Comentarios del PIT-CNT sobre el documento borrador de diagnรณstico que el gobierno presentรณ en la Comisiรณn de Expertos. Discusiรณn hacia una posible Reforma del Sistema de Seguridad Social.
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Equipo de Representaciรณn de los Trabajadores en el BPS
Enero 2021. Montevideo, Uruguay.
Comentarios del PIT-CNT sobre el documento borrador de diagn贸stico que el gobierno present贸 en la Comisi贸n de Expertos. Discusi贸n hacia una posible Reforma del Sistema de Seguridad Social.
22 de enero de 2020 Insumo del PIT-CNT a la CESS: Primeros comentarios sobre el borrador de diagnóstico entregado el 28/12 Comentarios de carácter general •
En términos generales, el borrador de diagnóstico entregado no cuenta con evidencia empírica disponible y referencias bibliográficas que respalden las afirmaciones que se realizan. Más allá de que posteriormente se opte por un documento más breve de divulgación, es imprescindible que el diagnóstico completo elaborado por la CESS cuente con la mayor cantidad de información e incluya los marcos normativos, gráficos, cuadros, referencias y citas bibliográficas que sean necesarias, a los efectos de que tenga la mayor rigurosidad técnica posible.
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El documento no incluye una cantidad de información, dimensiones y enfoques relevantes de cara al diagnóstico del sistema de seguridad social. Si bien varios son comentados más adelante, el más evidente es la necesidad de incluir un enfoque específico de género que contenga la evolución reciente, el estado de situación actual y los déficits que aún presenta nuestro sistema de seguridad social de acuerdo a esta perspectiva.
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Además de estas debilidades técnicas a corregir, el documento cuenta con muchas valoraciones que no están debidamente fundamentadas, opiniones e hilos argumentales tendientes a la construcción de un determinado relato. En este sentido, entendemos que es un diagnóstico sesgado que incluye diversas apreciaciones y valoraciones que no compartimos. Consideramos que en caso de mantener este tipo valoraciones sin evidencia empírica que las sustente, deberían estar claramente identificadas como tales y en lo posible diferenciadas del diagnóstico más descriptivo y objetivo del sistema.
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El documento también incluye solo algunas referencias puntuales a ciertos comentarios realizados por algunos actores en el marco de las audiencias convocadas por la CESS en su primera etapa de trabajo. En caso de incluirlas, es necesario incorporar todas las consideraciones hechas por todas las organizaciones que participaron.
A continuación se comparten algunos comentarios sobre aspectos más puntuales del documento con 2 aclaraciones importantes. En primer lugar, dados los plazos breves que hemos tenido para esta primera devolución, no pretende ser un punteo exhaustivo sino un primer insumo aportado por el PIT CNT sobre algunos aspectos que se consideran relevantes. De hecho, hay algunos apartados que no fueron debidamente analizados y quedan para un intercambio posterior. Por lo tanto, es fundamental transmitir que este punteo no significa que se compartan los aspectos
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incluidos en el diagnóstico que no han sido tratados en este documento, ni tampoco que existan omisiones adicionales a las aquí planteadas que el PIT CNT pueda plantear más adelante. En segundo lugar, si bien los comentarios contienen valoraciones políticas en respuesta a lo leído en el borrador de diagnóstico, en esta etapa buscamos poner el foco en los aspectos más técnicos del documento, con el objetivo que una vez que se trabaje en los comentarios realizados por todos los integrantes de la Comisión, se pueda comenzar la discusión. Sobre algunas referencias al sistema previsional previo al análisis de cada subsistema
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Como ya se mencionó, es imprescindible contar con un apartado específico sobre género que muestre la evolución y situación actual de las diversas brechas y asimetrías en contra de las mujeres, así como el impacto del trabajo no remunerado en los sistemas de seguridad social.
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Vinculado con lo anterior, más allá de alguna referencia específica, el documento tampoco aborda centralmente el problema de los cuidados, el estado de situación internacional al respecto y los desafíos en Uruguay.
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Al momento de abordar la cobertura de activos, es necesario referir al histórico crecimiento de los puestos cotizantes al BPS registrado luego de la crisis, y el rol desempeñado por ciertas políticas públicas como la negociación colectiva y la profundización de la matriz de protección social, entre otras.
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En relación a la muy amplia cobertura de población de adultos mayores (punto 10), además de aportar mayor información cuantitativa al respecto, sería deseable contextualizar como se procesó esta mejora. En este sentido, existen diferentes trabajos técnicos que daban cuenta de los problemas de cobertura a los que se encaminaba el sistema a partir del endurecimiento de los requisitos de acceso en la reforma de los años 90 y otros más recientes que analizaron el impacto de diferentes cambios legislativos (ley de flexibilización de acceso a las jubilaciones de 2008) con el fin de incrementar la cobertura.
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En cuanto a la suficiencia y pese a los aumentos adicionales otorgados en los últimos años, sería necesario hacer mención al valor de la jubilación mínima. El punto 12.3 no parece aportar elementos relevantes al diagnóstico del sistema.
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Al abordar la sostenibilidad financiera del sistema, debería asociarse más claramente la trayectoria del gasto previsional con los avances descriptos anteriormente en cobertura y suficiencia registrados en los últimos años. Un aspecto es la contracara del otro.
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En el apartado de equidad se sostiene que mantener o establecer transferencias vía tributaria hacia beneficios previsionales asociados a los ingresos previos presenta desafíos de equidad
intrageneracional. Esta afirmación depende en gran medida del grado de progresividad del sistema tributario y el diseño sobre cómo se otorgan los beneficios y sobre quienes recaen los eventuales subsidios. Dentro de un pacto social tan amplio como la seguridad social, la eventual opción por financiar con impuestos generales o específicos una cuotaparte de las prestaciones puede ser un camino a recorrer. Desde una perspectiva centrada en la equidad, lo fundamental es que dicho financiamiento provenga de los sectores con mayor capacidad contributiva y que la cuotaparte de transferencias no autofinanciada se concentre en la población más vulnerable, aspectos en los que seguramente el sistema uruguayo presenta oportunidades de mejora. •
Al abordar la discusión sobre los parámetros, el documento hace mención a la edad mínima de retiro (punto 18). En primer lugar, no hay ninguna referencia a desigualdades relevantes como la distribución del aumento en la expectativa de vida o nivel de desgaste físico para determinadas actividades o colectivos. Adicionalmente, la comparación internacional exigiría aportar evidencia sobre la edad de retiro media en los diferentes países, ya que a diferencia del caso uruguayo, en otros países existen múltiples mecanismos por los cuales los trabajadores pueden adelantar el retiro respecto a la edad definida en la legislación.
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Al referirse a las tasas de aportación sobre el trabajo (punto 19), es necesario que el documento aporte evidencia empírica sobre cómo se distribuyen los aportes personales y patronales en los diferentes países y cuál es la situación en Uruguay. Si bien no está mencionado en el documento, este aspecto fue mencionado por algunas de las delegaciones que comparecieron ante la CESS.
Sobre la necesidad de ampliar significativamente la información sobre cada uno de los subsistemas Consideramos que el diagnóstico debe contar con información cualitativa y cuantitativa mucho más detallada sobre evolución reciente y situación actual de cada uno de los diferentes subsistemas que componen el sistema de seguridad social. Entre otras dimensiones a incorporar, señalamos: •
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Un detalle sobre la normativa en que se asienta cada subsistema y un análisis de los cambios legales más relevantes introducidos en las últimas décadas. Entre otras cosas, esto implica dar cuenta de las condiciones de acceso a los beneficios y la cuantía de los mismos en cada uno de los subsistemas. Una identificación y cuantificación de las fuentes de financiamiento de cada subsistema. Información estadística sobre la evolución de cotizantes, jubilados, pensionistas, ingresos, egresos, promedio de edad de retiro por causal, expectativa de vida a ciertas edades y todo otro conjunto de variables que se consideren relevantes para enriquecer el diagnóstico.
Además, es imprescindible que el diagnóstico incorpore las proyecciones financieras más actualizadas posibles para cada uno de los subsistemas, incluyendo la de la Caja Militar que aún no
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ha sido presentada a la CESS y la de Caja Notarial que se solicitó una actualización que aún no ha sido aportada. Cada una de las proyecciones debería ir acompañada de los principales supuestos empleados, la evolución de las variables físicas y los resultados financieros a mediano y largo plazo y los análisis de sensibilidad disponibles. El análisis debería incorporar cuadros comparativos con el objetivo de mostrar con la mayor claridad posible las asimetrías entre los subsistemas y especialmente las diferencias en términos de desequilibrio financiero actual y a futuro. Es necesario que el diagnóstico aporte insumos para identificar los regímenes con desequilibrios más críticos como el caso de la Caja Militar que, naturalmente, de cara a la posterior discusión sobre las recomendaciones de propuestas, son los subsistemas que seguramente demandarán cambios más profundos. Además, a lo largo del documento se observa una valoración negativa hacia la Prestación Complementaria Patronal que contribuye al financiamiento de la Caja Bancaria. Más allá de esa fuente de financiamiento específica de un subsistema en particular, dada la realidad presente y perspectivas de cambios en el mundo laboral, consideramos que el sistema de seguridad social debe analizar en profundidad la posibilidad de contar con fuentes de financiamiento alternativas no vinculadas al puesto de trabajo, lo que permitiría por un lado disminuir la carga sobre la contratación laboral y, por otro lado, avanzar en la progresividad del sistema al posibilitar un mayor aporte de los sectores con mayor capacidad contributiva. Sobre alguna referencia específica al Régimen General
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Cuando refiere al comunicado 42 (punto 27), parece oportuno mencionar lo manejado por los directores del BPS en representación del Poder Ejecutivo en el marco de su comparecencia ante la CESS: ‘’se ha consultado a los servicios de la Dirección de Prestaciones sobre su posible derogación y éstos consideran una carga de trabajo agregada que puede superar la capacidad operativa del organismo por la toma de declaración a testigos’’. Dentro de los antecedentes que en general obedecen a la elevada carga de trabajo administrativo asociado a la prueba testimonial y el consiguiente enlentecimiento en el proceso de otorgamiento de las prestaciones, también se deberían mencionar cómputo de fictos anteriores como el 3/1998 y el 17/2004. También sería deseable detallar mejor la forma en que opera el mecanismos, por ejemplo, mencionando que solo se puede utilizar para el otorgamiento de una única jubilación y que se podrá aplicar sólo a efectos de probar los años mínimos necesarios para alcanzar la causal jubilatoria, por lo que no puede ser utilizado como herramienta para aumentar los montos jubilatorios por la vía de incrementar los años totales de aporte que se toman en cuenta para determinar la tasa de reemplazo correspondiente. Basado en estudios que dispone el BPS, el diagnóstico debería mostrar que en 2019 un 64% de las jubilaciones con Comunicado 42 se ubicaron el valor mínimo de 3 BPC de aquel momento. También sería útil referir a los informes del BPS que dan cuenta que dentro de los controles
periódicos realizados para algunas jubilaciones otorgadas por Comunicado 42, se ha detectado una proporción muy baja de irregularidades por servicios parcialmente falsos. •
En cuanto a las altas de jubilaciones por incapacidad (punto 33), es imprescindible contar con una cuantificación del fenómeno a lo largo del tiempo y un detalle del marco normativo que lo posibilitó. En particular, dados los cambios definidos en la ley 18.395 sobre flexibilizar algunos requisitos para que este colectivo accediera al derecho, era esperable que durante los primeros años se acumularan mayores altas. De acuerdo a las cifras disponibles, la proporción de altas vendría descendiendo en los últimos años: mientras en 2007 previo a los cambios llegó a representar 12,4% del total, durante algunos años superó el 20% pero en 2019 habría descendido hasta representar 14,5%. Esta última cifra no concuerda con el dato manejado que actualmente 1 de cada 5 jubilaciones serían por incapacidad. En relación a los cambios en el BAREMO, más allá de su impacto en la mayor o menor expansión de este tipo de jubilaciones, el diagnóstico debería intentar profundizar en si los cambios introducidos tienen un sustento técnico o no, apelando a visión de especialistas en la materia.
Sobre el régimen de ahorro individual obligatorio Pese a las múltiples referencias en la literatura sobre el punto, el diagnóstico no identifica en ninguna parte los enormes problemas de información y desconocimiento que enfrentan los ahorristas en los mercados de pensiones y como esto ha impactado de diversas formas en régimen de ahorro individual uruguayo. Al igual que en otros países, esta característica ha provocado serias dificultades para un correcto funcionamiento de los mercados competitivos, que están en la base de varios problemas que se han observado en el sistema uruguayo. Consideramos apropiado que el diagnóstico aborde en profundidad y con la evidencia empírica disponible el nivel de competencia real que se ha logrado alcanzar en estos casi 25 años, y profundice en las causas que pueden explicar los resultados alcanzados. Existe una amplia literatura disponible que aborda el desempeño de este tipo de sistemas a nivel internacional, entre la que se destaca un reciente trabajo de expertos de la OIT sobre la reversión de la privatización de las pensiones. Sobre el punto 43: •
Se afirma que la opción de la afiliación voluntaria a la AFAP tuvo amplia aceptación entre la población, dando a entender que la enorme mayoría de las personas conocen el funcionamiento y las implicancias de la opción. Es sabido y está documentado el gran desconocimiento de la población sobre el funcionamiento del régimen mixto en general, el régimen de ahorro individual en particular y específicamente sobre los aspectos altamente complejos involucrados en la opción voluntaria dada por el Artículo 8. Más que una amplia aceptación genuina, el hecho de que la mayoría de personas haya efectivamente realizado la opción se explica por un fuerte asedio de las fuerzas de venta de la AFAP al acecho principalmente de jóvenes desinformados.
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En contraste con lo que se desprende en el borrador de diagnóstico, algunos de quienes estuvieron al frente de la reforma en los años 90 recientemente han reconocido públicamente que este mecanismo ha resultado complejo y poco eficiente. Se menciona que los individuos se benefician de hacer esta opción cuando en muchos casos quedó de manifiesto lo contrario y diversas normativas permitieron a las personas revocar la opción voluntaria a partir de los perjuicios ocasionados. Al referirse a la bonificación prevista en el Artículo 28 del la Ley 16.713, justificándola a partir de la cuotaparte de aportes patronales que no se volcarían a la AFAP, se omite señalar que aun tomando en cuenta este aspecto de los aportes patronales, la bonificación vigente otorga un trato preferencial más beneficioso en la jubilación del BPS para quienes hacen la opción voluntaria. A diferencia de lo sugerido permanentemente por las AFAP en su propaganda, no es la rentabilidad ni ningún otro atributo del régimen de ahorro individual sino dicho trato preferencial por parte del BPS, lo que explica que en muchos casos la opción por el Artículo 8 sea conveniente para las personas. El diagnóstico debería evidenciar que el actual diseño de opción voluntaria presenta un trato diferencial según la opción elegida, algo difícilmente justificable desde una óptica de equidad horizontal. Una bonificación para los sectores de bajos ingresos tiene plena justificación, pero no debería depender de ningún otro aspecto que el nivel de ingresos de la persona y nadie debería quedar por fuera de dicho trato como ocurre actualmente. En conclusión, discrepamos con la lectura que se realiza en el diagnóstico sobre la opción voluntaria prevista en el artículo 8. Creemos que el mecanismo no ha sido comprendido por el grueso de la población, que su eventual conveniencia se basa en un trato preferencial para quienes toman dicha opción y que el diagnóstico debería poner de manifiesto esta inequidad horizontal difícilmente justificable.
Sobre el punto 44: •
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Cuando se refiere a la posición dominante de República AFAP en el mercado, consideramos que las economías de escala que le permitirían sostener una comisión relativamente mas baja respecto a sus competidores está muy lejos de explicar las enormes brechas entre comisiones observadas a lo largo del tiempo. Respecto a las asignaciones de oficio, es necesario mencionar que la literatura disponible muestra que el parámetro más relevante en las primeras etapas de ahorro es la Comisión de Administración y que establecer dicho parámetro persigue el objetivo que el resto de los competidores desciendan los precios. Lejos de un consenso respecto a que la normativa actual sea inconveniente, el propio Presidente de República AFAP la consideró apropiada.
Sobre el punto 45:
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Cuando se mencionan los resultados sobre el patrimonio (ROE) que han alcanzado la AFAP, es necesario profundizar en el análisis mostrando gráficamente la evolución a lo largo del tiempo de este cociente, así como otras variables (por ejemplo los resultados en millones de dólares) que ilustren cabalmente el desempeño económico que han tenido estas empresas a lo largo del tiempo. En lugar de identificar como aspecto particularmente problemático los ostensibles diferenciales de ROE entre RAFAP y las AFAP privadas, se cita un trabajo de ANAFAP señalando que en los próximos años se reduciría. Ya que se citan datos de 2019, sería importante contar con una serie que muestre gráficamente la evolución en el tiempo de los montos distribuidos entre accionistas y las utilidades obtenidas por cada una de las AFAP.
Sobre el punto 46: • •
Se debería explicar mejor la mención a que la evolución de las tasas de rentabilidad muestran que existe competencia en esta variable. Posteriormente, en el punto 51.4, para mostrar que hay competencia por la rentabilidad, se menciona que en estos 226 meses hubo alternancia en el ranking mensual, un parámetro que por sí solo parece totalmente insuficiente para fundamentar la afirmación.
Sobre el punto 50: •
Se menciona que las AFAP tuvieron un desempeño satisfactorio en el registro y mantenimiento de cuentas personales. Más que un logro, parece un requisito básico indispensable. Si bien puede haber buenos argumentos para considerar la posibilidad de que las AFAP dejen de hacer esta tarea, el diagnóstico plantea un posible reexamen sin que ello se desprenda de ningún elemento específico contenido en el documento.
Sobre el punto 52: •
Se menciona que la presencia de las AFAP benefició el acceso al financiamiento para proyectos productivos de largo plazo. Sobre esto consideramos relevante hacer una precisión: lo que benefició este acceso al financiamiento fue la constitución de un fondo previsional conformado por el ahorro de los trabajadores y no el diseño escogido basado en cuentas de ahorro previsional administradas por empresas privadas en competencia. La constitución de ese fondo previsional fue posible porque la sociedad asumió un costo de transición muy importante, para cubrir esos fondos que no se vertieron al sistema.
Sobre el punto 53:
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Discrepamos rotundamente con la valoración de que las comisiones de administración cobradas por las AFAP han convergido a valores razonables luego de que fueran reguladas. Consideramos imprescindible que el diagnóstico muestre con diferentes gráficos e indicadores la evolución de las comisiones y el lucro privado del sistema a lo largo del tiempo, como muestra de una de sus grandes fallas: la ausencia de la competencia que ambientó costos sumamente elevados en detrimento del ahorro de los trabajadores. No compartimos en absoluto la apreciación de que todos los actores coinciden en que sería bueno modificar el tope actualmente vigente. En particular, el PIT CNT considera que fue en la dirección correcta y no compartimos las propuestas de diseño alternativo manejadas por ANAFAP (una de las cuales es liberalizar nuevamente las comisiones).
Punto 55 •
No solo es imprescindible mostrar la evolución de la prima por invalidez y fallecimiento a lo largo del tiempo sino que el diagnóstico debería incluir lo que el borrador recomienda: analizar las causas de este aumento y ante la idea sugerida que podríamos estar en presencia de subsidios cruzados, realizar los análisis correspondientes o citar los estudios técnicos que den sustento a este tipo de afirmaciones.
Sobre la etapa de desacumulación
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A partir de varios aspectos mencionados en el borrador, el diagnóstico debería afirmar con mayor contundencia el fracaso del régimen de capitalización individual en este aspecto. El diseño original y los posteriores cambios regulatorios no han logrado el objetivo de consolidar un mercado en competencia, que terminó quedando en manos de la aseguradora estatal a pérdida, que en caso de haberse guiado por mínimos criterios de eficiencia y competitividad también se habría retirado, haciendo colapsar todo el pilar de capitalización individual. No hay referencias al cambio que supuso pasar a emplear tablas unisex, salvo para indicar que el mismo supone un desfasaje potencial para las aseguradoras o que debería surgir de normas legales. Al igual que en otras partes del documento, el diagnóstico debería incluir referencias a la tendencia internacional por establecer normativas que exijan la utilización de tablas unisex, que posibiliten no penalizar a la mujer con rentas vitalicias mensuales más bajas producto de su mayor expectativa de vida. Este capítulo incluye partes que parecen repetidas o que apuntan a conceptos muy similares, en particular menciones al monopolio de hecho que tiene el BSE tanto en el punto 56 como 58. Sobre el punto 56 •
Al mencionar el cambio de criterio para la fijación de la tasa de interés técnico en el punto 53.6, es necesario indicar que la nueva regulación le imprimió una nueva fuente de
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incertidumbre a la renta vitalicia inicial que cobrará el trabajador. En el punto 57.5 se hace referencia al punto. Sería bueno acompañar estas afirmaciones con un análisis sobre cómo ha ido cambiando la renta vitalicia inicial semestre a semestre, fenómeno que está documentado en análisis técnicos del BPS. Sería deseable aclarar que un eventual aumento del precio que pueden cargar las aseguradoras repercutirá negativamente en el monto de las rentas vitalicias, cuantificando dicho impacto.
En síntesis, este es un resumen de las primeras apreciaciones aportadas por el PIT CNT. Tal como se señaló al principio, este punteo no significa que se compartan los aspectos incluidos en el diagnóstico que no han sido tratados en este documento, ni tampoco que existan omisiones adicionales a las aquí planteadas que el PIT CNT pueda plantear más adelante, en la medida que cuenta con mas tiempo para procesar la discusión.
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Comentarios de carácter general Sobre algunas referencias al sistema previsional previo al análisis de cada subsistema Sobre la necesidad de ampliar significativamente la información sobre cada uno de los subsistemas Sobre alguna referencia específica al Régimen General Sobre el régimen de ahorro individual obligatorio Sobre la etapa de desacumulación
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