Una mirada a las cifras by Educación Compromiso de todos

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Luis Jaime P

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n Colo e n ió c a c u d e de la 2002-2009

© Educación compromiso de todos Mayo de 2010 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009 Autor Luis Jaime Piñeros Jiménez Coordinación editorial Gabriel Torres Vargas Proyecto Educación Compromiso de Todos Diseño y armada electrónica Azoma Criterio Editorial Ltda. Sandra Barbón Impresión Offset Gráfico Editores S. A. ISBN 978-958-8402-15-4 Proyecto Educación Compromiso de Todos Calle 111 No. 7C-31 Tel: 483 8080 Bogotá, Colombia

coordinacion@educacioncompromisodetodos.org www.educacioncompromisodetodos.org

CONTENIDO

Presentación..................................................................................................................................................5

Ha cambiado la forma como se presta el servicio educativo................................................................6 A. La reorganización del sector...............................................................................................................6 B. Certificación de ET...............................................................................................................................8 C. La asignación por alumno: las tipologías..........................................................................................8

El acceso y la cobertura.............................................................................................................................10 A. Ampliación de la oferta educativa: la contratación........................................................................10 B. ¿Ha sido suficiente la ampliación de la oferta?...............................................................................12 1. Los cambios poblacionales.........................................................................................................12 2. Tasa de cobertura neta................................................................................................................13 3. Tasa de asistencia........................................................................................................................13 C. Las poblaciones vulnerables.............................................................................................................15

Permanencia y tránsito de los estudiantes en el sistema educativo..................................................16 A. Deserción............................................................................................................................................16 B. Repetición...........................................................................................................................................17 C. Extraedad............................................................................................................................................18

La calidad de la educación........................................................................................................................22 A. Las Pruebas SABER...........................................................................................................................22 B. Los exámenes de Estado...................................................................................................................23

5 6

Los docentes................................................................................................................................................26 Los recursos han aumentado....................................................................................................................28 A. El Sistema General de Participaciones............................................................................................28 B. El gasto en calidad continúa rezagado............................................................................................29 C. ¿Se alcanzó el sueño de la eficiencia?.............................................................................................30

Anotaciones finales....................................................................................................................................33

PRESENTACIÓN

l trabajo que aquí presentamos es el resultado del análisis de los indicadores trazadores que se usan en educación y que, con una mirada comparativa con el año 2002, nos pueden mostrar los resultados en la gestión política de Gobierno en los últimos años. Este ejercicio lo hicimos teniendo como referente un trabajo anterior realizado en 2006 con la metodología propuesta por el Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (Preal) que se denomina: Hay avances pero quedan desafíos. Informe de Progreso Educativo Colombia 2006 y en el cual se maneja una calificación de los diferentes aspectos a través de unas mesas con expertos. El proyecto “Educación compromiso de todos” solo presenta los datos estadísticos con unos referentes y comentarios que sirven de explicación a los cambios, pero no genera ninguna calificación ni recomendación, para que a través de los debates y espacios de participación cada quien pueda dar su propia calificación a los diferentes aspectos. Esperamos que este instrumento se convierta en una herramienta de debate que permita construir propuestas de acción para la política pública nacional y local, con la participación de los diferentes actores que conforman el sistema educativo. “Educación compromiso de todos1” es un proyecto fruto de una alianza público privada que busca contribuir a la garantía de la educación como derecho humano en condiciones de equidad, igualdad y calidad, desde el Estado, la familia y la sociedad, a través del desarrollo de cuatro estrategias denominadas: sistema de alertas y recomendaciones sobre el derecho a la educación, ampliación de vínculos con distintos actores, más difusión focalizada, seguimiento a la educación en las regiones y reconocimiento y posicionamiento del proyecto en la opinión pública. Creemos que documentos como éste son de utilidad y permiten contribuir al análisis y a la toma de decisiones en la política educativa del país para que logremos la realización del anhelo al pleno goce del cumplimiento del derecho a la educación que, por su carácter fundamental, permite la promoción de los demás derechos para un desarrollo más equitativo y perdurable.

1 Sus socios actuales son las Fundaciones Corona, Restrepo Barco, Saldarriaga Concha, Unicef, la Corporación Región de Medellín, el CIFE (Centro de Investigación y Formación en Educación) de la Universidad de los Andes y el Observatorio de Educación del Caribe Colombiano de la Universidad del Norte.

Ha cambiado la forma como se presta el servicio educativo

l inicio del primer periodo del actual Gobierno significó para el sector educativo la primera gran transformación de sus estructuras. En efecto, en el año 2001 sería promulgada la Ley 715 que modificaba las reglas del juego que operaban desde la promulgación de la nueva Constitución, en el año 1991, y su respectiva reglamentación.

A. La reorganización del sector Si bien se inició unos años antes, desde el año 2002 se inició en el país lo que en su momento se denominó el “proceso de reorganización del sector educativo” el cual tenía, entre otros, dos propósitos centrales. El primero apuntaba a reducir la desarticulación de la oferta educativa, que dificultaba la transición de los estudiantes entre niveles educativos, especialmente en las zonas rurales. Así, los estudiantes que terminaban los grados quinto y noveno veían restringidas sus posibilidades de matricularse en los grados sexto y décimo, respectivamente. El segundo propósito consistía en reducir el tamaño del sistema educativo público que, entonces, estaba conformado por cerca de 45.000 establecimientos educativos. Puesto que las reformas de carácter estructural, para ser viables requieren de transformaciones en los niveles inferiores, incluidas las unidades prestadoras del servicio, que en nuestro caso son las escuelas, gran parte de los resultados de la reforma dependía de lograr la “reorganización del sistema”. Esta se expresó en una nueva definición, según la cual, una “institución educativa es un conjunto de personas y bienes...,

cuya finalidad será prestar un año de educación preescolar y nueve grados de educación básica como mínimo, y la media” (art. 9º). La reorganización del sector consistió en la introducción de una nueva figura, denominada “institución educativa” que, por lo general, presentaba dos características: (i) ofrecer todos los grados, desde transición hasta grado undécimo; y, (ii) estar conformada por varias sedes. Este último permitiría reducir el número de unidades, desde el punto de vista administrativo, lo que facilitaba la gestión que debían hacer del sector las secretarías de educación. La gráfica 1 muestra la evolución de la estructura institucional del sistema educativo público entre 2002 y 2008, vista desde diferentes perspectivas. En primer lugar, se hace evidente la reducción del número de instituciones educativas, la cual se da con mayor intensidad en las zonas rurales y entre los años 2002 y 2005, periodo en el que se adelantó el proceso de reorganización institucional. Dicho proceso significó la reducción del número de establecimientos educativos en más de 26.000 en la zona rural y en más de 3.000 en las urbanas, entre el inicio y el final del periodo analizado. En segundo lugar, la evolución del número de sedes deja ver una reducción cercana a las 3.500 en la zona rural mientras que, por el contrario, en las zonas urbanas crece en casi 2.500. En tercer lugar, la evolución del número de establecimientos y de sedes significó situar el número promedio de sedes por institución educativa en 3,5 en la zona rural y en 2,0 en las urbanas, en el año 2008. Por último, la gráfica muestra el incremento del tamaño promedio de las instituciones educativas. En las zonas

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urbanas la matrícula promedio pasó de 595 a 1.087, mientras en la rural pasó de 65 a 260. Todo lo anterior deja ver una mayor intensidad del proceso de reorganización en las zonas rurales, mientras que en las zonas urbanas el proceso integrador parece revertirse, en cierta medida, en la segunda mitad del periodo. Es evidente que, desde la política, la reducción del número de unidades prestadoras del servicio, con las que deben interactuar las secretarías de educación, debería significar una mayor eficiencia en la administración del servicio. Esto, sin embargo, se traduce en un incremento de las responsabilidades que en materia de gestión institucional deben asumir los rectores, en la

Gráfica 1

Tabla 1 Sedes/IE 1 2a3 4a5 6 a 10 11 a 15 16 a 20 + de 20 Total

Urbana 2.981 1.806 586 170 14 1 1 5.559

Rural 5.214 1.076 997 1.484 440 114 50 9.375

medida en que la organización e interlocución con las sedes que integran la nueva institución educativa pasan a ser su responsabilidad. La tabla 1 muestra el número de sedes por institución educativa, dejando ver grandes dife-

Estructura institucional Instituciones educativas

40.000

Sedes

40.000

35.803

Urbana Rural

30.000

35.803

34.532

32.388

30.000 Urbana Rural 20.000

20.000 12.779

9.375

10.000

8.795

Sedes por institución

5.559

3.719

2002

2005

2008

8.795

8.682

2002

2005

Sedes por IE

1.600

1.567,0

3,5

Urbana Rural

1.087,2

1.200

2,7

2,3

2,0

2008

Matrícula por IE

4,0 3,0

11.252

2,0

800

Urbana Rural

595,0

1,0

400

1,0

0,0

2002

Fuente: DANE, C-600.

194,3

260,4

65,1

2005

2008

2002

2005

2008

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

rencias entre las zonas urbana y rural. Las zonas urbanas se caracterizan por albergar instituciones educativas conformadas en su mayoría por menos de cuatro sedes. Ello refleja una menor intensidad del proceso de integración debido a que en las ciudades la oferta educativa ha estado históricamente constituida por instituciones de gran tamaño, que ofrecen todos los niveles educativos. Lo contrario sucede con las zonas rurales. En primer lugar, la mayoría de los establecimientos educativos que aparecen con una sola sede corresponden a centros educativos con baja matrícula que, por su dispersión, no pudieron ser integrados a ninguna institución. En segundo lugar, casi la cuarta parte de las instituciones educativas están conformadas por seis sedes o más, encontrándose instituciones con más de veinte sedes. Aquí vale la pena preguntarse sobre la lógica misma del proceso de integración institucional y los retos que en materia de gestión deben asumir los rectores, especialmente en las zonas rurales, en donde las distancias se convierten en un aspecto que restringe las posibilidades reales de conformar verdaderas instituciones educativas. Paralelo a lo anterior, el artículo 37 de la Ley 715 planteaba la necesidad de adelantar la reorganización de las plantas de personal (docentes y administrativos) de las instituciones educativas, como elemento central para el control de los costos de prestación del servicio. Para ello se profiere el Decreto 3020/02 que fija las relaciones técnicas (relación alumnos/docente y tamaño de grupo) que deben cumplir las entidades territoriales en la definición de las plantas de personal.

B. Certificación de ET Algunos años después de promulgada la Ley 60/93, conocida como Ley de Competencias y Recursos, se hizo evidente la duplicidad de competencias entre los niveles territoriales. Cada uno de ellos recibía recursos provenientes de diferentes fuentes y los administraba

autónomamente, sin que existiera una política coordinada para su uso entre departamentos y municipios. Cada nivel territorial nombraba docentes y era responsable de la prestación del servicio educativo. Otro de los elementos centrales de la reforma derivada de la promulgación de la Ley 715 de 2001 consistió en la redefinición de las competencias de las entidades territoriales en la administración y prestación del servicio educativo público. Además de unificar en una sola bolsa las fuentes de financiación, en el llamado Sistema General de Participaciones (SGP), la Ley redefinió y precisó las competencias de los diferentes niveles de la administración pública. Adicionalmente, la Ley 715 introdujo el concepto de Entidad Territorial Certificada. Además de los departamentos y distritos, la Ley 715 estableció que todos los municipios que, según el censo de 1993, tuvieran más de 100.000 asumirían las mismas responsabilidades que los distritos. Igualmente, estableció los procedimientos para que municipios de menor tamaño asumieran la administración de la educación en su jurisdicción, previo cumplimiento de una serie de requisitos. La gráfica 2 muestra la evolución del número de entidades territoriales certificadas. En 2002 solamente los departamentos y distritos tenían la competencia de administrar el servicio educativo en su jurisdicción, en 2005 se les suman 42 municipios. En 2009 el número de municipios certificados llega a 56.

c. La asignación por alumno: las tipologías En materia de distribución de recursos, la Ley 715/01 introduce grandes transformaciones a la Ley 60/93, pasando de un sistema centrado en la financiación de los costos a otro en donde son los resultados los determinantes del monto a recibir por parte de una entidad territorial. Para ello fija una serie de criterios que deben

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Gráfica 2

Entidades territoriales certificadas (ETC)

Fuente: MEN.

ser tenidos en cuenta para la distribución de los recursos:

unitarios según el grado de escalafón de la entidad territorial.

• La matrícula. Expresión de la “población atendida” y criterio principal que marca el viraje respecto de la Ley 60/93. Al ser fijada como principal variable de resultado contrasta con la concepción anterior en donde predominaban los costos.

• Ruralidad. Implícita en las relaciones técnicas, se constituye en factor complementario para la distribución de los recursos.

• Relaciones técnicas. Criterio establecido para dimensionar las plantas de personal de las entidades territoriales, determinante principal de los costos.

• Las tipologías. Resultante del agrupamiento de entidades territoriales según grado de similitud en sus condiciones sociales y educativas, que se traducía en asignaciones por alumno.

• Costos de personal. Conjuntamente con el tamaño de las plantas, determina los costos

• NBI. Elemento central para introducir la equidad como criterio de política.

El acceso y la cobertura

tra de las reformas introducidas por la Ley 715 de 2001 significó la autorización para que, con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), las entidades territoriales certificadas contrataran la prestación del servicio educativo con establecimientos educativos del sector privado. La introducción de los subsidios permitiría, según el espíritu de la Ley, el incremento de la oferta en aquellas entidades territoriales en donde la oferta pública fuera insuficiente, mediante el aprovechamiento de la capacidad excedentaria de los establecimientos privados. Posteriormente, la Nación adoptaría otra modalidad de atención, empleada de tiempo atrás por el Distrito Capital de Bogotá: los colegios en concesión. Estos colegios, si bien continúan siendo oficiales, son entregados para su administración y atención de los estudiantes a entidades del

Gráfica 3

Fuente: MEN.

sector privado. Luego de transcurridos ocho años, resulta pertinente preguntarse sobre los resultados de la reforma y su implementación, en materia de acceso de la población en edad escolar al sistema educativo.

A. Ampliación de la oferta educativa: la contratación La matrícula total, incluidos los sectores público y privado, muestra un incremento total de 1,3 millones de cupos, entre los años 2002 y 2009. Este crecimiento, equivalente al 13%, esconde diferencias importantes relacionadas con su dinámica, en términos no solo de lo sucedido entre los dos periodos objeto de análisis, sino también de las modalidades empleadas para atender a la población escolar.

Evolución de la matrícula por modalidad (2002-2009)

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Si bien los niveles de crecimiento de la matrícula en los dos periodos analizados son similares, 726.000 entre 2002 y 2005, 590.000 entre 2005 y 2009, la dinámica por modalidad de atención registra diferencias importantes. La matrícula atendida directamente por el sector oficial muestra, por ejemplo, un dinamismo importante en la primera mitad, cuando crece en 700.000 cupos entre 2002 y 2005. Si se tiene en cuenta que, el número de instituciones y sedes educativas se redujo (gráfica 1), las mejoras de la eficiencia en la prestación del servicio por las cuales propendía la Ley parecían haberse alcanzado. El periodo 2005 -2009 muestra un comportamiento diferente. Por una parte, la creación de cupos oficiales pierde su dinamismo al crecer tan solo el 2% en cuatro años (200.000 cupos). Por otra parte, si bien en las zonas rurales la reorganización del sector continúa su curso en las zonas urbanas parece revertirse, al aumentar el número de instituciones y sedes. La matrícula privada, por su parte, muestra una caída de 315.000 cupos entre 2002 y 2009, equivalente al 14%. Esta caída, sin embargo, se concentra en su totalidad en la primera mitad

Gráfica 4

Fuente: MEN.

del periodo, puesto que su crecimiento entre 2005 y 2009 es prácticamente nulo. En lo que atañe a la matrícula contratada con establecimientos educativos privados mediante la figura de subsidios, se observa que estos se multiplicaron por 3 entre 2002 y 2009, al pasar de 225.908 a 686.908. Este crecimiento se concentra entre los años 2002 y 2005, siendo de casi 350.000 nuevos cupos, cifra similar a los perdidos en el sector privado. En el periodo 2005-2009 los subsidios privados disminuyen su dinamismo, creciendo un 20% (114.000 cupos). Por último, la matrícula contratada para ser atendida en el sector oficial, que en 2002 era prácticamente inexistente, en 2009 asciende a 434.000 cupos. Entre 2005 y 2009 este mecanismo termina superando a la matrícula atendida directamente por el sector público en dinamismo, al crearse cerca de 276.000 nuevos cupos contra 195.000 oficiales. Lo expuesto anteriormente deja ver que, en buena medida, el dinamismo de la matrícula ha venido dependiendo, en mayor medida, de la contratación del servicio con entidades privadas, bien sea para que estas los atiendan en sus propias instalaciones o que lo hagan en una

Evolución de la matrícula por nivel educativo (2003 – 2008)

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infraestructura educativa suministrada por el Estado. Mientras en 2002 la contratación representaba tan solo el 2% de la matrícula total, en 2005 ya llegaba al 7%, y en 2009 se situaba en el 10%. Luego de analizar la matrícula por sector de atención, la gráfica 4 presenta su comportamiento por nivel educativo en donde se observa que su aumento se concentró en secundaria y media. En secundaria se registra un incremento de 541.000 cupos entre 2003 y 2008, lo que significó un crecimiento anual similar en los dos periodos, situado alrededor del 3,5%. En media, el crecimiento de la matrícula asciende a 251.000 cupos durante el periodo, en donde el incremento anual resulta ser bastante regular, ubicándose en 50.000 por año. En primaria y transición, la matrícula no sufre prácticamente ningún cambio durante el periodo analizado.

B. ¿Ha sido suficiente la ampliación de la oferta? Si bien la dinámica de la matrícula constituye un elemento para pronunciarse sobre los resultados alcanzados luego de ocho años de

Gráfica 5

Fuente: MEN.

Población por rangos de edad

Revolución Educativa, es necesario abordarlos desde otras perspectivas. En especial, es necesario analizarlos frente a las necesidades de la población, la cual también es un elemento dinámico. Por lo tanto, resulta de gran valor determinar si los logros alcanzados en materia de matrícula han sido o no suficientes para satisfacer las demandas de la población en materia de acceso.

1. Los cambios poblacionales Los últimos años han sido testigos de importantes cambios en la composición de la población según la edad, no solo en el país sino en todo el mundo. La pirámide poblacional según edad ha venido cambiando, lo mismo que ha aumentado la participación de la población adulta, fenómeno que cada vez adquiere mayor relevancia.

La evolución de la población significa y significará importantes ajustes para la política educativa (gráfica 5). La población de 5 años se ha reducido en 35.000 habitantes entre 2003 y 2009, equivalente al 4%. La población de 6 a 10 años también cae, en cerca de 140.000 habitan-

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Gráfica 6

Tasa de cobertura neta por nivel educativo

Fuente: MEN-DANE.

tes que equivalen al 3%. La población de 11 a 14 años, por el contrario, crece un 1,6% (57.000 habitantes). Por último, la población de 15 a 16 años registra el mayor dinamismo, con un crecimiento que equivale al 6%, lo que representa cerca de 100.000 habitantes.

2. Tasa de cobertura neta El comportamiento de la matrícula y la población se combinan en los indicadores de asistencia y cobertura. Suponiendo una estructura etaria de la matricula constante, un incremento de la cobertura puede obedecer a un incremento de la matrícula o a una reducción de la población. En los últimos años, ¿cuál fue el aporte de cada uno de esos factores al comportamiento de la tasa de cobertura neta?

finalizar el periodo la cobertura neta llega al 90%, significando un incremento de dos puntos porcentuales. Si bien, la matrícula de primaria crece tan solo el 0,6% entre 2003 y 2008, la caída de la población entre 6 y 10 años de edad en 140.000 habitantes (3%) hace posible dicho avance. En secundaria, el crecimiento de la matrícula, casi nueve veces superior al de la población, hace que la cobertura neta se eleve en más de diez puntos porcentuales, hecho que significa el avance más importante entre todos los niveles educativos. Por último, en media, mientras que la población de 15 y 16 años crece un 6% (98.000 habitantes), un incremento de la matrícula de 250.000 cupos (24%) se traduce en un aumento de la cobertura neta de 8 puntos porcentuales, al pasar del 30% al 38%.

3. Tasa de asistencia Para el caso de transición, la gráfica 6 deja ver un aumento de la cobertura neta entre 2003 y 2008 cercano a 9 puntos porcentuales, al pasar del 54% al 64%, cuando la matrícula tan solo sube en 13.000 cupos, que representan el 1,6% del total en 2002. Esto se debe a la disminución de la población de 5 años en casi 35.000 habitantes, que equivalen al 3,9%. En primaria, al

Las tasas de asistencia constituyen otra forma de mirar la capacidad del sistema de responder a las demandas de la sociedad en materia de educación. A diferencia de las tasas de cobertura, que centran su atención en los niveles educativos, las de asistencia se concentran en los rangos de edad de la población. Si bien se

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Gráfica 7

Tasas de asistencia por rangos de edad

Fuente: MEN.

mantienen los rangos de edad establecidos para estimar las tasas de cobertura, la asistencia escolar mira si un estudiante es atendido, independientemente del grado y nivel que esté cursando. La gráfica 7 deja ver que en el caso de la población de 5 años, se registra un incremento importante de la asistencia escolar entre 2003 y 2008, al pasar del 71% al 82%, respectivamente.

Gráfica 8

Sin embargo, es importante destacar lo sucedido en los dos periodos analizados. En el primero la asistencia crece hasta el 88% para luego caer al 82%, al finalizar el 2008. Si se tiene en cuenta que la Ley de Infancia entró a regir en el segundo periodo y cambió las modalidades de atención, cabe preguntarse si ello tuvo alguna repercusión sobre la matrícula y atención de los niños y niñas de 5 años.

Matrícula poblaciones vulnerables

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En lo que atañe a la población entre 6 y 10 años, la Gráfica deja ver que prácticamente la totalidad de los niños y niñas están siendo atendidos. El problema está en que algunos de estos niños y niñas están ingresando tardíamente al nivel de transición, cuando ya deberían estar en primaria, lo que marca las diferencias entre las tasas de atención y de cobertura neta. En cuanto a la población entre 11 y 14 años, aquella que debería estar cursando el nivel de secundaria, se observa un ligero incremento de la tasa de asistencia entre 2003 y 2008, de poco más de dos puntos porcentuales. Sin embargo, es de destacar que la asistencia está próxima a alcanzar el 100%, si bien los problemas de extraedad siguen siendo muy importantes. Estos explican, en gran medida, que la diferencia entre las tasas de asistencia y de cobertura neta sean de veintitrés puntos en 2009. Por último, la gráfica 7 muestra que aún son grandes los retos por resolver para elevar, de manera significativa, la asistencia de la población de 15 y 16 años, la cual también se ve afectada de manera importante por los problemas de extraedad.

C. Las poblaciones vulnerables La información existente sobre este segmento de la población que, por una u otra característica personal, son vistos de manera diferente respecto del resto de la población, aún es limitada. Esta información es proporcionada por el estudiante o sus padres, los cuales muchas veces proporcionan datos incorrectos u omiten responder a algunas preguntas, entre las que se cuentan las relacionadas con condiciones de desfavorabilidad, aspecto que lleva a la subestimación de la población efectivamente atendida. Esta información empezó a ser recolectada cinco años atrás. La gráfica 8 muestra la evolución de la matrícula de atendida de discapacitados, indígenas y negritudes, entre los años 2005 y 2008, con presencia de algunos comportamientos diferentes. La atención de discapacitados muestra un leve incremento, equivalente al 8%. La matrícula de indígenas cae en un 8%, mientras la atención a la población afrocolombiana aumenta en un 28%.

Permanencia y tránsito de los estudiantes en el sistema educativo

demás de garantizar el acceso de la población en edad escolar al sistema, otro de los grandes retos de la política educativa consiste en asegurar tanto la permanencia de los niños y niñas en la escuela, como su tránsito entre los diferentes grados que conforman la escolaridad.

A. Deserción Disminuir al máximo la deserción escolar constituye uno de los elementos centrales, no solo para elevar las tasas de cobertura sino también para mejorar los niveles de calidad del sistema educativo en su conjunto. En esta sección se presenta la evolución de la tasa de deserción entre los años 2002 y 2007, vista desde dos perspectivas, derivadas de las modificaciones introducidas en el reporte de la misma. Mientras que, hasta el año 2002, la matrícula de año lectivo anterior incluía tres opciones (aprobados, reprobados y desertores), a partir de ese año se incluyó una variable adicional, con el objetivo de corregir posibles sobreestimaciones de la tasa de deserción: los trasladados. Estos correspondían a los estudiantes que se retiraban de un establecimiento educativo pero no abandonaban sus estudios sino que se trasladaban a otro establecimiento. Por tal motivo, se presentan los datos de deserción primero excluyendo y luego incluyendo la tasa de traslado. La gráfica 9 muestra la tasa de deserción por nivel educativo para los sectores oficial y no oficial, al igual que para los establecimientos educativos urbanos y rurales del sector oficial. La gráfica deja ver que por nivel educativo, las tasas más altas se observan en preescolar,

seguido de primaria, secundaria y media. Por sector y zona, las tasas más altas se dan en los colegios rurales del sector oficial, luego le sigue el sector oficial en su conjunto. Posteriormente se encuentran los establecimientos oficiales urbanos y, por último, las tasas más bajas las registran los establecimientos educativos privados. Al explorar la evolución de las tasas de deserción entre 2002 y 2007, el sector no oficial es el que logra los mejores resultados. Mientras en 2002 las tasas de deserción privadas se ubicaban entre 4,5% y 2,9%, en el año 2007 bajan para situarse entre 2,9% y 1,9%. En lo que concierne al sector oficial, aunque la deserción ha venido bajando, sus tasas aún se ubican en niveles altos, especialmente en las zonas rurales. En este sector, sin embargo, la reducción de la deserción ha sido modesta durante los cinco años analizados. A nivel del conjunto, primaria muestra la mayor disminución aunque tan solo alcanza dos puntos porcentuales. Visto por zona, los establecimientos rurales de primaria son también los que logran reducir en mayor medida la deserción, al bajar la tasa del 11,4% al 8%. Otro aspecto que sorprende se relaciona con los pocos avances que en la materia se alcanzan en el nivel de media, en donde las tasas de deserción incluso aumentan entre 2002 y 2007. El panorama descrito anteriormente cambia de manera sustancial cuando a las tasas de deserción se les suma la tasa de traslado, para los años 2005 y 2007. Si se tiene en cuenta que para el año 2002 no se hizo discriminación alguna, de forma que entre los desertores se contaban los trasladados, en este segundo escenario se emplea la misma metodología para el caso de los años 2005 y 2007.

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 9

Tasa de deserción por nivel educativo Preescolar

Primaria

15%

15% 11,2%

10%

11,4%

10,8% 9,3%

7,9%

6,6%

7,7%

5,9%

10%

7,3% 6,0%

2002

2005

5,4%

2002

Superior

9,4%

6,3% 4,3%

2005

2,2%

2007

15%

6,7%

2,7%

5,3%

Media

15%

10%

6,4%

6,6% 3,7%

2,8%

2007

8,0% 6,9%

4,5% 3,3%

9,4% 8,4%

2002

8,7%

8,0%

6,3%

6,2%

5,8%

3,4%

2005

10%

4,9%

2007

4,0%

2,9%

5,1% 4,3%

3,8% 2,9%

4,8%

2002

2,2%

1,9%

2005

2007

Fuente: DANE, C-600.

Lo anterior dejaría ver que la deserción escolar no ha venido cayendo sino que, por el contrario, aumentando (gráfica 9A). El sector no oficial logra mantenerla estable, mientras que en el sector oficial los establecimientos educativos urbanos ven deteriorar la retención de sus estudiantes por encima, incluso, de los establecimientos rurales.

B. Repetición La gráfica 10 presenta la evolución de la tasa de repetición entre 2002 y 2008, en donde se destaca que este problema se concentra en los

niveles de primaria y secundaria, principalmente. De la misma manera, la gráfica muestra dos momentos en la evolución de la tasa de repetición. En el primer periodo, transcurrido entre 2002 y 2005, se observan importantes avances al respecto en el sector oficial. En primaria, por ejemplo, la tasa de repetición cae cinco puntos porcentuales en las zonas rurales y tres puntos porcentuales en las urbanas. En secundaria la reducción es de 3,1 y 3,8 puntos porcentuales para las zonas rurales y urbanas, respectivamente. En media también disminuyen, aunque en menor proporción. El segundo periodo, comprendido entre 2005 y 2008, muestra para primaria un menor dinamismo en la reducción

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 9A

Tasas de deserción por nivel educativo (incluyendo traslado) Preescolar

15%

12,8%

15% 12,3% 11,4%

11,2% 9,7%

10%

Primaria

10,0%

10%

7,9% 8,0%

4,5%

2002

5,0%

2005

9,3%

7,7%

5% 4,5%

2007

3,7%

4,2%

3,8%

2002

2005

2007

15% 10,8% 9,4% 8,4% 6,7%

7,8%

10,8% 8,9%

2002

5,0%

2005

10%

8,3%

6,3% 4,3%

8,1%

Media

15%

9,5%

6,6%

Superior

10%

11,5%

8,4%

8,5%

6,6%

12,0%

6,1%

2007

6,1%

4,9% 3,8%

4,5%

7,0%

5,3%

2,9%

3,3%

3,1%

2002

2005

2007

Fuente: DANE, C-600.

de la repetición en el sector oficial. Secundaria y media, por el contrario, muestran una tendencia al alza de la repetición.

C. Extraedad La extraedad es el factor que explica las grandes diferencias que hay entre las tasas de cobertura bruta y neta, además de constituirse en un factor asociado a los bajos resultados alcanzados por el país en evaluaciones internacionales de la calidad de la educación. La gráfica 11 muestra la evolución de las tasas de extraedad por grado entre los años 2002 y 2008, entendida como el porcentaje de la matrícula cuya edad supera

aquella que deben tener los estudiantes al cursar cada grado. Los datos son presentados para los sectores oficial y no oficial, al igual que para los establecimientos educativos urbanos y rurales pertenecientes al sector oficial. De la lectura de la gráfica se desprende que la extraedad representa un serio problema en el funcionamiento del sistema educativo colombiano, si bien la situación ha venido mejorando durante los últimos años. En el sector oficial, alrededor del 50% de los estudiantes tienen una edad superior a la esperada para su grado, tanto en primaria como en secundaria. Igualmente, se observa un gran incremento al pasar de transición a primero, al pasar de menos del 20% a más

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 10

Tasas de repetición por nivel educativo Preescolar

Primaria

10%

2002

2005

2008

2002

Superior

10%

2002

2005

2008

Media

10%

2005

2008 O-Urbana

O-Rural

2002 Oficial

2005

2008

No oficial

Fuente: DANE, C-600.

del 50%. Si bien tradicionalmente se ha afirmado que el problema de la extraedad se deriva de la deserción escolar y de la repetición, lo cierto es que el ingreso tardío de los estudiantes a la básica primaria es el factor que más incidencia tiene sobre el problema en cuestión. Este hecho resulta siendo de mayor magnitud en las zonas rurales: cerca del 60% de los estudiantes superan la edad de referencia. Si bien existen las normas que regulan la entrada de los estudiantes al sistema educativo, lo relacionado con la correspondencia grado o nivel educativo-edad ha sido visto más desde un punto de vista estadístico, relacionado con

los rangos de edad empleados para calcular las tasas de cobertura. En los últimos años han sido varias las ocasiones en que se han modificado los rangos de edad. Unas veces se fijó en 5 años la edad para entrar a transición. Otras veces dicha edad se fijó en 6 años. Incluso, se llegó a utilizar el promedio de la población de 5 y 6 años para estimar las tasas de cobertura de preescolar y, partiendo de ello, de los demás niveles educativos. Para finalizar, la gráfica 11 también muestra los cambios ocurridos entre 2002 y 2008, en donde el periodo 2002-2005 muestra mayores avances que el periodo 2005-2008.

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 11

Tasas de extraedad Oficial

No oficial

80%

60%

40%

20%

G_0 G_1 G_2 G_3 G_4 G_5 G_6 G_7 G_8 G_9 G_10 G_11

Urbano

Rural

80%

60%

40%

20%

G_0 G_1 G_2 G_3 G_4 G_5 G_6 G_7 G_8 G_9 G_10 G_11 2002

0% 2005

G_0 G_1 G_2 G_3 G_4 G_5 G_6 G_7 G_8 G_9 G_10 G_11 2008

Fuente: DANE, C-600.

Otra forma de abordad la extraedad se refiere al promedio de años de retraso que presentan los estudiantes que se encuentran en extraedad. Los niños atendidos por el sector oficial que se matriculan en transición de forma tardía registran un retraso de 1,8 años, los cuales suben a más de 2 años cuando ingresan a primero (gráfica 12). En los establecimientos oficiales rurales el retraso promedio alcanza a ser de 2,5 años. Un segundo aspecto que destaca la gráfica es el pico en grado 6 que, si bien se ha

venido aplanando con el tiempo, aún muestra que entre niveles educativos aumentan las dificultades de acceso al sistema. La gráfica también destaca los cambios ocurridos durante el periodo analizado. Entre 2002 y 2005 los años de retraso en secundaria logran una reducción bien importante, cercana a 0,5 años dependiendo del grado. En primaria los cambios son menos drásticos.

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 12

Años promedio de extraedad Oficial

No oficial

2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00

G_0 G_1 G_2 G_3 G_4 G_5 G_6 G_7 G_8 G_9 G_10 G_11

0,00

G_0 G_1 G_2 G_3 G_4 G_5 G_6 G_7 G_8 G_9 G_10 G_11

Urbano

Rural

2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00

G_0 G_1 G_2 G_3 G_4 G_5 G_6 G_7 G_8 G_9 G_10 G_11 2002

Fuente: DANE, C-600.

0,00 2005

G_0 G_1 G_2 G_3 G_4 G_5 G_6 G_7 G_8 G_9 G_10 G_11 2008

La calidad de la educación

os resultados en materia de calidad de la educación no permiten, por el momento, hacer un acercamiento a su evolución, lo que impide hacer pronunciamientos contundentes sobre el mejoramiento o deterioro de la calidad educativa. Por un lado, las Pruebas SABER han sido objeto de una profunda reestructuración en donde, con asesoría internacional, fueron adecuados diferentes aspectos técnicos, metodológicos y psicométricos que le permitirán al país contar con una prueba que mida de manera pertinente y clara la calidad de la educación básica. Por otra parte, los exámenes de Estado aún presentan inconsistencias a la hora de medir la evolución de la calidad educativa.

A. Las Pruebas SABER En el año 2002 el país dio inicio a la evaluación censal de la calidad de la educación básica, según lo ordenado por la Ley 715/01, la cual debía adelantarse cada tres años. Desde entonces han sido adelantados tres operativos de evaluación: 2002, 2005 y 2009. El montaje de este sistema de evaluación, sin embargo, ha estado marcado por aciertos y desaciertos. Entre los primeros se cuenta la importancia que la evaluación ha tenido sobre los procesos de gestión de los establecimientos educativos, en donde sus resultados se han afianzado como elementos centrales en el diseño e implementación de Planes de Mejoramiento de Institucional (PMI). Los desaciertos, por su parte, han sido producto de un proceso de aprendizaje en aspectos técnicos, operativos y metodológicos, que significaron limitaciones en términos de la comparabilidad y uso de los

resultados. Estas restricciones vendrían a ser superadas en la evaluación 2009, cuyos resultados se presentan a continuación. La gráfica 13 muestra los puntajes promedio alcanzados por los estudiantes de los colegios públicos y privados en las Pruebas SABER de quinto y noveno grados. Igualmente, se presentan los resultados por zona de los establecimientos educativos oficiales. Lo primero a destacar es que, tanto en quinto como en noveno, los establecimientos privados superan por un amplio margen a los públicos. Este margen oscila entre 60 y 70 puntos, dependiendo del área y del grado. Otro de los resultados entregados en el marco de SABER 2009 se refiere a la distribución de los estudiantes por niveles de desempeño (gráficas 14 y 15). En la parte inferior de las gráficas se presentan los rangos de puntajes que definen cada nivel de desempeño. En ambos grados se vuelven a hacer evidentes las diferencias público-privado. En quinto se hace evidente que los establecimientos educativos oficiales concentran una mayor proporción de la población en el nivel insuficiente, siendo matemáticas el caso más alarmante. Allí, dos de cada cinco estudiantes no logra siquiera el nivel básico de competencias. Este comportamiento se hace aún más preocupante en las zonas rurales, en donde uno de cada dos estudiantes del sector público se sitúa en el nivel insuficiente. Otro aspecto que marca la ventaja del sector privado sobre el público es la capacidad del primero en situar una proporción mucho más elevada de estudiantes en el nivel de desempeño avanzado.

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 13

Puntajes promedio, SABER 2009 Quinto Sector

Zona

400 350 300 250 200 150

294,0

276,3

293,9

292,1

280,0

283,6

100 50 0

Leng.

Matem. Urbana

C. Nat. Rural

Noveno Sector

Zona

400 350 300 250 200 150

291,9

266,1

290,6

290,5

268,4

269,9

100 50 0

Leng.

Matem. Urbana

C. Nat. Rural

Fuente: ICFES.

Las cosas no cambian sustancialmente respecto de quinto (gráfica 15). Si bien el porcentaje de estudiantes del sector oficial que se sitúan en el nivel insuficiente se reduce con respecto a quinto, sus niveles siguen siendo altos y muy superiores a los del sector privado. Por otra parte, el porcentaje de los estudiantes oficiales que se ubican en el nivel avanzado es prácticamente nulo.

B. Los exámenes de Estado En lo que a los Exámenes de estado se refiere, la única forma de poder explorar la evolución de los resultados sitúa a la distribución de los colegios por categoría de rendimiento como única alternativa (gráfica 16). Para facilitar la presentación, los colegios de rendimiento muy inferior fueron sumados a los

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 14

Porcentaje de estudiantes por nivel de desempeño (quinto grado) Oficial

Lenguaje Matemáticas

-39

C. Naturales -40

-19

100

-6 15

-40 -20

Matemáticas

-17 -36

C. Naturales -40

-18

Lenguaje

11 7

Matemáticas

13 8 8

-20

17 16

80 100 120

Rural 25

Urbano Lenguaje

-15 12 16 15 14

C. Naturales

12 7 5

-5 10 17

Matemáticas

16 12 7 8

-20

Lenguaje

18 10 6

18 -19

No oficial

100-226

227-270

Insuficiente

-40

100 271-315 Básico

316-357

358-399

Satisfactorio

-46

C. Naturales

13 8 5

-23

14 10 6 7

-23

-20

15 8 4

11 6 6

100

400-500 Avanzado

Fuente: ICFES.

Gráfica 15

Porcentaje de estudiantes por nivel de desempeño (noveno grado) Oficial

Lenguaje Matemáticas

-16

-22

C. Naturales 0

Lenguaje

13 41

-40 -20

No oficial

17 7 2

80 100 120

-510 16

Matemáticas

-7 17

C. Naturales

-4 13

-40 -20

-14

Matemáticas

-20

C. Naturales -40

-13

-20

27 28

14 51

100-228 Insuficiente

Fuente: ICFES.

Lenguaje

10 1

16 14

80 100 120

Rural 26

26 23

Urbano Lenguaje

Matemáticas

-40

100

229-281

282-334 Básico

335-372

373-410

Satisfactorio

-32

-20

C. Naturales

-24

411-500 Avanzado

19 5 0 9 21

13 51

100

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

de rendimiento inferior. Lo mismo se hizo en el caso de los colegios de rendimientos superior y muy superior. Según muestra la Gráfica 16, los resultados de calidad de la educación media parecen mejorar de manera continua entre 2002 y 2009. En el sector oficial, el mejoramiento se reflejaría en la disminución del porcentaje de colegios de rendimiento inferior y bajo. Sumados estos dos pasaron de representar el 60% en 2002 al 45% en 2009. Esta reducción se tradujo en el aumento de la participación, en orden de magnitud, de los colegios de rendimiento

Gráfica 16

alto, superior y medio. Los colegios oficiales urbanos ven caer el porcentaje de los ubicados en categoría baja e inferior en dieciséis y tres puntos porcentuales, respectivamente. Esto se traduce en el incremento de la participación de los colegios de rendimiento alto y superior en once y cinco puntos porcentuales, respectivamente. Por último, los colegios oficiales rurales de rendimiento inferior y bajo disminuyen su participación en diez y siete puntos porcentuales, respectivamente, para aumentar la de los de rendimiento medio y alto en nueve y seis puntos porcentuales, respectivamente.

Colegios por categoría de rendimiento Oficial

No oficial

50%

50% 44%

40% 30%

40% 33% 32%

30%

38%

33%

30% 25%

20% 10% 0%

16%

16% 13%

10%

20% 18% 16%

16% 15% 11%

2002

20%

2005

2009

2002

2005

Urbano

Rural

60%

50% 40% 30%

50%

42% 35%

33%

28%

20% 10% 0%

20% 13% 9%

10% 7%

2002

2005

Fuente: ICFES.

Bajo

49% 42%

40% 30% 20%

30%

28% 20%

19%

10% 0%

2009 Inferior

2009

Medio

2% 0%

2002 Alto

2005 Superior

2009

Los docentes

no de los objetivos de la Reforma de la Ley de Competencias y Recursos apuntó a garantizar la viabilidad financiera del sistema educativo. Ello requería controlar el tamaño de las plantas de personal, lo cual debería alcanzarse con la

Gráfica 17

Post. Otro Fuente: DANE, C-600.

reorganización de las plantas según lo descrito anteriormente. Adicional a ello, también se requería controlar los costos del principal insumo en materia educativa: los docentes. Para ello, un nuevo estatuto docente entraría a sustituir al antiguo, vigente desde 1979. El fin último de

Docentes por nivel de formación Oficial

No oficial

Urbano

Rural

Post. Ped.

Prof. Otro

Prof. Ped.

Tec. Otro

Tec. Ped.

Bach. Otro

Bach. Ped.

Primaria

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

esta reforma, sería controlar la dinámica del escalafón, y los costos asociados al mismo, que bajo la jurisdicción del antiguo había terminado en concentración en los niveles superiores y, por lo tanto, presionando al alza los costos de prestación del servicio. El nuevo escalafón establecía también nuevos requisitos para el ingreso a la carrera docente, propendiendo por una mayor profesionalización de los docentes. La gráfica 17 muestra los cambios en la composición de las plantas de personal docente según su nivel de formación, en donde se hace evidente que los principales cambios se dieron entre los años 2002 y 2005.

Para el sector oficial en su conjunto, el cambio se concentra en el aumento de la proporción de docentes con título de profesional en pedagogía, al tiempo que cae el porcentaje de normalistas superiores. En los colegios oficiales urbanos también sube la participación de los licenciados en educación, que representan la mitad de los docentes. También se destaca la importancia que tienen los docentes con posgrados en pedagogía. En los establecimientos oficiales rurales, por su parte, se registra un incremento importante de la participación de los licenciados en educación, mientras disminuyen los normalistas superiores.

Los recursos han aumentado

Los recursos destinados a financiar el servicio educativo han venido creciendo de manera importante durante los últimos años. La gráfica 18 indica la evolución del gasto total destinado a educación, el cual combina tanto fuentes privadas como públicas. Igualmente, presenta el gasto público y dos de sus componentes: gasto en educación básica y en educación superior. Los datos se presentan tanto en pesos corrientes como constantes. Tomando como referentes las cifras del gasto en pesos constantes se puede observar un mayor dinamismo del gasto educativo en el periodo 20052009. Mientras que entre 2002 y 2005 el gasto total crece un 12,5%, entre 2005 y 2009 se eleva en más del 22%. El gasto público alcanza un mayor dinamismo, pasando del 18,6% que creció en el periodo 2002-2005 al 32%, su tasa de crecimien-

Gráfica 18

to en la segunda mitad. El gasto en educación básica también muestra tasas de crecimiento diferentes entre la primera mitad y la segunda, al pasar del 22% al 33,7%, respectivamente. La gráfica 19 representa la evolución del gasto en educación como porcentaje del PIB. Si bien el gasto total, sumando el público y el privado, cae en 0,3% del PIB, el gasto público aumenta su participación en 0,5% del PIB, producto del incremento de la participación del gasto público en educación básica en prácticamente la misma proporción.

A. El Sistema General de Participaciones La participación en los recursos del Sistema General de Participaciones, principal fuente de

Gasto en educación

Gasto en educación (billones de $ corrientes)

38,33

Gasto en educación (billones de $ constantes de 2010)

39,10 31,94

25,12

28,38

24,00

10 -

18,57 10,21 7,75

18,99

14,56

11,39 2,92

4,70

2005

2009

Total Fuente: MEN.

19,37

15,61

2,22

2002

24,48 18,52

Público

11,85

14,49 3,71

3,39

P. Ed. Básica

2002

2005

P. Ed. Superior

4,80

2009

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

financiación del orden nacional, muestra, al igual que en el caso del gasto total descrito en la sección anterior, mayor dinamismo en el periodo 2005-2009 que en el anterior (2002-2005). Mientras que en el primer periodo los recursos del SGP, en pesos constantes, crecieron en 6%, en la segunda mitad lo hicieron a una tasa del 15%. Los recursos para prestación del servicio crecen en $1,5 billones durante la segunda mitad, mientras en la primera mitad aumentan en cerca de Gráfica 19

$700.000 millones. Todo lo anterior muestra una mayor liquidez del sistema educativo, desde el punto de vista de los recursos disponibles.

B. El gasto en calidad continúa rezagado La mayor liquidez del sistema educativo, que de alguna forma se esperaría beneficiara el gasto

Gasto en educación como porcentaje del PIB 10% 8%

7,97%

7,70% 7,49%

6% 4,34%

4,82%

4,38%

3,81%

3,33%

3,40%

0,87%

0,95%

2002

0,94%

2005

Total

Público

2009

Público -Ed. Básica

Público -Ed. Sup.

Fuente: MEN.

Gráfica 20

Recursos del SGP

SGP educación (billones de $ corrientes)

11,25

6,07

11,48

9,28

6 4

0,44 0,24

2002

0,40 0,37

2005

Fuente: DNP, CONPES Sociales.

9,93

4 2

12 10

7,81

8 6

SGP educación (billones de $ constantes de 2010)

0,74 0,33

2009

2 -

0,67 0,37

2002

0,51 0,47

2005

0,75 0,34

2009

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

destinado al mejoramiento de la calidad de la educación, continúa concentrado en financiar la prestación del servicio en detrimento de la calidad. En efecto, la proporción del SGP destinada a la calidad no solo no ha mejorado sino que se ha visto reducida. Mientras en 2002 el 6,5% del SGP se destinaba al mejoramiento de la calidad, en el año 2009 ese porcentaje caía al 6%.

reforma de carácter predominantemente presupuestal, centrada en implementar mecanismos que permitieran controlar la expansión que venía presentando el gasto público educativo. El reemplazar un sistema centrado en la financiación de los costos de prestación del servicio por otro basado en sus resultados, significaba poner la eficiencia en el centro de la política educativa.

C. ¿Se alcanzó el sueño de la eficiencia?

Puesto que la reforma partía de constatar condiciones de ineficiencia en la administración de los recursos públicos dirigidos a educación, es de suponerse que los costos unitarios de prestación del servicio existentes en momentos

Las transformaciones introducidas por la Ley 715 de 2001 pueden ser consideradas como una

Gráfica 21

Distribución del SGP 3,6%

4,3%

2,7% 6,0%

4,7%

6,5%

89,9%

91,0%

2002

91,3%

2005 Población atendida

2009 Calidad

Otros

Fuente: DNP, CONPES sociales.

Gráfica 22

Evolución SGP por alumno, población atendida 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000

1.188.020

1.121.155

2002

2005

1.215.544

400.000 200.000 0

2009

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

en que esta se produce, estuvieran por encima de sus niveles óptimos. La gráfica 22 muestra la evolución de la asignación promedio por alumno de los recursos del SGP distribuidos por población atendida, destinados a financiar principalmente los costos de personal y de administración, en pesos constantes de 2010. La gráfica deja ver que, durante la primera parte del periodo estudiado, la asignación por alumno se reduce casi en un 6%, mientras que en la segunda parte crece en un 8%, llegando a superar el nivel alcanzado al inicio de la reforma. Otra forma de evaluar la evolución en materia de eficiencia sitúa en el centro de atención otro de los componentes de la distribución del SGP por población atendida. Dadas las disparidades que presentaban las entidades territoriales respecto de los costos por alumno de sus plantes de personal docente, producto de las diferencias en el escalafón promedio de sus docentes, resultó necesario introducir un elemento complementario a la asignación por tipologías educativas: el complemento de plantas. Si bien, en la mayoría de los casos, según lo concebía la Ley, la asignación por tipologías debería ser suficiente para financiar los costos de personal, la asignación por complemento de plantas constituía un instrumento excepcional que permitía solventar

Gráfica 23

las limitaciones que significaban las tipologías. Las mejoras en la eficiencia, y la disminución de la dinámica de los costos asociados al personal, producto de la promulgación del nuevo estatuto docente, permitirían ir reduciendo el monto de recursos distribuidos por esta vía. La gráfica 23, sin embargo, muestra un comportamiento no del todo igual al descrito anteriormente. La asignación por complemento de plantas crece en más del doble entre 2005 y 2009, pasando del 6% al 10% de los recursos distribuidos por concepto de población atendida. Si se tiene en cuenta que, en la actualidad, el complemento se calcula a partir del diferencial entre los recursos recibidos por concepto de tipologías y los costos de personal y funcionamiento de las ETC, se hace evidente la falta de incentivos para que estas últimas mejoren su eficiencia. Mientras las mejoras en eficiencia que puedan hacer las ETC no puedan ser apropiadas por la entidad territorial, poco interés tendrá en implementar reformas que apunten en tal sentido. A la ETC le dará lo mismo si su planta cuesta 2 o 3 pesos más que lo recibido por tipologías, si dicha diferencia es pagada por un tercero que se apropia de las mejoras de eficiencia.

Evolución distribución SGP, población atendida

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

La gráfica 24 muestra el número de ETC en donde los recursos recibidos del SGP incluyen el complemento de plantas como fuente de financiación. Es decir, en donde lo recibido del SGP tan solo alcanza, o debería alcanzar, para sufragar los costos relacionados con la administración y el personal. Se puede observar que,

Gráfica 24

en la actualidad, casi todos los departamentos reciben complemento de plantas mientras en 2004 eran solamente ocho. Igualmente, todos los distritos requieren del complemento para financiar sus plantas, al igual que más de la mitad de los municipios certificados.

ETC con complemento de plantas

Anotaciones finales

randes han sido los retos que el sistema educativo oficial colombiano ha debido afrontar durante la primera década del siglo XXI. Década marcada, necesariamente, por la llamada Revolución Educativa. Mientras a la administración de Andrés Pastrana le correspondió adelantar el diseño y aprobación de la reforma, a la administración de Álvaro Uribe le correspondió su implementación e instrumentalización. Al explorar los resultados presentados en páginas anteriores, dos alternativas surgen a la hora de interpretar sus progresos o retrocesos. Los progresos podrían resultar de la combinación de los aciertos de la reforma y su implementación. Los retrocesos, por su parte pueden obedecer a uno solo de los dos: el marco legal o la implementación. Lo anterior hace manifiesta la necesidad de responder si se han logrado los objetivos de la reforma. Luego de ocho años de implementación de la reforma, un nuevo sistema educativo aparece en el horizonte. Un sistema marcado por una mayor simpleza en su funcionamiento y una mayor eficiencia en sus resultados. La integración institucional, un nuevo esquema de financiamiento, una nueva organización territorial y un nuevo estatuto docentes constituían, entre otros factores, una nueva forma de concebir la organización del sistema educativo. Esa nueva organización, que del espíritu de la ley pasa a ser concretada mediante decisiones de orden legal y administrativo, ¿responde a lo inicialmente pretendido por el legislador? ¿Ha logrado esa nueva organización institucional las transformaciones esperadas? Estas y otras

preguntas surgen a la hora de interpretar los resultados presentados en este informe. Considerada por la Ley como un mecanismo complementario para ampliar las posibilidades de acceso de la población, especialmente de aquella en edad escolar, la contratación de la prestación del servicio educativo mediante la figura de subsidios a la oferta ha venido cobrando cada vez mayor importancia. Una primera mitad marcada por la expansión de los subsidios con privados y la segunda por los subsidios en colegios públicos, han marcado la expansión de la oferta educativa pero también el estancamiento del sector público, al tiempo que plantean interrogantes sobre las posibilidades reales de mejoramiento de la calidad de la educación. En la expansión de la oferta educativa se observa que gran parte de la dinámica de la matrícula se sustenta en la atención de adultos, mientras desaparecen de los colegios oficiales el prekínder y el kínder. La Ley de Infancia encontró eco legal, por decirlo de alguna manera, en lo establecido por la Constitución del 91 que imponía al Estado la obligación de atender la población entre 5 y 15 años. A partir de lo anterior se estableció que el sistema educativo oficial ofreciera tan solo un año de educación preescolar: transición. Un hecho que marca la culminación de un proceso de aprendizaje lo constituyen los pasos dados en los últimos años hacia la conformación de un sistema nacional de evaluación de la calidad de la educación. El establecimiento del sistema de evaluación, acompañado por la transformación del ICFES en el instituto de evaluación de la calidad, permitirá contar con

información confiable y pertinente para evaluar y hacer seguimiento a los planes y políticas de mejoramiento de la calidad, desde la institución educativa hasta el orden nacional. Un último aspecto a tener en cuenta sobre lo sucedido durante los últimos años, en materia de educación, se refiere a la importancia concedida a los sistemas de información y a la información educativa. Durante los últimos años, en el marco del proceso de modernización de las secretarías de Educación, adelantado por el Ministerio de Educación Nacional, han sido puestos a disposición de las entidades territo-

riales certificadas una serie de herramientas de software, para apoyar los procesos de gestión: Simat, Sineb, Spadies, Simpade, Sigce, recursos humanos, entre otros. La pregunta que surge al respecto es si estos sistemas han permitido mejorar el conocimiento que del sector se tiene en la actualidad comparado, por ejemplo, del que se deriva del C-600 del DANE, para el caso de la educación básica y media. Si bien la información que potencialmente puede derivarse de los sistemas de información actuales puede ser mucho más rica, aún son grandes las deficiencias en materia de calidad, oportunidad y transparencia.

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