ENERGÍA: ¿PARA QUÉ Y PARA QUIÉN? Escenarios energéticos en América del Sur: Aportes para un debate necesario
Diciembre de 2008
Índice Introducción............................................................................................................. 3 1. Energía como derecho de los pueblos ........................................................................4 2. Energía: negocio transnacional e insumo para el mercado............................................6 3. Exportación y consumo de energía..........................................................................11 3.1 Consumo minero e industrial.............................................................................11 3.2 Consumo en transporte.....................................................................................12 3.3 Consumo agrícola y forestal...............................................................................12 4. Políticas públicas y estrategias de integración energética..........................................14 5. Propuestas por los derechos y la sustentabilidad energética de los pueblos..................16
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Introducción La evidencia de una crisis energética global se ha instalado en el discurso y el debate de los diversos sectores y actores políticos a nivel mundial. Los impactos de un escenario cada vez más restrictivo y la tendencia al encarecimiento de los combustibles fósiles, asociados ya sea a la escasez o a la especulación financiera, sumados a la progresiva relevancia que adquieren las consecuencias sociales y ambientales derivadas de su uso –particularmente las emisiones de gases de efecto invernadero, responsables del Cambio Climático– incentivan la discusión sobre las alternativas para abordar la crisis y los caminos para transitar hacia una economía mundial menos dependiente del petróleo y de los combustibles fósiles en general. Sin embargo, el debate sobre la crisis y el futuro energético aún no incorpora un análisis sobre la relación entre la demanda energética, los modelos productivos, los derechos de la población y la sustentabilidad en el uso de los recursos y territorios. Tal como se ha planteado en el ámbito de la justicia climática, los costos del desarrollo energético y la responsabilidad por los impactos ambientales son diferenciados. En América Latina, al igual que en otras regiones no industrializadas, los costos del desarrollo energético deberían ser asumidos por los grandes emprendimientos productivos y los servicios afines, que son los principales consumidores y demandantes de energía, y no por los hogares, cuyo consumo es significativamente inferior y dependen fuertemente de fuentes renovables, particularmente la leña. En este contexto, es evidente que lo que está en juego en la discusión sobre el desarrollo energético en nuestra región es la dinámica del modelo de desarrollo vigente, donde la apuesta por el crecimiento económico sostenido ha significado un aumento en la demanda por insumos energéticos para satisfacer a los sectores productivos, especialmente a aquellos vinculados a la extracción, transporte y exportación de materias primas o commodities (recursos naturales con escaso procesamiento) y productos semi-elaborados asociados a ellas. En consecuencia, la superación
de la actual crisis energética, climática y económica requiere una revisión y transformación profunda del modelo de producción, intercambio y consumo vigente. Una discusión de fondo sobre las políticas y el desarrollo energético, por lo tanto, requiere evaluar la disponibilidad de fuentes de energía que caracterizan la región, la gran diferencia de la demanda entre los diferentes sectores de consumo, las brechas e impactos de la producción de la energía, y los costos y condiciones de acceso para las comunidades y las personas. El futuro energético, como desafío global de alcance local, debe considerar el derecho de las personas, comunidades y naciones de acceder a fuentes energéticas limpias y seguras, y debe asegurar la sustentabilidad ambiental de los recursos naturales, los ecosistemas y territorios. Tales condiciones constituyen requisitos fundamentales para dar viabilidad ambiental, económica, social y política a las sociedades humanas del futuro. Como aporte básico para este debate, en este documento se presenta la estructura de los consumos energéticos en América del Sur; se ejemplifican los impactos de los principales sectores productivos de la región –llamados “motores” del crecimiento económico–; se relevan los impactos ambientales, sociales y políticos del modelo energético en curso; y se destacan los cuestionamientos y procesos ciudadanos en la discusión sobre alternativas que resguarden el ejercicio de los derechos de los pueblos y la integridad de los territorios. Actualmente, 45 millones de latinoamericanos no tienen energía eléctrica, y 83 millones cocinan con biomasa (básicamente leña). Sin embargo, las políticas energéticas están orientadas exclusivamente al crecimiento de la economía y, fundamentalmente, a abastecer al sector exportador y los proyectos de integración regional.
1. Energía como derecho de los pueblos Las economías del subcontinente siguen profundizando un modelo de producción extractivista, incentivado por los precios de los commodities en el mercado internacional. A la fecha, la única opción validada e implementada por los gobiernos de la región es la profundización del modelo expoliador de los recursos naturales y los territorios. Por estas razones, resulta indispensable evaluar críticamente las estrategias de desarrollo de los gobiernos, y formular en un contexto más amplio los desafíos que suponen el abastecimiento y cobertura energética en la región.
mana; la crisis ecológica se expresa directamente en amenazas a la sobrevivencia física y cultural de las comunidades y de los sectores más excluidos de las sociedades del planeta.
En este sentido, la primera pregunta que es preciso formular es ¿para qué y para quién se formulan y planifican el desarrollo energético, el desarrollo productivo y los procesos de integración? Pensamos que la justicia socio-ambiental, la sustentabilidad y la democracia deben ser la base y los condicionantes del desarrollo económico en general y del energético en particular. Este enfoque de democracia y derechos en el ámbito de la energía requiere la incorporación de:
(d) Finalmente, la sustentabilidad política, que involucra el derecho de las personas a participar directamente en la toma de decisiones, en la definición de su futuro colectivo y en la gestión de los bienes ambientales a través de estructuras de gobierno descentralizadas y democráticas. Sólo decisiones plenamente democráticas pueden asegurar políticas y sistemas sociales que respondan al bienestar colectivo.
(a) La dimensión social, que asegura el derecho a satisfacer las necesidades de subsistencia, lo cual implica un acceso equitativo a los servicios energéticos y bienes ambientales para el desarrollo de una vida digna para las actuales y futuras generaciones; equidad para mujeres y hombres y para los diferentes pueblos y culturas. Esta condición resulta fundamental en un mundo donde la inequidad aumenta día a día. (b) La dimensión ecológica, que implica incorporar en las actividades humanas y políticas públicas las condiciones necesarias para preservar y potenciar la diversidad y complejidad de los ecosistemas, mantener su productividad y ciclos naturales y conservar la biodiversidad. La integridad de la naturaleza es el sostén de la vida hu-
(c) La sustentabilidad económica, que exige redefinir la actividad económica como parte de un sistema más amplio; es decir: considerando el espacio ambiental en el cual se desarrollan las actividades económicas, las cuales deben ser compatibles con la preservación de los ecosistemas y de los servicios que estos prestan a la sociedad en el corto y en el largo plazo.
La sustentabilidad del desarrollo energético, al incorporar estas cuatro condiciones, permite reconocer la relación entre energía, sociedad, medioambiente y democracia, con miras a compatibilizar la producción y el consumo de energía con la protección de los ecosistemas; revisar críticamente los impactos de cada opción sobre la biodiversidad y los territorios; asegurar la equidad y el acceso a los bienes que garantizan el ejercicio de derechos; y mejorar la calidad de vida de los pueblos. Todo ello permite democratizar las decisiones sobre las políticas y el desarrollo energético resguardando la disponibilidad de los recursos energéticos. Hoy, el desarrollo energético en nuestra región se aborda sólo desde la dimensión económica y está orientado a satisfacer las prioridades del mercado por sobre las necesidades de la po-
blación. Esto nos ha conducido a una situación de extrema inequidad, inseguridad y vulnerabilidad de los sistemas de abastecimiento de energía en la región.
nimizar el impacto de la exportación sobre el consumo interno (Argentina), y algunos profundizaban el desarrollo de alternativas poco sustentables, como los agrocombustibles (Brasil) ”.
Aunque existen diferencias entre los gobiernos de América Latina, las políticas de Estado –o la ausencia de las mismas–, muestran una orientación común en la región: la priorización de un mercado basado en las industrias extractivas, y la escasa o nula producción de valor agregado sobre los recursos naturales.
En la conformación de un desarrollo energético al servicio de los pueblos, la renacionalización de los recursos es un paso esencial para recuperar la soberanía sobre los recursos estratégicos. Estos procesos, sin embargo, deben ir acompañados de una revisión crítica del modelo exportador primario y del crecimiento económico como estrategia de desarrollo, y requieren la incorporación de las condiciones de sustentabilidad política y socio-ambiental anteriormente señaladas.
Dentro de esta lógica, tanto las políticas públicas como las inversiones estatales en infraestructura benefician a las empresas privadas, nacionales y trasnacionales, que logran así el acceso a energía de bajo costo. Este modelo provoca estragos ambientales, multiplica las desigualdades sociales, profundiza la destrucción de territorios y el agotamiento de recursos no renovables, generando una riqueza que no resuelve sino que agrava las carencias de una gran parte de la población de nuestros países.
Sobre esta base, es posible avanzar en la construcción de sociedades donde la energía esté orientada a asegurar el bienestar y los derechos de los pueblos, y donde se asegure la conservación del patrimonio ambiental y territorial que las naciones poseen para su sustento y desarrollo.
Por ello, el mercado de energía en América Latina es un sector atractivo para la inversión extranjera, y los pronósticos de escasez o encarecimiento de las fuentes convencionales no hacen más que estimular la inversión, asegurándoles un retorno rápido y lucrativo. Así, trasnacionales como REPSOL, ENDESA, IBERDROLA, AES Gener y Unión FENOSA, entre otras, tienen una gran presencia en los sectores vinculados al petróleo, el gas natural, las grandes represas y la electricidad. Los impactos del desarrollo energético, simultáneamente, han generado un área de interés político creciente y movilizador wwen la sociedad civil. “Los levantamientos sociales en países ricos en recursos energéticos (Bolivia, Ecuador y Venezuela) condujeron al poder a representantes que, en algunos casos, ofrecían explícitamente nacionalizar y cambiar la gestión de los recursos energéticos. Con dispares resultados, mientras algunos gobernantes promovían la recuperación y control estatal de los combustibles fósiles (Bolivia), otros reorientaban sus políticas para mi-
. Fuente: Política Energética en América Latina: Presente y Futuro. Programa Cono Sur Sustentable e Institute for Policy Studies, 2008.
2. Energía: negocio transnacional e insumo para el mercado Los indicadores de crecimiento económico (Producto Interno Bruto- PIB) y el intercambio comercial (exportaciones/importaciones) a nivel global, muestran que el incremento del comercio internacional es muy superior a la producción de bienes y servicios. Según señalan las cifras de la Organización Mundial del Comercio, entre 1980 y 2006 el PIB mundial (en dólares) se duplicó, pero las exportaciones aumentaron casi seis veces . Esta tendencia, reflejo de la progresiva internacionalización de las economías nacionales, se traduce en un aumento sostenido de los insumos que requiere la producción de bienes exportables. En países no industrializados, dichos bienes se refieren principalmente a energía, materias primas y commodities. Entre 1995 y 2007, el conjunto de estos países aumentaron sus ventas externas en 240,8 %, con Estados Unidos como destino principal. En América del Sur, el 27% de las exportaciones (en promedio) se destina a Norteamérica. Brasil también es un importante comprador de bienes y commodities en la región: Argentina, Bolivia y Paraguay le venden el 21,7%; el 20% y el 30,4% de sus productos, respectivamente. Asimismo, Asia es relevante como destino de las exportaciones de Chile y Perú. En términos macroeconómicos, las ganancias del sector exportador son fundamentales para sostener los índices de crecimiento económico en la región. Sólo entre 2005 y 2007, las exportaciones de bienes provenientes de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Uruguay, Paraguay, Colombia, Perú, Ecuador y Venezuela sumaron 1 billón 137 mil millones de dólares, mientras que las importaciones alcanzaron sólo 790 mil millones de dólares. El cuadro de la página siguiente muestra el rol histórico de nuestra región como proveedor de . En: Escenarios Energéticos para América del Sur: Integración, modelo productivo, energía. Aportes para un debate necesario. Programa Cono Sur Sustentable, 2008.
materias primas y productos semi-elaborados a países industrializados. Esta matriz económica-productiva explica la fuerte presión sobre los recursos naturales de la región y, en consecuencia, la relevancia del sector exportador como consumidor de energía. La producción y venta de estos bienes –y no las personas, ni sus hogares– requiere gran disponibilidad de energía y agua, extensas superficies de suelo y subsuelo, sistemas de transporte (carreteras, hidrovías y vehículos de carga), redes de transporte de energía (gasoductos, redes eléctricas), insumos industriales, agroquímicos y semillas transgénicas; maquinaria industrial y tecnología. Todo ello genera un fuerte impacto en las economías locales, las comunidades y los territorios en que se instalan estos grandes emprendimientos productivos orientados al abastecimiento del mercado mundial. En el caso particular de la energía, es posible afirmar que en toda América Latina el consumo se orienta principalmente al transporte de mercancías y a satisfacer los requerimientos de la industria extractiva y de commodities. El sector transporte concentra el 35,3% del consumo total de energía en América Latina, basado exclusivamente en combustibles fósiles. En la Zona Andina, el transporte representa el 34% del consumo energético y un 28% en el Cono Sur. Lo sigue el sector industrial, con el 30,5% del consumo en toda Latinoamérica. En el Cono Sur, la industria concentra el 36% del consumo total de energía, a diferencia de la Zona Andina, donde alcanza sólo 11%, debido al tipo de exportaciones que involucra. Los países andinos exportan principalmente combustibles fósiles, y el Cono Sur principalmente commodities; siendo la industria brasileña la más demandante de energía de la región latinoamericana, seguida de la chilena (vinculada a la producción minera) y la argentina.
Principales productos exportados por América del Sur, según país (año 2007) País
Principales productos exportados
Argentina: Productos que conforman 49,7% de sus exportaciones.
Hawrina de soja, aceite de soja, porotos de soja, maíz en grano, trigo, vehículos automotores para el transporte de personas de hasta seis ocupantes, mineral de cobre, aceite de petróleo, vehículos automotores para el transporte de mercancías, gasolinas, naftas para petroquímica, carne deshuesada, fuel oil, oro y aceite de girasol.
Bolivia: Productos que conforman 82,09% de sus exportaciones.
Gas natural (40,59%), minerales de zinc, aceites crudos de petróleo, pellets de soja, minerales de plata, estaño sin alear, oro, aceite de soja, nueces, artículos enchapados de joyería y minerales de plomo.
Brasil: Productos que conforman 40,6% de las exportaciones.
Aceite de petróleo, hierro, porotos de soja, aviones, café en grano, vehículos automotores para transporte de personas, azúcar de caña, pellets de soja, pasta de papel, menudos de aves, carne vacuna deshuesada, azúcar de remolacha, granos de maíz, hierro fundido en barras, teléfonos celulares, gasolina, fuel oil y hojas de tabaco.
Colombia: Productos que conforman 50,9% de las exportaciones.
Aceites crudos de petróleo, hulla, café, ferroníquel, fuel oil, vehículos automotores para transporte de personas no superiores a 3000 cm3 de cilindrada, bananas frescas, desperdicios para recuperación de metales preciosos, flores frescas, oro bruto y en polvo, gasolinas, carne fresca congelada, desechos de aceite de petróleo, azúcar de caña y de remolacha.
Chile: Productos que conforman 70,53% de las exportaciones.
Cobre refinado, mineral de cobre, cobre para el afino (total cobre y derivados: 45,1%), minerales de molibdeno, pasta química de coníferas y eucaliptus, productos frutícolas (manzanas y uvas), vino, metanol, pino insigne aserrado y filetes de salmón.
Ecuador: Productos que conforman 1,92% de las exportaciones.
Aceites de petróleo (53,83 %), bananas frescas, fuel oil, crustáceos en su diverso estado, conserva de atún, rosas, preparaciones y conservas de pescado, cacao, camarones, aceite de palma y nafta disolvente.
Perú: Productos que conforman 73% de las exportaciones.
Mineral de cobre, oro bruto y en polvo, mineral de zinc, cobre refinado, harina de pescado, mineral de molibdeno, minerales de plomo, aceites crudos de petróleo, plata sin alear, café, plomo refinado, fuel oil, aeronaftas, alambre de cobre, gasolinas y espárragos.
Paraguay: Productos que conforman 82,09% de las exportaciones. No incluye electricidad.
Energía eléctrica, poroto de soja, harina de soja, aceite de soja, carne bovina fresca o congelada deshuesada, maíz en grano, algodón simplemente desmotado, semillas de sésamo, aceite de girasol, madera, azúcar de caña, carbón vegetal, cueros y pieles de bovino.
Uruguay: Productos que conforman 50,83% de las exportaciones.
Carne bovina fresca y congelada, porotos de soja, arroz pulido, madera en bruto de eucaliptus, cueros de bovino curtidos al cromo, gasolinas, preformas para soplado de botellas de plástico, leche entera, cebada, arroz blanqueado, oro en lingotes, quesos, leña, energía eléctrica, arroz descascarillado, filetes de merluza, caucho sin vulcanizar y naranjas.
Venezuela: Productos que conforman 86,67% de las exportaciones.
Aceite de petróleo (57,37%), aluminio sin alear, hulla bituminosa, productos férreos obtenidos por reducción directa, metanol, urea, productos intermedios de hierro, coque de petróleo, aleaciones de aluminio, ferroníquel, óxido de aluminio, alcoholes y barcos
Fuente: Escenarios Energéticos para América del Sur: Integración, modelo productivo, energía. Aportes para un debate necesario. Programa Cono Sur Sustentable, 2008.
En contraste, el sector residencial representa apenas 13,6 del consumo energético latinoamericano, pero concentra más del 90% del consumo total de leña en la región. Por este motivo, y considerando los antecedentes ya expuestos, es posible afirmar que las grandes producciones de energía no están destinadas a satisfacer las necesidades de la población, sino de los emprendimientos productivos, y en particular los destinados a la exportación. Finalmente, el uso de energía en el sector comercial y público (6,6% del total) resulta bajo respecto de otros sectores productivos, aunque ha tenido un importante incremento. Otros usos – con 10,7% del consumo latinoamericano–, están ligados principalmente al refinamiento de combustibles (petróleo, gas) y a la generación, distribución, transmisión y centros de transformación de electricidad (4,7% en Centroamérica, 12% en el Cono Sur y 15,6% en la Zona Andina) Esto evidencia el alto consumo de la propia industria
de energía, lo que da cuenta de la escasa sustentabilidad de la producción: parte importante de la energía consumida es utilizada, paradójicamente, para generar energía. El caso más extremo es Venezuela, donde el 43% de la producción de gas natural se usa para alimentar la industria petrolera. Como el sector transporte y la industria exportadora son los principales demandantes de energía, es fácil comprender por qué los combustibles fósiles (petróleo, gas natural y carbón) ocupan el lugar predominante en la oferta de energía primaria de la región, con 73% del total. La hidroelectricidad, con 11%, tiene un peso relativamente fuerte, debido a la abundancia de este recurso en la región, aunque su aprovechamiento se realiza a través de megaproyectos, provocando severos impactos a las comunidades y los ecosistemas. Finalmente, la leña ocupa un lugar significativo en la matriz energética, pero su uso es casi exclusivamente residencial.
Gráfico 1: Consumo total de energía secundaria en América Latina, según sector (% respecto del consumo total en KTep)
Nota: Columnas apiladas según valores totales, considerando el consumo final de energías por sector, de acuerdo a fuentes secundarias. Fuente: Política Energética en América Latina: Presente y Futuro. Programa Cono Sur Sustentable, Institute for Policy Studies e International Forum on Globalization, 2008.
Gráfico 2: Oferta total de energía primaria en Latinoamérica, según fuentes (año 2005) Fuente: Escenarios Energéticos para América del Sur, op.
cit., en base a cifras de OLADE, Informe de estadísticas energéticas 2005.
La autonomía de los países en materia energética –esto es: la capacidad de satisfacer la demanda de energía con recursos disponibles en sus territorios–, es muy heterogénea en la región. Mientras que Venezuela, Brasil y Argentina cuentan con fuentes fósiles propias, Uruguay, Paraguay y Chile son países predominantemente importadores de estos combustibles. Los gráficos que siguen (3) dan cuenta de los principales productores de combustibles fósiles en América Latina, liderados por México y Venezuela.
Sin embargo, en los países productores de combustibles, la mayor parte se exporta. Las cifras confirman que el mercado energético latinoamericano no está orientado a satisfacer las demandas internas y mejorar la calidad de vida de la población, sino a alimentar el comercio internacional. Colombia y Bolivia producen 74% y 45% de petróleo adicional al que requiere el mercado interno, mientras que Venezuela produce 130% más que sus requerimientos. Ecuador triplica su producción respecto de su oferta interna. Perú, en cambio, produce sólo 47% de su oferta, importando el restante 53%. Brasil logra cubrir estrechamente su oferta con el total de su producción; ello explica su interés por emprendimientos energéticos que le ofrezcan mayor autonomía como los de energía nuclear, las grandes represas y los agrocombustibles. Brasil concentra el 76% de la producción de agrocombustibles en la región. Argentina es una excepción, con un leve superávit de 29%. Una situación particular en el mercado de la energía es Paraguay, que exporta la mayor parte de su hidroelectricidad a Brasil y Argentina, a través de empresas binacionales. La energía nuclear, con presencia en Argentina, Brasil y México, es una opción poco signifi-
Gráfico 3: Países productores de petróleo y gas natural en América Latina, 2006 (en % de Mbbl y Gm3, respectivamente)
Fuente: Elaboración propia en base a cifras de OLADE, 2006, en Escenarios Energéticos para América del Sur, op. cit.
cativa en la región. Su desarrollo se inició durante los gobiernos militares sudamericanos, con el objeto de dominar el ciclo de combustible nuclear. En la actualidad, las centrales se hallan próximas a la obsolescencia (como la central Atucha I, en Argentina), sin haber cumplido durante su funcionamiento los rendimientos ni la disponibilidad prometida. Pese a ello, en el actual debate energético de la región la opción nuclear ha cobrado fuerza como alternativa frente a la crisis de disponibilidad y los costos de los combustibles fósiles, y como estrategia para “reflotar” iniciativas nucleares estancadas. Recientemente, los presidentes de Brasil y Argentina anunciaron la creación de una empresa binacional de energía nuclear para producir energía eléctrica, reprocesar uranio, desarrollar productos médicos y agrícolas, y abastecer submarinos atómicos. Estiman que esta iniciativa se podría ampliar a toda Sudamérica, donde según el gobierno brasileño se podrían construir entre 12 y 15 centrales nucleares antes de 2030. Además de ser poco factibles económicamente, este tipo de iniciativas no responden en absoluto al interés y beneficio de los pueblos, sino a factores geopolíticos y de seguridad.
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3. Exportación y consumo de energía La estructura productiva tiene un enorme peso sobre el mercado energético en América Latina y el Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay). En términos macroeconómicos, Argentina ha crecido en 3,4 veces entre 1993 y 2007. En Chile, el crecimiento promedio entre 1986 y 2007 es de 5,7%. Brasil presenta un crecimiento oscilante, pasando de 2,7% en 2002 a 5,4% en 2007, con bajas significativas en 2003 (1,1%) y un alza en 2005 (5,7%). Uruguay presenta un alza significativa del PIB tras la caída que registró entre 1999 y 2001. El siguiente cuadro presenta las cifras de crecimiento real, ajustadas a la inflación (el valor difiere de la tasa de crecimiento del PIB por este ajuste).
En Argentina, la industria manufacturera representa el 19,2% del PIB, seguida por los sectores agropecuario (16%), minero (13,5%) y de la construcción (15,7%). En Brasil, los sectores más dinámicos son la producción agropecuaria, industrial, energética y minera. Todos estos sectores realizan un uso intensivo de energía –muy superior al consumo de los hogares, el comercio y el sector público– y en su mayoría están asociados a la exportación (minería, agroindustria, papel y celulosa). El siguiente gráfico presenta la estructura detallada de consumo según sectores. Gráfico: Consumo total de energía por sector, según país (en KTep)
Cuadro 2: Producto Interno Bruto (PIB) Tasa de Crecimiento Real (%) Año Argentina
Brasil
Chile
Uruguay
2004
8.7
0,2
3,3
2,5
2005
8.3
5,1
5,8
10,2
2006
9.2
2,3
6,3
6,8
2007
8.5
3,7
4,2
7
2008
8.5
4,5
5,2
7,2
Nota: PIB-Tasa de crecimiento real es el resultado del crecimiento anual del PIB ajustado por la inflación y expresado como un porcentaje. Fuente: INDEXMUNDI, en base a información de CIA World Factbook (www.indexmundi.com).
La participación de los diversos sectores productivos en el PIB es variable para cada país, aunque existen elementos comunes. En Chile, la producción de bienes representa el 40,4% del Producto Interno Bruto en el país y está compuesta por industrias extractivas (sector silvoagropecuario y minería, sumando un 14,5%), construcción (8,1%) y manufacturas (17,1%). La industria manufacturera es derivada de materias primas con escaso procesamiento: alimentos envasados y congelados, como las conservas de frutas y los productos acuícolas; vino y jugos de frutas; productos forestales como celulosa y papel.
Fuente: Política Energética en América Latina: Presente y Futuro. Programa Cono Sur Sustentable e Institute for Policy Studies, 2008.
3.1 Consumo minero e industrial En Brasil, el consumo energético del sector industrial representa el 35,6% de la demanda total de energía, y está ligado principalmente a las industrias de aluminio primario, siderurgia, hierro, papel/celulosa y cemento. La minería de hierro y aluminio están orientados básicamente a la exportación (66,7% y 76,4% de la producción, respectivamente). En Chile, el sector industrial representa el 34% del consumo energético. Si bien la infor-
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mación discriminada por sector industrial estará disponible sólo a partir del año 2009 , estudios preliminares muestran que el sector cobre, la gran minería e industrias mineras varias, representan el 60% del consumo de energía eléctrica . Excluyendo la minería, los otros grandes consumidores de energía son: industrias varias, 50%; producción de papel y celulosa, 24%; siderurgia, 10%. En Argentina, la industria consume el 33% de la energía (y 59% de su consumo depende del gas natural). Los mayores consumos corresponden a la producción de: alimentos y bebidas; metales comunes; fabricación de coque; derivados de petróleo; minerales no metálicos; sustancias y productos químicos; papel y productos de papel. En Uruguay, el sector industrial consume 22% del total de la energía disponible. Los grandes consumidores de energía son la industria de minerales no metálicos y alimentos. Al año 2002, la industria de alimentos, bebidas y tabaco tuvo una participación del 50% en el total de exportaciones, y de un 46% en el consumo total de combustibles fósiles. La estructura de consumos, en síntesis, es similar en todos los países, destacándose la minería, la industria de alimentos, la energía, y la producción de papel y celulosa. Los mayores consumos se concentran en sectores orientados a la exportación. En Argentina y Uruguay, incluso, donde la industria alimentaria lidera el consumo energético, la participación del sector en las exportaciones es significativa. 3.2 Consumo en transporte En Brasil, el sector transporte representa el 26,3% del consumo final de energía. De ese total, un 92,1% corresponde principalmente a transporte de carga. La movilidad de mercancías se realiza fundamentalmente por carretera (58%) y por vías . Según confirma la Unidad de Cuentas Nacionales del Banco Central, de concretarse los proyectos de investigación en curso a cargo de dicha Unidad. . Fuente: Programa de Investigaciones en Energía (PRIEN), Universidad de Chile, 2008,
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férreas (25%). Las políticas públicas han incentivado el transporte por ruta, que además concentra el 95% del transporte de pasajeros. En Uruguay, el transporte (abastecido exclusivamente con derivados del petróleo) concentra el 33% del consumo energético. El principal medio utilizado para el transporte de cargas es el marítimo (75,3% del total), seguido del terrestre (24,5%). El traslado de pasajeros se realiza principalmente por carretera, concentrando el 97% de los viajes. En Argentina, el transporte representa el 28% del consumo energético total. Más de la mitad de este consumo corresponde a gasoil, seguido de las naftas, ambos derivados del petróleo. De ese total, un 59% se destina a abastecer el transporte de cargas. En Chile, el transporte consume el 24% del total de energía disponible y el 64% de los derivados de petróleo. Las cifras de consumo energético no están discriminadas según transporte de carga y de pasajeros, pero se estima que más del doble de los viajes por vía férrea transportan cargas, y que el 56% de los viajes por carretera corresponden al mismo segmento. Resulta alarmante que en todos los países los gobiernos hayan desfavorecido el transporte ferroviario y privilegiado la infraestructura vial, promoviendo directamente el transporte de carga por carreteras, el más ineficiente y costoso para transportar mercancías. Esta misma lógica está detrás del apoyo de los gobiernos a la integración de infraestructura vial en la región, siguiendo las directrices de las instituciones financieras internacionales y el apoyo a las exportaciones, subsidiando el transporte de las mercancías. La dependencia del transporte de carreteras contribuyó además al alza en el precio de los alimentos durante 2007 y 2008, por los mayores costos de los combustibles. 3.3 Consumo agrícola y forestal En los países del Cono Sur, la industria agroalimentaria es muy importante dentro de la matriz exportadora, aunque en Brasil y en Chile la in-
dustria de papel y celulosa se ha desarrollado con mayor dinamismo. En Brasil, del total de consumos del sector energético intensivo (industria de aluminio, siderurgia, hierro, papel/celulosa y cemento), esta producción representa el 22% de los consumos. En el caso de Chile, donde 63% de la superficie cultivada corresponde a plantaciones forestales y el 12% a frutales para exportación, el consumo de este sector también es muy significativo. En Uruguay, el sector agropecuario representa el 8% del consumo energético y el 36,3% de las exportaciones totales. La mayor parte de esta energía, el 53,3% del total, se usa para conservación de alimentos (frigoríficos). El sector agrícola, en definitiva, “exporta” energía a través de la conservación de alimentos frescos. En Argentina, la producción de alimentos es la mayor consumidora de energía dentro de los 30 mayores consumos del sector industrial, pero la industria de celulosa y papel es la más intensiva en su uso (relación entre consumo de energía y unidad de producto) dentro de la producción silvoagropecuaria. La demanda energética del sector silvoagropecuario en la región, como se hace evidente, sigue la tendencia del sector industrial, donde los mayores consumos se concentran en industrias extractivas y escaso procesamiento, y en la venta de commodities al mercado internacional. Esto se refleja en la estructura exportadora y los productos líderes en las ventas externas de cada país. El consumo energético residencial en los países del Cono Sur es significativamente más bajo que el de los sectores productivos. En Brasil representa el 10,9% de la energía consumida, siendo la leña el principal combustible (37,5%). Los derivados de petróleo representan sólo el 25,8% de los consumos del sector y el 33,4% de la electricidad.
fuente de calefacción en los hogares, y el gas para la cocción de alimentos. El alto porcentaje de consumo de electricidad puede atribuirse a la concentración de la población en ciudades y al carácter estatal del suministro, lo que facilita el acceso de la población al servicio. En Argentina, el sector residencial utiliza 21% del total de la energía disponible, siendo el gas natural el principal energético que se consume (71%). Le sigue la electricidad con 24% del consumo, y la leña con sólo 2%, lo que se atribuye a que el país es un productor de gas natural. Los principales usos del gas son: cocción de alimentos (30%), calentamiento de agua (24%) y calefacción (19%). En Chile, aunque la red eléctrica alcanza el 98% de los hogares urbanos y el 81% de los hogares rurales, el combustible más utilizado en el sector residencial es la leña, (59%). Después le sigue un 19% que corresponde a los derivados de petróleo y el 8% del consumo es gas natural. Tal como queda expuesto con las cifras del consumo, las importaciones de combustibles están destinadas en primer lugar a satisfacer las necesidades del sector transporte e industria. En todos los países de la región el uso de la leña es mayor en los sectores rurales y más alejados de los centros urbanos, y entre la población de menos recursos, sea urbana o rural. Asimismo, el gasto de energía es mayor en los hogares más pobres: en el caso de Chile, los hogares con menos recursos gastan el 12% de sus ingresos en energía, mientras que apenas representa el 1,8% del ingreso entre los hogares del 20% más rico de la población.
En Uruguay, dentro del sector residencial, predomina el consumo de energía eléctrica, con 41% del total del suministro, administrado por la empresa estatal UTE. La leña es la principal
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4. Políticas públicas y estrategias de integración energética Frente al escenario de crisis energética, los gobiernos latinoamericanos y las instituciones financieras internacionales defienden la necesidad de avanzar hacia una integración de mercados energéticos y expandir las redes de energía para satisfacer la demanda de los respectivos países. Sin embargo, como expusimos en el capítulo anterior, la industria de la energía alimenta principalmente a sistemas productivos basados en la exportación de materias primas y commodities; estas iniciativas de integración, en primer lugar, tienden a sostener e incrementar las ganancias de las empresas involucradas en el mercado energético y el sector exportador. Entre las propuestas de integración energética, la mas ambiciosa es la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), promovida por instituciones financieras multilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, las mismas que promovieron la privatización de las empresas estatales de energía, la desregulación de los mercados y la integración de redes. IIRSA contempla un Plan de Acción que fue acordado en la Cumbre de Presidentes del año 2000 (Brasilia), avalado por Ministros de Transporte, Energía y Comunicaciones de los doce países sudamericanos, e incluye los denominados “ejes de integración y desarrollo” y los “procesos sectoriales de integración”. La Integración Energética es uno de los ocho Procesos Sectoriales de Integración que propone IIRSA. Según plantea oficialmente la iniciativa, “el objetivo principal de este Proceso Sectorial es promover acciones tendientes a crear las condiciones necesarias para que se desarrollen eficientes interconexiones energéticas regionales, bajo un marco regulatorio que promueva la competencia y el libre comercio” . Ello se lograría mediante el desarrollo de una estructura de integración . Ver IIRSA > Áreas de Acción: “Los Procesos Sectoriales de Integración” y “La Integración Energética” (www.iirsa.org).
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energética regional con impactos “aceptables” en cada país . El parámetro de lo “aceptable” depende de la voluntad política de los gobiernos, condicionada a la presión por sostener el crecimiento macroeconómico y proteger los grupos de interés en estos proyectos (empresas de energía, el sector exportador y las propias instituciones financieras). Las reformas políticas promovidas por los gobiernos para las empresas de energía se enmarcan en las reformas económicas bajo criterios de instituciones financieras internacionales, la Organización Mundial de Comercio y los requerimientos del mercado internacional. Estas reformas se promueven como “estrategias de modernización” y se refieren principalmente a: a) b) c) d) e)
Un sostenido proceso de apertura económica. La privatización de activos de las empresas públicas. La desregulación de los mercados internos de bienes y servicios. La transnacionalización del acceso a los recursos naturales. Reducción del rol de los Estados.
Los avances de estas reformas han sido dispares. A mediados de 1999 sólo existían cinco países con un organismo regulador en funcionamiento, tres “bolsas” de energía eléctrica con un nivel razonable de competencia, y un claro aumento de la participación del sector privado en unos ocho países. Sin embargo, se evalúa que las reformas han sido lentas y se prevé un mayor estancamiento, pues no han generado los beneficios anunciados para los usuarios, sino sólo para el sector privado. Su crisis de viabilidad incluso es reconocida por el Banco Interamericano, uno de sus promotores (BID, 1998, 2000, 2001) . . Ídem, IIRSA > “La Integración Energética”. . Chile es una excepción a esta tendencia, puesto que las
Pese a ello, el proceso de reformas ha consolidado una visión mercantil del desarrollo energético, vulnerando los derechos a la energía como parte de los derechos humanos ampliados. Las diversas Cumbres gubernamentales posteriores a Brasilia, y las iniciativas como UNASUR y la Comunidad Andina de Naciones tienden a consolidar –con diversos matices– esta tendencia, aún siendo promovidas por los gobiernos considerados progresistas de la región. En los dos últimos años, la propuesta de Petroamérica y la creación de un Tratado de Seguridad Energética plantean la intención de los gobiernos de retomar la hegemonía política, económica, financiera y tecnológica del sector público. Si bien estas iniciativas podrían suponer un alejamiento del BID y del Banco Mundial, sus propuestas incorporan los mismos principios y conceptos de IIRSA. La Iniciativa Petroamérica, por ejemplo, promovida por Venezuela, aunque reconoce que la integración regional es un asunto de los Estados y gobiernos, no excluye la participación de agentes privados. Petroamérica plantea la integración de las empresas energéticas estatales de América Latina y del Caribe para realizar inversiones conjuntas en la exploración, explotación y comercialización del petróleo y gas natural. En este contexto, los gobiernos de Argentina, Brasil y Venezuela firmaron en 2005 un acuerdo para iniciar estudios de factibilidad a fin de construir un gasoducto que interconecte los yacimientos de gas de Venezuela con los principales centros de consumo en Brasil y Argentina. La aspiración a largo plazo es unir el Cono Sur con la Zona Andina, para expandir las oportunidades de distribución de gas natural desde Venezuela, país que posee más de tres cuartas partes de las reservas gasíferas sudamericanas y cerca del 60% de las reservas de América Latina y el Caribe. Esta iniciativa está detenida por problemas de financiamiento e impactos socioambientales asociados . reformas privatizadoras tuvieron lugar durante el período dictatorial (1973-1989), anulando las posibilidades de incidencia de la sociedad civil sobre las medidas. Para evitar la vulnerabilidad y acelerar la instalación de reformas potencialmente impopulares, se instala un escenario político de excepción, que impida el debate democrático (Klein, Naomi: La doctrina shock. Ed. Paidós, 2007). . La propuesta requiere avanzar en la certificación de las
Otro ejemplo es el Acuerdo sobre Etanol, iniciativa promovida por Brasil y Estados Unidos, firmada en marzo de 2007 por los presidentes Lula y Bush para impulsar la investigación y producción de etanol a nivel mundial, y crear un mercado global de biocombustibles. Esta opción, impulsada como estrategia de reemplazo de los combustibles fósiles, “promueve (…) una producción agrícola que tendrá como fin sostener el nivel de consumo vehicular de los países más industrializados, en un contexto mundial en que no está resuelta la cuestión del hambre (…). La disyuntiva ‘energía o alimentos’ ya es un hecho real: la decisión de Estados Unidos de utilizar mayor cantidad de maíz para producir etanol, por ejemplo, ha disparado en México el precio del grano, provocando un impacto directo sobre las economías locales, que basan su dieta fundamentalmente en el maíz” .
reservas ubicadas en la faja del Orinoco, zona habitada por comunidades campesinas e indígenas que serían afectadas por la transformación territorial que supone una obra de tal magnitud (Más información: AMIGRANSA, http://amigransa.blogia.com/). . Pablo Bertinat y otros, Agrocombustibles: Argentina frente a una nueva encrucijada, Programa Argentina Sustentable, Agosto de 2007, página 5.
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5. Propuestas por los derechos y la sustentabilidad energética de los pueblos En toda América Latina, las organizaciones sociales, las comunidades campesinas e indígenas y los sectores afectados por grandes represas y emprendimientos energéticos, han iniciado un proceso de articulación en torno a la urgente necesidad de promover una política energética que priorice las necesidades de la población, el desarrollo local y las economías de subsistencia. Ello en base al reconocimiento de que el acceso a la energía es un derecho humano fundamental; y a la magnitud de los impactos adversos para las comunidades y los ecosistemas que han derivados del modelo vigente de producción y consumo energético. En el caso de la explotación petrolera, una situación alarmante es la contaminación, hundimiento o subsidencia de ciertas zonas costeras del Lago de Maracaibo, en Venezuela. Sólo un muro separa el Lago de Maracaibo de los campos petroleros que albergan a miles de trabajadores y a sus familias. Como en todos los megaproyectos energéticos, las comunidades se ven obligadas a coexistir con explotaciones petroleras que avanzan sin las consultas ni los estudios previos de impacto ambiental, destruyendo impunemente sus tierras, los reservorios de agua, las zonas de cultivo o cría de animales y el entorno comunitario en general. A ello se suman los graves daños a la salud de los trabajadores petroleros y de pobladores aledaños a las áreas de explotación: campesinos, pescadores e indígenas (Fuente: AMIGRANSA, Venezuela). En Ecuador, la operación de Chevron-Texaco realizada entre 1964 y 1992, dejó más de 600 piscinas de desechos tóxicos, causando la contaminación de los ríos y el aire, la instalación de daños a los suelos debido a los frecuentes derrames de crudo y la deforestación de aproximadamente un millón de hectáreas de bosque húmedo tropical. Esta empresa descargó 18.500 millones de galones de agua residual con materiales tóxicos en los ríos mientras que extraía petróleo en la selva
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de Ecuador entre 1972 y 1992. Los agricultores e indígenas de Sarayacu confirman que el agua de pozo está cubierta por una capa aceitosa y que sus niños padecen erupciones y fiebres después de nadar en los ríos de la selva.10 En la generación de energía a través de gramdes represas, un caso emblemático es el de Paraguay, con los embalses de Itaipú y Yaciretá. La megacentral Itaipú inundó un área de unos 1.350 km2 entre Brasil y Paraguay. La propiedad agrícola existente en el área fue expropiada y la población se vio obligada a emigrar compulsivamente. El proceso de expropiación se inició a finales de los 70, y el ente binacional debía indemnizar a los propietarios cercanos al río Paraná; sin embargo, muchos de los pobladores recibieron pagos muy inferiores a los valores reales. Algo similar sucede con la represa de Yacyretá, considerada la segunda más grande de América Latina. La población afectada por la construcción de esta represa asciende a 3.810 familias, de las cuales sólo fueron reasentadas la mitad. Estas comunidades, que basaban su economía en la agricultura y la pesca, fueron trasladadas a lugares de ecosistemas más pobres. Por esta causa, muchas familias abandonaron la relocalización y se trasladaron a las zonas marginales de las ciudades, engrosando los cordones de pobreza. La represa también alteró las condiciones de pesca aguas abajo, y las enfermedades relacionadas con el embalse están entre las de mayor consulta en los hospitales según los datos de Ministerio de Salud Pública.11 En Brasil, las más de 600 centrales hidroeléctricas han desplazado cerca de 200.000 familias, mayoritariamente campesinas e indígenas. Estos traslados han provocado la pérdida de fuentes de trabajo, cultura, identidad, sentido de pertenencia y relaciones sociales, todos problemas sin 10. Fuente: Choike.org (ver: www.choike.org/nuevo/informes/1558.html). 11. Ibid.
compensación posible. Los lagos artificiales han traído consigo problemas de salud, destrucción de las actividades de pesca y agricultura e inundaciones aguas abajo. La población damnificada se ha organizado en el Movimento Nacional de Atingidos por Barragems (MAB), a través del cual se organizan actividades de resistencia, campañas de denuncia y visibilización de los impactos de estos emprendimientos a nivel nacional e internacional.12 Este es el movimiento de resistencia más grande de Latinoamérica vinculado a los impactos de la industria hidroeléctrica 12. Fuente: Honty, Gerardo, Impactos ambientales del sector energético en el MERCOSUR: Diagnóstico y perspectivas, 2001.
Con el fin de abordar los problemas y desafíos asociados a las políticas públicas, la producción, la comercialización, el consumo y las estrategias de integración energética en América Latina, surge la Plataforma Energética de los Pueblos, el marco de las alianzas de la sociedad civil en los Foros Sociales y las Cumbres de los Pueblos. Esta Plataforma articula a ONGs, sindicatos, organizaciones sociales, campesinas e indígenas, para formular principios y criterios de una política energética de los pueblos y para los pueblos. El texto que sigue reproduce algunos aspectos de la Declaración de esta Plataforma, discutida en diversos encuentros regionales y fortalecida por los espacios de discusión y debate de la sociedad civil.
Declaración Plataforma Energética de los Pueblos. I. Derechos y soberanía energética *La energía es un derecho para: la subsistencia (calor, cocción), el mejoramiento de condiciones de vida y los sistemas productivos. Las comunidades tienen derecho al territorio y a los recursos naturales (tierra, bosques) incluidos los recursos energéticos. *Los Estados tienen el deber de proveer a la población de este servicio y asegurar el acceso de todos a la energía. *La población debe participar democráticamente en los procesos de decisión sobre las políticas y proyectos energéticos, opciones tecnológicas y el uso de las fuentes energéticas de su país. *Las políticas y proyectos energéticos deben prevenir los impactos sociales y ambientales locales (comunidades y países) y globales (calentamiento global, etcétera). Esto requiere un cambio estructural del actual sistema de producción y consumo de energía que destruye el ambiente, las comunidades, las identidades y economías locales. II. Seguridad energética y soberanía de los pueblos * La seguridad y la soberanía energéticas deben estar basadas en la soberanía de los pueblos, sobre los recursos energéticos y la toma de decisiones democráticas sobre su uso (prioridad de necesidades locales y nacionales y orientarlas al uso de energías propias y limpias). *La soberanía energética requiere descentralizar el uso de las fuentes energéticas a escala local, regional y nacional, permitiendo acceso y participación de la población, y la estabilidad ambiental y política de los sistemas energéticos. *Al igual que el comercio global motivado por un consumo excesivo de los países industrializados, la explotación y uso excesivo de recursos energéticos y de energía deben cambiar radicalmente. Es necesario reducir el consumo energético y la dependencia de políticas basadas en la explotación petrolera, centrales nucleares y grandes represas. También promover el cambio hacia fuentes locales, renovables y limpias. *Las relaciones entre los países y la integración entre los pueblos deben orientarse hacia la cooperación y complementación energética para las necesidades de los pueblos. Se debe denunciar los proyectos de integración energética que facilitan la apropiación de las fuentes energéticas por los actores privados nacionales y trasnacionales del negocio energético, con el fin de acumular riqueza. *Es necesario cuestionar el tipo de bienes que producimos y para quiénes se producen; como también de qué manera se producen y a quiénes benefician dichos procesos. La soberanía energética requiere: * Acceso a la energía, servicios y recursos energéticos. * Equidad en el acceso a las fuentes y servicios energéticos. * Sustentabilidad socioambiental de los sistemas energéticos. Fuente: Hacia el Foro Social Energético: Programa Cono Sur Sustentable. Porto Alegre, enero 2005.
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Los procesos de debate en el marco de la Alianza Social Continental, las cumbres de los pueblos y las discusiones alrededor de los procesos de integración en curso han enriquecido estos conceptos en la práctica y en la lucha de todos los días por la defensa de los territorios. Indudablemente, este es un debate fundamental por la construcción de un nuevo modelo de desarrollo que abandone las viejas ideas del crecimiento económico como único camino para mejorar la calidad de vida de los sudamericanos. La construcción de esta Plataforma y los procesos de diálogo respecto de los desafíos energéticos para la región se enmarcan en la discusión reciente sobre la justicia climática como concepto fundamental para entender los impactos diferenciados del cambio climático –asociados a la estructura del consumo energético y al modelo de producción/intercambio/consumo vigente– sobre los diversos sectores de la población. La noción de justicia climática evidencia que los principales afectados por los fenómenos asociados al cambio climático (desertificación, inundaciones, cambios en los regímenes hídricos, desplazamiento y muerte de especies, migraciones masivas, etc.) son los sectores tradicionalmente marginalizados y empobrecidos de la sociedad, mientras que los principales responsables de estos fenómenos no sólo no asumen dicha responsabilidad, sino que actúan a resguardo de sus intereses particulares ante este problema de alcance global. Actualmente, las estrategias de mitigación y adaptación ante el cambio climático están siendo pensadas en función de proteger el modelo de desarrollo vigente y no como oportunidad para dar curso a las transformaciones de fondo que supone este desafío. Por ende, el debate energético actual, al incorporar la noción de derechos y democracia, supone abordar los desafíos en función de los principios de justicia, equidad y responsabilidades diferenciadas. En aras de la sustentabilidad política y la profundización democrática de nuestras sociedades, esta discusión requiere, en forma indispensable, la participación de la sociedad civil y las comunidades de afectados en los espacios de visibilización del problema y de toma de decisiones para su abordaje.
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Coordinación ejecutiva Pablo Bertinat energía@taller.org.ar Edición general:
www.inerciacomunicacion.com.ar Diseño y diagramación: Mariano Sanguinetti arte@inerciacomunicacion.com.ar
Esta publicación se terminó de imprimir en elmes de diciembre de 2008 en los Talleres Gráficos de Imprenta Acosta Hnos. S.H. en la ciudad de Santa Fe - Argentina