Biogiuridica

SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE E SALUTE GLOBALE

Un viaggio verso una sanità senza con>ini

Letizia Cascio*

Il riconoscimento del diritto alla salute nel 1948 all’articolo 32 della Costituzione Italiana è la base di ciò che poi verrà istituito con la legge del 23 dicembre n. 883/1978 ovvero il Servizio Sanitario Nazionale, che possedendo il carattere universalistico svettava tra le Costituzioni del Vecchio Continente proprio per il fatto che la nostra Carta fosse stata la prima a dare fondamento giuridico al diritto alla salute. Ma è bene fare un passo indietro per tracciarne il percorso. Successivamente all’Unità d’Italia nel 1861 si riscontrano ancora diverse disomogeneità tra le quali, si parlava prevalentemente il dialetto, la metà della popolazione non aveva un lavoro e la vita media si aggirava sui 33 anni di età, anche a causa della diffusione di malattie quali la malaria e la tubercolosi. Nel 1865 la sanità pubblica era afNidata con una scala gerarchica al Ministero dell’Interno, che a sua volta delegava i prefetti, che a loro volta delegavano i sindaci per una gestione comunale. Fu nel 1888 con la legge Pagliani-Crispi che si segnò una sorta di rivoluzione dove i comuni ebbero l’obbligo di assumere un medico condotto che prestasse assistenza medica in modo gratuito a tutti. Ciò segnò appunto un importante traguardo soprattutto nelle aree rurali dove il medico raggiungeva i villaggi a cavallo, anche durante le freddi notti invernali, per assistere gli ammalati che, a causa dei mezzi limitatissimi, non sempre riusciva a guarire, nonostante ciò si vide un miglioramento della vita media che da 33 passò a 44 anni. La stessa legge introduceva un’ulteriore Nigura di rilievo, ovvero, il medico provinciale, frutto della classe dirigente illuministica degli anni post-unitari. A questa Nigura erano attribuite funzioni ispettive e di controllo del territorio, tanto che venne creata la prima mappa delle epidemie, collegandola alle precarie situazioni igieniche dell’intero territorio, determinando con ciò un giusto controllo igienico ad esempio su molte attività soprattutto alimentari. Lo Stato dunque per la prima volta attuava azioni preventive, legiferando attraverso evidenze scientiNiche, regolamentando inoltre pure la gestione dei cimiteri. Nel contempo, le Opere Pie erano ospizi che accoglievano indigenti e malati, erano per lo più organizzazioni religiose, che gestivano appunto strutture caritatevoli. L’assistenza avveniva in maniera selettiva in base alle prerogative date dal fondatore, che tramite un modello paternalistico sceglieva se la struttura dovesse accogliere trovatelli, disabili, anziani ecc. Il personale in buona parte d’Italia era difNicile da sostituire in quanto era prevalentemente religioso — complici anche i dissidi tra il Regno d’Italia ed il Papato. Fu Crispi a disciplinare le Opere Pie, rinominandole Istituzioni Pubbliche di BeneNicenza [1], esaltandone le funzioni sanitarie, risolvendo anche il fenomeno legato allo sviluppo industriale, ovvero l’afNluenza migratoria verso le aree più sviluppate del Paese, permettendo quindi anche ai non residenti di essere presi in cura nelle strutture. La criticità degli Istituti Pubblici di BeneNicenza erano di tipo economico, le Opere Pie, infatti, essendo Ninanziate dai lasciti dei fedeli, grazie al patrimonio accumulato nei secoli, erano più solide rispetto alle prime che, successivamente alla Prima Guerra Mondiale subirono una forte crisi Ninanziaria. Complice di ciò fu anche il progresso tecnologico. Per stare al passo delle nuove scoperte vi era la tendenza ad acquistare materiali e strumenti sempre più all’avanguardia, aprendo alla nuova ideologia della vendita dei servizi a chi avesse possibilità economiche maggiori di altri, vendendo appunto

*Dottoressa in Giurisprudenza

servizi di qualità migliore, come le degenze a pagamento [2]. Nel 1907 fu emanato dal governo Giolitti il Testo Unico delle Leggi Sanitarie (TULS) [3], che venne integrato poi con un ulteriore decreto nel 1934 sotto il governo Mussolini [4]. Le modiNiche del 1934 introdussero forme di cura gratuite ed obbligatorie rivolte alla popolazione più povera, Ninalizzate a controllare e debellare malattie come la tubercolosi, la malaria e malattie veneree. Per gli altri cittadini più abbienti vennero pensate forme di assicurazione obbligatoria contro le malattie, sostenute grazie ai versamenti da parte dei datori di lavoro, gestite da un ente pubblico, le “mutue”, a loro volta gestite dal Ministero del Lavoro. Tale sistema mutualistico rimase in vigore Nino agli anni Sessanta, ma non garantiva però parità di trattamento ai Nini della tutela della salute, in quanto era disomogeneo e disorganizzato. Nel 1958, successivamente all’entrata in vigore della Costituzione Italiana ed all’istituzione del governo repubblicano, venne istituito il dicastero del Ministero della Sanità, al quale andrà la gestione della sanità in Italia, rilevando i compiti precedentemente afNidati al Ministero dell’Interno. Nello stesso anno venne riformato il sistema ospedaliero, Nino ad allora sempre gestito da enti di assistenza e beneNicienza. È dunque con la legge 833 del 1978, in vigore dal 1980, che si istituisce deNinitivamente il Servizio Sanitario Nazionale, su proposta di Tina Anselmi, durante il governo Andreotti. Il bene salute, inNluenzato dai principi costituzionali, viene declinato nel suo aspetto più egualitario, guardando alla classe sociale meno abbiente. Lo sviluppo degli organismi sanitari si perfeziona con il conseguente sviluppo della società, della maggior tutela dei diritti e del progresso medico scientiNico, l’avvento della Costituzione rappresenta una tappa importante. Istituendo con legge il Servizio Sanitario Nazionale, si abbandona deNinitivamente il sistema mutualistico, la sanità comprenderà adesso strutture e servizi che saranno destinati a promuovere sia il mantenimento che il recupero della salute Nisica e psichica, senza distinzione tra la popolazione, cercando di eliminare individualismi. Soprattutto gli articoli 1 [5] e 2 [6] della legge 833/78 indicano proprio i principi e gli obiettivi su cui ci si è basati, introducendo in quest’ultimo proprio la globalità delle prestazioni.

Con tale normativa infatti l’intento del legislatore era quello di dare totale attuazione all’articolo 32 della Costituzione sul diritto alla salute, che è un diritto fondamentale della persona umana, ma anche un bene della collettività. Il servizio sanitario nazionale istituito quindi avrà i caratteri della universalità, della uguaglianza e della globalità [7]. L’universalità indica che la tutela della salute in ambito nazionale è estesa all’intera popolazione. Ciò viene oggi applicato mediante i Livelli Essenziali di Assistenza (LEA), promuovendo la buona salute in modo capillare sull’intero territorio attraverso i servizi delle ASL, aziende sanitarie locali [8], e tanto da strutture private quanto pubbliche. Uguaglianza ed equità sono quasi dei sinonimi in quanto si deve garantire l’accesso alle prestazioni in egual misura senza nessun tipo di distinzione, garantendo equità appunto per eventuali uguali bisogni. Il principio di globalità può essere meglio rappresentato dal neologismo Global Health, che considera la salute pubblica come non più solo un fenomeno biologico, ma integrato da ulteriori fattori economici, sociali e politici, ed è un approccio che guarda sia alla promozione che alla prevenzione. Una rete che mira ai bisogni di una popolazione mondiale e che attua meccanismi di improving, manifestando un’interconnessione tra globalizzazione e salute sotto la lente dei diritti umani. La Legge sul Servizio Sanitario verrà modiNicata per alcuni aspetti anche dalla riforma del Titolo V della Costituzione con la legge n. 3/01 per quanto riguarda soprattutto l’art. 117 Cost. sulla ripartizione delle materie tra Stato e Regioni. La Legge sul Servizio Sanitario Nazionale è un ulteriore fondamento giuridico del rapporto consensuale tra medico e paziente, trova le sue radici sui fondamenti costituzionali, di cui abbiamo parlato, ed anche nei principi della legge 833/1978. All’articolo 1 si ribadisce la volontarietà dei trattamenti sanitari, tranne quelli imposti dalla legge per ragioni di salute pubblica; all’articolo 33 [9] si stabilisce che, qualora i trattamenti fossero obbligatori, devono essere sempre adottate delle iniziative che promuovano il consenso oltre che alla partecipazione di chi viene obbligato. La centralità della persona esplicita infatti una serie di caratteri organizzativi che afNiancano i principi della legge sul Servizio Sanitario Nazionale, intrecciando diritti e doveri tra il cittadino ed il medico, ma anche tra chi programma l’assistenza territoriale. Tali diritti riguardano la libertà del luogo di cura, il diritto all’informazione sulla malattia, il diritto al consenso informato, il diritto di presa in carico dello staff sanitario ed il diritto alla riservatezza [10]. Ciò probabilmente contribuisce alla realizzazione di una sanità senza conNini dove i diritti umani universalmente riconosciuti e la centralità della persona ampliano le caratteristiche di ciò che è la globalità rispetto alle cure che transitano quindi da un modello stato-centrico ad una possibile governance globale dove il ruolo dell’Organizzazione Mondiale della Sanità sarebbe preminente. Nell’attuale contesto pandemico dovuto al Sars-Cov 2 ci si rende sempre più conto di quanto il fenomeno della globalizzazione [11] abbia contribuito a diffondere ciò che con un motto si suole dire ovvero che “le malattie non conoscono frontiere”. È proprio per questo che la necessità di una sanità Nluida è quello che dovrebbe caratterizzare il secolo attuale, dove non poche sono state le occasioni in cui è stato necessario che cooperino associazioni Nilantropiche, multinazionali e stakeholders a vari livelli, per dare risposte proattive alla popolazione. Le componenti non statali contribuiscono all’affermazione di un moderno concetto di sanità globale dove sempre più spesso i popoli, sotto questo aspetto, hanno sempre più bisogno di risposte univoche per esigenze condivise [12].

Bibliografia e sitografia

1. AA.VV., Diritto amministrativo. Giappichelli Editore, 2017, p. 666. 2. Babini A., Sanità in Italia. Una storia secolare tra salute ed opportunismo. Democrazia diritto Editoriali, Febbraio 2016 https://www.ilditonellocchio.it/sanita-in-italiauna-storia-secolare-tra-salute-e-opportunismo-2puntata/ 3. R.D. n 636/1907 4. R.D. n. 1265/1934 5. Legge 833/1978, art. 1: «La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività mediante il servizio sanitario nazionale.

La tutela della salute Nisica e psichica deve avvenire nel rispetto della dignità e della libertà della persona umana.

Il servizio sanitario nazionale è costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e delle attività destinati alla promozione, al mantenimento ed al recupero della salute Nisica e psichica di tutta la popolazione senza distinzione di condizioni individuali o sociali e secondo modalità che assicurino l'eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio. L'attuazione del servizio sanitario nazionale compete allo Stato, alle regioni e agli enti locali territoriali, garantendo la partecipazione dei cittadini. Nel servizio sanitario nazionale è assicurato il collegamento ed il coordinamento con le attività e con gli interventi di tutti gli altri organi, centri, istituzioni e servizi, che svolgono nel settore sociale attività comunque incidenti sullo stato di salute degli individui e della collettività. Le associazioni di volontariato possono concorrere ai Nini istituzionali del servizio sanitario nazionale nei modi e nelle forme stabiliti dalla presente legge». 6. Legge 833/1978, art. 2: «Il conseguimento delle Ninalità di cui al precedente articolo è assicurato mediante: 1) la formazione di una moderna coscienza sanitaria sulla base di un'adeguata educazione sanitaria del cittadino e delle comunità; 2) la prevenzione delle malattie e degli infortuni in ogni ambito di vita e di lavoro; 3) la diagnosi e la cura degli eventi morbosi quali che ne siano le cause, la fenomenologia e la durata; 4) la riabilitazione degli stati di invalidità e di inabilità somatica e psichica; 5) la promozione e la salvaguardia della salubrità e dell'igiene dell'ambiente naturale di vita e di lavoro; 6) l'igiene degli alimenti, delle bevande, dei prodotti e avanzi di origine animale per le implicazioni che attengono alla salute dell'uomo, nonché la prevenzione e la difesa sanitaria degli allevamenti animali ed il controllo della loro alimentazione integrata e medicata; 7) una disciplina della sperimentazione, produzione, immissione in commercio e distribuzione dei farmaci e dell'informazione scientiNica sugli stessi diretta ad assicurare l'efNicacia terapeutica, la non nocività e la economicità del prodotto; 8) la formazione professionale e permanente nonché l'aggiornamento scientiNico culturale del personale del servizio sanitario nazionale. Il servizio sanitario nazionale nell'ambito delle sue competenze persegue: a) il superamento degli squilibri territoriali nelle condizioni socio-sanitarie del paese; b) la sicurezza del lavoro, con la partecipazione dei lavoratori e delle loro organizzazioni, per prevenire ed eliminare condizioni pregiudizievoli alla salute e per garantire nelle fabbriche e negli altri luoghi di lavoro gli strumenti ed i servizi necessari; c) le scelte responsabili e consapevoli di procreazione e la tutela della maternità e dell'infanzia, per assicurare la riduzione dei fattori di rischio connessi con la gravidanza e con il parto, le migliori condizioni di salute per la madre e la riduzione

del tasso di patologia e di mortalità perinatale ed infantile; d) la promozione della salute nell'età evolutiva, garantendo l'attuazione dei servizi medico-scolastici negli istituti di istruzione pubblica e privata di ogni ordine e grado, a partire dalla scuola materna, e favorendo con ogni mezzo l'integrazione dei soggetti handicappati; e) la tutela sanitaria delle attività sportive; f) la tutela della salute degli anziani, anche al Nine di prevenire e di rimuovere le condizioni che possono concorrere alla loro emarginazione; g) la tutela della salute mentale, privilegiando il momento preventivo e inserendo i servizi psichiatrici nei servizi sanitari generali in modo da eliminare ogni forma di discriminazione e di segregazione, pur nella speciNicità delle misure terapeutiche, e da favorire il recupero ed il reinserimento sociale dei disturbati psichici; h) ((LETTERA ABROGATA DAL D.P.R. 5 GIUGNO 1993, N. 177 A SEGUITO DI REFERENDUM POPOLARE))». 7. Ferrara R., Salute e sanità, Giuffrè Editore, 2010. 8. Rossotto S.L. & Co, Itinera-Guide giuridiche, diritto sanitario. IPSOA 2012, p. 101. 9. Legge 833/1978, art. 33: «Gli accertamenti ed i trattamenti sanitari sono di norma volontari. Nei casi di cui alla presente legge e in quelli espressamente previsti da leggi dello Stato possono essere disposti dall’autorità sanitaria accertamenti e trattamenti sanitari obbligatori, secondo l'articolo 32 della Costituzione, nel rispetto della dignità della persona e dei diritti civili e politici, compreso per quanto possibile il diritto alla libera scelta del medico e del luogo di cura. Gli accertamenti ed i trattamenti sanitari obbligatori sono disposti con provvedimento del sindaco nella sua qualità di autorità sanitaria, su proposta motivata di un medico. Gli accertamenti e i trattamenti sanitari obbligatori sono attuati dai presidi e servizi sanitari pubblici territoriali e, ove necessiti la degenza, nelle strutture ospedaliere pubbliche o convenzionate. Gli accertamenti e i trattamenti sanitari obbligatori di cui ai precedenti commi devono essere accompagnati da iniziative rivolte ad assicurare il consenso e la partecipazione da parte di chi vi è obbligato. L'unità sanitaria locale opera per ridurre il ricorso ai suddetti trattamenti sanitari obbligatori, sviluppando le iniziative di prevenzione e di educazione sanitaria ed i rapporti organici tra servizi e comunità. Nel corso del trattamento sanitario obbligatorio, l'infermo ha diritto di comunicare con chi ritenga opportuno. Chiunque può rivolgere al sindaco richiesta di revoca o di modiNica del provvedimento con il quale è stato disposto o prolungato il trattamento sanitario obbligatorio. Sulle richieste di revoca o di modiNica il sindaco decide entro dieci giorni. I provvedimenti di revoca o di modiNica sono adottati con lo stesso procedimento del provvedimento revocato o modiNicato». 10. Ministero della Salute, I principi del servizio sanitario nazionale. http://www.salute.gov.it/portale/lea/ dettaglioContenutiLea.jsp? lingua=italiano&id=5073&area=Lea&menu=vuoto 11. Grasso ME., Il mutamento climatico e il diritto alla salute.

Franco Angeli, pp. 52-57. 12. Negri S., Salute pubblica, sicurezza e diritti umani nel diritto internazionale. Giappichelli Editore, marzo 2018.