Insyn genom tonade rutor - Om den villkorliga öppenheten i EU-kommissionen

Insyn genom tonade rutor Om den villkorliga รถppenheten i EU-kommissionen

Staffan Dahllรถf

www.oeiceurope.com

www.oeiceurope.com ŠOrganization for European Interstate Cooperation 2015 Author: Staffan DahllÜf

The activities of the OEIC are financially supported by the European Parliament. The liability of any communication or publication by the OEIC, in any form and any medium rests solely with the OEIC. The European Parliament is not responsible for any use that may be made of the information contained therein.

The views and opinions expressed are solely those of the author and do not necessarily reflect the views of the OEIC, its members or member organisations. This book is available for free and can be copied for non-commercial purposes as long as the author and publisher are mentioned by name.

Insyn genom tonade rutor Om den villkorliga รถppenheten i EU-kommissionen

INNEHÅLL Inledning

1

1. Vår rätt att veta – bakgrund och utveckling

2

2. Så här har det gått – öppenheten i siffror

14

3. Så fungerar det – tre exempel i praktiken

20

4. Sammanfattande slutsatser

38

Slutord

41

Gör så här

42

Inledning Intresseorganisationer, partier, tjänstemän, journalister, studerande eller bara allmänt intresserade som närmar sig EU för första gången upplever sällan att en brist på information skulle vara ett problem. Svårigheten är snarast tvärtom att gallra och sovra i allt som är tillgängligt.

Samtidigt är det ett återkommande påstående att EU är slutet, hemlighetsfullt och därmed odemokratiskt. Det påståendet möts nästan lika ofta med lika bestämda påståenden om motsatsen. Institutionernas företrädare kan peka på en omfattande nätpublicering, och ett sedan 2001 etablerat system för att begära ut handlingar som inte är direkt tillgängliga. Brysselbaserade journalister tillägger gärna med eftertryck att institutionerna läcker som såll.

Båda upplevelserna och de motsägelsefulla beskrivningarna har fog för sig.

Informationsmängden kan vara bedövande stor men också irriterande begränsad. Och visst läcker institutionerna, men mest och villigast till utvalda rapportörer, och sällan med enbart en avsikt att vara snäll och tillmötesgående. Den här rapporten är ett försök att granska vad som är tillgängligt av de slags handlingar som den nyfikne inte spontant får sig serverat vid första kontakten med EU-institutionerna, och för den som inte har en egen tillgång till ”insiders” i systemet.

Rapporten fokuserar på kommissionen som i viss mening är EU:s dagliga regering, och som har en central roll i lagstiftningsarbete med monopol på att initiera nya lagar och bestämmelser. De bestämmelser om tillgång till handlingar som gäller för kommissionen har sedan starten också gällt för parlamentet och ministerrådet. Med Lissabonfördraget omfattas nu samtliga EU-institutioner, med vissa specificerade undantag.

Rapportens första del om bakgrund och utveckling är giltig för hela EU, medan del två om öppenheten i siffror, del tre om tre konkreta exempel och konklusionerna i del fyra enbart, eller i huvudsak, avser kommissionen. Öppenheten, eller bristen på den samma, i andra institutioner kan det finnas anledning att återkomma till.

Faktiska påståenden är i görligaste mån dokumenterade med källhänvisningar medan slutsatser och värderingar uteslutande står för undertecknads, och inte OEIC:s, räkning.

1/45

1. Vår rätt att veta – bakgrund och utveckling Löften och förväntningar I Lissabonfördraget, EU-samarbetets grundlag, står i artikel 1: ”Detta fördrag markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.” Så har det inte alltid stått.

Meningens första led, det om en allt fastare sammanslutning (engelskans lite mer högtidliga ”an ever closer union”) har funnits med nästan från början. Det skrevs in i ingressen till Romfördraget 1957 och har följt i de många olika fördragen därefter. Men tillägget ”där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt,” var en nyhet då det kom in i Amsterdamfördraget 1997, vilket trädde i kraft den 1 maj 1999.

Två samverkande drivkrafter låg bakom. Den ena drivkraften var EU:s utvidgning med tre nya medlemsländer 1995, Finland, Sverige och Österrike. För Sverige och Finland var frågan om öppenhet, särskilt tillgängligheten av allmänna handlingar, en politiskt viktig och en känslig fråga. Försvaret av offentlighetsprincipen, den i Sverige unikt grundlagssäkrade rätten att ta del av myndigheternas handlingar, var en av få frågor som förenade anhängare och motståndare till EU-medlemskap. Offentlighetsprincipen skulle inte bara försvaras på hemmaplan, den var också något som Sverige med fördel kunde försöka exportera till hela Unionen.

En ensidig förklaring I en förklaring till Sveriges anslutningsavtal kunde man läsa att ”Offentlighetsprincipen […] är och förblir grundläggande principer och element i Sveriges konstitutionella, politiska och kulturella arv.” 1 Den ur svensk vinkel stolta deklarationen kom att upprepas många gånger, bland annat i en broschyr som delades ut till alla svenska hushåll inför folkomröstningen om medlemskap hösten 1994.

Mindre citerad blev förklaringens punkt 2, där de då 12 medlemsländerna lite lakoniskt konstaterade: ”Unionens nuvarande medlemmar noterar att Sverige har avgett en unilateral förklaring om öppenhet. De förutsätter att Sverige som medlem kommer att fullt ut följa gemenskapsrätten i detta avseende.”

1

Förklaring nr 48 punkt 1 i Ds 1994:60

2/45

Men därmed blev det också ett svenskt och finskt regeringsintresse att försöka driva gemenskapsrätten i öppenhetsriktning.

Tre folkomröstningar Den andra drivkraften bakom öppenhetslöftet var svårigheten att få en dansk accept av Maastrichtfördraget, färdigförhandlat 1991 men avvisat i en dansk folkomröstning i juni 1992. Visserligen röstade en majoritet av danskarna ja till samma fördrag ett år senare, då med fyra preciserade danska undantag eller förbehåll, men nej-et året innan hade satt sina spår. Inför den senare danska folkomröstningen om Amsterdamfördraget 1998 tog såväl EU-anhängare som motståndare fasta på ordleken ÅND (= anda/spirit uttytt om Åbenhed, Nærhed, Demokrati.)

Det danska nej-et till Maastricht 1992 fick också följder längre söderut. Frankrikes president Mitterrand beslöt, inspirerad av Danmark, att fransmännen också skulle folkomrösta om Maastrichtfördraget. Det höll på att ta en ände med förskräckelse.

Maastrichtfördraget accepterades av fransmännen med en mycket snäv marginal i september 1992: 51,1 procent röstade ja.

Frågor om folkligt deltagande, demokrati och öppenhet – eller bristen på det samma – kom att bita sig fast på den politiska dagordningen.

I fördraget och i lagen Amsterdamfördragets bisats om så öppna beslut så nära medborgarna som möjligt var inte fullständigt ny vad gäller innehållet. Redan i Maastrichtfördraget infogades en förklaring, ett icke rättsligt bindande mål, om rätt till tillgång till information. 2 Den förklaringen lade i sin tur grund till en uppförandekod (Code of Conduct) som i olika faser antogs av ministerrådet, kommissionen och parlamentet där de tre institutionerna utlovade ”största möjliga tillgång till handlingar.”

Det nya med Amsterdamfördraget var formen, att löftet om öppenhet skrevs in i själva fördragstexten. Det gjordes dels som citerat i målsättningsparagrafen artikel 1, dels i en separat artikel 255. 3 I artikel 255 slogs fast att en rätt till tillgång till

Förklaring nr. 17 Maatrichtfördraget - Official Journal C 191 , 29/07/1992 P. 0095 Amsterdamfördraget Artikel 255, ”Öppenhet och insyn när det gäller överläggningarna i institutionerna”, i Lissabonfördraget (Funktionsdelen) omnumrerat till artikel 15.

2

3

3/45

institutionernas 4 handlingar i enlighet med principer och villkor som skulle fastläggas i en förordning – direktverkande EU-lag.

Men löftena om öppenhet både som en princip och som en självständig artikel i fördraget antog rådet och parlamentet så småningom de regler som gäller för EU:s institutioner i dag: förordning 1049/2001 där 1049 är löpnummer och 2001 året förordningen antogs. Därefter har det skett ganska lite i sak som påverkar den rättsliga grunden för öppenheten i EU. Med en vällovlig tolkning kan man hävda att den principiella rätten till tillgång till handlingar har styrks ytterligare något med Lissabonfördraget på två, högt räknat tre, sätt. * Artikel 15 (tidigare 255) fick ett tillägg om ”deltagardemokrati”. Syftet med öppenhet är inte enbart medborgarnas rätt att veta utan också att styrka möjligheten att delta i beslutsprocesserna. 5 * En ny artikel 298 slår fast att EU skall ha en ”öppen, effektiv och oberoende administration.”

Grundläggande rättighet?

Man kan dessutom hävda att rätten till tillgång till handlingar fick ytterligare en handräckning genom att stadgan om grundläggande rättigheter skrevs in i fördraget (Lissabonfördragets artikel 6).

I stadgans artikel 11 om yttrandefrihet och informationsfrihet står: ”Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser.”

Det är en avskrift av artikel 10 i Europeiska konventionen för skydd för de mänskliga rättigheterna. 6

I Amsterdamfördraget avsågs enbart rådet, kommissionen och parlamentet. I Lissabonfördrag avses samtliga EU-institutioner, för domstolen, centralbanken (ECB) och investeringsbanken (EIB) dock enbart deras administrativa funktioner.

5 Artikel 15 i fördragets funktionsdel: ”För att främja en god förvaltning och se till att det civila samhället kan delta ska unionens institutioner, organ och byråer utföra sitt arbete så öppet som möjligt.”

6 www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=basictexts&c=#n1359128122487_pointer Konventionen utarbetad av det mellanstatliga Europarådet som inte är ett EU organ trädde i kraft 1953 men har omarbetats ett flertal gånger sedan dess.

4

4/45

Europadomstolen i Strasbourg, som alltså inte är ett EU-organ, slog med en dom i april 2009 (TASZ mot Ungern) fast att rätten att ta del av myndigheters upplysningar är direkt förbunden med yttrandefriheten som den definieras i artikel 10.7 Dessutom säger stadgans artikel 42 att: ”Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat har rätt till tillgång till unionens institutioners, organs och byråers handlingar, oberoende av medium.” Det är dock i sak bara en upprepning av den tidigare omtalade artikel 15.3 i Lissabonfördraget. Å andra sidan är det oklart i vilken mån stadgan om grundläggande rättigheter egentligen tillför något nytt. Lissabonfördragets artikel 6 dämpar eventuella förhoppningar eller farhågor på området: ”Bestämmelserna i stadgan ska inte på något sätt utöka unionens befogenheter så som de definieras i fördragen.”

Frågan om rättighetsstadgans värde är dessutom obesvarad så länge det inte står klart vilket organ som är dess yttersta uttolkare: Europarådets domstol om mänskliga rättigheter i Strasbourg, eller EU-domstolen i Luxemburg. Snart sju år efter Lissabonfördragets undertecknande har EU ännu inte tillträtt Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna – vilket sägs att EU ska göra i artikel 6.2 Summering så här långt är att rätten till insyn i EU sakta men någorlunda säkert har förstärkts genom åren, i varje fall rent principiellt. Men det har också funnits en tendens åt motsatt håll.

Diffusa undantag Förordningen 1049/2001 8 som alltså gäller för EU:s institutioner, men inte för medlemsländerna, är uppbyggd som många nationella lagar om rätt till insyn och tillgång till handlingar med definitioner, mål och principer, undantag och något om rent praktiska bestämmelser. Förordningen är tämligen lättläst jämfört med mycken annan EU-lag.

Till innehållet är förordningen inte en öppenhetsförespråkares önskedröm. Den innehåller bland annat diffusa undantag för utlämnande av handlingar som ”rör

http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-92171 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar

7

8

5/45

rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning” (artikel 4.2 andra strecksats) och undantag för utlämnande av handling ”som kan undergräva institutionernas beslutsförfarande” – ett undantag som också gäller efter att beslut har fattats (artikel 4.3). Dock har Domstolen i några viktiga domar tolkat de bestämmelserna i en mer öppenhetsvänlig riktning än vad man kan anta att lagstiftarna hade avsett.9 Förordning 1049/2001 kunde ha blivit långt bättre än den blev, något som kritiker påpekade och varnade för då den antogs. Men den kunde så sannerligen också ha blivit sämre; något som kommission med stöd i ministerrådet senare har strävat efter, när man efter sju år presenterade ett förslag till en reviderad förordning.

Ett försök till revision Våren 2008 lanserade kommissionen med den svenske kommissionären Margot Wallström som ansvarig en ”revision” av den gällande förordningen. 10 Syftet med revisionen var enligt Wallström ”ökad öppenhet, tillgång, kontakt och förståelse”.

Kritiker menade att förslaget gick i rakt motsatt riktning. De diffusa undantagen för tillgång till vissa handlingar skulle preciseras, bland annat genom att snäva in definitionen av vad som utgör en handling, och genom att cementera undantaget för hela kategorier av handlingar: Handlingar som inges till domstol och handlingar i förvaltningsärenden skulle över huvud taget inte omfattas av öppenhetsreglerna.

Medlemsländerna skulle också få veto-rätt mot att EU-institutionerna lämnar ut handlingar de har skickat in. Förslaget innehåll även längre handläggningstider.

Denna rapports författare räknade i en genomgång av förslaget för Svenska Journalistförbundets räkning till en (1) ändring i öppenhetsvänlig riktning medan 15 ändringar skulle strama åt gällande regler, eller lämna dem oförändrade. 11 Viktigare än vad enskilda kritiker menade var att EU-parlamentet ställde sig på bakbenen. Anförda av den brittiske ledamoten Michael Cashman från Labour antog parlamentet ett betänkande i december 2011 som i huvudsak avvisade kommissionens förslag med 394 röster mot 197. 12 Parlamentets kritik och ändringsförslag har i gengäld I målet Sverige och Turco mot Rådet (C-52 P den 1 juli 2008) fastslog domstolen att den italienske politikern Mauritzio Turco skulle få ta del av ett yttrande från rådets jurister trots att samtliga tre rättstjänster i EU menade det motsatta.

I målet Access-Info Europe mot rådet (C-280/11 P) fick kampanjorganisationen Access-Info rätt att tal del i handlingar om medlemsstaternas positioner i en arbetsgrupp under rådet som diskuterade kommande lagändringar – i övrigt ett strandat förslag om skärpta öppenhetsregler, mer om det förslaget längre fram. I målet Carl Schlyter mot kommissionen (T-402/12 den 6 april 2015) avvisade domstolen att kommissionen kunde hemlighålla sina kritiska synpunkter på en kommande fransk lag.

10 KOM(2008)0229 11 ”Det tysta Europa – de nya hoten mot öppenheten i EU”, våren 2009 – en bilaga till tidningen Journalisten, ej elektroniskt tillgänglig.

12 www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P7-TA-2011-580 9

6/45

avvisats av rådet och kommissionen därefter. Flera försök har därefter gjorts att sammanjämka ståndpunkterna mellan de tre institutionerna, senaste av det danska ordförandeskapet våren 2012. Men vid ett rådsmöte i juni 2012 stod det klart att positionerna var helt fastlåsta. 13 Det är de fortfarande i skrivande stund – sommaren 2015.

För tillgängligheten till handlingar är det i sig ingen större katastrof att de tre institutionerna inte har kunnat enas om nya regler, snarare tvärtom. De gällande reglerna är mer öppenhetsvänliga än vad reviderade regler med största sannolikhet skulle bli. Men samtidigt ökar osäkerheten om vad som egentligen gäller efter att Lissabonfördraget har trätt i kraft.

En möjlig mini-förändring Lissabonfördraget kan alltså sägas ge förstärkt legitimitet åt rätten till tillgång till handlingar. Lissabonfördraget säger också uttryckligen att öppenhetsreglerna skall gälla för samtliga institutioner och inte enbart rådet, kommissionen och parlamentet (Fusionsfördraget artikel 15.1). För att tillmötesgå det kravet, och alltså få sekundärrätten (öppenhetsförordningen) att stämma överens med primärrätten (fördraget) föreslog kommissionen 2009 en mini-förändring av den gällande förordningen. Mini-förändringen lanserades inte som ett självständigt förslag men som en alternativ version av det kritiserade ändringsförslaget från 2008. 14 Förslaget innebar enbart att orden rådet, parlamentet och kommissionen byts ut mot ”institutioner” med ett förtydligande av Lissabonfördragets definitioner.

Det schackdraget förändrade inte det låsta förhandlingsläget. Parlamentet stod fast vid att Lissabonfördraget innebar mer och annat än bara en bredare definition av institutionerna. Dessutom menade parlamentets rättstjänst att den föreslagna miniförändringen var onödig. Fördraget är starkare än den gällande förordningen. En ändring på enbart den punkten skulle enligt rättstjänsten varken göra till eller från.

Läget sommaren 2015: * Gällande regler om öppenhet från 2001 är baserade på ett inte längre gällande fördrag, men den rättsliga grunden för öppenhet har förstärkts med Lissabonfördraget. * Försök att skriva om de gällande reglerna har kört fast på grund av oenighet mellan de tre centrala institutionerna.

13 14

http://www.wobbing.eu/news/game-over-nobody-won http://www.statewatch.org/news/2011/mar/eu-com-access-reg-1049-proposal.pdf

7/45

Varken utrensat eller aktuellt Den nya kommissionen under ordföranden Jean-Claude Juncker har sommaren 2015 ännu inte officiellt sagt något hur man tänker agera i frågan, om alls. Varken det gamla ändringsförslaget från 2008 eller förslaget till mini-ändring från 2009 finns med på en lista över vilande lagförslag som skall rensas ut. Listan är upprättad av kommissionens förste viceordförande Frans Timmermans i det uttalade syftet att minska byråkratin och skrota förslag som antingen inte längre är relevanta, eller har mycket små förutsättningar att kunna antas. Å andra sidan återfinns heller inte de vilande förslagen i Junckerkommissionens arbetsprogram för 2015. Martin Selmayr, kabinettschef hos kommissionsordföranden Jean-Claude Juncker bekräftar att förhandlingsläget är låst och att kommissionen inte har för avsikt att ta några nya initiativ i frågan: ”Trots de ansträngningar som gjordes under det danska ordförandeskapet 2012 för att hitta en kompromiss mellan de tre institutionerna om kommissionens förslag misslyckades förhandlingarna och ärendet förblev blockerat på rådsnivå. Frågan är därför i händerna på lagstiftaren. Under tiden eftersträvar kommissionen konstant att uppnå den bästa tillämpningen av de befintliga reglerna i syfte att ger största möjliga tillgång till EU: s medborgare.” 15 I EU-parlamentet har den svenska ledamoten Anna Hedh (socialdemokrat) utsetts till ny rapportör i öppenhetsfrågan efter britten Michael Cashman. Anna Hedhs medarbetare upplyser att parlamentet formellt sett fortfarande väntar på att ministerrådet skall enas om vad man menar, men att man inte räknar med någon öppning av det låsta läget i den rådande mandatperioden (2014-2019). 16

15 16

Email från Martin Selmayr 2015-05-05, egen översättning här.

Email från Staffan Dahl, politisk sakkunnig hos Anna Hedh 2015-03-18

8/45

Annan lagstiftning: ett bra och två farliga exempel Även om ”öppenhetsförordningen” är en slags portallag med stöd i fördraget så är den inte allenarådande. Annan EU-lagstiftning kan överlappa, eller till och med åsidosätta reglerna om rätten till insyn.

FN-organet UNECE (United Nations Economic Commission for Europe) antog 1998 en konvention om att förstärka medborgarnas rätt att tal del av miljöupplysningar, att delta i beslut med betydelse för miljön, och att kunna pröva i miljöbeslut i domstol. 17 Konventionen, uppkallad efter staden Århus (officiell dansk stavning Aarhus sedan 2011), har 39 undertecknare, bland dem EU som organisation. Aarhuskonventionens har också blivit bindande lag för EU:s medlemsländer i kraft av två direktiv från 2003,18 och för EU:s egna institutioner i kraft av en förordning från 2006. 19 Aarhus-reglerna (konventionen, direktiven och förordningen) är väsentligt starkare än EU:s egen öppenhetsförordning på miljöområdet. Bland annat har myndigheterna en skyldighet att upplysa om utsläpp av föroreningar. I länder som Tyskland med en ung öppenhetstradition, eller svaga regler för tillgång till handlingar, har Aarhus-reglerna i vissa fall fungerat som isbrytare för intresseorganisationer och journalister.

Däremot har Aarhus-reglerna hittills haft en mindre betydelse för att öppna EU:s institutioner. EU beslutar inte som sådant om placering av förorenande verksamheter, driver fabriker eller är direkt miljöansvarigt för mycket annat än egna byggnader.

Notera ordet ”hittills”; Aarhus-förordningen är till stora delar ett oprövat verktyg.

Två aktuella lagförslag kan omvänt komma att få stor negativ betydelse för möjligheterna att få tillgång till EU-handlingar, men också till handlingar i medlemsländerna; ett direktiv om skydd och företagshemligheter och en förordning om dataskydd. De två förslagen befinner sig i skrivande stund i en beslutmässig slutfas med utsikt till – eller risk för – avgörande beslut hösten 2015 eller våren 2016.

http://www.unece.org/env/pp/treatytext.html Direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003, och Direktiv 2003/35/EG. 19 Förordning EG 1367/2006 17

18

9/45

Företagshemligheter Förslaget om direktiv om skydd av företagshemligheter från 2013 20 har varit föga diskuterat utanför kretsen av lobbyister och intresseorganisationer i Bryssel.

Corporate Europe Observatory, en kampanjorganisation som bevakar lobbyisterna, har publicerat en utförlig rapport om förslagets tillblivelse med fokus på näringslivsföreträdares roll. 21 En intressant aspekt av den rapporten är att den bygger på ett utförligt användande av förordningen 1049/2001. Organisationen har fått tillgång till ett hundratal dokument om lobbyisters samarbete med kommissionen, något som det omskrivna förslaget kan komma att försvåra i framtiden.

Förslaget om skydd av företagshemligheter motiveras med ett växande hot från industrispionage och att EU:s medlemsländer har ett varierande och dåligt skydd för företagshemligheter. Huvudinnehållet är krav på medlemsländerna att erbjuda ett starkt civilrättsligt skydd för företagshemligheter vid tvister, men också att ”skydda företagshemligheter vid begäranden om tillgång till handlingar”. 22 Till kritikerna av förslaget hör Europeiska Journalistfederationen (EFJ) och den fackliga paraplyorganisationen ETUC (European Trade Union Confederation). De efterlyser båda undantag för journalister, fackliga företrädare och meddelare (”whistleblowers”) som agerar i allmänhetens och de anställdas intresse genom att avslöja missförhållanden. 23 EFJ påpekar vidare att ett liknande förslag i Frankrike har dragits tillbaka efter omfattande kritik.

Skyddet av företagshemligheter är avsett att bli ett direktiv och skall därför fogas in i medlemsstaternas lagstiftning för att träda i kraft. Det återstår att se om länder som Sverige, med en grundlagsfäst rätt till tillgång till handlingar (”offentlighetsprincipen”) och grundlagsfäst meddelarfrihet, kan undgå en öppen konflikt med EU-rätten på det här området.

”Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om att skydda know-how och företagsinformation (företagshemligheter) som inte har röjts från att olagligen anskaffas, utnyttjas och röjas ” – KOM(2013)0813 slutlig 21 http://corporateeurope.org/power-lobbies/2015/04/towards-legalised-corporate-secrecy-eu 22 Citat från summering av förslagets innehåll i Europarlamentets lagdatabas OEIL http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2013/0402(COD)&l=en 23 EFJ pressmeddelande 2015-04-02 http://europeanjournalists.org/blog/2015/04/02/eu-draft-tradesecrets-directive-threatens-press-freedom-and-protection-of-sources-says-efj/ 20

10/45

Dataskydd och offentlighet Förslaget om dataskydd från 2012 24 handlar till skillnad från förslaget om skydd av företagshemligheter om en förordning. Det innebär att exakt samma lagtext, efter översättning, träder i kraft samtidigt i de 28 medlemsländerna efter modell en storlek passar alla. Därmed får länder med en avvikande lagstiftning och en avvikande förvaltningskultur från de övriga små, eller inga, marginaler att agera annorlunda än resten.

Det uttalade syftet är att modernisera det gällande dataskyddsdirektivet från 1995 (95/46/EG) och styrka rätten till personlig integritet som med Lissabonfördraget har blivit en grundläggande rättighet.25 Förslaget är omfattande. Kommissionens utspel från 2012 innehåller 91 artiklar (paragrafer) och fyller 100 sidor. En inofficiell men läckt sammanställning av de kommissionens, rådets, och parlamentets olika ändringsförslag våren 2015 fyller 630 sidor, och 4,6 MB ren text. 26 Den bärande principen är att insamlande och behandling av personupplysningar kräver samtycke av den berörda, eller stöd i lag för en bestämd och avgränsad användning, och att annan användning därmed blir förbjuden. Olika undantag skall dock säkra att behjärtansvärda ändamål som förvaltning, arkivering, forskning, och historieskrivning, inte äventyras.

Till de i skrivande stund oklara frågorna hör om användningen av sociala medier som Facebook, Twitter, Instagram och privata hemsidor skall omfattas av förordningen, eller om de faller under ett undantag för ”hushållsaktiviteter.” Förslaget stärker vidare ”rätten att bli glömd” med möjlighet att få raderat oönskade länkar och uppgifter på nätet.

Den stora stridsfrågan har varit en dragkamp mellan å enda sidan IT-företag som Microsoft, eBay, Apple, Google, och Facebook som ser sina affärsidéer och intjäningsmöjligheter hotade, och å andra sidan rättighetsorganisationer som slår vakt om den personliga integriteten. IT-företagen har haft framgång i sin påverkan av ministerrådets ståndpunkter medan integritetsförespråkare har haft parlamentets öra.

En möjlig utgång av kommande slutstrid i förhandlingar mellan kommissionen, rådet och parlamentet (sannolikt hösten 2015) kan därför bli en kompromiss som gör förordningen mindre vittgående än kommissionens från början hade önskat.

”Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (allmän uppgiftsskyddsförordning)” – KOM(2012)11 slutlig 25 Lissabonfördraget, funktionsdelen artikel 16.1 26 http://statewatch.org/news/2015/apr/eu-council-dp-reg-4column-2015.pdf 24

11/45

Tre aspekter av förslaget blir centrala för den framtida rätten till tillgång till handlingar, om, eller när, förordningen träder i kraft: * Tillgång till handlingar säkras i förordningen genom ett särskilt undantag från dess huvudregel. 27 Med undantaget likställs rätten att veta med skydd av personupplysningar. Dessa två lika grundläggande rättigheter skall därför inte bara balanseras mot varandra. De två rättigheter skall ”förenas” (engelskans reconcile).

Problemet här är att rätten att veta, liksom yttrandefrihet, bygger på filosofin att allt är tillgängligt/tillåtet, som inte uttryckligen är förbjudet. Skyddet av personupplysningar bygger på en motsatt tankegång: Enbart den hantering som är nämnd i lagen är tillåten, all annan hantering är förbjuden. Valet mellan offentlighet eller dataskydd handlar därför inte om att finna en balanspunkt mellan två olika intressen, men om vilken princip som skall styra i det konkreta fallet.

EU-domstolen kom i fallet Kommissionen mot Bavarian Lager 28 fram till att en importör av tyskt öl till Storbritannien inte skulle få se namnen på sina motståndare som hade deltagit i ett möte med kommissionen för att hålla honom utanför den brittiska pub-marknaden. Skydd av lobbyisternas personliga integritet – vilka de var – vägde tyngre än importörens rätt att få tillgång till handlingarna. * Data som samlats in i ett bestämt syfte skall inte kunna användas i ett annat. Också här skall, enligt ministerrådet, olika undantag säkra arkivering, statistik, forskning och historieskrivning. De undantagen vill i gengäld inte parlamentet gå med på.

Konsekvensen kan bli att även om rätten att söka tillgång till handlingar skulle tryggas helt och fullt, så riskerar den att tömmas på innehåll, särskilt om berörda personer får rätt att rensa ut egna upplysningar i myndigheternas register. * Skydd av yttrandefriheten (som alltså även omfattar rätten till information) föreslås bli ett generellt undantag från förordningens centrala delar.

Här är problemet att parlamentet, liksom vid tillgång till handlingar, vill att den rätten skall ”förenas” med skyddet av personupplysningar. Ministerrådet vill å sin sida begränsa undantaget till skydd av yttrandefrihet till databehandling med ”journalistiska, konstnärliga eller litterära ändamål”, alltså ett undantag för bestämda utövare, men inte för medborgare i gemen.

27 28

Artiklarna 80 alternativt 80 a 80aa i det läckta arbetsdokumentet – se fotnot 22 C–28/08P – se under rättsfall på domstolens hemsida http://curia.europa.eu

12/45

Summering lagstiftningen Kommissionen och en majoritet i ministerrådet har försökt vrida klockan tillbaka vad gäller reglerna för tillgång till handlingar, hittills med begränsad framgång.

Samtidigt har domstolen i huvudsak, men inte konsekvent, tolkat de gällande reglerna i öppenhetsvänlig riktning, och därmed utvidgat tillgängligheten.29 Med EUlagstiftning baserad på Århuskonventionen har allmänheten fått en förstärkt, och ännu ganska oprövad, rätt till insyn i miljöfrågor.

Två mörka moln tornar upp sig vid den alltmer närliggande horisonten. Skydd av företagshemligheter och skydd av personupplysningar kan komma att bli allvarligare begränsningar av öppenheten än försöken att försvaga den hittills centrala förordningen.

Förslaget om skydd av företagshemligheter behandlades av parlamentets lagutskott den 16 juni 2015 med krav på att förslaget inte skall få påverka öppenheten i EU's institutioner. Parlamentet plenarförsamling väntas att rösta om utskottsbetänkandet i november. Därefter kan slutförhandlingar starta med rådet och kommissionen.

Förslaget om persondataskydd behandlades av ministerrådet den 15. juni 2015 som då enades om en plattform 30 för slutförhandlingar med parlamentet och kommissionen.

Målsättningen är att avgörande beslut skall kunna fattas i slutet av året.

Därmed över till tillämpningen i praktiken.

I målet Corporate Europe Observatory mot kommissionen om ett handelsavtal mellan EU och Indien (C-399/13P) fick kommissionen 2015-06-04 rätt att neka utlämnande av handlingar som hade skickats till ett stort antal näringslivsföreträdare, se också http://corporateeurope.org/pressreleases/2015/06/blow-citizens-eu-court-backs-privileged-corporateaccess-eu-trade-talks 30 http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/06/15-jha-data-protection/ 29

13/45

2. Så här har det gått – öppenheten i siffror 2002 var det första hela kalenderåret med öppenhetsförordningen i kraft. Då mottog kommissionen 991 ansökningar om tillgång till handlingar. Ansökningarna har ökat sedan dess, om än inte alltid från år till år. Senaste redovisningen för 2013 visar det hittills högsta antalet: 6 525 ansökningar. 31 Kommissionen påpekar själv att man ”är med råge den institution som handlägger flest ansökningar.” Rådet noterade 2212 ansökningar och parlamentet 610 under 2013.

I rapporten för 2013, liksom i tillämpningsrapporter från tidigare år, finns tämligen detaljerad statistik över vem som har sökt vad, hur utfallet har blivit, och vilka som var de vanligaste motiven till avslag. Nedan ett sammanfattande utdrag av de senaste redovisade siffrorna.

Vem sökte?

Forskare 22,08 procent, Civilsamhället (intressegrupper, näringsliv m.fl.) 16,62 procent, Jurister 14,46 procent, Andra EU-institutioner 8,76 procent, Myndigheter (icke EU-organ) 8,24 procent, Journalister 4,58 procent Okänt 25,26 procent.

Rangordningen mellan de olika grupperna har skiftat de senaste tre åren men storleken har i grova drag varit den samma. Största förändringen sedan 2011 har varit att ”Civilsamhället” ryckt fram från 8,59 procent 2011 till 16,62 i 2013.

Varifrån kom ansökningarna?

(De fem största) Belgien 24,23 procent, Tyskland 12,96 procent, Storbritannien 7,64 procent, Frankrike 7,27 procent och Spanien 6,54 procent.

Rangordningen har skiftat sedan 2011, men Belgien (med många intresseorganisationer och advokatkontor i Bryssel) har konstant legat i topp.

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN om tillämpningen 2013 av förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (KOM(2014)619).

Siffrorna avser om inte annat sägs antalet ansökningar, inte antalet efterfrågade handlingar.

31

14/45

Vad sökte de?

De fem mest sökta politikområdena av 34, uppdelat efter ansvarigt generaldirektorat (DG) i kommissionen: Hälsa och konsument (DG SANCO): 8,20 procent, Konkurrens (DG COMP): 5,13 procent, Miljö (DG ENV): 5,07, Näringsliv (DG ENTR): 5,02 procent.

Hur gick det?

Av de 6 525 ansökningarna 2013 omfattades 6 055 förordningen av 1049/2001. Av dem beviljades 4400 helt (73,43 procent) och 886 delvis (14,45 procent) medan 640 (10,68 procent) avslogs.

Av de 640 avslagsbeskeden överklagades 236, genom en så kallad bekräftande ansökning. Det innebär att ansökaren står fast vid sin begäran och ber kommissionen om att överväga en handläggares första beslut, ofta med utförligare motivering än vid första begärandet.

Av 189 svar på bekräftande ansökningar i enlighet med förordningen 1049/2001 stod kommissionen fast vid sitt första nekande beslut i 106 fall (56,08 procent) men ändrade sig helt i 38 fall (20,11 procent) och ändrade sig delvis 45 gånger (23,81 procent). Andelen positiva svar och negativa svar har i grova drag haft samma storleksordning de tre senaste åren. (Observera att procentsatser och absoluta tal inte stämmer helt överens mellan antalet ansökningar och svar. Det beror på att en ansökan kan avse flera handlingar och därmed utlösa flera svar. Vissa svar 2013 kan också ha avsett tidigare ansökningar.)

Skälen till avslag i 6055 förstabeslut: (Åberopad artikel i förordningen i parentes) 1. Skydd av inspektioner, utredningar och revisioner (artikel 4.2): 23,60 procent.

2. Skydd av ännu inte fattat beslut (artikel 4.3 första stycket): 20,60 procent.

3. Skydd av enskilds privatliv och integritet (artikel 4.1b): 16,26 procent.

4. Skydd av affärsintressen (artikel 4.2): 16,14 procent.

5. Skydd av interna handlingar i redan fattat beslut (artikel 4.3 andra stycket): 6,51 procent.

6. Skydd av internationella förbindelser (artikel 4.1a): 6,19 procent.

7. Skydd av rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning (artikel 4.2): 5,42 procent.

8. Medlemsstat eller tredje part säger nej (ingen vetorätt i förordningen): 1,85 procent 9. Skydd av finansiell, monetär eller ekonomisk politik (artikel 4.1b): 1,66 procent.

10. Skydd av allmän säkerhet (artikel 4.1a): 1,53 procent.

11. Skydd av försvar och militära frågor (artikel 4.1a): 0,26 procent.

15/45

Skäl till avslag av de 189 bekräftade/överklagade begäranden: 1. Skydd av inspektioner, utredningar och revisioner (artikel 4.2): 36,87 procent.

2. Skydd av enskilds privatliv och integritet (artikel 4.1b): 16,13 procent.

3. Skydd av affärsintressen (artikel 4.2): 11,98 procent.

4. Skydd av ännu inte fattat beslut (artikel 4.3 första stycket): 10,60 procent.

5. Skydd av finansiell, monetär eller ekonomisk politik (artikel 4.1b): 7,37 procent.

6. Skydd av rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning (artikel 4.2): 6,91 procent.

7. Skydd av interna handlingar i redan fattat beslut (artikel 4.3 andra stycket): 5,53 procent.

8. Skydd av försvar och militära frågor (artikel 4.1a): 3,69 procent.

9. Skydd av allmän säkerhet (artikel 4.1a): 0,92 procent.

10. Skydd av internationella förbindelser (artikel 4.1a): – 11. Medlemsstat eller tredje part säger nej (ingen vetorätt i förordningen): –

Vad berättar siffrorna?

Med 6055 behandlade ansökningar blev nästan 90 procent helt (73,43 procent) eller delvis beviljade, inräknat de som fick någon eller full utdelning på att överklaga (”bekräfta”) ett första avslag. Det talar så här långt för att öppenhetsförordningen och dess tillämpning fungerar.

Rangordningen av de olika avslagsskälen antyder att kommissionen har en förkärlek att skydda sin egen verksamhet (skydd av inspektioner, utredningar och revisioner och skydd av ännu inte fattade beslut). Men om de avslagen har varit motiverade eller inte är svårt att värdera utan en närmare analys av de konkreta ansökningarna. Det kan heller inte utläsas om de avvisade ansökningarna kan ha haft ett bredare intresse, eller om de enbart har intresserat inblandade parter i till exempel ett konkurrensärende.

För att undersöka hur begäranden om insyn behandlats konkret, och i sak, valdes till den här rapporten att granska tillämpningen av öppenhetsreglerna i tre skilda frågor, och med tre olika metoder – se nästa avsnitt.

Innan dess kan det finnas skäl att fundera över två andra förhållanden på bakgrund av vad som har redovisats så här långt:

16/45

Hur kan vi veta vad som finns att se?

Det exakta antalet handlingar i kommissionens offentliga register är inte angivet.

Efter drygt sex år med förordningen 1049/2001 omfattade registret 73 708 handlingar. 32 Därefter har registret tillförts cirka 18 000-20 000 nya handlingar om året, vilket torde innebära cirka 200 000 handlingar år 2013. Den exakta uppgiften saknas. Som en jämförelse uppger rådet att man hade 293 350 handlingar i sitt öppna register samma år. 33 Kommissionens register omfattar nu följande typer av dokument: C (rättsakter från kommissionens eget ansvarsområde), COM (lagförslag, meddelanden, rapporter), JOIN (gemensamma handlingar från kommissionens och den höga utrikespolitiske representanten – sedan 2012), OJ (dagordningar för kommissionens sammanträden), PV (protokoll från kommissionens sammanträden), SEC (handlingar som inte passar in i någon annan kategori) och SWD (kommissionens arbetsdokument sedan 2012).

Det kunde tyckas vara nog.

Men redan 2004 konstaterade kommissionen självkritiskt att registerfunktionen haltade, och att det hade fått konsekvenser för de ansökningar man då hade mottagit: ”I parlamentet och rådet härrör de flesta tillgångsansökningarna från anlitande av registren. Nästan samtliga ansökningar som skickas till parlamentet inlämnas via det elektroniska formulär som är fogat till registret. I kommissionen rör bara en liten del av ansökningarna handlingar som identifierats med hjälp av de två registren, registret över handlingar med beteckningarna KOM, C och SEK samt registret över ordförandens post. De flesta ansökningarna rör i själva verket ärenden (om överträdelse, statliga stöd, fusioner) och inte specifika handlingar. De ansökningar som skickas till kommissionen rör vidare i allmänhet inte lagstiftningsverksamheten utan kontrolluppdrag i fråga om tillämpningen av gemenskapsrätten.

Parlamentets och rådets erfarenhet visar att med hjälp av registren kan ansökningarna få en exaktare utformning och de bidrar således till att minska den administrativa bördan i samband med identifikation av och sökning efter handlingar.” 34

KOM(2008)630 sidan 8 Council Annual Report on Access to Documents 2013, sidan 11 34 KOM(2004)45, sidorna 38-39 32

33

17/45

(Här kan man i övrigt notera att registret den gången som anges i citatet ovan omfattade den dåvarande kommissionsordförandens Romano Prodis post, en fråga att återkomma till längre fram.)

Sagt ur en användarvinkel: För den som inte vet precis vilka handlingar han eller hon letar efter är det officiella sökregistret inte till någon större hjälp. Registrets sökfunktion ger ofta ofullständiga eller oanvändbara svar. En öppen sökning i maj 2015 på förkortningen ”TTIP” (Transatlantic Trade and Investment Partnership) gav 13 träffar; ett resultat som ligger långt under vad kommissionen faktiskt har publicerat helt öppet på sin särskilda TTIP-portal. 35 Insikten i den bristfälliga registerfunktionen har från kommissionens sida dock inte övergått i handling.

I december 2008 kritiserade den dåvarande EU-ombudsmannen P. Nikiforos Diamandouros kommissionen för att inte leva upp till de krav som förordningen ställer på ett heltäckande register. Ombudsmannen lät sig inte imponeras av kommissionens förklaringar om det tekniskt besvärliga i att samla olika register i en gemensam databas. Han menade att kommissionen hade haft tillräckligt med tid på sig att efterkomma registerkravet i den då sju år gamla förordningen. 36 Sju år senare är kritiken av kommissionens ofullständiga register fortfarande relevant.

EU-ombudsmannens kontor har våren 2015 inte informerats om några försök att tillmötesgå kritiken från 2008.37 I ett svar på skriftlig fråga till ordförande Junckers kabinett skriver kabinettchefen Martin Selmayr att man fortfarande funderar över hur registerfunktionen kan förbättras, men att konkreta ändringar låter vänta på sig: ”Kommissionen har åtagit sig att vidareutveckla sina offentliga register för att öka öppenheten. Under de senaste år, har kommissionen utvidgat registret över kommissionens handlingar till omfatta nya kategorier av handlingar (arbetsdokument, kommissionen och den höge utrikespolitiske representantens gemensamma handlingar) och har utvecklat sina register över kommittéhandlingar och expertgrupper. Man har också utvecklat ett internt central registerverktyg ("Ares") för administrativa dokument, och undersöker för närvarande möjligheten att förbättra tillgången till dessa handlingar. Men kommissionen är fortfarande av den åsikten, som kommer till uttryck i sitt svar till ombudsmannen, att det är mycket svårt att fastställa

http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/ Ombudsmannens uttalande i ärende 3208/2006/GG 37 Mailkorrespondens med ombudsmanskontoret 2015-03-18 35

36

18/45

en heltäckande, enda offentligt register som omfattar alla dokument omfattas den breda definitionen av handlingar som anges i förordning (EG) nr 1049/2001.” 38 Kort sagt är problemets omfattning känd och bekräftat. Lösningen återstår.

Hur lång tid tar det?

I december 2013 tog EU-ombudsmannen Emily O’Reilly på eget initiativ kontakt till dåvarande kommissionsordföranden José Manuel Barroso och frågade om handläggningstiden för begäranden av tillgång till handlingar. Barroso svarade att handläggningstiden under åren 2010-2013 pendlade mellan 14 och 17 arbetsdagar. 39 De tre ansökningar som hade tagit längst tid att handlägga hade tagit 608, 626 respektive 627 dagar att svara på. Kommissionens svarade vidare att man hade utnyttjat möjligheten till förlängd handläggningstid i 12-13 procent av de mottagna begärandena, och att man hade förlängt behandlingsfristen för mellan 60 och 80 procent av de bekräftade ansökningarna (överklagandena).

(Rapportförfattarens subjektiva uppfattning är att förlängd handläggningstid närmast har blivit fast praxis, men det kan ju bero på vad som har efterfrågats och motsägs alltså av Barrosos svar till O’Reilly.)

I mars 2015 konstaterade O’Reilly att behandlingstiden hade förbättrats något men att ytterligare åtgärder vore på sin plats och att ansökare på det hela taget har behov av bättre hjälp från EU-myndigheterna, något som hon såg fram emot från den nya kommissionen. 40

Vem har glädje av systemet?

Den höga representationen av forskare, intressegrupper och jurister bland användarna talar inte för att systemet har inneburit ett genombrott för det folkliga deltagandet eller förståelsen av EU. Journalisternas låga deltagande tyder heller inte på att medierna som allmänhetens representanter har tagit de här möjligheterna till sig i någon större omfattning. Orsakerna till att det ser så ut är inte nödvändigtvis något som kommissionen eller EU kan lastas för. Men det är en frågeställning som det finns skäl att återkomma till lite längre fram.

Email från kabinettchef Martin Selmayr 2015-05-05 Brev från Barroso till O’Reilly 2014-03-14 i ärende OI/6/2013/KM 40 http://www.ombudsman.europa.eu/sv/cases/decision.faces 2015-03-11 38 39

19/45

3. Så fungerar det – tre exempel i praktiken För att undersöka hur tillgången till handlingar fungerar i praktiken valdes tre olika exempel från tre vitt skilda politikområden, och med tre olika metoder. Exemplen, motiveringen, metod och resultat förklaras för vart och ett av dem nedan.

Exempel 1: Skall EU införa egna skatter?

Vad: Den 25 februari 2014 tillsattes en arbetsgrupp ledd av den tidigare kommissionären Mario Monti med uppgift att utreda tänkbara förändringar av inkomstsidan i EU:s budget (High-Level Group of Own Resources). 41 Gruppens arbete skall värderas av medlemsstaternas parlament 2016. Därefter kan kommissionen komma att föreslå ett nytt finansieringssystem för EU:s framtida budgetar.

Varför intressant: Vem som betalar, hur mycket och på vilket sätt, är nästan alltid intressant i politiska sammanhang, liksom förstås hur pengarna används. Frågan om EU:s ”egna resurser” rymmer dessutom en högst principiell fråga: Skall EU förstås som ett mellanstatligt samarbete där inkomsterna – som idag – i huvudsak kommer från medlemsländerna efter deras momsunderlag och bruttonationalinkomst? Eller skall EU som en slags statsbildning kunna utkräva direkta skatter av medborgarna eller av företagen i Unionen? Den diskussionen har pågått i många år. En utförlig redogörelse av frågeställningen och debatten har publicerats i två omgångar av OEIC. 42 Tillvägagångssätt 1: En första sökning i kommissionens dokumentregister gav ett tämligen magert resultat. I ett andra steg användes dokumentregistrets öppna formulär den 17 mars 2015 för att begära tillgång till följande: – Handlingar som har mottagits och sänts av Högnivågruppen för egna resurser sedan februari 2014.

Preliminärt resultat: – Mottagandet av den nätsända begäran blev bekräftad med autosvar samma dag.

– Den 10 april 2015, efter 15 arbetsdagar med mellanliggande påsk, meddelade en kontorschef på generaldirektoratet för budgetfrågor att ansökan höll på att behandlas, men att man behövde ytterligare 15 arbetsdagar på sig för att slutföra handläggningen, bland annat för att konsultera utomstående experter och gruppens medlemmar. (Handläggningstiden 15 arbetsdagar men möjlighet till förlängning är reglerad i förordningen 1049/2001.) http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-130_en.htm, och http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ecofin/139831.pdf 42 http://oeiceurope.com/say-no-to-eu-tax-update-december-2014/ 41

20/45

– Den 4 maj 2015 efter de 15 ytterligare arbetsdagarna, medgavs tillgång till delar av Högnivågruppens handlingar, i allt 21 olika filer som skickades elektroniskt, plus fyra länkar till handlingar från EU-parlamentet.

De tillsända handlingarna var: * Kallelser med dagordning till sex möten i gruppen från det första mötet 2014-04-03 till det sjätte mötet 2015-03–23 – i allt 6 filer. * Tre rapporter och en presentation från utomstående experter som deltagit i gruppens möten – i allt 4 filer. * En första preliminär rapport om gruppens övervägande och fortsatta arbete från december 2014, diverse dokument från EU-institutioner (förteckning över momsgränser i medlemsländerna, en rapport från Revisionsrätten om hur man beräknar BNI, slutsatser från toppmötet i februari 2013, uttalande om långtidsbudgeten 2014-2020 samt arbetspapper, betänkanden och resolutioner från EU-parlamentet) – i allt tio filer plus tre länkar; samtliga tidigare publicerade, och tillgängliga, handlingar.

Preliminär slutsats: Begäran om tillgång så här långt gav ny kunskap om när gruppen har hållit möten, vad de skulle ha talat om, och en insikt i vilka råd och argument som gruppen har fått från utomstående experter. Ett intressant exempel är experten Gabriele Ciprianis illustration med ett fiktivt café-kvitto av hur en EU-moms kan göras tydlig, men utan att avskräcka medborgarna.

Cipriani förklarar sin illustration så här: ”En sista (men kritisk) fråga handlar om hur man kan undvika att ge medborgarna intrycket att de med införandet av en EU-momssats skulle betala en högre skatt än vad som nu är fallet. Syftet är ju att ersätta de nuvarande nationella bidragen. En kombination av "europeiska" och "skatt" kan ses som en extra börda och kan därför bli djupt impopulär.” 43 De tillsända handlingarna ger däremot ingen ny kunskap om hur gruppens arbete framskrider – utöver den preliminära och redan tillgängliga rapporten från december 2014. Det framgår också att gruppen förfogar over handlingar som inte lämnas ut – bland annat tidigare utkast till handlingar som kommer att publiceras senare, diskussionsprotokoll från gruppens möten och handlingar till hjälp för enskilda ledamöter. Nadio Calviño, generaldirektör i Budgetdirektoratet motiverar avslaget på tillgång till de handlingarna med artikel 4.3 i förordning 1049/2001.44 Ett fullt Cipriani: ”Financing the EU-budget – moving forwards or backwards” sidorna 69-70 ”Tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om

43

44

21/45

offentliggörande skulle undergräva gruppens och senare kommissionens arbete, utan att det finns ett ”överordnat allmänt intresse” i att handlingarna blir kända.

Tillvägagångssätt 2: Beslutet att inte lämna ut samtliga handlingar överklagades till kommissionens generalsekreterare dagen därpå (2015-05-05) med en så kallad bekräftande begäran.

I överklagandet användes följande argument: * Artikel 4.3 avser skydd av EU lagstiftningsprocedur medan Högnivågruppens arbete handlar om att förbereda en eventuellt kommande lagstiftning. Det kan därför ifrågasättas om det åberopande undantaget alls är relevant. * Om, å andra sida, gruppens arbete skall ses som en del av ett lagstiftningsarbete så har vi som medborgare rätt att ta del av aktörers olika ställningstagande. Det ligger i linje med EU-domstolens avgörande om rätten att ta del av medlemsstaternas argument i ministerrådet innan rådet har fattat ett beslut.45 * Frågan om direkta eller indirekta skatter till EU är känd och genomdebatterad, det är svårt att föreställa sig att någon i gruppen skulle känna sig begränsad i sitt arbete om vederbörandes argument blev allmänt tillgängliga. * Det är synnerligen svårt att tänka sig att frågan om hur EU skall finansieras i framtiden – och vad pengarna skall användas till – inte skulle ha ett överordnat allmänt intresse.

Vidare påpekades att det i generaldirektörens svar saknades en förteckning som kunde göra det möjligt att se vilka handlingar som inte lämnade ut. Kommissions generalsekretariat bekräftade mottagande av överklagandet i en email dagen därpå (2015-05-06).

Efter ytterligare 17 arbetsdagar meddelade kommissionens generalsekretariat i en mail 2015-06-01 att den bekräftade ansökan (= överklagandet) nu var färdigbehandlad, men att svaret ännu inte var godkänt av kommissionens rättstjänst och ”högre upp i vår hierarki”, och att man därför inte kunnat hålla tidsgränsen den 1 juni. Tidsgränsen för svar blev nu utsträckt till den 22 juni, med en försäkran om att man ville göra sitt bästa för att återkomma innan dess. Ett svar ankom till slut den 23 juni 2015, ett dygn efter det utlovade sista svarsdatum. utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

Tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen skall vägras även efter det att beslutet fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”

45 Dom den 13 oktober 2013 i målet C-280/11 P Access-Info Europe mot ministerrådet.

22/45

Resultat av överklagande Efter beslut av kommissionens generalsekreterare Catherine Day släpptes ytterligare fem handlingar i sin helhet; en rapport om hur man räknar ut bruttonationalinkomst (BNI), en sammanställning av medlemsländernas olika rabatter, en sammanställning av vilka egna resurser som är belagda med moms, en strategisk vägvisare (”roadmap”) för gruppens fortsatta arbete samt en specifikation av ett kommande utredningsuppdrag. Ingen av dessa handlingar innehöll särskilt intressanta upplysningar.

Vidare släpptes fem sammanträdesprotokoll från avhållna möten, ett ”reflexionsdokument” från gruppens sekretariat samt tre utkast till den preliminära rapport som hade publicerats offentligt i december 2014. I samtliga av dessa handlingar var centrala och ”känsliga” delar maskerade = övermålade med svart.

Till de här helt, och delvis, utlämnade handlingar knöts en åtta sidor lång redogörelse där generalsekreteraren kommenterade argumenten i överklagandet: Argument för utlämnande I (Staffan Dahllöf): Högnivågruppens arbete är inte en del av lagstiftningsprocessen och omfattas därför inte av undantaget för skydd av lagstiftningsprocess (artikel 4.3).

Kommissionens svar (Catherine Day): Artikel 4.3 innehåller ingen klar definition av vad som utgör EU:s lagstiftningsprocess, begreppet måste tolkas brett för att skydda institutionernas funktion. EU:s framtida finansiering är, som påpekat politiskt känsligt och kontroversiellt (kursiverat här). Det skulle äventyra Gruppens fortsatta arbete om ledamöternas överläggningar blev kända. Argumentet avvisas.

Argument för utlämnande II (SD): Skulle gruppens arbete anses höra till lagstiftningsprocessen har vi som medborgare rätt att få kännedom om aktörernas ståndpunkter, i linje med domen i målet C-280/11P (Access-Info Europe mot ministerrådet).

Kommissionens svar (CD): Domen i målet C-280/11P handlar om medlemsländernas positioner i en pågående lagstiftningsprocess, men medlemsländerna är inte representerade i Högnivågruppen. Domen är därför inte relevant här. Dessutom innehåller de tillbakahållna delarna analyser av medlemsländernas bidrag till EU:s budget, utarbetade utan medlemsländernas medverkan. Här föreligger en reell och en icke-hypotetisk risk för att offentlighet skulle äventyra inte bara det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsländerna och EU:s institutioner, men också Gruppens möjlighet att utföra ett oberoende arbete (kursiverat här). Det riskerar i sin tur att få negativa återverkningarna på diskussionerna om EU:s budget, och EU:s finansiella politik, vilket i sig är ett skäl för att inte lämna ut handlingar (artikel 4.1 a). Argumentet avvisas.

23/45

Argument för utlämnande III (SD): Argument för och emot direktfinansiering av EU:s budget är kända och debatterade sedan många år. Det är svårt att föreställa sig att Gruppens arbete skulle försvåras om de blev känt vilka av de argument som har åberopats i gruppens arbete.

Kommissionens svar (CD): Argumentet återges utan kommentar.

Argument för utlämnande IV (SD): Frågan om hur EU skall finansieras i framtiden, och vad pengarna skall användas till kan inte ha annat än ett överordnat allmänt intresse, som skälen för att inte lämna ut handlingarna måste vägas mot.

Kommissionens svar (CD): ”Medan jag förstår att det kan föreligga ett allmänt intresse att förstå beslutsfattandet om egna resurser, kan jag inte se att det intresset uppväger allmänhetens intresse i att skydda den pågående beslutsprocess som är kopplad till Högnivågruppens arbete.”Argumentet avvisas.

Slutligt resultat: Överklagandet ledde till som framgår ovan att ytterligare handlingar lämnades ut, och till en utförligare motivering till varför delar av de utlämnade handlingarna inte gjorde det.

I de omaskerade delarna av mötesprotokollen finns vissa intressanta upplysningar, till exempel hur inbjudna experter beskriver det senaste decenniet som ett ”socialt förlorat årtionde” för EU, och refereras för följande: ”Krisen har demonstrerat de bristfälliga strukturerna i euroområdet (EMU utan relevanta budgetverktyg), och den djupt bristfälliga ekonomiska strategi baserad på tanken att källan till krisen var finanspolitiska utsvävningar, när det i själva verket var en bankkris.” 46 Protokollen visar också att gruppen diskuterar behovet av att skilja mellan hela EU och Euroområdet, som bör etablera någon form av statfunktioner för att skydda den gemensamma valutan. Det framgår också att nya former av direkt beskattning, till exempel en EU-moms, betraktas som ytterst känsliga, och att gruppen är mån om att en framtida direkt finansiering av EU:s budget inte skall kunna uppfattas som en skattehöjning.

För den intresserade kan de här pusselbitarna bidra till att förstå vad Högnivågruppen arbetar med, och kan komma att föreslå. Huruvida de pusselbitarna står i proportion till det nedlagda arbetet under drygt tre månaders tid, är en annan historia.

46

Professor Loukas Tsoukalis, refererad i mötesprotoll från den 17 oktober 2014

24/45

Den 25 februari 2014 tillsattes en arbetsgrupp ledd av den tidigare kommissionären Mario Monti med uppgift att utreda tänkbara förändringar av inkomstsidan i EU:s budget.

Jag ville ta del av arbetsgruppens arbete och bestämde mig för att begära ut relevanta handlingar.

?

TILLVÄGAGÅNGSSÄTT STEG 1

1

Arbetsdag 1: Min första sökning i kommissionens dokumentregister gav ett magert resultat.

5/3/15

Arbetsdag 2: I ett andra steg använde jag dokumentregistrets öppna formulär för att begära tillgång till handlingar ”som har mottagits och sänts av Högnivågruppen för egna resurser sedan februari 2014.”

Mottagandet av den nätsända begäran blev bekräftad med autosvar samma dag.

17/3/15

Exempel 1:

Skall EU införa egna skatter?

EU Deadline

Arbetsdag 17: En kontorschef på generaldirektoratet för budgetfrågor meddelande mig att ansökan höll på att behandlas.

Ytterligare 15 arbetsdagar skulle dock behövas för att slutföra handläggningen.

10/4/15

EU Deadline

4/5/15

2

5/5/15

EU Deadline

1/6/15

EU Deadline

22/6/15

23/6/15

Arbetsdag 32: Jag fick tillgång till delar av Högnivågruppens handlingar.

TILLVÄGAGÅNGSSÄTT STEG 2 Arbetsdag 33: Beslutet att inte lämna ut samtliga handlingar överklagades av mig till kommissionens generalsekreterare.

Arbetsdag 50: Kommissionens generalsekretariat meddelade mig att man behövde mer tid för att handlägga ärendet.

Arbetsdag 65: Det utlovade svaret från kommissionens generalsekretariat uteblev.

Arbetsdag 66: En dag efter utlovat svarsdatum fick jag svar från generalsekretariatet.

Begäran om tillgång till handlingar från Högnivågruppen om egna resurser via kommissionens nätformulär gav efter 30 arbetsdagar viss insikt i vad en central arbetsgrupp funderar över, även om merparten av de utlämnade handlingarna var kända och tillgängliga sedan tidigare. Ett överklagande av beslutet om att inte göra samtliga handlingar tillgängliga resulterade efter ytterligare 37 arbetsdagar i att fler handlingar lämnades ut, bland dem protokollen från Högnivågruppens möten. De mest intressanta och kontroversiella avsnitten var dock maskerade.

!

25/45

Exempel 2: Förhållandet mellan EU och Saudiarabien Vad: Är det möjligt att med begäran om tillgång till handlingar få en uppfattning om förhållandet mellan EU och Saudiarabien?

Varför intressant: Saudiarabien är en viktig internationell och regional aktör, men är varken ett ”grannland” till EU eller en kandidat till EU-medlemskap. Förhållandet mellan EU och Saudiarabien är i så måtto ett exempel på en renodlat utrikespolitisk relation.

Under våren 2015 inträffade en händelse som kunde tänkas belysa utrikespolitiska roll när en konflikt uppstår mellan ett av EU:s medlemsländer och ”tredje part” utanför EU. Den svenska utrikesministern Margot Wallström skulle ha hållit ett anförande på ett möte med Arabförbundet den 9 mars 2015, men blev struken från dagordningen i sista stund. Ett uppgivet skäl var Wallströms offentliga kritik av behandlingen av kvinnor och politiskt oliktänkande i Saudiarabien. Strax därefter sade den svenska regeringen upp ett försvarsindustriellt avtal med Saudiarabien, varefter landet kallade hem sin ambassadör i Stockholm. 47 Till bakgrunden hör att Sveriges Radio tidigare hade avslöjat försök från svenska myndigheter att upprätta en vapenfabrik i Saudiarabien – i strid med officiell svensk vapenexportpolitik.48 Margot Wallström var av det skälet redan satt under politisk press för att säga upp försvarsavtalet på hemmaplan.

Frågan i det här sammanhanget var om den svensk-saudiska krisen satte några spår i korrespondensen mellan Saudiarabien och EU:s utrikesmyndighet EEAS (European External Action Service) som är en del av kommissionen.

Tillvägagångssätt 1: En begäran om tillgång till handlingar avseende kommunikation mellan EU och Saudiarabien från 2015-01-01 till 2015-03-15 skickades till EEAS via nätportalen www.asktheeu.org.

Portalen drivs av intresseorganisationen Access-Info Europe i Madrid med stöd från fonden Open Society Foundation och en rad andra intresseorganisationer. 49 Syftet med portalen är att underlätta utnyttjandet av EU:s öppenhetsregler ,men också att som en kampanjorganisation fungera som en plattform för ökad öppenhet.

För en icke-svensk redogörelse och kommentar se brittiska The Guardian: http://www.theguardian.com/commentisfree/2015/mar/29/guardian-view-on-margot-wallstromundiplomatic-diplomat 48 Dagens Ekos samlade granskning: http://sverigesradio.se/sida/gruppsida.aspx?programid=3437&grupp=17277 49 http://www.asktheeu.org/en/help/about 47

26/45

Till skillnad från ansökan direkt till EU:s institutioner blir alla handlingar under själva handläggningsprocessen omedelbart tillgängliga på ”Ask the EU”. Min ansökan, kommissionens svar och det vidare förloppet har därmed kunnat följas av alla på nätet. Utomstående kan abonnera på direktbesked när det händer något nytt i ett ärende av intresse. (I ett senare avsnitt av den här rapporten diskuteras för- och nackdelar med att utnyttja ”Ask the EU” jämfört med EU:s interna system.)

– Ansökan om tillgång till handlingar blev bekräftad med autosvar samma dag som ansökan blev avsänd.

– EEAS meddelade två dagar senare (2015-03-25) att ansökan saknade nödvändiga detaljer om vilka handlingar som avsågs, och att EEAS inte hade upprättat någon särskild förteckning över korrespondensen med Saudiarabien.

– I ett svar till EEAS samma dag (2015-03-25) påpekades att syftet med begäran var att ta reda på vilka kontakter som hade förevarit, och att det i sakens natur är svårt att precisera detaljer om något som man inte känner till; ett slags ”Moment 22”.

I ett försök till precisering blev det begärt tillgång till korrespondens mellan EU och Saudiarabien rörande ”officiella besök, handelsavtal, politiska överläggningar, kulturella evenemang eller andra ärenden som någon av de två parterna tagit initiativ till.” Det preciserades också att begäran även avsåg handlingar upprättade av EEAS om Saudiarabien, men inte nödvändigtvis utväxlade med kungadömet.

– I ett besked den 16 april 2015 meddelade EEAS att ansökan var under behandling men att man var tvungen att förlänga handläggningstiden med ytterligare 15 arbetsdagar för att kunna avge ”ett tillräckligt validerat svar”.

– I en kommentar till svaret tackades EEAS för beskedet om försening med tillägget att den utdragna handläggningstiden i sig kunde bli ett ärende för EU-ombudsmannen i en senare fas.

– Den 8 maj 2015, exakt 30 arbetsdagar efter det ursprungliga begärandet svarade EEAS med ett delvis tillmötesgående och tre tillsända handlingar.

Preliminärt resultat. Med svaret den 8 maj 2015 gav EEAS tillgång till tre handlingar: * Ett kondoleansbrev till utrikesminister prins Saud Al-Faisal 2015-01-15 med anledning av faderns kung Abdullahs död. I brevet som är undertecknat Federica Mogherini, vice ordförande i kommissionen och EU:s ”högtstående utrikespolitiske representant”, omtalas den avdöde som en starkt partner för Europa och en man med storslagna visioner.

27/45

* Ett i stort sett likalydande kondoleansbrev till kronprins och vice statsminister Muqrin Al Saud 2015-01-15 med anledning av faderns kung Abdullahs död, undertecknat Federica Mogherini. * Ett brev till kronprinsen 2015-03-18 och förste vice statsminister Muqrin Al Saud med en ursäkt från Federica Mogherini för att hon inte kunde delta som avsett i en konferens, och med ett tack för Saudiarabiens utlovade generösa bidrag till Egypten på konferensen. 50 EEAS bekräftade vidare att man hade identifierat ytterligare två relevanta handlingar: * En ”note verbale” 2015-03-18 (ett icke underskrivet diplomatiskt besked) från Saudiarabien till EU om landets ansökan om medlemskap av UNHRC (FN:s kommission för mänskliga rättigheter). Enligt UNHRC hemsida är dock Saudiarabien medlem av kommissionen för en treårsperiod som utlöper 2016. Sannolikt handlar noten därför om Saudiarabiens önskan att som ordförande leda UNHRC 2016. * En ”note verbale” 2015-03-15 från Saudiarabiens beskickning i EU angående Jemen.

Ingen av de två handlingarna kunde lämnas ut, varken helt eller delvis med hänvisning till undantaget 4 (1) (a) tredje strecksats i förordningen 1049/2001.51 Motiveringen löd: EEAS hade konsulterat saudiska myndigheter som lät förstå att man inte önskade att handlingarna skulle lämnas ut. Det förhållandet att den konsulterade parten är regeringen i ett tredje land ansågs ha en särskild tyngd.

Handlingarna har ett känsligt innehåll kopplat till de internationella relationerna mellan konungariket Saudiarabien och EU. Tillgång till delar av innehållet kan heller inte komma i fråga då de känsliga delarna är en integrerad del av hela innehållet.52 Preliminär slutsats: De diplomatiska förvecklingarna mellan Sverige och Saudiarabien hade den närmast efterföljande tiden inte satt några spår hos utrikestjänsten EEAS. Sveriges regering hade deklarerat att relationerna till Saudiarabien var en rent mellanstatlig angelägenhet och att regeringen inte önskade ta upp ärendet i EU, även om utrikesminister Wallström sade att hon hade orienterat Federica Mogherini.

Det förefaller som om EU genom EEAS var precist så frånvarande som aktör som den svenska regeringen önskade. Det kan möjligen ifrågasättas om de fem redovisade Breven kan läsas i sin helhet på www.asktheeu.org sök på förkortningen EEAS, alternativt på ansökarens namn (Staffan Dahllöf) 51 ”Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för a) det allmänna samhällsintresset i fråga om (…) internationella förbindelser.”

52 För att läsa originalformuleringen se hänvisning ovan i not 47.

50

28/45

handlingarna ovan verkligen utgör hela den samlade korrespondensen mellan Bryssel och Riyadh under nästan tre månaders tid. Misstanken att det inte skulle vara fallet kan dock inte styrkas inom ramen för denna rapport.

Tillvägagångssätt 2: Beslutet att inte lämna ut de två verbalnoterna överklagades 2015-05-11 med en ”bekräftande begäran” till EEAS med följande motiveringar: * EU-domstolen har i ett tidigare rättsfall slagit fast att en konsulterad tredje parts invändningar inte är skäl nog till att neka tillgång till en handling. 53 * Det faktum att en konsulterad part utgör regeringen i ett tredje land är heller inte ett juridiskt motiverat skäl att neka utlämnande med stöd i förordningen. * EU:s myndigheter är skyldiga att redovisa på vilket sätt ett undantag i förordningen är relevant för varje enskild begärd handling. 54 * EU-domstolen har slagit fast rätten till insyn i delar av en handling om inte hela handlingen kan lämnas ut. 55 Det förefaller osannolikt att hela innehållet i de två handlingarna är direkt och lika starkt kopplat till för Saudiarabien känsliga uppgifter.

– EEAS bekräftade att de hade mottagit överklagandet (den bekräftade begäran) samma dag (2015-05-11) med löfte om svar inom 15 arbetsdagar, men svarade rent faktiskt innan dess, den 26 maj 2015 (dock felaktigt daterat den 26 juni 2015).

Slutligt resultat: EEAS instämde i mail 2015-05-26 att tredje part inte har en veto-rätt mot utlämnande av en handling, och att det inte är ett argument i sig att tredje part är en regering.

Men, skriver direktör i utrikestjänsten, Patrick Child: ”(…) det hör till common sense att det faktum att en handling är utställd av en regering, som alltså är huvudaktör i internationella relationer, stärker relevansen av att hänvisa till det här undantaget.”

(Artikel 4.1.a skydd av internationella relationer) 56 Dock lyfter EEAS en liten smula på förlåten i de konkreta motiveringarna för att inte lämna ut de två handlingarna: * Noten om UNHRC (FNs kommission för mänskliga rättigheter) redovisar saudiska skäl för varför landets medlemskap – förmodligen ordförandeskapet – av UNHRC borde accepteras och stödjas.

I målet C-135/11P (IFAW mot kommissionen) fastslog domstolen att den tyska regeringen inte hade rätt att förhindra kommissionens utlämnade av en inskickad handling till en miljöorganisation i Tyskland.

54 I målet T-174/95 (Svenska Journalistförbundet mot rådet) fastslog domstolen att tillgång till handlingar om polissamarbetet Europol inte kunde avslås i klump, utan måste motiveras med preciseringar av förväntade skador vid utlämnande för varje enskild handling.

55 I målet C-353/99 (rådet mot Hautala) fick EU-parlamentarikern Heidi Hautala rätt att ta del av delar av en rapport om vapenexport även om hon kunde nekas rapporten i sin helhet.

56 För dokumentation se www.asktheeu.org - sök på ”Relations between the EU and Saudi Arabia”.

53

29/45

* Noten om Jemen redovisar saudiska hållningar till det politiska läget i Jemen, och upplysningar om vilka åtgärder Saudiarabien har vidtagit av den anledningen. (Noten är daterad 2015-03-15, tio dagar innan Saudiarabiens och ett tiotal andra stater inledde bombangrepp mot landet.)

Mer än så kan inte EEAS säga om innehållet utan att avslöja deras innehåll och därmed bryta skyddet för internationella relationer. Ett delvis tillmötesgående är därför inte möjligt. De två verbalnoterna lämnades inte ut.

30/45

Saudiarabien är en viktig internationell och regional aktör, men är varken ett ”grannland” till EU eller en kandidat till EU-medlemskap. Förhållandet mellan EU och Saudiarabien är i så måtto ett exempel på en renodlat utrikespolitisk relation. Våren 2015 uppstod en diplomatisk kris mellan Saudiarabien och Sverige.

Jag ville ta reda på om krisen satte några spår i korrespondensen mellan Saudiarabien och EU:s utrikesmyndighet EEAS (European External Action Service) som är en del av kommissionen.

?

TILLVÄGAGÅNGSSÄTT STEG 1

1

Exempel 2:

Arbetsdag 1: En begäran om tillgång till handlingar avseende kommunikation mellan EU och Saudiarabien skickades av mig till EEAS och bekräftades per email samma dag.

23/3/15

Vilken information finns tillgänglig om relationen mellan EU och Saudiarabien?

25/3/15

EU Deadline

16/4/15

EU Deadline

8/5/15

2

11/5/15

EU Deadline

Arbetsdag 16: EEAS meddelade att ansökan var under behandling men att man var tvungen att förlänga handläggningstiden med ytterligare 15 arbetsdagar för att kunna avge ”ett tillräckligt validerat svar”.

Arbetsdag 32: 32 arbetsdagar efter mitt ursprungliga begärande svarade EEAS med ett delvis tillmötesgående och tre tillsända handlingar. EEAS bekräftade samtidigt att man hade identifierat två relevanta dokument, icke underskrivna diplomatiskt besked.

TILLVÄGAGÅNGSSÄTT STEG 2 Arbetsdag 33: Jag överklagade EEAS beslut att inte lämna ut de icke underskrivna diplomatiska handlingarna. I retur fick jag en bekräftelse med löfte om svar inom 15 arbetsdagar.

Arbetsdag 42: EEAS svarade. Beslutet låg fast.

Jag fick inte ta del av de två diplomatiska handlingarna.

26/5/15

!

Arbetsdag 3: EEAS meddelade att ansökan saknade nödvändiga detaljer om vilka handlingar som avsågs. Jag gjorde ett försök att förtydliga min förfrågan.

Begäran om tillgång till handlingar via portalen AskTheEu.org resulterade efter 30 arbetsdagar i ett besked om förekomsten av fem olika handlingar.

Tre av dem gjordes tillgängliga. Ett överklagande av beslutet att inte lämna ut de två återstående helt eller delvist besvarades nekande, efter ytterligare 14 arbetsdagar.

31/45

Exempel 3: Kommissionsordförande Junckers korrespondens Vad: Är det möjligt att se omfattningen av, och få tillgång till, kommissionsordföranden Jean-Claude Junckers elektroniska och pappersburna post?

Varför intressant: I mars 2000 beslöt den dåvarande kommissionsordföranden Romano Prodi att på sin hemsida upprätta ett sökbart register över sin in- och utgående korrespondens. 57 Detta skedde innan den nuvarande förordning 1049/2001 var beslutad och hade trätt i kraft, och var en följd av skandalerna som ledde till upplösningen av den tidigare Santer-kommissionen. 58 Registret över Prodis korrespondens omfattade 34 383 dokument i december 2002. Det var därmed större än kommissionens sökbara register över andra handlingar. Det omfattade 24 942 hänvisningar vid utgången av 2002. 59 Romano Prodis register är inte längre tillgängligt på nätet.

I den nuvarande kommissionen ledd av Jean-Claude Juncker länkar den svenske kommissionären Cecilia Malmström som enda ledamot till en förteckning över sin korrespondens. Registret omfattar dokumentdetaljer och i förekommande fall länkar till pdf-filer. Hänvändelser från allmänheten redovisas enbart som ett kort besked om ämnet. 60 Våren 2015 hamnade USAs tidigare utrikesminister, nu presidentkandidat, Hillary Clinton i blåsväder för att ha lagrat email i tjänsten på en privat server. Därmed bröt hon både mot amerikanska säkerhets- och arkivregler. 61 Frågan är om Jean-Claude Juncker är lika öppen med sin korrespondens som Romano Prodi och Cecilia Malmström, och om det kan uppstå en parallell i EU till den amerikanska uppståndelsen kring Hillary Clintons privatisering av sin tjänstekorrespondens.

Tillvägagångssätt 1: Kommissionens dokumentregister ger inga närmare besked om tillgängligheten av ordförandens post. Då Jean-Claude Juncker efter sitt tillträde införde krav på att kommissionens ledamöter skulle redovisa sina kontakter med lobbyister och andra intresseföreträdare, 62 var det närliggande att helt enkelt fråga om inte motsvarande öppenhet också gäller för ledamöternas korrespondens.

Det skulle visa sig vara något lättare sagt än gjort.

Pressmeddelande den 31 mars 2000 (IP/00/319) http://en.wikipedia.org/wiki/Santer_Commission 59 KOM(2003)216 slutlig sidan 6 60 http://ec.europa.eu/commission/2014-2019/malmstrom/correspondence_en 61 http://www.nytimes.com/2015/03/03/us/politics/hillary-clintons-use-of-private-email-at-statedepartment-raises-flags.html 62 Redovisas under ”Agenda Appointments and Meetings” (enbart på engelska) för var och en av kommissionens ledamöter som kan ses här: http://ec.europa.eu/commission/2014-2019_sv 57

58

32/45

Ett första brev (email) adresserat till ordförande Junckers mailadress president.juncker@ec.europa.eu skickades 2015-03-15. Förutom frågan om ordförandens korrespondens tillfrågades Juncker om den generella kritiken av kommissionens bristfälliga register och om eventuella initiativ för att revidera den gällande öppenhetsförordningen. De frågorna är omtalade på annan plats.

Svar på frågorna lät vänta på sig.

Efter en dryg vecka utan någon reaktion skickades ett nytt mail 2015-03-25 med samma innehåll till den tjänsteman i kommissionären Frans Timmermans kabinett som enligt uppgift från en källa i kommissionen har öppenhetsfrågorna som sin särskilda arbetsuppgift.

Svar uteblev.

När mer än en månad hade gått sedan det första mailet, och det varken var bekräftat eller besvarat skickades en kopia till kommissionens representationskontor i Köpenhamn 2015-04-17 med förfrågan om hjälp med att nå rätt person, eller bara att få kontakt till någon som kunde avge ett officiellt svar för kommissionens räkning.

En dryg vecka senare återkom en av kommissionens talespersoner på mail med besked om att de frågorna skulle komma att besvaras.

Två veckor senare, och 47 helgfria arbetsdagar efter det första kontaktförsöket, svarade ordförande Junckers kabinettschef Martin Selmayr 2015-05-05 med en pdfkopia av ett signerat brev på de ställda frågorna. Huruvida Selmayrs svar var utlöst av påstötningar från Köpenhamnskontoret eller om de i alla händelser skulle ha kommit den 5 maj är – och förblir – ovisst.

Poängen med att redovisa den utdragna processen, är att visa att den som hänvänder sig direkt till kommissionen den officiella vägen och som inte har vetskap om andra kontaktvägar kan komma att vänta rätt länge på svar, om man alls får svar.

För formella begäranden om tillgång till handlingar gäller en tidsfrist på 15 arbetsdagar för kommissionens handläggning, med möjlighet till förlängning i ytterligare 15 arbetsdagar. Journalister som vänder sig till kommissionens officiella talespersoner (talesmanstjänsten) kan ofta räkna med svar inom ett eller ett par dygn beroende på ämnets politiska känslighet, personliga kontakter till talespersonen och en påstådd eller verklig deadline.

För mer allmänna frågor som de som har redogjorts för här finns ingen motsvarande tidsgräns. Och talesmanstjänsten har inte till uppgift att betjäna allmänheten.

33/45

Kommissionens nationella kontor kan vara behjälpliga men har inte alltid sakkunskap i konkreta frågor, och har heller inte alltid mandat att uttala sig i policyfrågor.

Frågorna om registreringen av Junckers korrespondens, kommissionens bristfälliga register och eventuella nya lagstiftningsinitiativ kunde inte besvaras av kontoret i Köpenhamn. ”Transparency är ett ämne för Högkvarteret”, som en medarbetare uttryckte det.

Slutligt resultat: Svaret på frågan om det är möjligt att se omfattningen av, och få tillgång till, kommissionsordförandens korrespondens är jo, i princip men det blir inte helt lätt i praktiken.

Kabinettschefen Selmayr skrev (oofficiell översättning från engelska): ”Handlingar som ordföranden och hans medarbetare förfogar över omfattas av förordning 1049/2001 och tillgång till dessa handlingar behandlas därför i överensstämmelse med förordningen. Om en begäran om tillgång till dessa handlingar är oprecis, vill kommissionen som framgår av förordningens artikel 6 (2) be om ett klargörande för att identifiera de efterfrågade handlingarna, liksom kommissionen vill vara behjälplig med att identifiera dem.”63 Selmayr bekräftade vidare att Cecilia Malmström upprättade ett register över sin korrespondens på eget initiativ i den föregående kommissionen under José Manuel Barroso, och det har hon fortsatt med på under Jean-Claude Juncker. Frågan om Juncker själv avser att ta efter Malmströms praxis besvaras inte.

Junckers korrespondens omfattas alltså av förordningen. Men nej, det sker ingen särskilt registrering av posten till kommissionsordföranden som under Romano Prodi åren 2000-2004, och som post till Cecilia Malmström. Därmed är det inte omedelbart möjligt att överblicka Junckers samlade kontakter och på så vis upptäcka eventuella luckor som kunde antyda att delar av den lagras utanför kommissionen, som var fallet med Hillary Clintons mail.

I sak var Martin Selmayrs svar klart, men en fråga återstod; hur ser kommissionen på den praktiska hanteringen av tillgång till ordförande Junckers post, exempelvis all korrespondens under en månad, eller all korrespondens i ett brett ämne som Grekland och Eurozonen?

63

Email från Martin Selmayr 2015-05-05.

34/45

De frågorna plus en kompletterande hänvisning till Romano Prodis och Cecilia Malmströms praxis mailades till Martin Selmayr 2015-05-05, som återkom med ett kompletterande svar en månad senare 2015-06-04: * Jo, breda ansökningar kan mycket riktigt utlösa ett betydande merarbete för anställda i kommissionen, men reglerna ger dem rätt att konferera med ansökaren för att finna en ”rimlig lösning”, till exempel genom att reducera ansökningens omfattning eller dela upp en ansökan i mindre delar. 64 * Nej, kommissionen överväger inte att skapa nya dokumentregister, men avser fortsatt att utveckla det existerande registret. Därtill har (som nämnts tidigare) alla möten mellan å ena sidan kommissionärer, deras kabinett eller generaldirektörer och lobbyister publicerats sedan den 1 december 2014. ”Kommissionen undersöker också möjligheter för en mer aktiv publicering av handlingar inom ramen för ett pilotprojekt i budgeten för 2015”, svarade Selmayr.

Svaren att korrespondensen är tillgänglig i princip, bara inte möjlig att överblicka samlat för utomstående, leder tillbaka till den tidigare redovisade kritiken av kommissionens bristfälliga register.

Den nyfikne skall allra helst veta vad han eller hon letar efter. Man kan visserligen få hjälp med att identifiera vad som finns, men trovärdigheten av en sådan identifikation kan inte verifieras. Öppenheten sker på institutionens villkor och blir ytterst en fråga om trovärdighet.

I exemplet om EU:s kontakter till Saudiarabien uppgav utrikestjänsten att det under årets tre första månader hade förekommit allt i allt fem (5) registrerade kontakter mellan EU och Saudiarabien varav tre får anses höra till kategorin diplomatiska artighetsbetygelser. Det är en uppgift som ansökaren inte kan verifiera själv.

Email från Martin Selmayr 2015-06-04: hänvisningarna till förordningens artikel 6.2 (rätt att kräva förtydligande) och 6.3 (rätt till informellt samråd med ansökaren för att finna en rimlig lösning).

64

35/45

Är det möjligt att se omfattningen av, och få tillgång till, kommissionsordföranden Jean-Claude Junckers elektroniska och pappersburna post? Jag bestämde mig för att försöka.

?

TILLVÄGAGÅNGSSÄTTET

1

Arbetsdag 1: Jag skickade ett första email adresserat till ordförande Juncker.

15/3/15

Arbetsdag 8: Ingen reaktion. Ett nytt email med samma innehåll skickades till den tjänsteman i Frans Timmermans kabinett som har öppenhetsfrågorna som sin särskilda arbetsuppgift.

25/3/15

Exempel 3:

Får vi ta del av Junckers korrespondens?

17/4/15

24/5/15

5/5/15

4/6/15

!

36/45

Arbetsdag 22: Fortfarande inget svar efter en månad. Jag skickade en kopia av mitt email till kommissionens representationskontor i Köpenhamn med förfrågan om hjälp med att nå rätt person.

Arbetsdag 27: En av kommissionens talespersoner återkom till mig på mail med beskedet att mina frågor skulle komma att besvaras.

Arbetsdag 36: Ordförande Junckers kabinettschef Martin Selmayr svarade.

Jag skickade kompletterande frågor till Selmayr.

Arbetsdag 56: Martin Selmayr återkom med ytterligare ett svar.

En förfrågan om möjlig tillgång till Jean-Claude Junckers korrespondens besvarades efter 47 arbetsdagar med ett ja i princip, men med besked att den inte registreras som en särskild kategori.

Summering av de tre exemplen 1. Skall EU införa egna skatter?

Begäran om tillgång till handlingar från Högnivågruppen om egna resurser via kommissionens nätformulär gav efter 30 arbetsdagar viss insikt i vad en central arbetsgrupp funderar över, även om merparten av de frigivna handlingarna var kända och tillgängliga sedan tidigare.

Ett överklagande av beslutet om att inte göra samtliga handlingar tillgängliga resulterade efter ytterligare 37 arbetsdagar i att fler handlingar lämnades ut, bland dem protokollen från Högnivågruppens möten, om än de mest intressanta och kontroversiella avsnitten var maskerade.

Det delvisa utelämnandet illustrerar i sig vad som är känsligt i frågan om EU:s egna resurser, liksom det illustrerar vilka områden som kommissionen har störst intresse i att skydda från insyn såväl från allmänhetens som från medlemsländernas (!) sida.

2. Förhållandet mellan EU och Saudiarabien Begäran om tillgång till handlingar via portalen AskTheEu.org resulterade efter 30 arbetsdagar i ett besked om förekomsten av fem olika handlingar. Tre av dem gjordes tillgängliga. Ett överklagande av beslutet att inte lämna ut de två återstående helt eller delvist besvarades nekande, efter ytterligare 14 arbetsdagar, men själva avslagsbeslutet röjde något om de två handlingarnas innehåll.

3. Kommissionsordföranden Junckers korrespondens En förfrågan om möjlig tillgång till Jean-Claude Junckers korrespondens besvarades efter 47 arbetsdagar med ett ja i princip, men med besked att den inte registreras som en särskild kategori. Svaret preciserades efter ytterligare 20 arbetsdagar: Den nyfikne kan få hjälp med att identifiera förekomsten av handlingar som inte redovisas samlat och/eller med att avgränsa sin ansökning. En jämförelse av posthanteringen mellan USA (Hillary Clinton) och EU (Jean-Claude Juncker eller Federica Mogherini) låter sig inte omedelbart göras utan ett researcharbete som går utanför ramarna för denna rapport.

37/45

4. Sammanfattande slutsatser Sett till EU-samarbetets upprinnelse och historia är frågan om öppenhet en senkommen företeelse. Den fördragssäkrade rätten till handlingar med tillhörande lagstiftning har existerat i knappt 15 år. Dragkampen om hur de reglerna skall tolkas och eventuellt förändras har pågått lika länge. Det finns argument för tesen att systemet sakta men säkert har öppnat sig för insyn i en process som blir svår att backa. Det argumentet kan fogas in i en global tendens där antalet av länder med offentlighetslagar har stigit exponentiellt.

Sverige var länge unikt med offentlighetsprincipen inskriven i grundlag 1766. Det gick 200 år innan USA fick sin Freedom of Information Act och blev nummer två globalt.

Därefter har det gått rasande fort. Nätportalen Freedominfo listar våren 2015 omkring 100 länder med offentlighetslagstiftning, med Paraguay som senaste tillskott på listan 2014. 65 Här finns också samtliga öppenhetslagar bedömda på poäng. Rangordningen avser lagstadgade rättigheter, inte tillämpningen i praktiken. Den toppas av Serbien, Slovenien och Indien. Sverige hamnar på 41:e plats globalt. 66 Det finns också argument för att EU-systemet obstruerar den fördragssäkrade rätten genom att stänga öppnade fönster, täta sprickor i fasaden, och införa nya regler och lagar som motverkar öppenhetsförordningen.

Utgången av en dragkamp mellan motverkande tendenser blir som alltid något som avgörs av den praktiska tillämpningen. Det är därför oroande att så få av dem som idag utnyttjar reglerna för tillgång till handlingar gör det i någon slags allmänintresse; för att använda sig av upplysningar i opinionsbildning, politisk debatt eller journalistisk rapportering.

Det är inte negativt i sig att jurister, lobbyister, tjänstemän och forskare har fått underlättad tillgång till EU-handlingar. Men ökad inbördes öppenhet mellan EU:s institutioner, och ökad tillgänglighet för aktörer som i förvägär välinformerade, eller enkelt kan bli, är inte detsamma som styrkt folklig insyn och deltagande.

65 66

http://www.freedominfo.org/regions/global/foi-regimes/ http://www.rti-rating.org/

38/45

Öppenheten i EU – de positiva faktorerna * Rätten att få tillgång till institutionernas handlingar är fördragsfäst och juridiskt reglerad med det uttalade syftet att styrka medborgarnas rätt att veta och att kunna delta i beslutsprocesserna. * EU-domstolen har i flera avgöranden tolkat de gällande reglerna i öppenhetsvänlig riktning – även om vissa domar drar åt motsatt håll. 67 * Kommissionen (och andra institutioner) har etablerat en praxis, om än haltande, för hur man behandlar ansökningar och rapporterar årligen hur reglerna används. * Av de inkomna ansökningarna får nästan tre fjärdedelar positivt svar. Det kan också löna sig att överklaga ett första negativt beslut. * Som visat i de tre praktiska exemplen ger rätten att begära ut handlingar en möjlighet att få viss insikt i politiska processer och kunskap som inte var tillgänglig på annat sätt.

Öppenheten i EU – svagheter och tillkortakommanden * Kommissionen har 14 år efter de lagstadgade kraven, och sju år efter en omfattande kritik av EU-ombudsmannen ännu inte upprättat ett fungerande sökregister över sina handlingar. Den som inte vet vad som finns att söka blir utelämnad åt institutionens villighet att sortera och berätta. * Handläggningstiden på upp till 30 arbetsdagar – eller mer – är en allvarlig hämsko för ett journalistiskt nyhetsarbete, men förstås mindre besvärande för sökande med möjlighet till längre framförhållning. * Undantagen som kan motivera avslag på insyn är vida och vaga, med företräde för hänsyn till institutionernas beslutsförfarande gentemot allmänhetens överordnade intresse av insyn. 68 * Förordningen 1049/2001 är inte enbart under press för revidering från kommissionen och delar av ministerrådet. Den riskerar konstant att bli åsidosatt av annan EUlagstiftning som visat med exemplen om dataskydd och skydd av företagshemligheter.

Kommissionen mot Bavarian Lager (C-28/08P) se avsnitt I Ett snudd på groteskt exempel utanför den här rapportens fokus är de så kallade trialoger; förhandlingar mellan kommissionen, parlamentet och rådet i slutfasen av en lagstiftningsprocess.

Trialoger hålls bakom stängda dörrar och åsidosätter i praktiken påståendet i fördragets artikel 15.2 (funktionsdelen) att parlamentet och rådet lagstiftar i öppenhet. EU-ombudsmannen Emily O'Reilly har på eget initiativ, och av samma anledning, beslutat att inleda en undersökning av trialogsystemet i maj 2015 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/59978/html.bookmark

67

68

39/45

* EU-domstolen är sista och överordnad instans i hur reglerna skall tolkas och tillämpas, men det kräver stora ekonomiska resurser för att kunna betala de egna och eventuellt motpartens advokatkostnader för den som förlorar ett mål. 69

Vad bör göras 70 – rekommendationer och förslag * Mota tillbaka försöken att försvaga den gällande förordningen; snäva om möjligt in de nuvarande undantagen för att få tillgång till handlingar. * Etablera ett fungerande sökregister för kommissionens dokument – ministerrådets register visar att stora datamängder mycket väl kan göras sökbara, och register göras relativt användarvänliga 71 – om viljan finns. * Låt Romano Prodi och Cecilia Malmström bilda skola: Etablera en sökbar förteckning över samtliga kommissionärers korrespondens. * Gör det möjligt att överklaga principiellt viktiga avslag till EU-domstolen för andra än kapitalstarka organisationer och företag. * Förkorta handläggningstiderna för ansökan om tillgång till handlingar. * Säkra att en kommande dataskyddsförordning, och ett kommande direktiv om skydd av affärshemligheter i det minsta inte försvagar gällande öppenhetsregler. * Säkra EU:s medlemsländers rätt och möjlighet att upprätthålla, eller etablera, nationella regler som tillåter större öppenhet än vad 28 medlemsländerna kan enas om gemensamt. EU-lagstiftningen får gärna utgöra ett gemensamt golv, men inte ett begränsande tak för insyn och deltagande. * Utnyttja de möjligheter som finns för att uppfostra institutionerna, uppmärksamma lagstiftarna och för att skapa en så god praxis som möjligt för andra.

Anmälan till EU-ombudsmannen är gratis men ombudsmannen kan bara uttala sig och komma med förslag, och har inte befogenheter att sätta sig över fattade beslut.

70 Den historiskt intresserade känner kanske igen titeln på en utopisk roman från 1885 av den ryske författaren Nikolai Tjernysjevskij, senare återanvänd som titel på en pamflett av V.I. Lenin 1902.

71 http://www.consilium.europa.eu/register/sv/content/int/?lang=sv&typ=ADV se särskilt knappen ”Förteckning” (”List”) för att ämnesavgränsa handlingar.

69

40/45

Slutord Om den här rapporten har tecknat en någorlunda riktig bild av öppenheten i EU, reser sig en annan fråga: Varför ser det ut som det gör?

EU-samarbetet har aldrig varit så omfattande som nu, med en stor mängd besvärliga frågor; finanskris och arbetslöshet, Grekland och euron, flyktingströmmen över Medelhavet, förhållandet till Ukraina/Ryssland, Storbritanniens osäkra ställning som medlem, bara för att ta några aktuella exempel sommaren 2015.

Samtidigt tycks entusiasmen för EU som ett politiskt projekt vara i hastigt avtagande.

EU-skepsis, EU-kritik eller direkt EU-motstånd finns representerat längs hela den politiska vänster-höger-skalan.

Borde det då inte vara upplagt att sätta till alla klutar för att stärka samarbetets legitimitet? Vore inte klara, och entydiga bestämmelser om tillgång till institutionernas handlingar, och en snabb och smidig praxis, en given och ganska billig åtgärd för att styrka legitimiteten och ta udden av delar av kritiken?

På så ledande frågor kan svaret förstås inte bli mycket annat än ”jo!”.

Varför det inte sker, och varför i all världen inte kraven på öppenhet hörs oftare och starkare än vad som är fallet, är möjligen en illustration av ett grundläggande problem med en ”allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken”.

I en idealisk politisk union har folken ett intresse i att följa, bevaka, och delta i beslutsfattande därför att de rent faktiskt är, eller i varje fall känner sig, delaktiga i processen. Samtidigt har beslutsfattare och administratörer ett egenintresse i att berättiga sina beslut och sin administration.

I den reellt existerande europeiska unionen är det folkliga intresset för hur besluten fattas svagt. Intresset för öppenhet och delaktighet har till stor del blivit ett egenintresse för professionella aktörer. När öppenhetslagstiftningen fungerar är den till god hjälp för jurister och lobbyister – och för deras organiserade motståndare.

Lösningen på det dilemmat är i all sin komplicerade enkelhet att bryta de professionella aktörernas monopol på insyn och deltagande; det vill säga att fler frågar efter mer. Utan ett fast och växande tryck underifrån, ingen förändring.

Det är med öppenheten i EU som med – den ursprungligen medeltida – definitionen av om något existerar, tillskrivet bland andra författaren Miguel Cervantes: Puddingens bevis ligger i ätandet.

41/45

Gör så här 1. Googla ( eller använd annan söktjänst) Varför: Man behöver inte göra det mer komplicerat för sig än nödvändigt. Googlade sökningar ger förvånansvärt ofta relevanta svar. En sökning på de dokumentnummer som har refererats i den här rapporten kan ge snabbare resultat än en sökning steg för steg i till exempel lagdatabasen Eur-Lex eller EU-domstolens bas på nätportalen Curia.

Varför inte: Svaren kan bli alltför många och allt för omfattande för att vara användbara. En sökning på ”öppenhet i eu” våren 2015 ger 392 000 träffar. De första tio är absolut relevanta, men det kräver en del förhandskunskap för att kunna värdera svaren, och inte minst vilka källorna är och vad det står för. Handlingar som inte har varit publicerade på nätet indexeras heller inte av sökmotorerna, men kan ju vara tillgängliga i alla fall. Google hittar faktiskt inte allt.

2. Använd institutionernas nätformulär (eller skriv själv) Kommissionens formulär ligger i juni 2015 som länk till vänster på ”Öppenhetsportalen” http://ec.europa.eu/transparency/index_sv.htm under rubriken ”Hur man går tillväga för att få handlingar från kommissionen”. Om den placeringen skulle ändras googla, ”öppenhet eu”, eller ”transparency eu” för att hitta rätt.

Ansökningar skall göras skriftligt, men måste inte göras via nät-formuläret. En direkt mail, eller ett postat brev till ett bestämt general-direktorat har samma rättsliga värde, men kan riskera att komma bort i hanteringen. Via nät-formuläret får man en automatisk bekräftelse på mottagande och ett ärendenummer att hänvisa till under den fortsatta hanteringen.

Ansökningar (och mottagande av handlingar) är gratis, och kan göras på alla officiella EU-språk, dock med viss risk för att översättning kan förlänga handläggningstiden.

Formuläret ”Ansökan om dokument” är självinstruerande, men inte helt oproblematiskt. Flera av de fält som markeras med en röd stjärna (obligatorisk uppgift) är något som kommissionen själv har hittat på som krav på postadress, och i vilken egenskap man agerar.

Organisationen Access Info Europe, och enskilda ledamöter i parlamentet, hävdar att de kraven saknar stöd i förordningen och innebär ett otillbörligt snokande i den

42/45

sökandes motiv och integritet.72 Konsekvensen är hur som helst att den som inte fyller i de uppgifterna får besked att uppgifterna saknas för vidare behandling, eftersom kommissionen vill försäkra sig att den sökande existerar.

Observera det öppna fältet för beställd handling. Det är här man preciserar sin begäran till de handlingar man inte har funnit på egen hand; till exempel handlingar som avser kommissionens reaktion på land X utnyttjande av stöd Y under en bestämd tidsperiod, eller vad man nu vill veta.

Ju mer preciserad avgränsning desto större chans för att hamna rätt. Å andra sidan, ju snävare avgränsning desto större risk för svaret att just de handlingarna inte finns.

Slutsats: Sök hellre lite för brett än för smalt.

Enligt förordningens artikel 6.2 och 6.3 kan kommissionen avvisa en ansökan som är alltför omfattande men är också skyldig att hjälpa till för att finna en ”rimlig lösning”.

Observera också: ”Sökanden är inte skyldig att ange några skäl för sin ansökan.” (artikel 6.1)

Ett tips I andra guider om hur man söker handlingar i EU poängteras gärna vikten av att hänvisa till förordningen 1049/2001, att använda korrekta termer som handlingar eller den bredare termen information, och att man önskar erhålla de tillsända handlingarna i elektronisk form. De uppmaningarna hade från början till syfte att ”uppfostra” institutionerna. Om det fortfarande är nödvändigt är möjligen tveksamt, men det skadar ju aldrig att visa att ens ansökan är seriös.

Ett konkret tips innan man trycker på sänd: Gör en utskrift eller eventuellt en skärmdump. Det är lätt att glömma när det var man skickade sin ansökan, och exakt hur man frågade när man använder nät-formulär som inte sätter spår i det egna mailprogrammet.

Vänta och se, i bästa fall i 15 arbetsdagar, i värsta fall i det dubbla, eller mer.

En ansökan som avvisas helt eller delvis överklagas genom en så kallad ”bekräftande ansökan”. Hur man skall argumentera för att få rätt finns det inget annat facit på än praktiken. Det kan se klämmigt ut att hänvisa till rättsfall som stödjer ens argument, till övervägande som baseras på förordningen och fördraget, eller till uttalande från EU-ombudsmannen – se till exempel i de anförda exemplen om eventuella EU-skatter 72

http://www.access-info.org/frontpage/15667

43/45

och förhållandet till Saudiarabien i tidigare avsnitt. Här kan man notera att kommissionen faktiskt kommenterar och tar ställning till de anförda invändningarna.

Men vilka argument som biter går enbart att utläsa i de fall som har förts upp till allra högsta instans, EU-domstolen.

När man får nej Ett avslag på ”bekräftande begäran”, det vill säga överklagande kan föras upp till EU:s domstolar; i första hand till Tribunalen (”General Court” tidigare kallad Förstainstansrätten/Court of First Instance), därefter till Domstolen (”European Court of Justice”, tidigare EG-domstolen). Det är ett tillvägagångssätt som enbart rekommenderas den som har råd att betala egna advokatkostnader, i värsta fall också motpartens – om man skulle förlora. En domstolsprövning kan ta två-tre år i var och en av det två instanserna.

Alternativet till domstolsprövning är att vända sig till EU-ombudsmannen. 73 Det är gratis, men ger inte automatisk rätt till de eftersökta handlingarna även om ombudsmannen skulle ta sig an klagomålet, och ge den klagande rätt. En undersökning som ombudsmannen genomför efter klagomål, eller på eget initiativ kan ta upp till två år.

3. Använd nätportalen AskTheEU (eller låt bli) Ansökningar om handlingar via institutionernas nätformulär, alternativt direkt email eller brev, blir en angelägenhet mellan den sökande och institutionen. En ansökan via nätportalen www.asktheeeu.org är som att fråga på en öppen anslagstavla, alla intresserade kan läsa med. Själva ansökan blir omedelbart offentlig, liksom institutionernas svar och så småningom resultatet.

Poängerna med AskTheEU, som alltså inte är ett EU-organ, är dels att ge hjälp till EUovana, eller de som är ovana vid offentlighetslagstiftning på det hela taget, dels att etablera en plattform för ökad öppenhet.

Den som ansöker via AskTheEU blir automatiskt påmind om när olika tidsgränser utlöper och får hjälp steg för steg i processen. Förutom att följa sin egen ansökan kan man följa andras, och få rapporter om hur det går. Enda krav är en gratis registrering med mailadress och lösenord. Registrering är inget krav för att söka efter intressanta

73

http://www.ombudsman.europa.eu/start.faces

44/45

fall i portalens register, eller för att läsa och lära av hur andra har formulerat sina ansökningar.

Det finns två skäl för att inte använda AskTheEU, men också argument mot de skälen: * Ansökan kan komma att uppfattas som del i en kampanj, och därför inte behandlas lika seriöst som om den skickades direkt till en EU-institution.

Motargumenten är att den misstanken är svår att kan ledas i bevis, och det tvärtom kan främja ett positivt resultat att fler kan följa processen. * Organisationer som förbereder en kampanj, eller journalister som arbetar på ett avslöjande, vill inte nödvändigtvis berätta vad de skall använda handlingarna till på förhand.

Motargumentet är att AskTheEU används av etablerade intresseorganisationer utan att det tycks ha bromsat deras kampanjer. 74 I vilken omfattning medier begränsar sin användning av AskTheEU är svårare att bedöma, bland annat därför att användarna söker i eget namn och sällan eller aldrig anger om de är journalister. Som framgått av kommissionens statistik är det på det hela taget också få journalister som ber om tillgång till handlingar den formella vägen, 299 av 6 525 ansökare under 2013.

se till exempel Corporate Europe Observatorys rapport om TTIP-förhandlingarna: http://corporateeurope.org/power-lobbies/2015/04/towards-legalised-corporate-secrecy-eu 74

45/45

www.oeiceurope.com