad de alcanzar con recursos propios las metas de gratuidad propuestas en el Plan de Desarrollo 2008-2011, y urgencia de aliviar la situación económica del conjunto de la población. Remoción de obstáculos técnicos Gran parte de niños y niñas cuyas familias están en los niveles socioeconómicos bajos, no reciben los beneficios de la actual política, en tanto tienen dificultades formales para acreditar tal condición. Los requisitos y procesos técnicos que deben cumplir las familias para la aceptación de niños y niñas de los niveles 1 y 2 de Sisben, ha hecho que este derecho no haya sido reconocido a la totalidad de la población escolar de estos niveles, por lo que pierden el derecho, viéndose obligados a pagar los costos de matrícula de acuerdo con las tarifas establecidas por el municipio. Es necesario diseñar un mecanismo más incluyente que elimine las actuales barreras para acceder a su derecho. Incremento de recursos per cápita En el análisis de los costos educativos que hacen las instituciones educativas, se hace evidente la insuficiencia de los recursos asignados per cápita27 para brindar educación con calidad y pertinencia, lo que hace necesario revisar la actual canasta educativa. Esto es visible con relación a las tarifas establecidas por la municipalidad28. Inclusión del “nivel tres” En el caso del municipio de Girón, el grueso de la población clasificada en el nivel tres del Sisben, lo ha sido en razón del sitio de vivienda (barrios estrato 3), y que no corresponde al bajo nivel de ingreso familiar, agravados por los factores de contexto ya mencionados. Los funcionarios y directivos docentes consideran que la población de nivel 3 de Sisben requiere ser incluida también en la política nacional.

$33.000 para educación básica y $60.000 para educación media, según el Conpes 122 de 2009. $45.000 para básica primaria, $55.000 para básica secundaria, y $60.000 para educación media. Fuente: Secretaría de Educación Municipal.

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Gratuidad de la educación en el municipio de Pensilvania29 (Caldas) Contexto30 El municipio de Pensilvania está localizado en la zona nororiental del departamento de Caldas. Se encuentra ubicado en la region andina colombiana, cordillera central. Cuenta con una población de 26.426. En la cabecera municipal vive el 31% de ellos, mientras que la mayor parte de la población (69%) vive en la zona rural, distribuida en cuatro corregimientos. La agricultura y la ganadería son sus principales actividades económicas, por encima de la actividad comercial e industrial; en particular, el cultivo del café ha sido el principal renglón de la economía. Con relación al sistema educativo colombiano, el municipio de Pensilvania es un municipio no certificado (Ley 715 de 2001, art. 20), razón por la cual depende en lo administrativo del departamento de Caldas, según el art. 6 de la misma ley, con las siguientes competencias: Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media en sus distintas modalidades. Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos provenientes del Sistema General de Participación. Administrar las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos. Participar con recursos propios en la cofinaciación de programas y proyectos educativos Por su parte, en caso de municipios no certificados como Pensilvania, a la administración municipal se le asignan competencias para: Administrar y distribuir en su municipio los recursos del Sistema General de Participación que se le asignan para el mantenimiento y el mejoramiento de la calidad. Participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado(…). Los costos amparados por estos recursos no podrán generar gastos permanentes para el Sistema General de Participación. 29

Municipio de Pensilvania (2008) Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011. Municipio de Pensilvania, departamento de Caldas. Fuente: Plan de Desarrollo Municipal. www.pensilvania-caldas.gov.co Revisado el 18 de mayo de 2009.

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En este marco legal se sitúan las apuestas de Plan de Desarrollo Municipal de Pensilvania 2008-2011, con relación a la gratuidad de la educación. La educación formal del municipio esta siendo atendida a través de: Nueve instituciones educativas Un centro educativo oficial El servicio se presta en 101 sedes o establecimientos educativos, a 5.570 estudiantes matriculados para el año lectivo 2009.

Antecedentes política de gratuidad en el Plan de Desarrollo 2004-2007 La política de gratuidad de la educación tiene antecedentes desde la década del noventa, siendo uno de los primeros municipios del país en implementarla con recursos propios. En materia de gratuidad, el Plan de Desarrollo Pensilvania 2004-2007 alcanzó logros significativos en materia de gratuidad, así: atendió con gratuidad de matrícula, de acuerdo con la ley, a 5.677 de los 5.897 estudiantes matriculados (96%); entregó kits escolares al 100% de los estudiantes; benefició a 3.655 niños, niñas y jóvenes escolarizados con servicio de restaurante escolar equivalente al 62% de la población escolar; benefició con soluciones de transporte a 490 estudiantes del sector rural (8% de la población matriculada); dotó de materiales didácticos al 50% de las sedes, como alternativa frente a la necesidad de contar con textos escolares en las instituciones educativas.

Gratuidad de la educación en el Plan de Desarrollo 2008-2011 La educación en el Plan de Desarrollo Pensilvania 2008-2011 forma parte del Eje de Desarrollo Humano: “Que el desarrollo humano se convierta en el centro y motor de los procesos educativos implementados en el municipio…”. La política municipal de gratuidad forma parte del Programa “Mantenimiento y ampliación de la cobertura de los programas de Educación” cuyo objetivo es: Facilitar, con base en el enfoque de derechos, el acceso de todos los pensilvanenses en edad de escolarización a los programas institucionales y de extensión creados

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dentro del sistema educativo global del municipio; teniendo presentes criterios de inclusión, participación y equidad de género.

En consecuencia, se ha propuesto: En costos directos • Gratuidad en la matrícula Atender el 100% de la población escolar en gratuidad de la matrícula, de acuerdo con la ley. En costos indirectos: • Atender al 100% de la población matriculada, en cuanto a: kit escolar transporte escolar programa nutricional (restaurantes escolares) • Textos escolares y material didáctico El municipio se ha propuesto dotar al 50% de las sedes, con materiales didácticos y textos escolares, de modo que los costos para las familias sean mínimos. Además, se dio inicio al establecimiento y dotación de bibliotecas en los cuatro corregimientos que apoyen los procesos pedagógicos y desarrollen actividades extra académicas con escolares. • Educación complementaria Se pretende impulsar desde las instituciones educativas, proyectos complementarios de vinculación voluntaria de los estudiantes, que desarrollen competencias y habilidades para la vida, y que motiven la permanencia en el sistema educativo. Para ello se gestionan recursos propios, de cooperación y de la empresa privada local, así como gestiones por programas departamentales que provean capacitación y asesoría. • Atención educativa de población con necesidades educativas especiales Los requerimientos de este tipo de atención precisan de recursos especiales y de profesionales formados, tanto para los procesos de “inclusión escolar” 72

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como para los programas de atención integral de la población con necesidades educativas especiales. Estas necesidades en personal profesional, materiales y dotaciones demandan recursos específicos, para los cuales el municipio hace gestión mediante convenios y alianzas institucionales, tanto en recursos económicos como en formación profesional. Para ello se ha desarrollado en el municipio el Programa de Rehabilitación Integral a Personas Especiales (Pripe), con sede en la Normal de Pensilvania, asesoría departamental y de recursos económicos de cooperación (Embajada del Japón). Igualmente, se ha generado un movimiento de apoyo de los pobladores de Pensilvania para el sostenimiento, dotación, alimentación, transporte y desarrollo de proyectos pedagógicos, y de formación para el trabajo31. • Hogares juveniles Como efecto del interés de la comunidad local por la continuidad de la población rural en el sistema educativo, el municipio, con recursos propios, de gestión y ayuda privada, cuenta con cuatro hogares juveniles que les ofrecen a estudiantes de bajos recursos económicos y con dificultades de accesibilidad a las instituciones educativas de básica secundaria y media, habitación y alimentación gratuita a los estudiantes aceptados. • Seguridad alimentaria El municipio de Pensilvania ha priorizado la seguridad alimentaria de la población infantil y juvenil escolarizada. Ha alcanzado una cobertura que llega al 75% de la matrícula. Para ello ha hecho un aprovechamiento de la alimentación aportada por el ICBF, y a la cual suma recursos propios, para cubrir novecientos 900 cupos más en los restaurantes escolares.

Financiación de la gratuidad de la educación Dada su condición de municipio no-certificado, la financiación de la educación proviene principalmente de los recursos de las transferencias del Sistema General de Participación (SGP), equivalentes al 86%. No obstante son visibles los aportes del departamento de Caldas en “sostenimiento y ampliación de la dotación para la educación”, con participación del 14% del total del presupuesto plurianual, en el periodo 2008-2011. http://www.pensilvania.org/index2.php?option=com _ content&do _ pdf=1&id=308. Revisado el 20 de junio de 2009.

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En el presupuesto plurianual de inversiones, para el sector educación no aparecen rubros para ser financiados con recursos propios. Dado que los recursos SGP tienen destinación establecida por la ley, los programas y proyectos necesarios, pero para los cuales no hay recursos destinados, deben ser cubiertos mediante gestión con empresa privada y con instituciones cooperantes. Vale resaltar que algunos proyectos están siendo apoyados directamente por la comunidad de Pensilvania, mediante acciones directas de gestión y obtención de recursos que permitan la sostenibilidad de los mismos.

Aspectos relevantes de política de gratuidad en el municipio de Pensilvania La apuesta por la gratuidad Pensilvania cuenta con una amplia tradición en materia de gratuidad, que ha sido implementada en distintas modalidades y alcances, desde la década del noventa. Su política de gratuidad se desarrolla tanto en cuanto a costos directos, como en cuanto a costos indirectos, cuyos beneficios abarcan a casi toda la población escolar. Esta política ha estado acompañada por una estrategia de búsqueda activa de niños y niñas desescolarizados, especialmente niños trabajadores campesinos, a quienes se les garantiza alternativas, tanto de gratuidad en costos educativos, como de flexibilidad en los programas. Énfasis en la población rural y gratuidad en alternativas flexibles La educación para la población rural, en especial la población rural dispersa, requiere no solo de gratuidad de matrículas sino de materiales didácticos y textos escolares específicos de acuerdo con las modalidades pedagógicas que se están implementando, y de condiciones de alimentación, transporte y vivienda, que les permitan la accesibilidad a los centros educativos, y favorezcan su permanencia. En esta medida se ha desarrollado una estrategia integral, que parte de la adopción de metodologías pertinentes y flexibles como son, Escuela Nueva, Posprimaria, en las que se cuenta con textos escolares y materiales de aprendizaje gratuitos, transporte escolar, restaurante escolar, y posibilidades de habitación para quienes hagan uso de los hogares juveniles. 74

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Disponibilidad de textos escolares y materiales didácticos Este aspecto de la gratuidad, entendido como costos indirectos para las familias, y decisivo con relación a la calidad educativa, se ha constituido una gran fortaleza de la educación en el municipio de Pensilvania. Se han adoptado distintas estrategias: desde el aprovechamiento de los programas flexibles aplicados en la población rural, en los cuales, el municipio y las entidades que apoyan dichos programas, dotan de los textos y materiales didácticos necesarios para los aprendizajes. Existe una política de dotación de textos y de bibliobancos, expresa en el Plan de Desarrollo, y que cuenta también con recursos de cofinanciación del departamento de Caldas. Esta estrategia se complementa con la creación y desarrollo de bibliotecas en los cuatro corregimientos del municipio, y que operan en relación directa con el trabajo pedagógico de las instituciones educativas. La gestión de recursos mediante alianzas institucionales y redes comunitarias El municipio de Pensilvania ha mantenido una tradición de gestión de recursos: financieros, de asesoría y capacitación, de recursos físicos y de materiales para el desarrollo educativo. Para ello ha fortalecido la vinculación de la propia comunidad local y de sus colonias en diversos lugares del país, en el apoyo de sus proyectos educativos con el aporte de recursos directos, con gestión efectiva ante entidades oficiales y privadas vinculadas al desarrollo efectivo del municipio (Departamento, Federación de Cafeteros, entre otras); como por la acción directa de la comunidad y sus colonias en la obtención de recursos para la sostenibilidad de sus proyectos, como se ve en el apoyo directo al programa de atención a población con necesidades educativas especiales (Pripe), y a los hogares juveniles. Derecho a la educación de los adultos y gratuidad La educación de adultos es una de las estrategias que el municipio está desarrollando, tanto por el reconocimiento del derecho a la educación de los adultos (“de la cuna a la tumba”), como para alcanzar conciencia y compromiso de los padres y madres con el derecho a la educación de sus hijos. Estos programas gratuitos se sostienen con materiales didácticos adquiridos con recursos propios, y con pago de docentes bajo la modalidad de “horas extras”, con recursos del Sistema General de Participación.

2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Dificultades en el desarrollo de la gratuidad en el municipio de Pensilvania El Plan de Desarrollo no contempla recursos propios: dependencia de recursos externos Dada las características socioeconómicas de la población, la participación de recursos propios en el presupuesto municipal en materia de educación es poca e incierta. Los recursos municipales están destinados principalmente a atender infraestructura, funcionamiento, desarrollo comunitario, salud y cultura. El sector educativo se beneficia de manera indirecta de los recursos propios destinados a otros sectores. La dependencia de recursos del SGP y de recursos departamentales no favorece la necesidad de que el municipio tenga el manejo directo de la dirección y administración del sector educativo. Los costos educativos de población rural dispersa La existencia de amplia población rural dispersa exige generar y mantener una política permanente de gratuidad que, además de los costos directos, asuma costos indirectos, incluidos componentes básicos como calzado, hogares juveniles, contratos permanentes de transporte, dotación de recursos didácticos suficiente y actualizada, lo que hace difícil su sostenibilidad. Posturas de desacuerdo con la gratuidad de la educación En particular, desde algunos directivos docentes, se atribuye a la gratuidad el desinterés por el estudio por parte de muchos estudiantes y de sus familias. Consideran que, aunque es necesaria por la situación económica de muchas familias, la gratuidad les impide reconocer el valor de la educación. Estas posturas generan ambiente desfavorable al desarrollo y ampliación de la gratuidad en el municipio.

Retos educativos de la gratuidad en el municipio de Pensilvania Obtener y destinar recursos propios para la educación, consignados en el Plan de Desarrollo y por tanto, en el presupuesto municipal Si bien, por distintas vías, el municipio viene haciendo aportes importantes en materia de educación –tal como ha se registrado en este estudio–, la ausencia

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de recursos propios previstos en el Plan de Desarrollo 2008-2011, destinados al sector educativo, impide que el municipio pueda asumir plenamente la dirección, administración y orientación pedagógica de la educación, y dependa para ello de los recursos y políticas externas. Destinar e incluir recursos propios para el sector educativo en el Plan de Desarrollo es una tarea prioritaria. El riesgo de generar una cultura asistencialista y pasiva dentro de las comunidades En el sentir de algunos miembros de la comunidad educativa es que la política de gratuidad ha generado una cultura asistencialista y paternalista. Frente a ello pensamos que es necesario generar un proceso pedagógico con relación a la educación como derecho–deber, lo que significa que, así como la educación no es un regalo, sino un derecho, la permanencia en el mismo está condicionado al compromiso y a la respuesta de aprovechamiento del derecho por parte de los estudiantes y de sus familias (ver: Corte Constitucional. Sentencias sobre Derecho a la Educación).

Recomendaciones hacia una política nacional de gratuidad de la educación Canasta educativa diferenciada de la población rural Es necesario que la política nacional revalúe los costos educativos de los servicios que requiere la población rural, especialmente la dispersa, para acceder y disfrutar del derecho a la educación con calidad y pertinencia: transporte, textos y materiales didácticos, alimentación, habitación, vestuario (uniformes, zapatos), además de los costos educativos directos. Esto implica crear una política diferencial de gratuidad con relación a esta población, que se adecúe a las particularidades territoriales, y por tanto una política concertada con mecanismos de acuerdo sobre las especificidades de cada región. Canasta educativa diferenciada para poblaciones con necesidades educativas especiales De la misma manera, los recursos necesarios para la atención integral con calidad y pertinencia de la población con necesidades educativas especiales merecen ser definidos desde sus especificidades.

2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Especificidades diversas, relativas a cada una de las necesidades o discapacidades, requieren precisar de los costos. Las modalidades de atención (integración a aulas regulares, formación laboral) requieren también de recursos diferenciados. Fortalecimiento de redes interinstitucionales y con el sector privado para el financiamiento de la garantía de la educación gratuita Las necesidades inmensas y diferenciadas de las poblaciones exige fortalecer las redes insterinstitucionales, intersectoriales, al tiempo que establecer vínculos de apoyo con el sector privado que permita canalizar recursos igualmente diversos hacia las poblaciones y regiones. Esto sugiere la formalización de alianzas y redes de apoyo a la garantía de la gratuidad de la educación en el país, tanto a nivel nacional como regional, y la participación de la definición de necesidades y prioridades de los diversos sectores implicados en ello.

Hallazgos

y conclusiones Concepciones, prácticas y recomendaciones sobre la Gratuidad de la educación en Colombia

El presente estudio sobre la gratuidad de la educación en Colombia, realizado con la metodología de “estudio de casos”, ha recogido propuestas y prácticas de 4 entidades territoriales del país –un departamento y tres municipios–, a partir del análisis de los planes de desarrollo formulados por estas para el periodo 2008-2011, y por los desarrollos existentes en el momento.

Presentamos a continuación, a manera de síntesis, los hallazgos de este estudio manifiestos en los planes de desarrollo y en las posturas de los responsables y miembros de comunidades educativas: en primer lugar en cuanto a concepciones y prácticas con relación a la gratuidad de la educación; segundo, en, cuanto a las posibilidades presupuestales para lograr las metas propuestas y darle sostenibilidad; y tercero, algunas recomendaciones que contribuyan a la construcción de una política nacional de garantía plena de la gratuidad de la educación en Colombia

Concepciones y prácticas sobre el derecho a la educación y la gratuidad Diversas concepciones sobre el derecho a la gratuidad de la educación vienen incidiendo y guiando prácticas institucionales. Mientras que unas concepciones resultan favorables a la realización del derecho, otras se terminan incluso cuestionando la conveniencia misma de la gratuidad como derecho. Entre las concepciones encontradas en este estudio, destacamos:

Gratuidad como estrategia Se concibe la gratuidad como una estrategia para mejorar el acceso y la permanencia en el sistema educativo, la cual debería hacerse visible en el incremento de la matrícula. Esta es la manera general como la gratuidad de la educación está contemplada en los planes de desarrollo.

3. Hallazgos y conclusiones

No obstante, desde esta concepción, los resultados no parecen favorables a la eficiencia técnica, pues en los cuatro casos estudiados, la matrícula ha disminuido en los últimos años, por factores de los que no nos podemos ocupar en este estudio pero que merece indagarse sistemáticamente.

Gratuidad como derecho La gratuidad como “derecho” aparece enunciado en algunos planes de desarrollo y se hace evidente en la apuesta de estos por la plena garantía, en los que se suscriben metas e indicadores de gratuidad para el 100% de la población, en todos los niveles, más allá de lo previsto por la ley e incluso, por los pactos internacionales. El derecho se convierte en el referente fundamental para valorar logros y debilidades de las políticas. Pero en su desarrollo, algunos de los gobiernos que le han apostado a la garantía plena y universal de la gratuidad, y no lo han podido lograr, especialmente por dificultades de sostenibilidad financiera evidenciadas en este estudio, caracterizan sus desarrollos, no con poca desilusión, como “política de ‘alivio’ educativo”.

Focalización de la gratuidad de la educación Derivado del enfoque y de los lineamientos de la política social y educativa nacional, algunas entidades territoriales han entendido la obligación de garantizar la gratuidad de la educación, solo para la población en situación de pobreza o de extrema pobreza, que en el caso colombiano está delimitada para los niveles 1 y 2 de Sisben. Conciben que el derecho a educación gratuita como mediado por las condiciones económicas de la familia. Desde esta concepción de focalización de los derechos se derivan prácticas como algunas de las halladas en este estudio, en las que se les exiga a las personas, para que se les reconozca este “derecho”, demostrar su pobreza y cumplir con los requisitos formales que se les exige para dicho reconocimiento. Desde esta concepción suele pensarse que “la gente que puede aprovecharse de la gratuidad para beneficio propio”.

Debate sobre los “riesgos” de la gratuidad Es necesario registrar, que existe una postura, en algunos funcionarios y miembros de las comunidades educativas, de desconfianza frente a la conveniencia de la gratuidad plena de la educación, argumentando que puede favorecer la negligencia e irresponsabilidad de las familias y de los mismos estudiantes. En este sentido, consideran que es necesario cobrar la educación, incluso a los

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más pobres, como una estrategia formativa. Consideran la educación como un mérito que hay que ganarse. No falta quien considere la gratuidad de la educación como una “alcahutería”. Consecuentes con esta postura, se pone otro tipo de valores por encima del derecho fundamental de los niños y las niñas, entre ellos, la necesidad de obtener recursos para el trabajo educativo o la responsabilidad de las familias como condición necesaria para brindarle a los niños, niñas y jóvenes el derecho a la educación. La posibilidad de avanzar significativamente en materia de gratuidad está directamente relacionada con la transformación de concepciones y prácticas antes mencionadas. En este sentido consideramos necesario adelantar un proceso de formación con las comunidades y responsables educativos, en los fundamentos y alcances de la gratuidad desde un enfoque de derechos fundamentales.

Sostenibilidad presupuestal de la gratuidad de la educación Los avances en materia de gratuidad, a pesar de las posturas que le apuestan con plena convicción de derecho, están condicionados a la posibilidad de sostenibilidad financiera de los logros obtenidos y de las metas alcanzadas. En este aspecto, encontramos que, solo las entidades territoriales que cuentan con recursos propios, fruto de un gran desarrollo económico local, o con recursos naturales altamente valorados en el mercado mundial (petróleo, gas, carbón) pueden disfrutar de las regalías de su explotación y comercialización, pueden alcanzar sus metas de garantizar gratuidad a la totalidad de la población escolarizada, en todos los niveles –incluso en educación superior–, tanto en costos directos como indirectos. Por el contrario, la mayor parte de los casos explorados, que no cuentan con recursos de regalías, han tenido que desmontar paulatinamente sus iniciativas, restringiendo la gratuidad, a su pesar, a la entrega de los recursos girados por la nación (Conpes), destinados al pago de derechos de matrícula a los estudiantes de nivel 1 y 2 de Sisben, y que además hayan cumplido con los trámites y requerimientos formales. Recursos que son enviados a los fondos de servicios educativos, en los montos predeterminados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, y que son valorados en todos los casos explorados, como “insuficientes frente a las necesidades de aprendizaje con calidad y pertinencia”. Quizás, esta situación pueda estar siendo vivida por la mayoría de las entidades territoriales del país. 81

3. Hallazgos y conclusiones

Recomendaciones hacia la construcción de una política nacional de garantía plena de la gratuidad de la educación en Colombia Persistir en la meta de alcanzar la gratuidad básica universal en todos los niveles, en costos directos La experiencia de entidades territoriales que cuentan con recursos suficientes han mostrado que mientras esta sea sostenible, los beneficios educativos de la inclusión social se hacen visibles. En sociedades como la nuestra, con profundas situaciones de inequidad social, la gratuidad del derecho a la educación se vuelve una urgencia. Por tanto, la meta de gratuidad plena no debe ser relegada, ni condicionada a las concepciones negativas que gobernantes puedan tener sobre aquella, ni a la existencia o no de voluntad política para implementarla,

Construir una política de gratuidad progresiva que cubra tanto costos directos como indirectos La gratuidad de la educación se ha entendido inicialmente con relación a costos directos de acceso para las familias, como son la matrícula, pensión y costos complementarios. Esta es la base necesaria sin lo cual no se puede hablar de garantía del derecho a la educación y el primer paso para alcanzar la gratuidad. No obstante, en nuestro país los costos indirectos resultan generalmente más onerosos para las familias que los mismos costos directos: uniformes, textos escolares y materiales de aprendizaje, alimentación, transporte, y un obstáculo mayor de accesibilidad al derecho a la educación. Estos costos indirectos, contribuyen de manera especial a la calidad y pertinencia educativa En este sentido, son muy significativos y representan un gran alivio, la existencia de programas y proyectos que cubren los costos indirectos. Resaltamos el gran interés y creatividad encontrado en las entidades territoriales para cubrir costos indirectos con recursos propios, que en la mayoría de las aquellas, son escasos e inciertos. Una política educativa de gratuidad como derecho debe considerar también los costos indirectos que le representa a las familias en el conjunto de la canasta familiar y sus ingresos. Esto es, que el gasto familiar vaya disminuyendo en la medida en que distintos rubros educativos decrezcan al tiempo que se incrementan los servicios que cubre dichos costos: transporte, seguridad alimentaria, atención psicosocial, vivienda estudiantil, uniforme y vestuario, textos y materiales para el trabajo escolar. 82

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En esto es fundamental la gestión y acción interinstitucional, que vincule programas y recursos tanto oficiales como privados.

Formación jurídica, política y pedagógica en materia de derecho a la educación a funcionarios públicos y a las comunidades El desconocimiento, por ignorancia o con conciencia, de los fundamentos del derecho a la educación con gratuidad, pone en la balanza de decisiones, valores privados, prácticos o funcionales, e incluso preconceptos y prejuicios, sobre la gratuidad y la educación misma como derechos. Igualmente se encuentra poca comprensión de los derechos de infancia en asuntos como condicionar los derechos de niños y niñas a la responsabilidad que asuman o no los adultos. También, se encuentran posturas en las que se muestra poco conocimiento de las condiciones materiales en que vive la mayor parte de la población colombiana. Esto exige una acción pedagógica amplia de alcance nacional, en pro del conocimiento y profundización en la gratuidad como derecho y sus implicaciones.

Generar en las entidades territoriales y en las mismas instituciones educativas, capacidad de gestión de recursos. Especialmente en las entidades territoriales en las que los recursos propios son limitados, la gestión de recursos de cofinanciación, de cooperación internacional, con la empresa privada, la academia y con las mismas comunidades, se hacen indispensables para garantizar la gratuidad de la educación de manera integral. Hoy, se corre el riesgo de reducir esfuerzos en esto, dados los recursos girados como gratuidad por el SGP, es decir, suponer que la gratuidad ya se ha alcanzado con la política actual. Las experiencias adelantadas por las entidades territoriales participantes en este estudio, muestran grandes avances precisamente por la capacidad de gestión y creatividad, sin que esto implique renunciar a la demanda de los recursos estatales necesarios para el cumplimiento del derecho.

Construir una política de gratuidad, incluyente desde la desigualdad social y la diversidad En contexto de regiones desiguales, municipios ricos y pobres, de brechas entre lo urbano y lo rural, entre comunas y barrios de las ciudades, se hace necesario establecer una política de gratuidad calculada sobre costos que, garantizando

3. Hallazgos y conclusiones

lo básico de la gratuidad de manera universal, destine mayores recursos a poblaciones en condiciones de desventaja social. La actual política nacional de gratuidad destina una suma fija32 –e insuficiente, a juicio de los funcionarios y miembros de municipios y comunidades educativas, empobrecidas–. Como alternativa proponemos una asignación diferenciada a las instituciones educativas en la lógica de acción afirmativa (discriminación positiva), de acuerdo a indicadores de pobreza o desarrollo humano de los municipios, y del nivel socioeducativo de las familias, sector urbano o rural de difícil acceso; todo ello con independencia de si sus familias han sido aceptadas o no por el Sisben. Igualmente los niños y niñas con necesidades educativas especiales, discapacidades, víctimas de la violencia en situación de desplazamiento, requieren de una canasta educativa específica que incluya la atención especializada que requieren. Estos costos deben ser acordados con las entidades territoriales respectivas.

Exigencia de gratuidad plena a entidades territoriales que cuentan con recursos propios suficientes, e inyección de recursos nacionales a aquellas con déficit en recursos propios Existen entidades territoriales que pueden, por recursos propios, garantizar la gratuidad plena; a ellos deberá exigírseles su cumplimento. Al tiempo, que se apoye con recursos estatales a las entidades cuyos recursos propios son inferiores a los costos que demanda la gratuidad plena.

A modo de cierre Una política de gratuidad plena para Colombia, entendida como derecho fundamental de los niños, niños y jóvenes del país no es posible sino mediante la construcción de un pacto nacional por el derecho a la educación gratuita, en el que confluyan concepciones, prácticas, voluntades políticas, con un manejo redistributivo de recursos, con criterios de universalidad y equidad como principios que lo guíen. En ello nos queremos comprometer

$33.000 por cada estudiante de educación básica, y $60.000 para estudiantes de educación media, legalmente aceptado en el nivel 1 y 2 del Sisben.

BIBLIOGRAFÍA

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ANEXOS

Anexo 1 Anรกlisis factorial de los grupos de preguntas . .................................................... 88 en competencias ciudadanas (diez grupos) Anexo 2 Cronograma trabajo de campo e informes..............................................................91 Anexo 3 Instrumentos..................................................................................................................... 92

Análisis documental Entrevista individual a responsables locales Entrevista colectiva a expertos locales

1 Ficha textual de análisis documental por cada estudio 1 Ficha analítica de análisis documental para cada estudio 1 Formato entrevista individual a responsables locales 1 Formato entrevista colectiva a expertos locales 1 Registro sonoro 1 Relatoría de entrevistas

INSTRUMENTOS Y RECURSOS

Universalidad Alcance Progresividad Obligatoriedad Financiación

MÉTODOS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN

Universalidad Alcance Progresividad Obligatoriedad Financiación

La gratuidad como mérito, por rendimiento académico evaluado por el sistema

Meritocracia

INDICADORES

La gratuidad como una alternativa de inclusión de población vulnerable

Inclusión social por focalización

La gratuidad como derecho derivado del derecho a la accesibilidad del derecho a la educación

Derecho universal y obligatorio

DESCRIPCIÓN

SUBCATEGORÍAS

Universalidad Alcance Progresividad Obligatoriedad Financiación

La gratuidad como liberalidad del gobernante

Liberalidad o dádiva

Universalidad Alcance Progresividad Obligatoriedad Financiación

La gratuidad como obstáculo pedagógico a una formación en la coresponsalilidad

Paternalismo y coresponsabilidad

CATEGORÍA 1: Concepciones y prácticas de la gratuidad de la educación en los planes de desarrollo locales

Anexo 1. Análisis factorial de los grupos de preguntas en competencias ciudadanas (diez grupos)

anexos

Análisis documental Entrevista a responsables locales Entrevista colectiva a expertos locales Grupo focal con representantes de padres/madres de familia y educadores

MÉTODOS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN

INSTRUMENTOS Y RECURSOS

Matrícula Útiles Uniforme

Útiles Uniforme Materiales Otros pagos

Matrícula Pensión Transporte Alimentación

INDICADORES

Se refiere a la temporalidad ANUAL del gasto, que se le exige a la familia para el acceso permanencia y desarrollo de actividades académicas.

Costos anuales

Se refiere a los gastos exigidos por la institución para el desempeño académico en materiales y otros rubros

Costos indirectos

Se refiere a los pagos en dinero requeridos a las familiar para el acceso a la institución educativa

Costos directos

DESCRIPCIÓN

SUBCATEGORÍAS

CATEGORÍA 2: Clasificación de los costos educativos considerados en la gratuidad

Pensión Transporte Alimentación Materiales

Se refiere a la temporalidad mensual del gasto, para el acceso, permanencia y desarrollo de actividades

Costos mensuales

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

Análisis documental Entrevista a servidores públicos locales Entrevistas a expertos (Grupo de discusión) Entrevistas a miembros de instituciones educativas

Ficha textual de análisis documental por cada estudio Ficha analítica de análisis documental para cada estudio 1 Formato entrevista individual a responsables locales 1 Formato entrevista colectiva a expertos locales Registro sonoro Relatoría de entrevistas

MÉTODOS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN

INSTRUMENTOS Y RECURSOS

Costos de matrícula Derechos académicos Útiles Materiales Uniforme Transporte

Costos de matrícula Derecho académicos

INDICADORES

Además de los anteriores costos, la gratuidad de la educación implica que también deberían subsidiarse los costos indirectos, como uniformes, libros y transporte (Uprimny, 2007)

Alcance intermedio

La gratuidad de la educación implica que solo los costos de la matrícula y de los derechos académicos deben ser eximidos de pago (Uprimny, 2007:5)

Minimalista

DESCRIPCIÓN

SUBCATEGORÍAS

CATEGORÍA 3: Cobertura de costos del derecho a la gratuidad

Costos de matrícula Derechos académicos Útiles Materiales Uniforme Transporte Gastos compensatorios

La gratuidad debe cubrir gastos compensatorios, es decir que el Estado debería subsidiar el costo de oportunidad en que incurre la familia al enviar a un niño a la escuela (Uprimny, 2007:5)

Maximalista

anexos

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Anexo 2. Cronograma trabajo de campo e informes

Cronograma Febrero 1 Documento contexto, marco, metodología, cronograma Selección de estudios de caso Contactos con entidades seleccionadas (4) Trabajo de campo, caso 1 Trabajo de campo, caso 2 Trabajo de campo, caso 3 Trabajo de campo, caso 4 Análisis de información Borrador informe final Revisión borrador Ajuste e informe final

Marzo 4

Abril 4

x x x x x x x x

x x x

anexos

Anexo 3. Instrumentos

GUÍA 1: Ficha textual FECHA:

No. 00

TÍTULO MUNICIPIO DE MEDELLÍN. (2008). Plan de Desarrollo 2008-2011. Medellín es solidaria y competitiva DESCRIPTORES TEXTO

COMENTARIOS

CÓDIGO DESCRIPTOR PALABRAS CLAVES

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

GUÍA 2: Ficha analítica

No.

1. Autor personal. 2. Autor corporativo.

Alcaldía de…

3. Edición 1a 4. Título de documento principal.

Plan de Desarrollo…

5. Título publicación seriada. Gaceta oficial N°… 6. Lugar de edición y editorial. Medellín: Imprenta… 7. Fecha. 2008 8. Idioma. Español 9. Medio físico. Material impreso 10. Ubicación física 11. Ubicación virtual 12. Contenido (índice temático) Parte I Parte II 13. Contenido Analítico (por categorías de análisis o temáticas seleccionadas)

anexos

• Concepciones de la gratuidad • Clasificación de costos educativos • Cobertura de costos educativos 14. Palabras claves… 15. Fuentes… 16. Observaciones… 17. Diligenciada por… 18. Fecha de diligenciamiento… 19. Componentes a los que puede ser útil Concepciones Clasificación

Cobertura Otra (emergente)

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GUÍA 3: Técnica: Entrevista Individual Semiestructurada

Participantes: responsables de la educación de las entidades territoriales: secretarios de educación o jefes de núcleo educativo 0. Presentación del estudio al entrevistado 1. Información sobre el entrevistado • Cargo (nivel de responsabilidad • Antigüedad • Relación con la temática de la gratuidad (informantes clave) 2. Aspectos a tocar en la entrevista • Concepción del derecho a la educación • Concepción de la gratuidad • Lugar de la gratuidad en los planes de desarrollo territoriales (20042007; 2008-2011). • Información sobre programas y proyectos de gratuidad en la entidad territorial • Antecedentes • Continuidad entre planes • Principales estrategias • Concepción • Alcance • Costos incluidos

anexos

• Beneficiarios (por nivel, estrato, grupo poblacional o característica específica) • Obligatoriedad • Progresividad • Financiación • Avances en la implementación • Resultados • Logros • Dificultades • Balance • Recomendaciones • Análisis de la política nacional educativa y la conveniencia y alcance de la gratuidad.

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

GUÍA 4: Entrevista semiestructurada

Participantes: representantes de instituciones educativas con conocimiento de programas y estrategias de la gratuidad a nivel local. 3. Información sobre el entrevistado • Cargo (nivel de responsabilidad • Antigüedad • Relación con la temática de la gratuidad (informantes clave) 4. Aspectos a tocar en la entrevista • Concepción del derecho a la educación • Concepción de la gratuidad • Lugar de la gratuidad en los planes de desarrollo territoriales (20042007; 2008-2011). • Información sobre programas y proyectos de gratuidad en la entidad territorial • Antecedentes • Continuidad entre planes • Principales estrategias • Concepción • Alcance • Costos incluidos • Beneficiarios (por nivel, estrato, grupo poblacional o característica específica)

anexos

• Obligatoriedad • Progresividad • Financiación • Avances en la implementación • Resultados • Logros • Dificultades • Balance • Recomendaciones • Opiniones de la política nacional educativa y la conveniencia y alcance de la gratuidad.

Orlando Scoppetta DG. Director del proyecto de consultoría José Manuel Espeleta Hernández Asistente de investigación Estefanía Ciro Rodríguez Asistente de investigación

INTRODUCCIÓN

El presente estudio hace parte de la evaluación de la inclusión de la garantía de los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud en los planes de desarrollo presentados por los departamentos y los municipios de Colombia, para la vigencia que inicia en el año 2008. Dicho estudio consultó en los planes de desarrollo la inclusión de diagnósticos, programas y planes de inversión tendientes a mejorar la situación de la infancia, la adolescencia y la juventud ante diferentes circunstancias que afectan su desarrollo integral. Uno de los temas incluidos en esta investigación hacía referencia a la gratuidad en la educación. De entre los 1.080 planes de desarrollo recibidos para la evaluación de la inclusión de los derechos, se identificaron 244 en los cuales hubo alguna referencia explícita al asunto de la gratuidad en la educación, o algún tipo de abordaje a aspectos relacionados con la superación de barreras al acceso y mantenimiento de niños, niñas y adolescentes dentro del sistema educativo. Dentro del análisis se hizo capítulo aparte para las entidades territoriales certificadas, intentando establecer cómo se abordan, en los planes de esas gobernaciones y alcaldías, los asuntos referidos a la gratuidad de la educación. Se encontró que en los planes de desarrollo se hacía referencia genérica al asunto de la gratuidad en la educación y en otros se trataban explícitamente algunas fuentes de costos relacionados con la educación, como el transporte, la alimentación, el vestuario y

101

Introducción

los útiles escolares y otros gastos de las entidades educativas. El análisis no se realizó a partir de categorías preestablecidas, sino que las categorías antes mencionadas surgieron de la lectura de los planes de desarrollo. Dentro de las conclusiones se destaca el que el asunto de la gratuidad en los planes de desarrollo, no aparece como un concepto claro en tales documentos, lo que podría tener que ver con deficiencias en la coherencia interna de los planes (de los diagnósticos, a los programas, a los planes de inversión) y al abordaje incompleto de la canasta educativa. Esto podría tener relación con que el concepto de gratuidad no aparece claramente perfilado en los planes de desarrollo, equiparándoselo dentro de una misma categoría con diferentes ítems de la canasta educativa, como útiles escolares, transporte y alimentación.

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MARCO CONCEPTUAL DEL ESTUDIO

La educación es un derecho fundamental consagrado en diferentes instrumentos nacionales e internacionales que forma parte de la legislación colombiana, en el llamado bloque constitucional. La educación es sin duda un derecho humano1 y un componente fundamental de los derechos de la infancia2. La garantía de la educación debe ser lograda de manera sistemática e integral, de manera tal que la cobertura, el acceso, la calidad, la pertinencia y otros tópicos, deben ser considerados por el Estado y la sociedad armónica y sincrónicamente.

La Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada por Colombia, establece en su artículo 28 que la educación debe brindarse de manera gratuita, al menos en el nivel primario y que el acceso a la educación secundaria debe ser universal. También se convino en que los Estados Partes de la convención adoptarían las medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de deserción escolar. Desde esta perspectiva la educación es un derecho a través del cual se promueve la realización personal y el respeto por los derechos humanos, en este sentido resulta esencial que todos, sin ninguna distinción o discriminación, tengan acceso a la educación. La educación junto con la alimentación, la salud y la cultura son esenciales para el desarrollo de conocimientos generales o específicos que influyen en la formación de la inteligencia social e individual que se debe reflejar en la creatividad y la innovación de los individuos. En este sentido, una de las formas de garantizar dicho acceso pasa por la obligación de los Estados de establecer una normatividad y recursos suficientes para dicho acceso, lo cual se traduciría en la instauración de la enseñanza Reza la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) que “toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos”. 2 Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (1989). 1

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1. MARCO CONCEPTUAL DEL ESTUDIO

primaria gratuita y obligatoria. Así mismo, la gratuidad debe comprender la educación secundaría, acompañada de apoyo financiero en aquellos casos donde se requiera. La atención a todos los aspectos mencionados, tiende a producir un sistema educativo que hace su labor en la garantía del derecho a la educación. Por otra parte, la desatención a alguno de ellos aumenta la probabilidad de que la población no se beneficie plenamente del derecho a la educación. Por otra parte, la sociedad mundial y la sociedad local dependen para su avance de la educación de las personas. Las conquistas en los campos sensibles de la civilización humana tienen que ver, en buena medida, con la educación de todos los habitantes del planeta; esto se aplica al arte, la ciencia, la comunicación, la confraternización, el mutuo reconocimiento, el cuidado del ambiente, el conocimiento de la construcción cultural. La educación es un proyecto universal en el que cada ser humano se hace partícipe del avance de la sociedad global, que aumenta su capacidad para beneficiarse de la producción humana y para incidir en su avance. La Constitución Política de Colombia establece en su artículo 44: “son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado, el amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión… Así mismo, el artículo 45 reza que “el adolescente tiene derecho a la protección y a la formación integral”, y el artículo 67 establece que la educación será obligatoria entre los cinco y quince años de edad, lo cual refleja de alguna manera el cumplimiento de la nación en términos legislativos con los pactos internacionales, pero en términos concretos no se puede decir lo mismo con respecto al cumplimiento.

Las escuelas, de acuerdo con el mandato constitucional, tendrían que ofrecer suficientes programas de enseñanza con elementos y espacios adecuados, es decir con baterías sanitarias, agua potable, bibliotecas, etc. El acceso a estos se daría sin ninguna discriminación y donde el factor económico y la ubicación geográfica no sean impedimentos para no asistir. El tipo de educación impartida debe ser acorde con las condiciones sociales y culturales de la comunidad, para que de esta forma sea aceptada y asimilada por la misma. Sin embargo, pese al avance de la cobertura medida en términos de cupos educativos, no hay plena garantía del acceso a la educación por barreras de acceso que no han sido removidas.

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LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

La educación genera costos que van más allá de la matrícula: los útiles, el vestuario y el transporte, hacen parte de la canasta educativa. Si bien dentro de la canasta educativa se incluyen los costos propios de las entidades educativas, la garantía de los derechos debería contemplar aquellos que deben asumir los hogares para lograr incluir y mantener a infantes y adolescentes en el sistema educativo, pues en la medida en que estos costos sean sufragados por los hogares, se erigen barreras que disminuyen la probabilidad de que accedan al sistema educativo y se mantengan en él, niños y niñas vulnerables por su condición económica. El concepto de gratuidad en la educación apunta a eliminar las barreras para el acceso y la retención escolar. Cuando en un plan de desarrollo se utiliza la expresión “gratuidad”, referida a la educación, se espera que se aborden los diferentes componentes de la canasta educativa; es decir, los rubros que de manera directa o indirecta representan costos dentro del sistema educativo. Debe darse por descontado, además, que no es adecuado trasladar a los hogares costos que son netamente institucionales, como papelería, vigilancia de los establecimientos o servicios públicos. Por lo anterior, la gratuidad no es subsidiaria al derecho a la educación, sino que es necesaria para que este se haga efectivo. En Colombia según la Procuraduría General de la Nación (2006), la educación no es verdaderamente gratuita para la población económicamente vulnerable, mucho menos para la población general. Afirma esta entidad que los costos educativos son trasladados aun a familias de estratos bajos y desplazadas. La deserción escolar se explicaría, en buena medida, por los costos educativos y por la necesidad de vincularse a los medios productivos desde edades tempranas. El mismo informe la Procuraduría General de la Nación advierte que la inversión del Estado en educación ha venido disminuyendo a partir de la creación del sistema general de participación (SGP) en 20013. En términos de porcentajes del PIB, la reducción se refleja en las cifras que se presentan a partir de entonces: en 2001 el porcentaje del PIB destinado a educación fue del 3,44%, en 2002 de 3,3%, en 2003 de 3,19% y en 2004 de 3,11%. En el mismo sentido se reporta que el 22,6% de la población que debería estar escolarizada, no ingresa a las instituciones educativas. La tasa efectiva de escolarización del total de los niños y adolescentes de 5 a 17 años es del 68,3% (estudiantes que aprueban sus respectivos cursos) Creado con el argumento de un deterioro continuo en las finanzas públicas, con el SGP se buscaba una mayor regulación que garantizara una inversión eficiente de los recursos en educación, salud y otros servicios, objetivo que nunca se logró en los aspectos anteriores ni en los relacionados con la economía, previéndose para ese entonces otra modificación en los recursos relacionados con el tema de educación.

105

1. MARCO CONCEPTUAL DEL ESTUDIO

A pesar del aumento en la matrícula es necesario considerar las altas tasas de deserción, extraedad, pérdida de curso unida y deficiencias en la calidad de la educación. También debe tenerse en cuenta la necesidad de que la educación sea acorde con las condiciones psicosociales de la población desplazada por la violencia, la cultura de los grupos étnicos y las diferencias relativas a la condición urbana-rural. La consigna en la que se podría resumir la garantía de derechos en la educación, es que esta debe ser verdaderamente gratuita y universal; es decir, que se suplan los costos que representa acceder al sistema educativo, sin depender de los ingresos de los hogares o de la situación particular de cada niño, niña o adolescente. La educación no debe depender de la capacidad individual para costearla. Por el contrario, la sociedad debe establecer los mecanismos para que todo ser humano tenga garantizado el disfrute de una educación de calidad. Dado que en este estadio de la humanidad, el Estado aparece como la máxima instancia de organización y de garantía de los derechos, le corresponde entonces aumentar al máximo la probabilidad de que cada ser humano acceda a la educación, no solo para cumplir los compromisos internacionales, sino para promover el desarrollo y de la sociedad misma. De esta manera se reconoce la gran importancia que tiene la definición de los recursos que invertirán en la educación. Si los estados aducen que no disponen de recursos suficientes para garantizar el acceso, por lo menos deben dar muestras de sus esfuerzos en hacer posible el cumplimiento del derecho a la educación. Una manera de hacer esto palpable, sería demostrar en los planes de desarrollo conocimiento sobre la problemática y las maneras como se podría enfrentar. Del mismo modo, el Estado Nacional está en la obligación de orientar a las entidades territoriales en la planeación, programación y asignación de recursos en materia de educación, que por ser un programa social tiene prioridad su asignación presupuestal sobre otros programas que no tengan dicho carácter social4. Con el presente proyecto, se busca analizar la información relacionada con la gratuidad en los planes de desarrollo de departamentos y municipios de Colombia, que inician su vigencia en el año 2008, con el propósito de ofrecer insumos de información para el estudio de la garantía del derecho a la educación en Colombia. Este trabajo se refiere específicamente al tema de la gratuidad en los planes de desarrollo, de la cual se dijo anteriormente que no solo está relacionada con el aumento de la cobertura, sino que abarca la eliminación de barreras de acceso que inciden en la permanencia de los estudiantes. Constitución Política de Colombia, artículo 366.

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METODOLOGÍA DEL ESTUDIO

Objetivos Objetivo general Establecer el grado de inclusión de programas, proyecto y planes que contemplen la gratuidad en la educación, en los planes de desarrollo departamentales y municipales que inician su vigencia en Colombia en el año 2008. Procesamiento y análisis de la información Los documentos primarios del estudio fueron los 1.080 planes de desarrollo que constituyeron la base del estudio de inclusión de los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud. De tales planes fueron seleccionados 244, de los cuales, a su vez, se extrajo la información correspondiente a las declaraciones sobre gratuidad en la educación. De cada plan se extrajo textualmente la información referida, de manera que se constituyeron 244 documentos secundarios. Cada uno de los documentos secundarios fue codificado, mediante un programa de análisis de texto, para identificar de manera libre, sin categorías preestablecidas, los temas efectivamente tratados con relación a la gratuidad en la educación. Se aplicó una codificación libre, es decir, que resultaba directamente de los textos, de la cual resultaron 938 códigos, los cuales, a su vez, fueron resumidos consecutivamente en categorías de agrupación. Del listado bruto de códigos se identificaron los temas efectivamente tratados (tabla 2). Las declaraciones sobre gratuidad de la educación, literales, son utilizadas en el análisis de la información para ilustrar este informe, a manera de evidencia concreta sobre la manera como se entiende la gratuidad en los planes de desarrollo. Una vez obtenidos los códigos o conceptos secundarios a partir del análisis de los textos, se estableció para cada plan qué referencia aparece a cada uno de los 107

2. METODOLOGÍA DEL ESTUDIO

aspectos de la tabla 2, en los niveles de los planes de desarrollo (diagnósticos, programas y planes de inversión). De manera que con la codificación primaria y las tablas de contenidos específicas para cada entidad territorial (anexas), se pudo proceder a redactar el capítulo de resultados de este estudio. Selección de las entidades territoriales Se seleccionaron los planes que utilizaron la palabra clave “gratuidad” en cualquiera de sus apartes. También se incluyeron en el análisis aquellos que abordaron de manera explícita algún componente de la canasta educativa o alguna barrera de acceso a la educación, en cualquier nivel de los planes de desarrollo (diagnóstico, planteamiento programático, presupuesto), o dirigido a cualquier nivel educativo. Los planes identificados según los criterios, fueron sometidos a análisis para establecer cuál fue su planteamiento específico en cuanto a la gratuidad de la educación. La tabla 2 muestra los contenidos extraídos de los planes de desarrollo. Luego de la revisión de los 1.080 planes de desarrollo reportados, fueron seleccionados 244, los cuales equivalen al 22,6 % del total. Estas 244 entidades territoriales están ubicadas en 27 departamentos, 12 son Gobernaciones y 232 municipios. La tabla 1 muestra la ubicación de las entidades territoriales estudiadas por departamento. En los anexos aparecen las entidades territoriales específicamente incluidas dentro de este estudio. Limitaciones del estudio Como se mencionó anteriormente, este estudio parte de la evaluación de la inclusión de la garantía de derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud en los planes de desarrollo, en cuyo proceso se observó que en lo referente a la educación, los planes de desarrollo frecuentemente presentan planteamientos genéricos, que no especifican la destinación de recursos en términos de acciones concretas y de subgrupos de población específicos. Por lo anterior, podría ser que aunque fuera la intención de varias administraciones territoriales el incluir de manera efectiva el abordaje a las fuentes de costos educativos, tal intención no haya sido claramente plasmada dentro de los planes de desarrollo y menos aún detectada como tal por el sistema de evaluación de los planes.

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LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Tabla 1 Ubicación de las entidades territoriales por departamentos Departamento

Entidades territoriales

Tolima

Valle del Cauca

Norte de Santander

Atlántico

Antioquia

Cauca

Córdoba

Cesar

Boyacá

Sucre

Caldas

Magdalena

Meta

Chocó

Huila

Bolívar

Nariño

Cundinamarca

La Guajira

Santander

Caquetá

Risaralda

Putumayo

Arauca

Casanare

Vichada

Amazonas Total

1 244

Por otra parte, como sucedió con otros temas de la evaluación general de los planes de desarrollo, no siempre es fácil establecer cuándo un plan se refiere a un tema específico, pues, aunque se usen expresiones como “gratuidad”, el desarrollo textual no evidencia compaginación entre lo que se nomina y lo que se enuncia. Mientras, en otras oportunidades se mencionan componentes de la canasta educativa, pero no se agrupan los contenidos respectivos dentro de ninguna denominación que sugiera la asunción y comprensión del concepto de gratuidad. 109

2. METODOLOGÍA DEL ESTUDIO

Considerando las limitaciones mencionadas, este estudio debe tomarse estrictamente como una lectura a partir de los planes de desarrollo, ofrece indicios acerca de la determinación de las administraciones locales de reducir o eliminar los costos educativos que se transfieren a los hogares de los estudiantes, convirtiéndose en eventuales barreras de acceso. En todo caso, el número de planes de desarrollo analizados dentro de este estudio es importante (244), y podría considerarse como tal, una aproximación a lo que sobre el tema se está trabajando en el país.

110

RESULTADOS

Contenidos específicos sobre gratuidad de la educación Como se expuso en el marco conceptual del estudio, por gratuidad en la educación se entiende el suplir las diferentes fuentes de costos de la educación, que por carencia de fuentes de financiación son eventualmente trasladados al hogar del estudiante, y que de esta manera se constituyen en barreras de acceso que dificultan la inclusión o permanencia en el sistema educativo. El análisis de los planes de desarrollo permitió identificar los temas que aparecen en la tabla 2 y que recogen lo que las alcaldías y las gobernaciones se proponen abordar.

Contenidos según niveles de los planes Por niveles de los planes se entendió dentro del análisis de inclusión de los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud, a los planteamientos diagnósticos, programáticos y de presupuesto. Este análisis parte de tres matrices de información donde se identificó puntualmente qué era lo contenido en cada plan de desarrollo. Por diagnóstico en los planes de desarrollo se entendieron todas aquellas referencias a las situaciones actuales que representan obstáculos para el desarrollo de las entidades territoriales estudiadas. Son 55 planes de desarrollo los que contienen alguna de las temáticas en estudio en el diagnóstico. En cuanto a la inversión, se encontró que 128 planes de desarrollo plantearon algún tema referido a gratuidad en la educación, lo que corresponde a un 11,8% del total de planes (1.080) de desarrollo en los cuales se estudió la inclusión de la garantía de derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud, y a 52,4% de aquellos en los cuales se identificó alguna referencia a gratuidad en la educación (244).

111

3. resultados

Tabla 2 Contenido de los planes de desarrollo Denominación general

Gratuidad no especificada

Componente específico en plan de desarrollo

Componentes incluidos

Gratuidad, subsidios o aportes no especificados a la educación Canasta educativa no especificada Canasta escolar no especificada Paquetes escolares no especificados Subsidios o aportes no especificados destinados a alimentación escolar Restaurantes

Alimentación escolar

Desayunos Almuerzos Refrigerios

Transporte escolar

Subsidios o aportes no especificados destinados al transporte de estudiantes Medios de transporte

Kit escolar

Construcción. Dotación. Ampliación. Participación de la entidad en un programa de restaurantes. Cobertura Subsidios. Participación de la entidad en un programa. Cobertura Subsidios. Participación de la entidad en un programa. Cobertura Subsidios. Participación de la entidad en un programa. Cobertura

Buses. Bicicletas. Medio fluvial. Otras formas de transporte. Combustible. Compra de medios. Suministro de medios. Zona rural. Zona urbana.

Subsidios o aportes no especificados a kit escolar Uniformes Útiles escolares

Matrículas

Zapatos Subsidios o aportes no especificados a pensión o matrículas Matrículas Pensión Becas

Habitación

Costos institucionales

Subsidios y aportes no especificados a habitación Albergues Internados Subsidios y aportes no especificados a costos institucionales Servicios públicos Papelería Otros costos

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Becas por rendimiento. Becas por focalización.

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

De los 244 planes estudiados por su contenido referido a la gratuidad en la educación, solamente 19 planes (7.8%) incluyeron este tipo de referencia en los tres niveles. Estos fueron: Del departamento de Antioquia, Entrerríos, Hispania y Medellín. Del Arauca, Arauca. Del Atlántico, Galapa. De Bolívar, Clemencia. Del Cauca, Miranda. Del Cesar, San Diego. De La Guajira, la Gobernación de La Guajira. Del Huila, Saladoblanco. De Norte de Santander, Herrán y los Patios. De Santander, Girón y Piedecuesta. Del Tolima, el Líbano, Piedras y Santa Isabel. Del Valle del Cauca, Palmira y Roldanillo. De entre estos planes listados, cuatro corresponden a entidades certificadas. La tabla 3 resume los hallazgos en cuanto a los aspectos de la gratuidad en la educación abordados en los planes de desarrollo. Se observa que la mayoría de los planes se refirieron a que trabajarían algún aspecto de la gratuidad en la educación sin especificar una temática puntual. También es notorio, como sucedió con el resto de la garantía de derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud, que los diagnósticos son el nivel menos específico y menos incluyente de los planes. La tabla 3 indica también que las temáticas específicas más abordadas fueron el transporte y la alimentación escolar. A continuación se presenta un análisis detallado de cada temática, teniendo en cuenta los niveles de los planes de desarrollo, tomando referencias específicas textuales de los planes.

Contenidos según las temáticas específicamente planteadas A continuación se presenta el análisis de los planes de desarrollo según las temáticas referidas a la gratuidad o barreras de acceso a la educación abordadas y, en cada temática, según los niveles de los planes de desarrollo (diagnósticos, programas y planes de inversión), presentando las citas de los planes de desarrollo que sustentan el análisis realizado. 113

3. resultados

Tabla 3 Aspectos de la gratuidad de la educación abordados según niveles de los planes de desarrollo Aspecto abordado

Diagnósticos

Programas

Presupuestos

Gratuidad no especificada

14,3

180

73,7

Alimentación escolar

123

50,4

31,1

Transporte

12,7

119

48,7

30,7

Kit escolar

4,5

31,9

13,9

Matrículas

3,2

19,2

9,8

Habitación

0,4

2,8

1,2

Otros costos institucionales

0,0

1,6

3,2

23,3

218

89,3

121

49,6

Total de planes

33,1

Alimentación escolar Diagnósticos El tema de alimentación escolar se trata en 27 entidades territoriales, es decir el 49% del total de 57 planes que presentan temas de gratuidad en sus diagnósticos. De estos 27 reportes el 48,1 %, es decir 13 planes, no especifican en qué consiste dicha alimentación, en términos generales se refieren al número de beneficiarios o cobertura del programa en el municipio. “Dentro del volumen total de estudiantes se tiene una cobertura de 1.402 beneficiarios al programa de alimentación escolar” (Pesca-Boyacá, pág. 75). Otros planes de desarrollo solo mencionan la existencia del programa y el compromiso de las administraciones con el mismo, para mantenimiento y mejoramiento de las cifras de cobertura escolar, que en algunos casos ha disminuido a pesar de la implementación del programa. Para sostenimiento de la cobertura el municipio ha desarrollado programas de asistencia nutricional en articulación con el ICBF y el departamento de Boyacá con coberturas de 14.800 beneficiarios; gratuidad 19.836 estudiantes y transporte escolar 330 niños y niñas (Tunja-Boyacá, pág. 136). En el año 2003, el municipio estuvo en una cobertura muy cercana al 98%, pero para los tres años siguientes se observaron disminuciones anuales, lo que resulta paradójico, si se tiene en cuenta que en todo el departamento aumentaron las coberturas gracias a los programas de gratuidad escolar, alimentación escolar, uniformes y textos escolares, factores considerados como determinantes de la deserción y las bajas matrículas (Pailitas-Cesar. Folio. 34).

114

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Ocho de los 27 planes de desarrollo, o sea el 29,6 %, se refieren a restaurantes escolares, donde se resalta que el programa de restaurantes no recibe el suficiente apoyo. “En el municipio de Santa Ana, en las instituciones educativas presentan dificultades reflejadas en los siguientes aspectos: restaurantes escolares” (Santa Ana-Magdalena, pág. 22). En algunos casos se presenta su relación con la cobertura, en otros llama la atención que los estudiantes de escasos recursos no tienen acceso al servicio al no estar en capacidad de pagar una cuota. “Si bien es cierto que las instituciones prestan servicios de comedores escolares, para obtener este beneficio los niños deben cancelar cuotas mínimas que en muchos casos no tienen” (Palmar de Varela-Atlántico, pág. 39). El 14,8 % (4 planes) reportan la existencia de programas de desayunos escolares, al respecto algunos presentan cifras de cobertura. “Número de estudiantes atendidos con desayuno y almuerzo 4.548” (Ginebra-Valle del Cauca, pág. 15). El éxito del aumento de cobertura se debe a lo eficaz de la política pública en este sector, financiada por los recursos de regalías que recibe el municipio y materializadas, entre otros, por proyectos como alimentación y gratuidad escolar, de los cuales fueron atendidos en 2006 4.628 niños y niñas con desayuno y 970 con almuerzo (Chiriguaná-Cesar, pág. 13). En el año 2006 el programa de alimentación escolar distribuyó 2.700 cupos de almuerzos y 1.195 desayunos; durante el 2007, se presentó una disminución llegando los cupos de almuerzos a 2.660 y los de desayunos a 1.145 (Los Patios-Norte de Santander, pág. 13).

De la misma manera, un 148% (cuatro planes) de las 27 entidades territoriales que tienen información de diagnostico de alimentación escolar, presentan información de almuerzos escolares y cifras de cobertura en uno se sostiene que se enfatiza el servicio para estudiantes de área rural. Se garantiza el (…) refrigerio reforzado a los niños de la zona rural y en el sector de básica secundaria al 20% de la población estudiantil se complementa con almuerzo en especial a alumnos que residen en la zona rural; estos costos son asumidos por el ICBF y la Alcaldía Municipal, en los almuerzos el padre de familia debe cancelar una cuota moderada” (Anzoátegui-Tolima, pág. 19).

En el mismo sentido, tres planes, es decir, el 11,1 % de los 28 planes que reportan información de diagnóstico de alimentación escolar, informan que tienen implantada la modalidad de refrigerios escolares. La anterior administración municipal desarrolló diversos programas con los cuales buscó elevar la cobertura escolar. Programas tales como: Alimentación Escolar

115

3. resultados

que en el año 2007 benefició al 100% de la población escolar de la zona rural con la provisión de refrigerio simple (Santa Isabel-Tolima, pág. 26).

Únicamente 3 municipios, es decir, el 11,1% reportan programas de alimentación escolar que cubren tanto almuerzos como desayunos escolares (Ginebra- Valle, Chiriguaná- Cesar, Los Patios- Norte de Santander). Cabe señalar que la información suministrada en los diagnósticos es fragmentaria: cuando se muestran cifras de cobertura por lo general no se exponen aspectos como el desarrollo de éstas en el tiempo. Por lo regular, únicamente se limitan a la cifra o la mención del programa, sin ningún análisis del impacto del programa en la comunidad escolar. Además son muy pocos los planes que reportan un diagnóstico al respecto (55 de 244). Programas Los programas de alimentación escolar se observaron en 123 planes, lo cual corresponde al 50,4% de los 244 planes seleccionados. De estos 123, el 52,8%, (65 planes) no especifica en que consiste la alimentación escolar que se propone, por lo general se define únicamente como “alimentación escolar”. Gestionar la adecuación y dotación de la sala de informática de la Institución Educativa, acorde con los tiempos que corren. Ampliar la cobertura en Alimentación Escolar en lo urbano y en los corregimientos (Sahagún-Córdoba, pág. 142).

En el mismo sentido se utiliza el término restaurantes escolares por el 43 % (53 planes) de los 123 planes que reportan programas de alimentación escolar, donde en la mayoría de los casos se propone el fortalecimiento del programa. Incrementando la cobertura en educación a nivel municipal, a través de la creación incentivos como subsidio escolar y ampliación y mejoramiento de los restaurantes escolares. (Cacota-Norte de Santander, folio 42). Fortalecer las acciones de dotación de paquete escolar, entrega de uniformes y zapatos, transporte y restaurante escolar cada año, que garanticen el acceso y permanencia de la población vulnerable en los diferentes niveles de educación (Aranzazu-Caldas, pág. 25).

En cuanto a los programas específicos, El 10,5 % (13 planes) contempla el suministro de desayunos Suministro de desayunos escolares a estudiantes de las instituciones educativas del municipio de Vijes (Vijes -Valle del Cauca, pág. 71).

116

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

El 4,8 % (seis planes) de los 123 planes que tienen programas de alimentación escolar proponen el suministro de almuerzos escolares. “Aumentar la cobertura en un 90% del suministro de desayunos y almuerzos escolares, de forma que en el tercer año se logre cubrir el 100% de la población”. (Bojayá-Chocó, pág. 97). Y el 4% (cinco planes) de los 123 planes que tienen programas de alimentación escolar contemplan brindar refrigerios escolares. “Dar refrigerio y alimentación escolar a 420 niños y niñas en edad escolar”. (Guepsa-Santander, pág. 54). Plan de inversión En este aparte se analiza la existencia de la financiación para la gratuidad educativa en los planes de desarrollo. Los programas de alimentación aparecen en los presupuestos de 76 planes, lo cual corresponde al 31,1% de los 244 documentos que reportan el tema de gratuidad. El 19,7% (15 planes) de los 76 no presenta unos recursos específicos para su financiación. En este tema los almuerzos escolares ocupan el 5,2% (cuatro planes) los desayunos el 6,5% (cinco planes) los restaurantes escolares 40,7% (31 planes) y la alimentación escolar no especificada tiene el 61,8% (47 planes).

Transporte escolar Diagnósticos El tema de transporte se observó en 31 planes de los 244 que presentan información relacionada con gratuidad y acceso, es decir, el 12,7%. Lo común es que no se defina el tipo de transporte que se presta, tan solo se sostiene que las administraciones brindan o apoyan el servicio. El 29% (nueve planes) presentan cifras de beneficiados, de estos solo una entidad territorial las muestra en términos de los últimos cuatro años. CONCEPTO

VIGENCIA 2004

VIGENCIA 2005

VIGENCIA 2006

VIGENCIA 2007

Número de estudiantes beneficiados con el servicio de transporte escolar

6.509

9.037

5.144

5.376

Gobernación de Arauca, pág. 43.

En seis planes, es decir el 19,3 % de los 31 planes que presentan información de diagnóstico sobre transporte escolar, se sostiene que a pesar de los programas de gratuidad y transporte, la deserción escolar persiste, aunque a veces se sugie117

3. resultados

re que esta se debe a factores externos. También se afirma que los programas de transporte requieren mayor apoyo y ampliación de cobertura del servicio. La cobertura es representativa, gracias al programa de gratuidad impulsado por el departamento y el de transporte y restaurantes escolares que el estado ha implementado, pero continua el problema de la deserción escolar (Río de Oro-Cesar, pág. 34).

En el mismo sentido se reporta que: El índice de deserción escolar es muy bajo y cuando se presenta obedece generalmente a factores externos, como violencia intrafamiliar, cambio de domicilio y falta de autoridad en los padres. El modelo educativo con sus contenidos y participación no influyen en dicho fenómeno teniendo en cuenta que desde la administración municipal se han adelantado acciones encaminadas a garantizar el derecho a la educación en el municipio como: la gratuidad de la educación, el transporte escolar, la adecuada infraestructura, calidad en la educación, restaurantes escolares (Entrerríos-Antioquia, folio 180).

El 9,6 % de los 31 planes que reportan información de diagnóstico de transporte escolar (tres planes), informa que el transporte escolar presenta dificultades en la prestación del servicio. Por otro lado, para los niños y niñas que viven en áreas rurales resulta difícil el acceso a las escuelas del área urbana, ya que ello implica gastos de transporte, por lo que es necesaria la intervención de la administración municipal, con la creación de estrategias que permitan facilitar la asistencia escolar. (Palmar de Varela-Atlántico, pág. 39).

Los restantes (13 planes) solo mencionan la existencia del programa, promovidos por las administraciones municipales, sin profundizar en la situación de los mismos. “Existen mecanismos para dotar de servicio de transporte para aquellos que viven lejos, el programa partió como iniciativa de la administración municipal” (Roldanillo-Valle del Cauca, pág. 18). Programas De los 244 planes seleccionados por contener temas de gratuidad, 119 presentan programas de transporte escolar; es decir, el 48,7%. Los planes que contemplan el tema de transporte escolar se clasificaron de acuerdo al medio de transporte ofrecido, encontrándose que el 94,9% (113 planes) de las 119 entidades territoriales que reportan programas de transporte escolar, no especifican dicho medio de transporte. Dentro de esta categoría también se incluyeron aquellos programas que brindan subsidios de transporte escolar, ya que no es clara la definición que tienen los programas al respecto de los subsidios. Es así como se encuentran dentro de los programas afirmaciones como:

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LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Aumentar a 2.035 la población estudiantil rural y urbana beneficiada con el servicio de transporte escolar de las Instituciones Educativas Oficiales de Villavicencio. Línea de Base: 1.850; Meta: 2.035 niñas, niños y jóvenes (Villavicencio-Meta, matriz CD, fila 67). Se proporcionará subsidios de transporte escolar rural (Jamundí-Valle del Cauca, pág. 18).

La cifra que define el medio de transporte tan solo llega al 4,2 % (cinco planes) para el caso de buses: “Adquisición de un bus escolar para el transporte de los estudiantes de secundaria de los corregimientos, que pertenezcan a los grupos más vulnerables de la población, en el año 2010” (Candelaria-Atlántico, folio 142). Tres planes (2,5%) de los 119 planes que reportan programas de transporte escolar, propone el suministro de bicicletas: “Dotación a alumnos (que recorren largas distancias para poder llegar a las escuelas) de bicicletas o moto canoas para facilitar el traslado hasta las diferentes instituciones educativas”. (SucreSucre, pág. 41). Dos planes (1,6 %) de los 119 planes que contienen programas de transporte escolar, pretende brindar transporte fluvial para los estudiantes. “Se dotarán 15 nuevos transportes escolares fluviales”. (El Charco-Nariño, pág. 10 en CD). Plan de inversión En 75 planes de desarrollo se incluyeron presupuestos para el transporte escolar, lo que corresponde al 30,7% de los 277 planes seleccionados, de estos 75 planes, el 96% (72 planes) no define el tipo de transporte que se financia; el 4% (tres planes) se refiere a buses y solo uno hace referencia a bicicletas; el programa de transporte fluvial que se observó en el capítulo de programas, ya no aparece en el presupuesto. Por otro lado, 20 planes, es decir, el 26,6% de los 75 planes que reportan transporte escolar en el plan de inversión, no tienen rubros específicos, aunque se establezca la relación en el presupuesto.

Kits escolares Diagnósticos De los 55 planes que reportan diagnósticos del tema de gratuidad, 11 (20%) se refieren a los kits escolares. En el mismo sentido, seis entidades territoriales no especifican los contenidos de dichos kits, por ejemplo, “se garantizó kit escolar en 2008 para 1100 estudiantes” (Pesca-Boyacá, pág. 79). 119

3. resultados

“El programa de kit se ha implementado para aumentar cobertura, pero el número de estudiantes se ha conservado más o menos constante” (San Vicente Ferrer-Antioquia, pág. 5).

Dos planes definen la entrega de textos, cuatro suministraron uniformes y solo uno reporta inversiones en calzado escolar. “La educación se ofrece de manera gratuita para la población estudiantil. El municipio realiza programas de subsidio a los estudiantes de escasos recursos económicos, representados en uniformes, útiles escolares y desayunos” (Piedras-Tolima, folio 27).

El tema de kits escolares, en términos generales se manejó como parte de los programas de gratuidad que especificaron la manera en que la ofrecen.

2006

103.536

22.847

198.496

45.694

104.858

183.345

13.133

288.203

TOTAL

POBLACIÓN VULNERABLE CONTROLADA

GRATUIDAD ESCOLAR

13.133

94.960

ALIMENTACIÓN ESCOLAR

PUPITRES

22.847

2005 TOTAL

KIT ESCOLAR

COMPU TADORES

AÑO

CALZADO

Tabla 4 Inversión departamental en el sector educación (Chiriguaná- Cesar, pág. 13)

163.182

398.980

149.320

176.189

39.685

635.237

149.320

339.371

39.685

1.034.217

Fuente: Cesar en cifras 2004-2007. Consultoría OIE5.

INDICADORES DE EJERCICIO DE DERECHOS

CICLO DE VIDA COMPRENDIDO POR EL INDICADOR

CONDICIONES GARANTIA DE DERECHOS EDUCACIÓN Y DESARROLLO

0- 6 AÑOS

Cobertura de educación gratuita (Educación inicial, preescolar, básica y media)

100% de gratuidad

Cobertura de apoyo a transporte escolar y gastos agregados (útiles y vestido)

Transporte escolar 17.,9% Útiles y vestido 0%

Plan de Desarrollo de Carmen de Apicalá-Tolima, pág. 62.

Es la fuente citada en el Plan de Desarrollo.

120

6-12 AÑOS

12-18 AÑOS

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Programas Los kits escolares se identificaron en 78 planes, lo cual representa el 31,9% de los 244 documentos seleccionados por temas de gratuidad. Estos se desagregaron en las siguientes cinco categorías, textos escolares, útiles escolares, uniformes, zapatos y kit escolar no especificado. El 8,9% (7 planes) de los 78 planes reportan programas de kits escolares, relacionados con suministro de textos escolares. “Se desarrollaran (sic) acciones tendientes a garantizar a la población estudiantil de menores recursos económicos (…) textos y útiles escolares…” (Gobernación de Cundinamarca, pág. 149). El 14% (11 planes) de los 78 planes que reportan información de programas de kits escolares, se refiere a la entrega de útiles escolares. “Continuidad y ampliación de los programas subsidiarios de la educación como son transporte, costos de matrículas, útiles y uniformes.” (Tamalameque – Cesar, pág. 57) El 32% (25 planes) de los 78 planes que contempla el tema de kit escolares, hacen referencia a la entrega de uniformes escolares. En cumplimiento de la Constitución Nacional el municipio garantizará la educación gratuita hasta básica primaria y asume con recursos propios el apoyo para la población menos favorecida la dotación de kits escolares y suministro de uniformes (Rioblanco-Tolima, folio 175).

El 6,4% (cinco planes) de los 78 planes que tienen programas de kits escolares, contemplan el suministro de calzado escolar. Para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad. Sin perjuicio de lo anterior se propenderá por una verdadera educación gratuita… Con este propósito se desarrollarán los siguientes programas enfocados prioritariamente en los niños y niñas y adolescentes más vulnerables… 4.6 Canasta escolar kits y uniformes, 4.6.2 Uniformes y zapatos escolares (El Cerrito-Valle del Cauca, folio 15).

El mayor porcentaje en esta materia corresponde a kit escolar no especificado (73%, es decir 57 planes). Los programas consisten en el suministro de los anteriores. “Ciento por ciento de cobertura en kits escolares a la población dentro de los niveles 1 y 2 del Sisben” (Marsella – Risaralda, pág. 54). “Gestionar la asignación de subsidios a los programas de gratuidad educativa en lo concerniente a matrículas, uniformes escolares, refrigerios, almuerzos, transporte y kits de apoyo educativo” (Mariquita-Tolima, pág. 49). En cumplimiento de la constitución nacional el Municipio garantizara (sic) la Educación gratuita hasta Básica Primaria y asume con recursos propios el apoyo para la población menos favorecida la dotación de kit Escolares y suministro de Uniformes (Rioblanco-Tolima, folio 175). 121

3. resultados

Plan de inversión Treinta y cuatro planes de desarrollo de los 244 seleccionados por incluir temas gratuidad, reportan el suministro de kits escolares, lo que representa el 13,9% de los planes. De estos 34 planes, el 18% (seis planes) está representado en útiles, 5,9% (dos planes) en zapatos, 21% (siete planes) en uniformes, 5,9% (dos planes) en textos y 73,5 % (25 planes) no definen el contenido los kits suministrados. Cabe señalar que un plan puede abarcar más de un contenido del kit escolar. El 41,1% (14 planes) de los 34 planes no establece con claridad los montos destinados para financiar cada uno de estos programas.

Matrículas Diagnóstico Un total de ocho planes incluyen el tema de matrículas, lo que corresponde al 4% de los 244 planes escogidos por tener el tema de gratuidad. De los ocho planes el 87,5% (siete planes), se refiere al costo total de matrícula. Básicamente se plantea que se trata de una estrategia para aumentar cobertura, lo cual se ha logrado en algunos casos, pero al mismo tiempo se presentan deserciones. “Para garantizar continuidad y permanencia no se cobra matrícula ni pensión” (Anzoátegui-Tolima, pág. 19). El municipio atraviesa por una situación traumática en términos de calidad educativa (…) Como respuesta se han adelantado varias acciones orientadas en diferentes direcciones y es así, como se han hecho inversiones en (…), gratuidad de matrículas y en otros aspectos no menos significativos (Barrancas-La Guajira, folio 48). SECTOR

EDUCACIÓN

PROBLEMA

Alto índice de deserción escolar

INDICADOR

Número de estudiantes que no terminan el año escolar

POTENCIALIDAD

Transporte escolar gratuito Matrículas gratis Dotación de útiles escolares

INDICADOR

No. de estudiantes que utilizan transporte escolar No. de estudiantes matrículados

Tomado de: Guitarrilla-Nariño, pág. 1 en CD.

En un plan se reporta como una problemática la no estimulación de este tipo de gratuidad en el municipio “Falta de estimulación en la gratuidad en las matrículas”. (Quibdó-Choco, pág. 33). En dos de los planes que tratan el tema de las matrículas se refieren a que la administración municipal presta apoyo en el costo de pensión escolar. En uno para promover la permanencia y el otro solo hace mención al respecto.

122

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Casi la totalidad de la población asiste a un centro educativo, excepto algunos casos aislados. El municipio brinda apoyo a la mayoría de los estudiantes en pensiones, útiles escolares y transporte escolar junto con el subsidio que para educación reciben algunas familias de estrato 1 y 2 por parte del Gobierno nacional a través de Familias en acción (Pesca-Boyacá, pág. 79).

Programas Los programas que cubren lo relacionado con las matrículas suman 47, equivalente al 19,2% de las entidades territoriales que tratan el tema de gratuidad. Para estos planes, el tema de las matriculas se dividió en las siguientes categorías: becas, pensiones, costo total de matrícula, subsidio no especificados. Las becas aparecen en el 6,3% (tres planes) de los 47 planes que reportan programas al respecto: “Plan estratégico de permanencia escolar: restaurante escolar, transporte escolar, kit escolares, becas, incentivos y subsidios”. (Puerto Triunfo-Antioquia, pág. 58). El 19,1% (nueve planes) de los 47 planes que tienen programas relacionados con las matrículas, se refieren al tema de pensiones. “Educación con gratuidad en servicios académicos (matrícula y pensión)” (Repelón-Atlántico, pág. 82). Los subsidios no especificados aparecen en el 17% (ocho planes) de los 47 planes seleccionados. “Implementar un programa de subsidio de matrículas para los santeros” (Los Santos-Santander, pág. 129). En lo relacionado con el costo total de matriculas el 78,7 % (37 planes) de los 47 planes con programas de matrículas, establece el cubrimiento del costo total de matriculas. “Facilitar acceso a la educación de población vulnerable mediante matrículas gratis a estudiantes de estratos 1 y 2” (Buenavista-Córdoba, pág. 51). Del mismo modo como sucede con los kits escolares hay programas que abarcan más de una de estas categorías. Plan de inversión En el tema de matriculas, 24 entidades territoriales lo tratan en su plan de inversión, lo que equivale al 9,8% de los 244 planes seleccionados. De estas 24 entidades territoriales, el 66,6% (cuatro planes) comprende al costo total de matrícula, mientras que las demás categorías, pensión, becas educativas y subsidios no especificados aparecen cada una con el mismo porcentaje del 16,6% (cuatro planes). En cuanto al tema de la destinación especifica, el 20,8% (cinco planes) de estos 24 planes no tienen definida claramente la cantidad de recursos para los programas de matrículas. 123

3. resultados

Habitación Diagnósticos En este tema, solo una entidad territorial de los 244 planes seleccionados, sostiene que la falta de albergues escolares influye para que exista la alta deserción en la misma. PROBLEMA

CAUSA

EFECTO

Sector: EDUCACIÓN, RECREACIÓN Y CULTURA Alta deserción escolar

Bajos ingresos de los padres Bajo nivel de educación de los padres Altas dificultades para el transporte escolar rural Falta de albergues y restaurantes escolares

Imposibilidad de cumplir meta de cobertura universal en educación básica primaria y secundaria

Plan de Desarrollo de Solita-Caquetá, pág. 66.

Programas De los 244 planes seleccionados, el tema de habitación para estudiantes se encontró en siete programas (equivalente al 2,8%) de estos siete planes de desarrollo; cuatro se refieren a la promoción de albergues; tres se ubican en un solo departamento (Chocó). Por otro lado, las restantes tres opciones de habitación se refieren al establecimiento de internados, dos de los cuales se promueven en un mismo departamento (Meta) cuya Gobernación establece que la desarrollará en 26 municipios no certificados. “Cofinanciación para construcción de residencias estudiantiles o albergues para alumnos y profesores en la zona rural” (Gobernación del Chocó, folio 223). Cubrir al 100% de estudiantes del servicio de internado del sector oficial en los 26 municipios no certificados por año, con recursos para la manutención, sostenimiento y acompañamiento (Gobernación del Meta, pág. 37).

Plan de inversión En lo relacionado con la habitación para estudiantes se identificaron tres planes, representando el 1,2% de los 244 documentos seleccionados por tener temas de gratuidad, de los cuales uno se refiere a los albergues y dos al tema de internados, uno de estos planes de desarrollo no tienen una destinación específica de recursos para el tema de internados. 124

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Gratuidad no especificada Diagnóstico Bajo esta categoría se ubicaron aquellos diagnósticos donde se afirma que existen programas de gratuidad en la educación, y que no definen su contenido de manera más precisa. En esta parte, 35 planes reportan la implementación de programas de gratuidad, lo que corresponde al 14,3% de los 244 planes seleccionados De los 35 planes que reportan este tema de gratuidad no especificada el 40% no suministra información relevante del programa en las entidades territoriales, solo se menciona su implementación y en algunos casos los niveles escolares que cubre. El Gobierno departamental ha implementado el programa casi gratuito, con el objetivo de brindar mayores posibilidades de educación a una porción de la población infantil que no puede acceder o que accede con muchas dificultades a las aulas de clase (Cumaribo-Vichada, pág. 93). Actualmente por gestión del Alcalde Municipal se implementó el Programa de la Gratuidad Escolar beneficiándose en un gran porcentaje la comunidad con niveles 1 y 2 del Sisben (Galapa-Atlántico, pág. 36).

El 28,5% (diez planes) de los 35 planes que reportan información de gratuidad no especificada, suministra datos de cobertura y número de beneficiados del programa de gratuidad, sin análisis ni comparaciones, el 17,1% (seis planes) reconoce que la gratuidad en la educación no resulta ser suficiente para evitar las deserciones y garantizar el acceso. No obstante los logros alcanzados en materia de cobertura, existen dificultades con relación al acceso y permanencia de los estudiantes más pobres, toda vez que estos tienen que trabajar tempranamente para el sustento diario de la familia. Para disminuir estos niveles de vulnerabilidad estratégicamente se debe fortalecer programas como modelos flexibles en el sector rural, transporte escolar, alimentación escolar, subsidio escolar, y gratuidad en la prestación del servicio educativo (Gobernación del Amazonas, pág. 48).

El 8,5% (cuatro planes) de los 35 planes que tratan este tema como diagnóstico, resaltan que los programas de gratuidad no cuentan con el apoyo suficiente; por último, llama la atención que en dos casos (5,7 %) su relación con factores negativos, por un lado se le atribuye a la implementación de los programas de gratuidad la deficiencia en recursos para inversión en otros sectores que influyen en la calidad educativa, como es la adecuación física de los centros educativos. Por otro lado se le relaciona con la interrupción y repitencia. 125

3. resultados

¿Cuáles son las razones por las cuales los niños y niñas interrumpen sus estudios y/o tienen que repetir el grado anterior? • Cambio de municipio de residencia. • Necesidades básicas insatisfechas. • Desinterés y apatías de los niños y negligencia de los padres. • Las modalidades institucionales y los modelos educativos no responden a las expectativas de los niños y los jóvenes. • Gratuidad del sistema. • Consumo de alcohol y sustancias psicoactivas (Mompox-Bolívar, pág. 78). Como consecuencia de la gratuidad en la educación se ha desmejorado los recursos para atender los temas de mantenimiento físico, mobiliario y demás elementos que redundan en la calidad de la educación (Funza-Cundinamarca, folio 131).

Programas Bajo esta categoría se ubicaron aquellos programas que proponen gratuidad educativa, aunque no definen con exactitud la forma como llevarán a cabo la misma, ubicándose en este sentido un total de 180 planes, es decir, el 73,7 % de los 244 planes seleccionados. Estos programas, al igual que los casos anteriormente estudiados, son propuestos en gran medida para el aumento de cobertura, promover el acceso y la permanencia en el sistema educativo. Los programas aparecen agrupados bajo un mismo objetivo que bien pueden estar en los capítulos de educación o como en el caso de la gratuidad no especificada, a veces aparecen en el área de la infancia y adolescencia, convirtiendo la gratuidad en un tema de cumplimiento de la Ley 1098. Se implementarán programas como la gratuidad escolar, la entrega de kits educativos para los estudiantes, campañas pedagógicas que incentiven el regreso de los alumnos a los centros educativos y la alimentación escolar (Ciénaga-Magdalena, pág. 34). Implementación de la gratuidad educativa para los estratos socioeconómicos 1 y 2 (Santiago de Cali-Valle del Cauca, pág. 28). Sector 1.4. Infancia y adolescencia Aumento de la cobertura educativa gratuita para niños, niñas de la ciudad de Buga en básica primaria y secundaria (Buga-Valle del Cauca, pág. 36 en CD).

126

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Plan de inversión El 33,1% de los documentos hace mención de conceptos de gratuidad sin desglosarlos o definir sus contenidos. Este porcentaje es equivalente a 81 planes, de los que el 25,9% (21 planes) no definen de manera precisa los dineros que serán invertidos en este sector.

Costos institucionales Diagnósticos De los 244 planes seleccionados, no hubo planes de desarrollo que se refirieran a los costos institucionales que suelen cargarse a los estudiantes, como papelería y servicios públicos. Programas Bajo este concepto se agruparon aquellos planes que tienen dentro de sus programas el cubrimiento de costos en que incurren las instituciones educativas, como son servicios públicos, papelería y otros que no se especifican. En este sentido, se identificaron cuatro documentos del total de 244 (1,6 %) que cubren dichos costos; de estos, tres comprenden servicios públicos, y uno costos de papelería y otros. “El municipio para cumplir con la Constitución Nacional con relación a la gratuidad de la educación, implementará el sistema de suministro de implementos de aseo, papelería a las sedes educativas de la zona rural ya que las familias campesinas no cuentan con los recursos económicos suficientes para el pago de servicios complementarios que son los recursos de financiamiento de las sedes para tal fin.” (Roldanillo-Valle del Cauca, pág. 18)

Plan de inversión Únicamente ocho planes presentan estos costos en su plan de inversión, cifra que equivale al 3,2% de las entidades que abarcan el tema de gratuidad educativa (244). Para este caso, se hizo una división en aportes no especificados, servicios públicos y papelería y otros costos. Solo se reportan en los planes de inversión, siete entidades territoriales que cubren servicios públicos, y una papelería y otros costos, todos con destinación específica de recursos.

127

ANÁLISIS

POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

Las entidades territoriales certificadas

en Colombia, tienen una autonomía relativa mayor para el manejo de los recursos destinados a la educación. Por lo anterior, es de esperarse que puedan actuar con mayor eficacia en el desarrollo de la gratuidad en la educación. A partir de esta hipótesis se desarrolló este aparte del análisis de la información sobre gratuidad en la educación, en los planes de desarrollo de Colombia. Con el propósito de cotejar lo expresado por las administraciones locales en sus planes de desarrollo, con el tamaño de la población a atender, se tomó información de los años 2006 y 2007 acerca de la población en edad escolar y la matrícula. Estos dos indicadores conformaron el dato de cobertura educativa, el cual se utilizó como una variable aproximada a la realidad que cada entidad territorial debería afrontar. Este capítulo del análisis de la información, pretende mostrar la relación existente entre algunos indicadores que muestran el tamaño de la población en edad escolar (y con ello una aproximación al tamaño de la necesidad que atiende la entidad territorial), con la respuesta dada en términos de gratuidad, según las definiciones planteadas antes en este estudio.

Qué son las entidades certificadas Como se dijo anteriormente, este aparte del análisis se hace para las entidades territoriales certificadas, de acuerdo con el artículo 20 de la ley 715 de 2001 que establece: Son entidades territoriales certificadas en virtud de la presente ley, los departamentos y los distritos. La nación certificará a los municipios con más de cien mil habitantes antes de finalizar el año 2002. Para efectos del cálculo poblacional se tomarán las proyecciones del Dane basadas en el último censo.

También se consideran entidades territoriales certificadas, “todos aquellos municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos que señale el reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera

129

4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

podrán certificarse.” Dicha certificación la puede otorgar el departamento o la nación. En el mismo sentido la ley establece: Los municipios certificados deberán demostrar, cuando lo requiera el Gobierno Nacional, que mantienen la capacidad necesaria para administrar el servicio público de educación. Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad, perderán la certificación.

El reglamento al cual se refiere la ley, fue expedido mediante el Decreto 2700 de 2004 y establece que los municipios con menos de 100.000 habitantes podrán certificarse si cumplen con las siguientes condiciones: a) Plan de Desarrollo municipal armónico con las políticas nacionales; b) Establecimientos educativos organizados para ofrecer el ciclo de educación básica completa; c) Planta de personal definida de acuerdo con los parámetros nacionales; d) Capacidad institucional para asumir los procesos y el sistema de información del sector. De acuerdo con lo anterior, se establece esencialmente que las entidades no certificadas no cuentan con autonomía para la inversión en educación como sí lo tienen las certificadas; de la misma manera, estas últimas deben mostrar un manejo eficiente de dichos recursos para garantizar el derecho a la educación, la cual se debe traducir en el mantenimiento del acceso o ampliación del mismo, para no correr el riesgo de perder la certificación. Las entidades certificadas podrán dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, de la misma manera realizar concursos y efectuar nombramientos del personal requerido, mientras que los municipios no certificados no podrán contratar bajo ninguna modalidad personas o instituciones para prestar el servicio de educación, en este caso dicha función será exclusiva del departamento (Ley 715 de 2001 art. 7 y 23).

Resultados Se tomó, para los años 2006 y 2007, la relación entre la población a atender en cada entidad territorial y la población matriculada (cobertura). El análisis comprende a 30 entidades territoriales certificadas que incluyeron en sus planes de desarrollo alguna forma de gratuidad en la educación. Como sea dijo antes, la información se cotejó con la respuesta que da cada uno de los planes de desarrollo para mejorar el acceso y aumentar tanto la cobertura como la permanencia, por último se definirá cuales son las acciones u omisiones comunes de los planes de desarrollo. 130

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Gobernación del Amazonas Año

Matrícula

Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

17.324

596

17.920

8.233

210,4

217,7

2007

17.465

568

18.036

8.719

200,3

206,9

La cobertura en matrícula oficial en 2006 y 2007 sobrepasó el tamaño de la población escolar (210% y 200% respectivamente); prácticamente la duplicó y estuvo muy lejos de la privada, por lo que se entiende que en este departamento la matrícula escolar es casi en su totalidad del sector oficial. Los datos muestran una deficiencia en información, probablemente en el cálculo de los denominadores poblacionales, ya que la cobertura excede en mucho el 100%. En el plan de desarrollo de este departamento, el tema de gratuidad se trató en términos de acceso, como son: dificultades en transporte, alimentación etc., únicamente en la parte de diagnóstico, no así en los programas o en el plan de inversión. No obstante los logros alcanzados en materia de cobertura, existen dificultades con relación al acceso y permanencia de los estudiantes más pobres, toda vez que estos tienen que trabajar tempranamente para el sustento diario de la familia. Para disminuir estos niveles de vulnerabilidad estratégicamente se debe fortalecer programas como modelos flexibles en el sector rural, transporte escolar, alimentación escolar, subsidio escolar, y gratuidad en la prestación del servicio educativo (Plan de desarrollo de la Gobernación del Amazonas), pág. 48.

A partir de la información disponible se establece que, si bien se estima que la cobertura educativa es muy alta, el plan de desarrollo reconoce que existen barreras importantes para el acceso efectivo a la educación, pero no propone programas concretos para hacerle frente.

Gobernación de Antioquia Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

511.824

36.880

66.426

614.130

934.460

54,8

65,7

2007

515.889

37.776

24.814

578.479

938.599

55,0

61,6

En el departamento de Antioquia las cifras muestran que las coberturas no son suficientes, ni siquiera incluyendo las del sector privado, para cubrir el número de menores de edad. En el 2006, la totalidad de las matrículas cubre el 65,7% y disminuye en 2007 al 61,6%. Si el análisis se hace solamente en términos de la matrícula oficial, esta cubre el 54,7% de la población en 2006 y 54,9% en 2007. 131

4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

En el plan de desarrollo no se informa sobre el estado actual de la prestación del servicio educativo, es decir, no se reporta información de diagnóstico en temas de acceso o gratuidad; sin embargo, este departamento contempla compromisos para mejorar el acceso y la permanencia, como son alimentación escolar no especificada y gratuidad no especificada, en su programa. Entre otras afirmaciones se cita: Para garantizar el derecho a la educación, la Administración no solo se ocupa de las estrategias de acceso al sistema educativo, sino también de la implementación y promoción acciones que posibiliten la permanencia y retención de los alumnos en el sistema educativo, tales como: maná escolar, gratuidad, becas, subsidios, incentivos y demás programas de formación y mejoramiento de ambientes de aprendizaje, contenidos en los programa de calidad y pertinencia (Plan de Desarrollo de Gobernación de Antioquia, pág. 75). Para aportar en el acceso y permanencia escolar se proyecta en forma gradual y progresiva un apoyo a los municipios que desarrollen la estrategia de gratuidad de la educación oficial en los niveles 1, 2 y 3 del Sisben, llegando así a las clases más necesitadas y contribuyendo al cumplimiento del derecho a la educación (Plan de Desarrollo de Gobernación de Antioquia, pág. 76).

No se identificó información de diagnóstico o situación actual del acceso a la educación, sin embargo se plantean programas relacionados con el acceso, como alimentación subsidios y gratuidad. No se define en qué consiste exactamente la gratuidad: se menciona como un ítem al igual que alimentación y subsidios; es decir, como programas relacionados con el acceso pero no se determinan acciones concretas. Además de lo anterior en el plan de inversión solo incluye el tema de gratuidad no especificada, donde no se desagregan en proyectos o subprogramas, por lo cual no es posible saber exactamente hacia dónde se dirigirán los esfuerzos.

Medellín Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

318.904

101.475

35.660

456.039

403.142

79,1

113,1

2007

319.269

98.619

44.876

462.764

424.216

75,3

109,1

En 2006 la cobertura en matrícula oficial fue de 79,1% y en 2007 baja al 75,2%. Si a esto se le suma la cobertura en matrícula privada y la subsidiada se sobrepasa el 100% de la cobertura para el tamaño de la población en cuestión en ambos años (113% y 109% respectivamente).

132

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

En el Plan de Desarrollo no se observó información de diagnóstico en temas de acceso o gratuidad en la educación. Este municipio plantea el tema en el programa de su Plan de Desarrollo, donde se pretende alcanzar una meta en cobertura de 245.000 en gratuidad en derechos académicos para 2011 (sin definir de manera puntual a qué se refiere con derechos académicos) para población de niveles 1, 2 y 3 del Sisben menor de 18 años, partiendo de una línea de base de 150.000 beneficiados con este tipo de gratuidad. ¿Financiación de los derechos académicos para estudiantes de niveles 1 y 2 del Sisben y parte del 3, transporte escolar y atención a factores de riesgo psicosociales (UNIRES) para contribuir a superar las barreras sociales y económicas que impiden que los niños y jóvenes asistan y permanezcan en la escuela (Plan de Desarrollo de Medellín, pág. 47).

No se observaron rubros específicos del programa en el plan de inversión. La meta en cobertura (245.000) que se define para el cuatrienio solo abarca un poco más de la mitad de población escolar (424.216). Con el programa de financiación de derechos académicos y transporte se pretende superar los factores que impiden que los niños y jóvenes asistan y permanezcan en la escuela. Al no contarse con información de diagnóstico del acceso a la educación, no hay certeza de los alcances del programa de transporte. Por otra parte los planes tienen un tercer componente que es el plan de inversión, el cual fija los rubros para la ejecución de los proyectos, pero en este plan de desarrollo los recursos para los programas no se definen, no sabiéndose a ciencia cierta cuánto se invertirá ni las fuentes de dichos recursos.

Gobernación de Arauca Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

53.827

2.698

56.525

73.309

73,4

77,1

2007

49.658

2.138

51.796

72.231

68,7

71,7

En el caso del departamento de Arauca la matrícula en el sector oficial es muy superior a la matrícula privada en el año 2006, la matrícula oficial cubre un 73,4%, si se incluye la privada se alcanza una cobertura del 77,1%. Para el año 2007, la matrícula oficial disminuye al 68,7%. No se logra cubrir la totalidad de la población aun con las coberturas del sector privado, con las cuales se alcanza un 71,1%. De la misma manera como disminuye el tamaño de la población escolar, la cobertura en ambos periodos también baja. 133

4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

En el diagnóstico incluido en el Plan de Desarrollo de este departamento, se menciona el tema de gratuidad, donde se reportan número de beneficiarios de alimentación escolar, transporte escolar, suministro de paquetes escolares y beneficiados con gratuidad escolar. Al comparar estas cifras del año 2007 con el número de la matrícula oficial (49.658), se observa que con el programa de alimentación escolar se cubre el 74,6% de esta matrícula. Si se compara con el tamaño de la población escolar de 2007 (72.231) se obtiene un cubrimiento del 51,3%. En el caso del transporte escolar la cobertura es 10,8% de la matrícula oficial y el 7,4% de la población escolar. Los beneficiados con programa de gratuidad fueron 37,260, lo que correspondería al 75% de la matrícula oficial y 51,5% para el total de la población escolar. Teniendo en cuenta este diagnóstico y su comparación con el tamaño de la cobertura y la población escolar se tiene que el número de beneficiados no comprende la totalidad de la población que se tenía para ese entonces. Los servicios que se ofrecen no alcanzarían para cubrir la totalidad de la matrícula oficial en caso de que se haga uso de ella. Además, la alimentación escolar es el servicio que más cobertura alcanzaría para los matriculados, mientras que el transporte escolar es el que menos estudiantes cubre. En el documento, el tema de gratuidad no es tratado dentro de los programas, lo que impide una aproximación al modo específico como se abordarán los asuntos referentes a la gratuidad en la educación. No obstante, en el plan de inversión, se pueden encontrar destinaciones específicas bajo el nombre de “Aplicación de la política de gratuidad en la educación primaria y secundaria del departamento de Arauca” (Plan de Desarrollo Gobernación de Arauca, folio. 155) las cuales aparecen con recursos específicos. De la misma manera se menciona la prestación del servicio de transporte escolar y alimentación escolar. La información del plan no permite saber si lo planteado en el plan de inversión es para aumentar el número de beneficiados o mantener o mejorar el acceso al servicio educativo.

Gobernación del Atlántico Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

106.464

18.113

3.166

127.743

465.172

22,9

27,5

2007

117.622

21.134

4.310

143.066

494.461

23,8

28,9

En 2006 la cobertura en matrículas del sector oficial es del 22,8%. En términos de matrículas totales, el cubrimiento es del 27,4%.

134

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Para el año 2007 la cifra del sector oficial en matrícula es del 23,7% de cobertura, mientras que la totalidad de las matrículas llegan al 28,9%. El Plan de Desarrollo no presenta información de diagnóstico de acceso o gratuidad en la educación, el tema se menciona en el aparte programático, de las siguiente manera: Artículo 25º. PROGRAMA No. 1: AMPLIACIÓN DE LA COBERTURA EDUCATIVA CON EQUIDAD Consiste en implementar estrategias que permitan intensificar una distribución más equitativa de la oferta educativa y de la gratuidad en educación a todos los niños y jóvenes, garantizándoles una oportunidad de ingreso, permanencia y promoción en el sistema. Artículo 27º. Subprograma 1.2: Subsidio para Matrícula. Consiste en aumentar la permanencia de los estudiantes dentro del sistema, con criterios de calidad y eficiencia, incrementando la tasa de permanencia en educación preescolar, primaria y secundaria, en los 21 municipios no certificados del Atlántico beneficiando a la población en edad escolar en Nivel 1, 2 y 3 del Sisben. Metas: • Mantener 5.221 subsidios educativos con el Fondo Nacional de Regalías (Plan de Desarrollo de Gobernación del Atlántico, pág. 74).

En el programa del Plan de Desarrollo de este departamento se propone aumentar la cobertura para la población de 3 a 17 años de los niveles 1, 2 y 3 del Sisben, a través de subsidios para matrícula, estableciendo el mantenimiento de 5.211 subsidios educativos (Plan de Desarrollo, pág. 74). Teniendo en cuenta que la población escolar para este departamento en 2007 es de 494.461, suponiendo que la población escolar no presente variaciones en los siguientes años, los subsidios solo llegarían a cubrir el 1%. Sin embargo con el Plan Desarrollo se plantea alcanzar una cobertura universal gratuidad en educación a todos los niños y jóvenes, sin que se precise cómo se va a lograr. A ello se suma que el tema de gratuidad no se observó en el plan de inversión, no estableciéndose los recursos destinados para cubrir dicho programa, lo cual es llamativo si se tiene en cuenta que de las 30 entidades certificadas estudiadas, el Atlántico presenta la menor cifra en cobertura en matricula oficial con respecto al tamaño de la población menor de 18 años.

135

4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

Cartagena Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

121.602

70.189

40.152

231.943

222.522

54,6

104,2

2007

128.494

58.678

40.770

227.942

237.479

54,1

96,0

En la capital del departamento de Bolívar las cifras del año 2006 en términos de matrículas en el sector oficial muestran una cobertura del 54,6%. Con el total de matrículas se abarca más del 100%. En 2007 hay una variación: se cubre el 95,9% con la totalidad de las matrículas y la matrícula oficial cubre un porcentaje similar al año anterior 54,1%. En el documento de esta entidad territorial no se observó un diagnóstico donde se mencionara la gratuidad y el acceso, aunque en su nivel programático se establece que “la gratuidad se dará en el servicio educativo, es decir no se cobrará matrícula a los estudiantes que pertenezcan al nivel 1 y 2 del Sisben” (Plan de Desarrollo Cartagena, pág. 14). Como se observa, no hay mayor especificación acerca de cómo se desarrollará este breve enunciado del Plan de Desarrollo. El plan de inversión tampoco incluyó lo correspondiente a la gratuidad. De esta manera, aunque en Cartagena se plantea el que se va trabajar en la gratuidad de la educación, no se presente el panorama de la situación que recibe la administración entrante, tampoco se propone un programa específico, ni se establecen con claridad los recursos que se aplicarían para tal fin.

Tunja Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

28.193

9.281

37.483

25.013

112,7

149,9

2007

27.487

9.933

37.425

25.159

109,3

148,8

En ambos años se observa que con matrícula oficial se cubre la totalidad de la población escolar (112,7% y 109,2% respectivamente). En el diagnóstico se informa: Para sostenimiento de la cobertura el municipio ha desarrollado programas de asistencia nutricional en articulación con el ICBF y el Departamento de Boyacá con coberturas de 14.800 beneficiarios; gratuidad 19836 estudiantes y transporte escolar 330 niños y niñas (Plan de Desarrollo de Tunja, folio, 15).

136

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

En el nivel programático el plan de desarrollo se limita a la expresión: “garantizar los recursos y la gestión eficiente que permita asegurar el derecho a la educación gratuita en los niveles preescolar y básica, para quienes no pueden pagar” (Plan de Desarrollo de Tunja, pág. 136). El reto en Tunja podría expresarse en términos de mantener la cobertura y asegurar la permanencia en el sistema, mediante la disminución efectiva de los costos relacionados con la canasta educativa. Aunque el nivel programático del Plan de Desarrollo parece apuntar hacia allá, no es lo suficientemente claro para poder entender el proceso que llevará a lograr lo que se enuncia. El plan de inversiones tampoco establece los recursos a aplicar en tal sentido.

Gobernación de Caldas La matrícula oficial del año 2006 alcanzó una cobertura del 59% y la totalidad de la matrícula un 61,2%. En 2007 se presentó una leve disminución el 57,9% de cobertura de matrícula oficial y 60,3% con el total de matrícula. Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

122.470

4.503

127.030

207.482

59,0

61,2

2007

117.627

4.723

122.350

202.870

58,0

60,3

El tema es tratado únicamente en programas, no hay información de diagnóstico. En programas se ofrece “apoyo focalizado según las necesidades en gratuidad, transporte y restaurante escolar” (Plan de Desarrollo, Gobernación de Caldas, pág. 8 en CD). Este programa se plantea con el fin de garantizar calidad y cobertura. Llama la atención, en este caso como en otros observados en el estudio de los planes de desarrollo, que la gratuidad de la educación aparece al mismo nivel del transporte y la alimentación, lo que parece indicar que el concepto se limita al costo de matrículas. En esta entidad territorial se observó que no se cubre la totalidad de la población escolar con la matrícula oficial ni con el total de matrículas. Si el planteamiento para mejorar la cobertura, focalizar según necesidades, de antemano se asume que no se tratará a la población escolar en general. Ofrecería mejor información el dar a conocer los parámetros para establecer las necesidades. El plan de inversión no especificó los recursos que se utilizarían para lograr lo planteado en el nivel programático.

137

4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

Gobernación del Cauca Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

232.273

9.747

455

242.475

290.486

80,0

83,5

2007

231.498

7.232

2.781

241.511

291.791

79,3

82,8

Para el año 2006, la cobertura del total de matrícula llegó al 83,4%, y la matrícula oficial al 79,9%. En 2007 la totalidad de matrícula tenía una cobertura del 82,7%. La matrícula oficial era del 79,3%. En el Plan de Desarrollo no se presentó información de diagnóstico. En los programas se planteó el aumento de cobertura en educación a través de “implementar la estrategia de la gratuidad de la educación: en los estratos 1 y 2 del sector rural y marginal urbano.” (Plan de Desarrollo, pág. 86 CD), sin definir los componentes de dicha gratuidad. El programa de “ampliación de la cobertura” del cual hace parte el tema de gratuidad está definido en el plan de inversión (Plan de Desarrollo, pág. 82). La cobertura tanto en matrícula oficial como cobertura del total de matrículas no presenta diferencias significativas en ambos años, en cuanto al plan de desarrollo no define de manera precisa los contenidos de la “gratuidad”, por tanto no es posible establecer los alcances reales del programa para aumentar cobertura, aunque se establezca un rubro relacionado en el plan de inversión. Como consecuencia de lo anterior, no es posible establecer con claridad cuál es la percepción que se tiene en el departamento sobre la gratuidad en la educación, mucho acerca de cómo se van a abordar los componentes de la canasta educativa, según el Plan de Desarrollo.

Valledupar Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

70.419

22.021

2.597

95.037

95.266

73,9

99,8

2007

73.409

22.513

2.458

98.380

94.290

77,9

104,3

En 2006, la totalidad de la matrícula tuvo una cobertura del 99,7%; en lo referente a la matrícula oficial la cobertura era del 73,9%. Para 2007 la matrícula oficial ascendió al 77,8%, y la totalidad de las matrículas sobrepasó el tamaño de la población escolar.

138

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

De acuerdo con el diagnóstico planteado en el plan de desarrollo, este municipio reporta un aumento en las matrículas en 2006 con respecto al año anterior. En el programa “Calidad del Servicio Público Educativo”, se establece como estrategia “Dar continuidad a los programas de gratuidad, alimentación, transporte, dotación de canasta educativa, subsidios escolares” (Plan de Desarrollo, Valledupar, págs. 14, 36, 55). Este programa tiene recursos específicos en el plan de inversión, pero no puntualiza en cuáles serán los montos de inversión en rubros como alimentación, transporte etc. No fue posible saber si la “gratuidad” que se plantea contiene los otros aspectos como alimentación, transporte, etc., o se tratan como categorías diferentes. De cualquier modo, los aspectos anteriores permiten afirmar que los programas responden a las barreras de acceso, aunque no se definen los recursos de los mismos en el plan de inversión. En conclusión, aunque se presenta información de diagnóstico, esta no es suficiente para establecer la relación entre los programas de gratuidad, el aumento de cobertura y la retención escolar. Además, no se reporta en qué estado se recibe el servicio educativo por la nueva administración. Al no establecerse rubros específicos para los proyectos de alimentación, transporte y gratuidad, queda un faltante de información importante en el plan de desarrollo.

Gobernación del Chocó Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

105.007

2.319

107.425

128.775

81,5

83,4

2007

108.570

2.152

177

110.899

134.274

80,9

82,6

En 2006, la matrícula para el sector oficial tenía una cobertura de 81,5% y la totalidad de las matrículas alcanzaron una cobertura de 83,4%. En 2007 la matrícula oficial se mantiene con una cobertura de 80,9% y la totalidad de la matrícula tiene una variación mínima con una cobertura del 82,6%, En el plan de desarrollo no se observó información que dé cuenta de la situación actual del servicio educativo en temas de acceso y gratuidad. El tema se menciona únicamente en la parte programática, donde se propone ampliar la cobertura por medio de proyectos de “implementación de la gratuidad de la educación, para lograr el acceso, la permanencia y promoción al sistema educativo.” Así como “Cofinanciación para construcción de residencias estudiantiles o albergues para alumnos y profesores en zona rural” (Plan de Desarrollo, Gobernación del

139

4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

Chocó, pág. 119 en CD). Por otra parte el tema no aparecen los programas antes mencionados específicamente mencionados en el plan de inversión. Como se pudo observar, las cifras muestran que la población escolar depende en gran medida de la matrícula oficial, la cual es muy superior a la privada y subsidiada. A pesar de ello no se logra la cobertura total de la población en ninguno de los dos años. Por otra parte, la entidad territorial no muestra información de diagnóstico de acceso y gratuidad; por tanto, no es posible saber sobre los factores que limitan el acceso en esa jurisdicción. En el contenido programático del plan se plantean trabajar en gratuidad sin mayor especificación, así como la construcción de albergues estudiantiles para ampliar cobertura. Dado que no explica lo que se entiende en el plan por gratuidad, es difícil establecer los alcances del planteamiento. Al no observarse los rubros correspondientes en el plan de inversión, aparece un desfase aparente en el plan de desarrollo. A falta de mayor ilustración en el Plan de Desarrollo, no es posible saber si los albergues estudiantiles son un aporte a la solución de la problemática social del departamento, aunque se puede intuir que son una manera de aumentar la probabilidad de asistencia de estudiantes de zonas con dificultades de acceso a los centros educativos.

Sahagún (departamento de Córdoba) Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

23.323

1.068

24.391

28.039

83,2

87,0

2007

23.064

1.306

24.370

27.601

83,6

88,3

En 2006, la matrícula en el sector oficial tuvo una cobertura del 83,1%, mientras que con la totalidad de las matrículas la cobertura llegó al 86,9%. Para 2007, la matrícula oficial se mantiene con una cobertura de 83,5% y la totalidad de las matrículas aumenta levemente su cobertura al 88,2%. En el plan de desarrollo se carece de información de diagnóstico que mencione la gratuidad o las limitantes al acceso al sistema educativo de este municipio. En cambio, el tema se menciona en los programas donde se propone: En este sentido pondremos todos nuestros esfuerzos para mejorar los índices de eficiencia, eficacia, cobertura, equidad y calidad de la educación, mediante el fortalecimiento de la cultura ciudadana, la promoción de la investigación en todos los niveles de educación y la gestión de programas de gratuidad de la educación... Ampliar la cobertura en alimentación escolar en lo urbano y en los corregimientos (Plan de Desarrollo, Sahagún, pág. 142 CD).

140

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

En el plan de inversión se tienen rubros de alimentación escolar, transporte y provisión de canasta educativa. Ante la ausencia de un diagnóstico no sería acertado afirmar que los programas son suficientes para mejorar la cobertura y la permanencia, al no tenerse la certeza de los problemas o barreras de acceso que afectan a los menores de edad en este municipio. Tampoco se reporta si este tipo de programa se está implementando. No obstante, se trata de un conjunto de proyectos que inciden de manera considerable en el acceso y permanencia dentro del sistema educativo, aunque solamente tienen rubros específicos en el plan de inversión, para transporte y alimentación. Por otra parte, no se manejan los mismos términos en la previsión programática y en el plan de inversión. En el primero se habla de “gratuidad” y en el plan de inversión a “provisión de canasta educativa”.

Montería Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

84.201

17.653

216

102.070

94.502

89,1

108,0

2007

86.751

17.469

357

104.557

94.439

91,9

110,7

La capital del departamento de Córdoba en 2006, presenta una cobertura en matrícula oficial de 89% y con la totalidad de las matrículas se alcanzó una cobertura superior al 100%. Para el 2007 la matrícula oficial subió su cobertura a 91,8%, y con la totalidad de las matrículas se superó la totalidad de la población escolar. El Plan de Desarrollo carece de información relacionada con el acceso y la gratuidad en el sistema educativo, este tema se plantea dentro de los programas en términos de: ... garantizar el acceso gratuito a la educación pre escolar, básica y media en un 100%, generar proyectos que permitan el desarrollo integral de los niños en materia de alimentación, transporte, asistencia profesional y útiles escolares (Plan de Desarrollo, Montería, pág. 44).

En el plan de desarrollo se plantea el acceso desde preescolar hasta la educación media, desagregando la gratuidad en varios aspectos (transporte, alimentación, etc.) para enfrentar las barreras de acceso; sin embargo, no se presentan recursos específicos para llevarlos a cabo. Lo anterior muestra una falencia del plan de desarrollo: no hay un diagnóstico que identifique la problemática o necesidad

141

4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

del municipio en términos de acceso al sistema educativo. Aunque se plantean programas relacionados con este aspecto, no hay claridad en los rubros que se aplicarían para este fin.

Bogotá Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

798.491

505.609

131.973

1.436.073

1.255.024

63,6

114,4

2007

824.205

501.614

137.407

1.463.226

1.255.761

65,6

116,5

En 2006 la cobertura que alcanza el total de matrículas es del 114%, mientras que el de la matrícula oficial llegó a un 63,6%. En 2007 los cambios son muy leves, el total de matrículas cubrió al 116,5% y la matrícula oficial de 65,6%. En el plan de desarrollo se plantea “gratuidad educativa, ganancia para todos”, “Beneficiar con gratuidad total 1.086.000 estudiantes” (Plan de Desarrollo de Bogotá D.C., pág. 48 en CD)”. Los reportes del plan desarrollo establecen como línea de base 37.274 estudiantes beneficiados con transporte escolar y como meta 35.000 beneficiarios, lo cual paradójicamente implicaría una reducción de la cobertura del programa. Caso contrario se presenta con los subsidios de transporte, que partiendo de una línea de base de 7.683 se espera alcanzar una meta de 23.860 beneficiados. Cabe señalar que estos proyectos no están definidos el presupuesto del plan de desarrollo. En cuanto al transporte, se plantea un aumento en el subsidio aplicado a este renglón. Por otra parte, la ausencia de rubros específicos le resta claridad a la inversión que se realizará en estos proyectos.

Gobernación de Cundinamarca Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

322.205

81.379

2.291

405.875

599.396

53,8

67,7

2007

327.582

85.842

2.411

415.835

591.559

55,4

70,3

En este departamento, en 2006 la población escolar era de 599.396; la matrícula total, incluyendo la oficial, privada y subsidiada, cubría un 67,7%. Para el siguiente año (2007) la población a atender disminuyó a 591.559 y se presentó un leve ascenso en los porcentajes de cobertura total 70,2% y la cobertura oficial a 55,3%.

142

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

En el Plan de Desarrollo no se incluyó información de diagnóstico relacionada con la matrícula o la gratuidad, aunque el tema sí se menciona en el programa, como aparece a continuación: Se desarrollarán acciones tendientes a garantizar a la población estudiantil de menores recursos económicos el transporte, textos y útiles escolares, alimentación, infraestructura física de los establecimientos educativos, así como laboratorios y dotación suficiente, y adecuada de recursos para el aprendizaje (Plan de Desarrollo, Gobernación de Cundinamarca, págs. 18,149).

Este departamento cuenta con una cobertura en matrícula oficial para un poco más de la mitad de población escolar. En el Plan de Desarrollo no hay información de la situación actual de los programas de gratuidad. Aunque se presentan programas importantes relacionados con transporte, alimentación, etc., estos no tienen rubros específicos en el plan de inversión, permaneciendo el programa sólo como una propuesta sin claridad sobre su impacto. Ante la ausencia de diagnóstico y sin mostrar la financiación de los mismos, no es posible establecer que se garantizará la ampliación de cobertura, la cual no es suficiente para cubrir la totalidad de la población escolar.

Gobernación de La Guajira Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

99.298

10.276

136

109.710

119.458

83,1

91,8

2007

110.147

9.649

373

120.169

134.393

82,0

89,4

El departamento de La Guajira tenía, en 2006, una cobertura de 91,8% en matrícula total y 83,1% de matrícula oficial, cifras que presentan un descenso en 2007, donde la cobertura total fue de 89,4% y de matrícula oficial de 82% para la atención de niños, niñas y adolescentes. En el plan de desarrollo se encontraron programas como: “Gratuidad de la educación preescolar, básica y media” además de “Apoyo a proyectos para el aseguramiento de matrícula y la permanencia escolar (SIMAT, transporte escolar, restaurante escolar, útiles escolares)”. (Plan de Desarrollo, Gobernación de La Guajira, pág. 19). El Plan de Desarrollo de esta entidad territorial reporta que se ofrece gratuidad sin incluir costos complementarios, así como la entrega de kits escolares y transporte escolar. De la misma manera, en los programas se establece cubrir al 100% de los estudiantes con gratuidad, a un 70% de los estudiantes con servicio de restaurante escolares y beneficiar a 5.000 estudiantes con transporte escolar para el cuatrienio. 143

4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

En el plan de inversión no se especifican los recursos para los programas mencionados, aunque sí se establece que están contenidos dentro de un rubro mayor. Aunque leve, la cobertura en matrícula presenta disminución del primer al segundo año y las metas propuestas no garantizan un aumento considerable en el acceso de la población escolar, ya que por ejemplo se proyecta beneficiar a 5.000 estudiantes de una población que hasta el momento es superior a 100.000, del mismo modo se pretende dar “gratuidad” a la totalidad de la población sin definir lo que será gratuito.

Neiva Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

64.530

16.752

81.282

83.302

77,5

97,6

2007

61.860

17.068

175

79.103

82.730

74,8

95,6

La matrícula oficial en 2006 alcanzó a cubrir el 77,4% de una población escolar de 83.302. Para esta misma población la cobertura total fue de 97,5%, aunque en 2007 la población a atender disminuye y la cobertura también. Según los datos, el tamaño de población llega a 82.730, la cobertura de matrícula oficial fue del 74,7% y de la matrícula total 95,6 %. En el plan de desarrollo no se reporta información de diagnóstico al respecto del tema de gratuidad y acceso, mientras que en el programa se establece ofrecer “gratuidad educativa, transporte escolar, alimento complementario, dotación de uniformes y paquetes educativos para estudiantes de nivel 1 y 2 del Sisben”. En el tema de gratuidad, se estableció “asumir por parte del municipio los costos educativos que antes pagaban las familias” (Plan de Desarrollo de Neiva) No se observaron estos programas en el plan de inversión. Si bien la cobertura de la totalidad de la matrícula es considerable no alcanza para cubrir la totalidad de la población escolar, desde luego la matrícula oficial no es suficiente y tal como se plantean los programas y la ausencia de rubros específicos en plan de inversión, se podría decir que en el plan de desarrollo no se garantiza un mejoramiento en el acceso y ampliación de cobertura. Por último no es posible saber si alguno de estos programas se están desarrollando y sus implicaciones en el acceso debido a la ausencia de diagnóstico del mismo.

144

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Ciénaga (departamento del Magdalena) Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

27.043

5.391

32.434

41.194

65,6

78,7

2007

24.761

4.618

29.379

41.227

60,1

71,3

La cobertura de la matrícula oficial para la población menor de 18 años en 2006 fue del 65,6%; la matrícula total llegó a cubrir el 78,7%. Para el año siguiente aumenta el tamaño de la población y bajan las coberturas de las matrículas, la oficial fue de 60,1% y la matrícula total es del 71,3%. En el Plan de Desarrollo no se informa sobre el estado actual del acceso y de programas de gratuidad, es decir, no hay diagnóstico al respecto. El tema se menciona únicamente en la parte programática donde hay propuestas encaminadas al aumento de cobertura y mejoramiento del acceso, en este sentido se establece: “Se implementarán programas como la gratuidad escolar, la entrega de kits educativos para los estudiantes, campañas pedagógicas que incentiven el regreso de los alumnos a los centros educativos y la alimentación escolar” (Plan de Desarrollo Ciénaga, págs. 34,35 CD). La cobertura en matrículas no cubre la totalidad de la población, aun con la matrícula privada. Por otra parte, se plantean programas que incidan en el acceso de los estudiantes como suministro de kits escolares y alimentación, pero llama la atención que la “gratuidad” se trata como los anteriores, en vez de una estrategia que comprenda varios programas específicos. Por la forma como se plantea no es posible saber en qué consiste específicamente dicha gratuidad. Por otra parte los programas antes mencionados no tienen rubros específicos en el plan de inversión, por tanto no se sabe cuánto será invertido en cada proyecto relacionado con el tema.

Villavicencio Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

69.927

16.190

12.752

98.869

78.777

88,8

125,5

2007

71.441

15.875

11.222

98.538

85.182

83,9

115,7

Sumando el número de matrículas oficiales, privadas y subsidiadas, se tiene que para 2006 y 2007 se sobrepasó el tamaño de la población escolar (125,5% y 115,6%). Mientras que la cobertura de matrícula oficial fue en 2006 del 88,7% y disminuyó en 2007 a 83,8%. 145

4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

El Plan de Desarrollo de Villavicencio no tiene información de diagnóstico que pueda asimilarse a los asuntos relacionados con la gratuidad. Esto aparece en los programas, donde se propone ampliar la cobertura a través de “Mantener la gratuidad actual y llegar a la cobertura total de la población estudiantil matriculada en el sector oficial Sisben 1 y 2” (Plan de Desarrollo Villavicencio, CD) partiendo de una línea de base de 54.500 para llegar a una meta de 62.194 matriculados. Al establecer que el programa de gratuidad está dirigido a la población de nivel 1 y 2 de Sisben, se entiende que no se pretende alcanzar la totalidad de la población. La “gratuidad” que se propone no es definida en proyectos más concretos, sumado a eso, no parecen recursos para tal fin en el plan de inversión. Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que el plan de desarrollo presenta desfases en varios niveles: inicialmente no reporta un diagnóstico que dé cuenta de la existencia y el impacto de programas de gratuidad; en el aparte de programas no se identifican las acciones concretas que comprende la gratuidad; y por último, no hay un rubro específico para dicho programa.

Gobernación del Meta Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

92.295

5.198

97.493

191.920

48,1

50,8

2007

94.846

5.050

99.896

200.548

47,3

49,8

Para este departamento la totalidad de las matrículas alcanzaron una cobertura de 50,7% en 2006, para este mismo año la cobertura de la matrícula oficial llegó a 48%. En 2007 las cifras no son muy diferentes, la matrícula total llegó a 49,8% y la oficial a 47,2% para atender a la población escolar. Con relación al aumento de cobertura y acceso, en el Plan de Desarrollo no se registra información de diagnóstico, aunque en los programas se establece: ... se garantizará la gratuidad educativa a estudiantes del sector oficial, y la prestación del servicio de transporte escolar como estrategia de solución para el acceso al aula de los niñas y niños ubicados en zonas rurales. Se trabajará articuladamente con el ICBF para fortalecer el programa de alimentación escolar contribuyendo al aumento del desempeño académico y permanencia de más estudiantes de preescolar y primaria. Adicionalmente, se fortalecerá el servicio de internado en 26 municipios” (Plan de Desarrollo, Gobernación del Meta, pág. 33 en CD).

Según los datos disponibles, la cobertura en matrícula oficial es deficiente para atender a la población escolar, y en conjunto con la privada sigue siendo 146

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

insuficiente ya que no alcanzan a cubrir la mitad de la población. Al no haber información de diagnóstico no es posible establecer qué factores influyen en esta situación. Aunque se identificaron programas relacionados con el tema de acceso, no es posible establecer los alcances e impactos de estos Aunque los programas se refieren a aspectos importantes como alimentación, transporte e internados, estos no tienen rubros específicos, lo cual no permite saber cuánto se invertirá ni mucho menos la fuente de dichos recursos.

Pasto Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

63.653

15.226

1.979

80.858

67.452

94,4

119,9

2007

65.775

15.426

676

81.877

71.694

91,7

114,2

En este municipio se presentó una cobertura significativa en matrículas oficiales en 2006, las cuales eran del 94,3%, mientras que la cobertura de la matrícula total fue de 119,8%. En 2007, el total de las matrículas es mayor al tamaño de la población escolar, arrojando una cobertura del 114,2% y la cobertura de la matrícula oficial presenta un leve descenso al 91,7%. En el Plan de Desarrollo de este municipio no se observó el tema de gratuidad en el diagnóstico ni en los programas planteados por la administración, aunque sí aparece en el plan de inversiones, donde se cita: Se propenderá para que el 100% de los estudiantes entre 5 y 17 años, de niveles Sisben 1 y 2 reciban educación gratuita en instituciones educativas oficiales... Se beneficiará a 32.000 estudiantes con complemento alimentario a través del programa de restaurantes escolares (Plan de desarrollo de Pasto, pág. 132).

La cobertura en matrícula oficial es significativamente buena, aunque no cubre la totalidad de la población. Tal como se plantea el tema no es posible saber los contenidos de la gratuidad, lo único claro es el suministro de alimentación escolar con rubros específicos, pero carentes de un programa que defina los objetivos. Tampoco es posible saber si dichos programas se desarrollan actualmente en el municipio, ante la ausencia de información de diagnóstico. Lo anterior muestra una deficiencia en el texto del plan de desarrollo, en relación con las acciones encaminadas a garantizar el acceso a la educación ya que pretende financiar proyectos sin definir la necesidad y sin establecer los objetivos y el impacto.

147

4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

Gobernación de Norte de Santander Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

138.343

6.151

796

145.290

361.930

38,2

40,1

2007

144.024

6.926

584

151.534

366.938

39,3

41,3

En este departamento la cobertura en matrículas no alcanzó a la mitad de la población menor de edad en 2006. La matrícula oficial fue de 38,2% y la matrícula total de 40,1%, para el año siguiente la variación fue mínima, la cobertura de la matrícula oficial era de 39,2% y matrícula total del 41,2%. No se encontró información sobre el estado actual de los programas de gratuidad y acceso. En la parte programática se identificaron proyectos relacionados con el tema como son “Gratuidad de la educación básica”, “Apoyo a proyectos para el aseguramiento de la matrícula y la permanencia escolar (Simat, transporte escolar, mobiliario escolar, restaurantes escolares, uniformes, útiles escolares, familias en acción)”. En el plan de inversiones se identificaron los proyectos con recursos establecidos, siendo el segundo (Simat), un rubro integral que comprende transporte, restaurantes, etc. (Plan de Desarrollo, Gobernación de Norte de Santander, págs. 10, 77). Los programas resultan ser más completos que los observados en otros planes, ya que ofrecen varios elementos relacionados con la garantía de acceso a las instituciones educativas, pero queda el interrogante de qué se ofrecerá concretamente con la “gratuidad de la educación básica”. En el plan de inversión los proyectos de transporte, restaurantes etc., están contenidos en un rubro mayor, es decir, no se definen recursos específicos para cada uno. Mientras que para el tema de gratuidad de la educación básica hay partidas definidas, lo cual hace que cobre mayor importancia el interrogante de qué es lo que abarca o comprende dicha gratuidad. En el Plan de Desarrollo de Norte de Santander existe congruencia entre lo planteado en la parte programática y el plan de inversión aunque podría haber especificidad acerca de los proyectos concretos.

148

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Cúcuta Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

112.558

27.011

13.425

152.994

156.055

72,1

98,0

2007

112.676

27.113

14.676

154.465

164.715

68,4

93,8

En 2006 la cobertura de la matrícula total para la población escolar era del 98% y la matrícula oficial de 72,1%. Para 2007 la población escolar creció y la cobertura disminuyó levemente, la matrícula total cubrió el 93,7% y la matrícula oficial el 68,4%. Esta entidad territorial no reporta información de la situación actual de los programas relacionados con gratuidad y acceso, aunque sí presenta un programa donde se establece que: “El municipio de Cúcuta garantizará la gratuidad en Educación y los medios para acceso a las instituciones educativas” sin definir los componentes de esta gratuidad. No incluye dentro del Plan de Desarrollo, proyectos específicos que se refieran al asunto. Por otra parte no hay un rubro concreto en el plan de inversión sino que se inscribe dentro de uno mayor “Cúcuta ciudad se los niños” (Plan de Desarrollo de Cúcuta, págs. 88, 278). El programa de “gratuidad” no está claramente definido ni se establecen sus componentes. Tampoco se reportaron rubros específicos, por tanto resulta difícil saber con certeza si este programa permitirá un mejor acceso y una mayor cobertura en matrículas.

Gobernación del Putumayo Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

76.762

2.004

78.766

88.570

86,7

88,9

2007

76.626

1.927

78.553

88.741

86,3

88,5

En 2006 la cobertura en matrícula fue, en gran medida, del sector oficial, la cual alcanzó el 86,6% mientras la cobertura de la matrícula total fue de 88,9%. Para el año siguiente las cifras de cubrimiento fueron muy similares. La gratuidad en la educación fue abordada en el diagnóstico del plan de desarrollo de la siguiente manera: Para atender la población vulnerable, la Gobernación del Putumayo ha venido realizando convenios con diferentes organizaciones a fin de que se les brinde una educación 100% gratis. Entre las organizaciones para atender este tipo de población 149

4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

tenemos la Diócesis de Mocoa-Sibundoy, la Fundación Zio Ai Sendero Futuro, y a partir de este año contamos con Confamiliar del Putumayo (Plan de Desarrollo, Gobernación del Putumayo, pág. 20).

En los programas del Plan de Desarrollo no se observaron proyectos relacionados con el acceso y aumento de cobertura. Por lo anterior, es poco lo que puede decirse sobre la manera como la gobernación del Putumayo percibe y aporta a la gratuidad en la educación.

Pereira (departamento de Risaralda) Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

82.853

16.655

130

99.638

72.617

114,1

137,2

2007

81.287

17.504

735

99.526

66.703

121,9

149,2

En 2006 en este municipio la matrícula oficial sobrepasa el tamaño de la población, por lo cual la cobertura oficial llegó al 114%, y la cobertura total al 137,2%. En 2007 la población escolar disminuyó y la cobertura aumentó todavía más, de modo que la oficial alcanzó el 121,8% y la total el 149,2%. En el plan de desarrollo no se observó información de diagnóstico sobre el tema de gratuidad. La referencia a la gratuidad aparece en los programas donde se propone: Generar las posibilidades para que los niños, niñas y adolescentes puedan acceder y permanecer en todo el periodo escolar, por medio de subsidios en la gratuidad de la educación con la disponibilidad de cupos, complementado por el transporte escolar y alimentación (Plan de Desarrollo, Pereira, pág. 52).

En el plan de inversión (pág. 117) se establece el rubro del programa pero no se define lo propio para cada proyecto o subprograma. En esta entidad territorial la cobertura en matrícula oficial supera el tamaño de la población escolar, por no haber un diagnóstico sobre el asunto no es posible saber la relación de esta cobertura con el acceso de los estudiantes. En el programa se establecen subsidios en la gratuidad, la cual se complementará con transporte y alimentación, dando a entender que dicha gratuidad se encuentra en la misma categoría de la alimentación y el transporte, sin definir en qué consiste específicamente.

150

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Floridablanca (departamento de Santander) Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

35.815

13.827

1.888

51.530

46.439

77,1

111,0

2007

35.161

15.197

1.991

52.349

47.481

74,1

110,3

En este municipio para 2006 la cobertura de la matrícula oficial era del 77,1% y la matrícula total era mayor a la población, llegando a una cobertura del 111%. En 2007 la matrícula oficial y matrícula total eran muy similares a las del año anterior (74,1% y 110,3% respectivamente). Para esta entidad territorial no se reporta información sobre el estado de los programas y proyectos relacionados con acceso y gratuidad, mientras que el programa del Plan de Desarrollo presenta proyectos relacionados con el tema de cobertura y gratuidad, así: “Mantener convenios con colegios privados para garantizar cobertura educativa”, “Brindar servicio de transporte escolar a 300 estudiantes”, “Suministrar soporte de canasta escolar con uniformes gratuitos, previo estudio de necesidades” “Ofrecer gratuidad en matrículas y pensiones previo análisis socioeconómico”. Aunque en el plan de inversión se establecen recursos para el programa de educación, no se especifican los recursos para cada proyecto (Plan de Desarrollo de Floridablanca. págs. 44, 154). Los programas están condicionados por un estudio socioeconómico para establecer quiénes se pueden beneficiar de los mismos, definiendo de esta manera que no son para la totalidad de la población escolar del municipio. Los programas se refieren a múltiples componentes de la canasta educativa que facilitan el acceso, pero no se establecen los recursos para cada uno de estos (transporte, uniformes, etc.) en el plan de inversión.

Girón (departamento de Santander) Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

20.701

2.086

2.590

25.377

26.813

77,2

94,6

2007

19.250

2.383

5.244

26.877

28.502

67,5

94,3

En esta entidad territorial, tanto en 2006 como en 2007, la cobertura en matrícula total fue casi la misma (94,6 % y 94,3 respectivamente), mientras que la oficial disminuyó: inicialmente estaba en 77,2 % y luego en el siguiente año fue de 67,5%, lo cual es producto del aumento de la población escolar y la disminución de las matrículas oficiales. La cobertura total se mantuvo por un aumento de las matrículas subsidiadas. 151

4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

Este municipio no reporta información de diagnóstico referida a la gratuidad de la educación en el plan de desarrollo. Solo se dan cifras como línea de base, las cuales son insuficientes para hacer un análisis sobre la situación actual. En su parte programática se definen estrategias relacionadas con el acceso y la gratuidad educativa, a través del programa “Cobertura educativa”. Entre sus estrategias están “Gratuidad en los derechos académicos”; “Subsidiar transporte escolar en zona rural” y “Suministro de refrigerios”. En el tema de gratuidad en los derechos académicos se parte de una línea de base de 100% de los estudiantes y un 5% de beneficiados con transporte escolar. En el plan de inversión los proyectos mencionados antes, no son definidos en rubros específicos (Plan de Desarrollo Girón, págs. 110, 251). El plan de desarrollo no define los contenidos o las acciones especificas a las que se refiere como “derechos académicos”, por tanto no es posible establecer su impacto y su influencia en el mejoramiento del acceso y aumento de cobertura. Tampoco hay rubros específicos para cada programa, solo hacen parte de un rubro mayor de educación, aunque se plantean cifras en las líneas de base, no son suficientes para establecer su relación con el acceso actual al sistema educativo de la población escolar.

Cali Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

179.045

182.200

74.803

436.048

338.495

52,9

128,8

2007

185.929

159.374

76.819

422.122

342.124

54,3

123,4

En 2006, la cobertura oficial fue del 52,9% y en el año siguiente la cifra no varió significativamente (54,3%). El total de matrículas es mayor a la población escolar en ambos años, llama la atención que en 2006 la matrícula del sector privado es un poco superior a la oficial, aunque esto se invierte para 2007. En esta entidad territorial no fue posible conocer las dificultades relacionadas con el acceso y los programas actuales atinentes a la gratuidad educativa en el municipio, ya que no se reporta información de diagnóstico. Para esta ciudad se establece “Implementación de la gratuidad educativa para los estratos socioeconómicos 1 y 2.” (Plan de Desarrollo Santiago de Cali, pág. 12 CD) dentro de los programas del Plan de Desarrollo, no se observó en el plan de inversión los proyectos relacionados.

152

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

El Plan de Desarrollo no explicitó más claramente cómo se hará eso de la implementación de la gratuidad educativa. Sumado a esto no se precisaron los recursos destinados a este programa.

Buenaventura (departamento del Valle del Cauca) Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

43.038

9.493

23.383

75.914

57.170

75,3

132,8

2007

65.452

12.175

9.989

87.616

78.354

83,5

111,8

Se observó un aumento de la población escolar y de la cobertura de la matrícula oficial entre 2006 y 2007. En el primer año, la cobertura oficial fue del 75%, y en el segundo de 83,5%. Para el caso de la cobertura de la totalidad de la matrícula, en ambos años se superó el 100% de la población escolar. En el Plan de Desarrollo solo se reportó información de diagnóstico como sigue a continuación: “Hay que reconocer que, gracias a la política de subsidio a la demanda, más conocida como gratuidad educativa, en el periodo lectivo 2000-2001 Buenaventura tenía matriculado en el sector oficial 42.000 estudiantes, en el año 2006 la matrícula del sector oficial registró un guarismo de 59.475, lo que equivale a una tasa de crecimiento del 41,61% en cuatro años”.

En el plan de desarrollo no se observaron programas ni rubros relacionados con gratuidad y acceso, por tanto no se pueden establecer posibles avances en este sentido en la administración vigente.

Palmira (departamento del Valle de Cauca) Año

Matrícula Oficial

Privada

Subsidios

Total

Población < 18 años

Cobertura matrícula oficial

Cobertura matrícula total

2006

47.466

14.636

1.083

63.185

65.830

72,1

96,0

2007

47.934

14.343

1.169

63.446

67.595

70,9

93,9

De 2006 a 2007, hubo un leve descenso en la cobertura de la matrícula oficial y matrícula total, en matrícula oficial se pasa de 72,1% a 70,9% y la matrícula total de 95,9% a 93,8%, lo cual se debe en primera medida al aumento de la población escolar. El incremento en el número de matrículas oficiales no resultó suficiente para mantener la cobertura, también influyó la disminución de la matrícula del sector privado.

153

4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

En el Plan de Desarrollo no se observó información de diagnóstico referente al tema en estudio. Por su parte, en el contenido programático se establece que se espera ampliar cobertura y permanencia en el sistema educativo a través del subprograma “Apoyo en gratuidad y transporte escolar” para estratos 1 y 2. En el plan de inversión se establecen recursos específicos para el tema de gratuidad no así para el transporte escolar. En el Plan de Desarrollo no se define en términos puntuales a qué se hace referencia con la expresión “gratuidad”, y llama la atención que se ubica en la misma categoría de transporte, como subprogramas para ampliar cobertura y permanencia de población focalizada, poniendo de manifiesto que dichos programas no están abiertos para la totalidad de la población escolar al señalar que su población beneficiaria está en los estratos 1 y 2.

154

CONCLUSIONES

De los 1.080 planes que hicieron parte del estudio de la inclusión de los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud en los planes de desarrollo de Colombia, 2008-2011, 244 planes se escogieron para este estudio particular, por incorporar información sobre gratuidad. De ellos, 55 presentan el asunto en sus diagnósticos, equivalente al 22,5%. Solo 218 presentan programas relacionados con la gratuidad, lo que corresponde a un 89,3%. Por último, 128 presentan un plan de inversión al respecto, lo que representa el 52,4% de los 244 ya mencionados.

La lógica que orienta la elaboración de los planes de desarrollo es que estos instrumentos partan de la identificación de un problema y muestren su impacto en la comunidad. A partir de este conocimiento, se deben plantear estrategias y acciones de intervención. A la primera fase se le llama diagnóstico y a la segunda programas. A su vez, estos programas requieren la definición de los recursos para su ejecución. Esta última parte se conoce como presupuesto o plan de inversión. En este estudio se observó que solamente 19 planes, es decir el 7,7%, de los seleccionados, cumplen con la condición de incluir lo concerniente a la gratuidad en las tres etapas de la planeación. Dicha condición resulta importante, ya que se precisa coherencia entre la imagen de la situación a cambiar y la solución que se propone. La mayoría de los planes de desarrollo presentan programas sin antes tener un diagnóstico de la situación. De la misma manera, los programas deben contar con recursos específicos para que el plan dé certeza del cumplimiento de las propuestas. Para este caso se encontró que 121 entidades territoriales tienen plan de inversión para sus programas de gratuidad en la educación, que es el 49,6% de los 244 planes escogidos. Lo más común es que los planes de desarrollo no especificaran qué contenía su propuesta de gratuidad en la educación. Por ejemplo, el 73,7% de los planes que incluyeron en sus programas el término “gratuidad”, no establecieron programas específicos relacionados con barreras de acceso a la educación o componentes 155

CONCLUSIONES

de la canasta educativa. Si a lo anterior se le suma el que en varios casos se hizo referencia a la gratuidad como si estuviera al mismo nivel del transporte, la alimentación o los uniformes, se deduce que no hay claridad sobre el tema en los planes de desarrollo. Lo expresado en el párrafo anterior se refuerza cuando en algunos planes de desarrollo se encuentra que la gratuidad en la educación se asocia exclusivamente al costo de las matrículas, o al cubrimiento del costo de los servicios públicos. También se encontraron referencias a la gratuidad como una dificultad para el uso autónomo de los recursos destinados a la educación. Esto se explica porque al tener que cubrir con presupuesto de la entidad territorial costos que antes se cargaban a los hogares de los estudiantes, como servicios públicos y papelería, el margen de inversión en otros frentes se reduce. Con relación a las 30 entidades certificadas que fueron estudiadas con más detalle, solo tres entidades (Amazonas, Tunja y Pereira) tienen cobertura del 100% en matrícula oficial. El ofrecimiento de educación gratuita, que cubra todos los costos inherentes, ayuda a que la cobertura sea eficaz, es decir, a que los cupos dispuestos sean verdaderamente utilizados y a que los estudiantes se mantengan en las aulas. En cuanto a los programas se presentan en las 30 entidades certificadas que cumplen con la condición de tener incluir temáticas relativas a la gratuidad, el 40% incluye programas de alimentación escolar; el mismo porcentaje ejecutará programas para transporte escolar. Un 30% de planes ofrece ambos programas. En el 36,6% de los 30 planes de entidades certificadas se refieren a la gratuidad no especificada que se ofrece junto con otro programa específico, asimilándose la gratuidad a la misma categoría de transporte, alimentación escolar y otros factores relacionados. El 26,6% de estos 30 planes hacen referencia a la gratuidad sin especificarla, sin vincularla u ofrecer otro proyecto. Son realmente pocos los planes que plantean más de dos programas específicos; en este caso, solo son cinco, lo que corresponde al 16,6% de los 30 planes de las entidades certificadas seleccionadas. El 16,6% de las 30 entidades territoriales certificadas analizadas definen los rubros específicos para cada proyecto de acceso o gratuidad, los cuales no siempre se establecen con anterioridad en los programas, ya que existen planes (Pasto, Arauca) en los cuales no se observó el tema en su parte programática y sí en sus presupuestos. El 30% de estas entidades certificadas tratan el tema el tema en los programas y en algunos casos definen los proyectos (alimentación, transporte, etc.), pero en el

156

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

plan de inversión estos hacen parte de un rubro integral, donde no se establecen los recursos para cada uno. Por último, el 53,3% de las 30 entidades territoriales certificadas no contienen en sus presupuestos proyectos de gratuidad o acceso, aunque lo mencionan en sus programas o diagnósticos. En términos generales en los planes de desarrollo se establecen como objetivos y metas el aumento de la cobertura y el mejoramiento del acceso a la educación, pero por lo regular no es posible establecer con claridad cómo se alcanzarán estos objetivos y metas, y cómo contribuye una concepción sobre la calidad de la educación. Si bien las entidades territoriales destinan recursos para aliviar los costos educativos que de otra manera se trasladarían a los hogares, los planes de desarrollo no evidencian que el alcance de los proyectos de gratuidad, lleguen a un volumen importante de la población. Se aprecia que la mayor parte de los programas están lejos de alcanzar cobertura educativa reportada y es frecuente que los proyectos de gratuidad se focalicen en poblaciones de los estratos más bajos del Sisben. Si bien la focalización sigue lineamientos nacionales, es discutible su efectividad en la universalización de los beneficios locales por diferentes razones cuya complejidad trasciende este estudio. Desde estudio no puede establecerse una evaluación concluyente sobre la situación del concepto de gratuidad y su aplicación en el país, porque debe remitirse a lo que los planes de desarrollo consignaron. Probablemente en los equipos de la administración de departamentos y municipios tengan mayor claridad sobre la calidad educativa que la que se lee en los planes de desarrollo. Sin embargo, reconociendo la importancia de tales planes como el eje de la gestión local, sí puede decirse que el concepto de calidad en la educación y las estrategias para desarrollarlo en las regiones no están plasmados con claridad. La formulación de programas y recursos para lograr la gratuidad en la educación debe apoyarse en diagnósticos que muestren cuáles son los componentes de la canasta educativa que más afectan a los hogares de cada región. No obstante, en general se evidenció en el análisis de la inclusión de los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud, que el nivel diagnóstico es el menos incluyente en los planes de desarrollo. Lo mismo sucedió en el caso de la gratuidad de la educación. De los diagnósticos parte la coherencia de los planes, la misma que debe expresarse en programas que atiendan a lograr la eficacia en la cobertura, la retención escolar y el aprendizaje efectivo.

157

CONCLUSIONES

Es probable que en este, como en otros temas de la planeación, haga falta mayor acompañamiento técnico en las regiones para comprender y asumir la importancia de la gratuidad en la educación, como concepto y conjunto de acciones que contribuyen en gran medida al desarrollo regional. Probablemente las inflexibilidades del marco normativo nacional, así como las restricciones del presupuesto, hagan muy complicado que en algunas entidades territoriales se logre aplicar una política de gratuidad en la educación de manera cabal. Con todo esto, hay que llevar al máximo las capacidades locales, el ingenio y el buen uso de los recursos para que más niños y niñas lleguen y se queden en las aulas.

158