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DIRECTIVE SERVICES
De l’intérêt des bons compromis au Parlement européen Après plus de deux ans de débats intenses, de confrontations entre visions opposées de la construction européenne et de clarifications successives, le processus d’adoption de la directive sur les services dans le marché intérieur a franchi une étape essentielle. Le 4 avril, la Commission européenne a présenté devant le Parlement une proposition modifiée qui entérine quasi totalement les amendements au texte que celui-ci avait votés le 16 février. Nathalie Lhayani fait le point dans cet article. Le fait marquant n’est pas seulement que la proposition de la Commission rompt avec la logique de compétition réglementaire de la première version de la directive - la tant décriée « directive Bolkestein »(1). C’est aussi que s’affirme une démocratie européenne alliant représentation et participation de façon constructive. Les groupes PSE et PPE du Parlement européen, s’appuyant sur l’expertise et l’action de la société civile organisée, avaient travaillé d’arrache-pied à l’élaboration de compromis conciliant la double exigence que pose cette directive : lever les obstacles à la circulation des services et préserver les régulations publiques et sociales. Ils ont ainsi permis au PE de dégager une majorité confortable sur les points cruciaux maintes fois soulignés dans le débat (principe du pays d’origine (PPO), services publics, protection du droit social...) et donc de faire entendre clairement une interprétation des traités et de la jurisprudence plus conforme aux attentes des citoyens européens et à l’esprit d’intégration communautaire auprès de la Commission. Sans ces compromis, les commissaires – divisés sur le champ d’application de la directive et le traitement des services publics – auraient très certainement adopté une position beaucoup moins en phase avec ces exigences. À elle seule, cette directive ne va pas permettre à l’UE de faire le bond souhaitable en terme de réalisation des objectifs de compétitivité, de croissance et d’emploi de Lisbonne. Pour réellement atteindre ce but, il aurait fallu élaborer un plan d’action global, incluant aussi des mesures d’accompagnement pour les services stratégiques aux entreprises, une méthode d’évaluation pluraliste et indépendante secteur par secteur, un paquet spécifique pour les services publics et un autre visant à concilier mobilité de tous les travailleurs de l’Union et protection de leurs droits. La Commission a mis sur pied un forum sur les services aux entreprises, mais il est « dormant »(2) depuis plus d’un an. Elle agit pour clarifier les points de friction entre la directive Services et les autres dispositions communautaires : elle a publié en même temps que sa proposition révisée des lignes directrices sur le détachement des travailleurs et peu de temps après une communication sur les services sociaux. Elle prévoit un texte sur la mobilité des patients. Après que le Parlement aura donné son avis sur le Livre blanc relatif aux SIEG (en juillet très probablement), elle présentera une communication. Ces clarifications étaient nécessaires mais elles n’interviennent qu’à la marge et ce plan d’action n’existe pas en tant que tel. Il faut donc engranger les résultats
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La directive Services ne peut plus être accusée d’être un instrument de dumping social
Les barrières nationales non justifiées et les rentes de situation sont encore importantes. (...) Il était donc temps de faire une directive transversale
obtenus et continuer à agir en dehors de la directive Services, pour faire progresser la création d’un cadre commun de services à l’échelle européenne. Cela étant, la lenteur avec laquelle avance la création d’un marché unique européen des services, alors que s’opère une véritable révolution dans ce domaine depuis une vingtaine d’années, crée un manque à gagner en terme de croissance et de compétitivité qui accroît le retard de l’Europe vis-à-vis de ses concurrents mondiaux. Les barrières nationales non justifiées et les rentes de situation sont encore importantes (notamment dans des secteurs tels que la construction, la distribution, les services commerciaux…)(3). Il était donc temps de faire une directive transversale. Le texte tel que révisé par la Commission réconcilie largement les difficiles exigences posées par la spécificité des services par rapport aux marchandises. D’abord, il met en échec la concurrence réglementaire sauvage entre pays membres qu’entraînait le principe du pays d’origine. Au lieu de laisser les prestataires fournir leurs services dans l’UE sans respecter d’autres règles que celles des pays où ils sont établis, la directive leur accorde une liberté d’accès au marché et d’exercice, tout en laissant au pays d’accueil la possibilité de leur imposer des règles dûment justifiées. Elle permet ainsi à la fois la levée d’obstacles protectionnistes et la prise en compte de la dimension d’intérêt général que peuvent recouvrir les mesures nationales appliquées aux services. L’harmonisation ciblée sur des exigences essentielles(4) secteurs par secteurs reste nécessaire. C’est un point faible du texte. Mais, les transpositions nationales de la directive vont obliger les États à inscrire leurs règles dans trois principes communs (non-discrimination, nécessité, proportionnalité) et dans les mêmes objectifs clarifiés de santé, de sécurité ou d’ordre publics, d’environnement et de protection des conditions d’emploi, y compris celles établies dans les conventions collectives. La Commission et la CJCE devront encore procéder à de nombreux arbitrages au cas par cas, mais il s’en dégagera des critères d’appréciation qui peuvent mener petit à petit à la (1) Voir notre appréciation de la première version de la proposition de directive de la Commission dans La Lettre de Confrontations n° 69. (2) Lire l’article d’A. Ferron en p. 21 de ce numéro. (3) Voir La Lettre du CEPII n° 252 : La directive services : une analyse économique, janvier 2006. (4) Lire l’article de D. Graber sur les services financiers de détail en p. 34 de ce numéro.
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convergence. Il faudra veiller à les soumettre à une évaluation ouverte et critique de toutes les parties prenantes. Il n’y a pas d’exclusion générale des services publics. Les services économiques (SIEG) sont maintenus dans le champ du fait de leur dimension en partie marchande, mais les plus essentiels, tels que la santé et les services sociaux, sont exclus horizontalement et les autres sont exclus des dispositions principales de la directive (cf. tableau p. 26). Celles concernant la prestation temporaire (art. 16) n’impactent plus les SIEG. Pour l’établissement, la directive prévoyait d’interdire a priori certaines exigences avancées par les États membres pour délivrer leurs autorisations (« liste noire ») et d’en permettre d’autres mais seulement après évaluation (« liste grise »). Tous les SIEG sont exclus de la « liste grise », la « liste noire »
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continue de s’appliquer mais cette application est « neutralisée » par la réaffirmation préalable des trois libertés des États membres de définir, d’organiser et de financer les SIEG. Reste à gagner la bataille d’une approche positive les concernant. À cet égard, la communication sur les services sociaux et de santé ainsi que l’avis du PE – pour que l’engagement pris par la Commission dans son Livre blanc de créer un cadre juridique pour les SIEG en codécision soit rapidement respecté – revêtent une grande importance(5). Par ailleurs, les amendements du PE, qui excluent clairement le droit du travail et le droit social et qui suppriment les articles touchant au (5) Lire l’article de L. Ghékière « Marché intérieur des services : la spécificité des SIEG reconnue » dans Interface n° 16, avril 2006.
De la directive « Bolkestein » à la directive Services révisée Directive « Bolkestein »
Directive « Gebhardt »
Directive Services révisée
Commission européenne, 01/2004
Parlement européen, 02/2006
Commission européenne, 04/2006
L’application de la directive n’exclut pas l’application des autres instruments communautaires concernant les services.
En cas de conflit, les autres règles priment, notamment : • la directive « détachement des travailleurs » ; • le règlement d’application des régimes de Sécurité sociale ; • la directive sur la radio et la diffusion télévisuelle ; • la directive « qualifications professionnelles ».
Le texte affirmait que : • les dispositions sociales affectant les travailleurs détachés sont celles de la directive détachement (application des règles minimales de travail du pays d’accueil), mais le Principe du Pays d’Origine (PPO) entrait en conflit avec cette affirmation ; • les vérifications et inspections sont faites par l’État membre d’accueil mais les articles 24 et 25 les limitaient et donnaient des pouvoirs de contrôle au pays d’origine.
L’État d’accueil conserve toutes ses possibilités d’appliquer les règles relatives au droit du travail (condition d’emploi, de travail, relations entre employeurs et travailleurs, Sécurité sociale, conventions collectives).
La directive n’affecte pas les conditions de travail et d’emploi qui, conformément à la directive 96/71/CE, s’appliquent aux travailleurs détachés (condition d’emploi, de travail, relations entre employeurs et travailleurs, Sécurité sociale, conventions collectives).
➜ Suppression des articles 24 et 25
➜ Suppression des articles 24 et 25
Principe du pays d’origine (PPO) Les prestataires ne sont soumis qu’aux dispositions nationales de leur État membre d’origine.
Libre prestation de services L’État membre dans lequel le service est fourni garantit le libre accès à l’activité de service ainsi que son libre exercice sur son territoire. Il continue de pouvoir imposer des exigences nationales au prestataire établi dans un autre État membre à condition que celles-ci soient non discriminatoires selon la nationalité du prestataire, nécessaires – justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique, de santé publique ou de protection de l’environnement – et proportionnées à l’objectif poursuivi (principe du pays d’accueil « encadré »*). Il peut également imposer des exigences pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique, de protection de l’environnement et de santé publique. Et imposer ses conditions d’emploi, notamment celles établies dans les conventions collectives.
En particulier, le pays d’accueil n’a pas le droit d’imposer sept types d’obligation considérées comme particulièrement protectionnistes (obligation d’avoir un établissement dans pays accueil, obtenir une autorisation des autorités compétentes...).
Deux des sept obligations interdites ont été supprimées.
Contrôle du prestataire et des services qu’il fournit par le pays d’origine.
Contrôle du prestataire et des services qu’il fournit par le pays d’accueil.
Portée de la directive ➜ Idem Gebhardt Le texte prévoit que les cas résiduels et exceptionnels de conflit devront être tranchés par des règles spécifiques à créer. La directive s’applique uniquement aux prestataires établis dans un État membre. Elle ne vise pas les négociations internationales, notamment à l’OMC.
Droit social / détachement des travailleurs
Prestation temporaire transfrontalière (sans établissement, article 16) Libre prestation de services ➜ Idem Gebhardt
➜ Idem Gebhardt
* Cette expression est de la rédaction
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Le cas des SIG/SIEG/Services sensibles Directive « Bolkestein »
Directive « Gebhardt »
Directive Services révisée
Commission européenne, 01/2004
Parlement européen, 02/2006
Commission européenne, 04/2006
Exclusion totale du champ d’application
• Services financiers.
• Services et réseaux de communication électronique. • Services de transport (à l’exception du transport de fond et funéraire).
La directive ne s’applique pas en matière fiscale. Services sensibles
• Les SIG tels que définis par les États membres.
➜ Idem Gebhardt
SIEG* : • Services financiers (banque, crédit, assurance, investissements et conseil en investissement, titres, paiements, retraites individuelles et professionnelles). • Services et réseaux de commerce électronique.
SIEG* : ➜ Idem Gebhardt
• Tous les transports (y compris : de fonds, funéraires, taxis, urbains, ambulances, portuaires). • Tous les services de santé (quel que soit mode d’organisation ou financement), y compris les pharmacies. • Les services sociaux, tels que les services de logement social, les services de garde d’enfants et les services familiaux. • Les services audiovisuels, quel que soit leur mode de production, de distribution et de transmission (y compris radio et cinéma). • Les professions et activités qui participent à l’exercice de l’autorité publique (notamment les notaires). • Les services juridiques. ➜ Idem
➜ Idem Gebhardt (sauf transports de fonds et funéraires inclus dans la directive).
• Les agences de travail intérimaire. • Les jeux de hasard. • Les services de sécurité privée.
➜ Idem Gebhardt
➜ Idem Gebhardt (sauf pharmacies). • Les services sociaux relatifs au logement social, à la garde d’enfants et à l’aide aux familles et aux personnes dans le besoin. ➜ Idem Gebhardt
• Les activités liées à l’exercice de l’autorité publique conformément à l’art. 45 du Traité. ➜ Supprimé ➜ Idem
➜ Idem Gebhardt NB : Les considérants définissent les services comme les activités sujettes à rémunération. Par conséquent, les services éducatifs, culturels ou sportifs à financement public sont exclus.
Exclusions partielles (établissement, articles 14 « liste noire** » et 15 « liste grise** ») Exclusion de tous les SIEG des exigences « à évaluer » (art. 15).
Les règles de l’article 15 ne s’appliquent à la législation dans le domaine des SIEG que dans la mesure où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement, en droit ou en fait, de la mission particulière qui leur a été impartie.
Exclusions partielles (prestation temporaire, article 16) Tous les SIEG, « entre autres » : • Services postaux. • Services de l’électricité (transport et fourniture). • Services de gaz (transport, fourniture, stockage). • Services de distribution et de fourniture d’eau.
➜ Idem et en plus : • le traitement des eaux usées ; • le traitement des déchets.
➜ Idem Gebhardt
* Les SIEG ne sont pas exclus horizontalement mais la directive révisée ne s’applique qu’aux domaines déjà libéralisés et les États membres conservent la liberté de définition, d’organisation et de financement des SIEG. ** Ces expressions sont de la rédaction.
détachement des travailleurs, ont été repris intégralement par la Commission. En rester là ne résout pas les problèmes de concurrence salariale à l’échelle de l’Union, mais la directive Services ne peut plus être accusée d’être un instrument de dumping social. L’effort de clarification dans ce domaine consenti par la Commission dans sa communication sur les « orientations concernant le détachement des travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services », présentée parallèlement à la directive services révisée, est positif. Il précise que « la directive détachement a une finalité sociale claire : garantir aux travailleurs détachés le respect par leur employeur pendant le détachement de certaines règles protectrices de l’État membre dans lequel ils sont détachés. Ces règles portent notamment sur : les périodes maximales de travail et les périodes minimales de repos, la durée minimale des congés annuels payés, le taux de salaire minimum, les conditions de mise à disposition des travailleurs, notamment des entreprises de travail intérimaire, la sécurité, la santé et l’hygiène au travail, et les mesures protectrices
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applicables aux conditions de travail et d’emploi des femmes enceintes et des femmes venant d’accoucher, des enfants et des jeunes ». Mais il reste à mettre en place des conventions collectives européennes, secteur par secteur, qui permettraient d’accroître la mobilité des travailleurs des nouveaux États membres tout en encadrant la concurrence salariale et en favorisant leur progrès social. La balle est maintenant dans le camp du Conseil. Les divergences entre Etats-membres subsistent : d’un côté, six Etats dont l’Allemagne, la France, la Grèce et le Portugal demandent l’exclusion des services juridiques (notamment les notaires) et de tous les services sociaux ; de l’autre, les nouveaux États-membres et le RoyaumeUni considèrent que les nouvelles dispositions sur la prestation transfrontalière réduisent considérablement les gains de la directive. Mais les déclarations du président du Conseil, Martin Bartenstein, sur la nécessité de ne pas « détricoter » le compromis acquis au Parlement et à la Commission laissent espérer une conclusion sous présidence autrichienne. ■ Nathalie Lhayani
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VIVIANE REDING EXPLIQUE i2010
Une société européenne de l’information pour la croissance et l’emploi Viviane Reding, commissaire européenne en charge de la Société de l’information et des médias, souligne ici les priorités de la stratégie i2010 : créer un espace européen unique de l’information, investir plus dans la recherche et l’innovation en matière de TIC (technologies de l’information et de la communication), s’assurer que celles-ci contribueront à renforcer la cohésion sociale, économique et territoriale.
tif ambitieux pour l’Europe : devenir l’économie basée sur la connaissance la plus dynamique et la plus compétitive du monde d’ici 2010. Dans ce contexte, les technologies de l’information et de la communication (TIC) ont un rôle majeur à jouer et que la Commission européenne a traduit, en dehors du chantier réglementaire et de l’effort de recherche, au moyen de l’initiative Europe. Cinq ans plus tard, au moment où la Commission s’apprêtait à relancer la Stratégie de Lisbonne, il est apparu que l’Europe pouvait mieux exploiter les avantages offerts par les TIC pour encourager la croissance et favoriser l’emploi. Ainsi, en 2005, toutes les conditions étaient réunies pour définir une nouvelle donne politique pour la société de l’information et les médias. L’action communautaire se devait de demeurer ambitieuse, à la fois pour maintenir sa visibilité et de manière concomitante, préserver la dynamique collective de mise en œuvre, notamment avec les États membres. Cette ambition de placer la société de l’information au cœur de l’action politique de l’Union européenne, s’est traduite par l’initiative i2010 pour que soient mieux exploités les bénéfices économiques, sociaux et culturels d’une plus grande diffusion et utilisation des TIC au cours des cinq prochaines années. Si l’Europe veut tirer pleinement parti de son potentiel économique, il faut une approche politique proactive pour stimuler favorablement le développement de marchés plus intégrés, la promotion de la société de la connaissance et la protection du consommateur.
Les effets de la convergence numérique Parmi les nouveaux bouleversements auxquels l’Europe doit faire face, les effets de la convergence numérique entre les réseaux, les équipements et les contenus, justifient une attention toute particulière de notre part. En effet, les contenus multimédias deviennent disponibles dans des formats nouveaux et diversifiés, et peuvent être délivrés indépendamment de l’endroit et du moment, et être adaptés aux préférences et aux attentes du citoyen-consommateur. L’amélioration des réseaux, associée aux nouvelles techniques de compression, offre des canaux de distribution nouveaux et plus rapides, et donne naissance à de nouveaux formats de contenus et à des nouveaux services. Je citerai, par exemple, le téléphone sur les réseaux Internet (télé-
phonie IP), la Web TV ou la musique en ligne. Il existe désormais de véritables gisements de croissance et d’emplois qui sont liés à la création de ces nouveaux contenus et services. J’en veux pour preuve l’émergence de 200 services de musique en ligne en Europe et la vente de 36 millions de lecteurs mp3. Le marché de la musique en ligne devrait d’ailleurs dépasser les 2 milliards d’euros en 2008, alors qu’il ne représentait qu’un revenu total de 41 millions en 2004. Le premier objectif de la stratégie i2010 est donc de créer un espace européen unique de l’information, offrant des communications à hauts débits accessibles et fiables, des contenus riches et diversifiés, et des services numériques. Ma priorité politique est de réexaminer l’ensemble des législations qui affectent la convergence pour lever les obstacles juridiques à l’émergence de nouveaux services. C’est pourquoi, pour ce qui concerne le secteur des médias, j’ai présenté en décembre dernier une proposition de modernisation de la directive « Télévision sans frontières » de 1989, pour tenir compte de l’évolution technologique et commerciale rapide du secteur audiovisuel européen. Cette proposition vise, en particulier, à créer un cadre unique pour les services audiovisuels, indépendamment de leurs moyens de diffusion, qu’ils soient traditionnels ou modernes avec la téléphonie mobile ou l’Internet. De manière complémentaire, j’ai engagé l’examen d’une révision du cadre réglementaire pour les communications électroniques qui devra veiller à prendre en compte les effets de la convergence numérique au profit des marchés, et à stimuler la disponibilité des contenus en ligne. Un autre défi à relever par la stratégie i2010 est celui du maintien d’un effort important en matière de recherche, seul capable d’assurer l’avenir de notre développement technologique. En effet, en Europe, les TIC ne représentent que 18 % de l’effort total de recherche. Aujourd’hui, l’Union européenne n’investit qu’un tiers de ce que les États-Unis consacrent à la recherche sur les TIC, et 30 % de moins que le Japon. Concrètement, ceci compromet notre capacité à soutenir la compétitivité dans tous les secteurs de l’économie, à innover dans toutes les disciplines scientifiques et à répondre aux besoins de la société. L’Europe doit parallèlement renforcer © Commission européenne
Lancée en 2000, la Stratégie de Lisbonne a fixé un objec-
Aujourd’hui, l’Union européenne n’investit qu’un tiers de ce que les États-Unis consacrent à la recherche sur les TIC, et 30 % de moins que le Japon
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d o s s i e r son investissement global dans les TIC. La part consacrée aux TIC en Europe dans l’investissement total, public et privé, reste durablement inférieure à la moitié de celle des États-Unis. Concrètement, ceci nuit à l’efficacité et la productivité des entreprises qui sont encore réticentes à se doter de ces technologies. La seconde priorité de i2010 est donc focalisée sur le renforcement de la capacité de l’Europe à innover à la fois dans les TIC et grâce aux TIC. Il faut investir plus dans la recherche et l’innovation en matière de TIC dans l’ensemble de l’Europe. L’année 2006 est une année importante en la matière puisqu’elle prépare la mise en œuvre du nouveau programme cadre de recherche et de développement (FP7) et celle du programme-cadre pour l’innovation et la compétitivité (CIP).
Des initiatives phares
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À l’heure actuelle, plus de la moitié de la population de l’Union ne profite pas pleinement des TIC ou n’y a pas du tout accès
Enfin, les TIC sont de plus en plus utilisées et profitent à un nombre croissant de personnes. Cependant, à l’heure actuelle, plus de la moitié de la population de l’Union ne profite pas pleinement des TIC ou n’y a pas du tout accès. Il est impératif de renforcer la cohésion sociale, économique et territoriale en rendant les produits et services liés aux TIC plus accessibles. L’accent doit être mis sur la participation pleine et entière et sur l’acquisition de compétences numériques de base. Le troisième pilier de i2010 répond à cette priorité selon
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trois axes : s’assurer que les TIC profiteront à tous les citoyens, rendre les services publics meilleurs, plus efficaces par rapport aux coûts et plus accessibles, et améliorer la qualité de vie. Pour accroître la visibilité des apports fondamentaux des TIC, i2010 a retenu trois initiatives phares impliquant les TIC sur des défis sociaux importants. La première concerne les bibliothèques numériques et vise à rendre les sources multimédias plus faciles et plus intéressantes à utiliser. La Commission européenne contribuera à faire de cette possibilité une réalité en cofinançant des centres de compétence pour la numérisation et en offrant un cadre véritablement européen pour la protection et l’utilisation des droits de propriété intellectuelle dans les bibliothèques numériques. Les États membres auront leur rôle à jouer en fournissant les moyens de base de la numérisation. Les deux autres initiatives concernent les soins aux personnes dans une société vieillissante et les voitures intelligentes. Les succès constatés au niveau européen et les progrès mesurés par les différents exercices d’étalonnage démontrent qu’il existe désormais une société de l’information en Europe. Incontestablement, un des enjeux de la nouvelle stratégie sera moins de renforcer les expressions de cette évolution que d’en établir les principales caractéristiques dans un contexte européen élargi, c’est-à-dire de fonder une société européenne de l’information au service de la croissance et de l’emploi. ■ Viviane Reding
i2010 en débat au Parlement européen Le débat sur la stratégie i2010 s’est ouvert au Parlement européen à l’occasion de la discussion sur le projet de rapport (1) du député Reino Paasilinna, selon lequel « on aurait pu attendre une approche plus ambitieuse »…
Les technologies de l’information et de la communication (TIC), leur production, les nouveaux services qu’elles permettent, leur diffusion dans toute l’économie et la société sont, en Europe, un moteur puissant de la croissance, de l’emploi et de la productivité. Les TIC représentent 40 % de celle-ci et un quart du PIB européen. C’est pourquoi progresser vers « la société de l’information » est un objectif-clé de la relance du processus de Lisbonne. La Commission a proposé un nouveau cadre stratégique, L’INTERNET DES CHOSES Le nouvel Internet est lié au développement d’une « troisième dimension ». Au commencement était la communication entre ordinateurs, puis est venue celle entre les hommes équipés de mobiles de troisième génération (accès à Internet). Voici maintenant la communication entre les hommes et les choses et celle entre les choses. La députée européenne Catherine Trautman l’exprime par une image : cette ère se manifestera « quand ma machine à coudre parlera à ma machine à laver ». On collera par exemple une puce électronique ayant des fonctions radio sur les emballages des hypermarchés à la place des codes barre actuels et ceux-ci enverront directement leurs prix aux gondoles, aux entrepôts et aux caisses...
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baptisé i2010 – société européenne de l’information pour 2010 – reposant sur trois piliers : un espace européen unique de l’information ; le renforcement de l’innovation et de l’investissement dans la recherche sur les TIC ; l’achèvement d’une société européenne de l’information fondée sur l’inclusion qui donne la priorité à l’amélioration des services publics et de la qualité de vie. Ce cadre aura des implications très concrètes pour les régulations des télécoms et des médias qui seront révisées en 2006. Ce cadre a ouvert un débat au Parlement. Le député européen Reino Paasilinna (PSE, groupe socialiste), auteur d’un projet de rapport sur le sujet estime qu’« on aurait pu attendre de la Commission une approche bien plus ambitieuse et anticipatrice ». Une critique relayée par les députés Malcom Harbour (PPE, groupe démocrate-chrétien) – « beaucoup de choses ont changé dans la technologie depuis la sortie du document » – et Erika Mann (PSE) pour laquelle « il faut prendre la société de l’information
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COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES : UN CADRE SOUPLE Les régulateurs nationaux définissent et analysent des marchés pertinents nationaux dans un processus consultatif communautaire impliquant la Commission avec un droit de veto sur certains cas. Aujourd’hui, 18 marchés ont ainsi été définis : neuf marchés pour les téléphones fixes, trois pour les mobiles, deux pour le haut débit, trois pour les liaisons louées (câbles de transport pour les longues distances), et le marché de la radiodiffusion en distinguant gros et détail, ménages et entreprises. Chaque régulateur national examine la situation de chacun de ces marchés au point de vue de la concurrence. En cas de « position dominante significative » la régulation ex-ante est maintenue ; elle est supprimée lorsque la situation est jugée « concurrentielle ». Il est possible également d’avoir une régulation mixte, en particulier en permettant des tarifs d’accès aux réseaux supérieurs à « ceux orientés vers les coûts » exigés en cas de position dominante. Au 7 février 2006, sur les 152 marchés analysés (9 États membres n’ont rien communiqué), 19 sont concurrentiels, 10 sont mixtes, autrement dit 19 % des marchés échappent à une régulation totale. Sachant que l’objectif ultime de la régulation est que les régulateurs s’effacent au profit des seules autorités de la concurrence, on mesure combien le chemin à parcourir est encore long. Pour certains, cette régulation européenne favorise trop la concurrence par les services et pas assez l’investissement dans les réseaux, ce qui est un problème lorsque la demande de débit augmente, et handicape l’UE par rapport aux États-Unis. Pour la Commission, au contraire, cette régulation est tellement bonne qu’elle envisage de l’étendre aux transports, à l’énergie et aux services postaux. A. F.
beaucoup plus au sérieux ». Le rapporteur évoque les changements technologiques qui interviendront « dès avant 2010 » (cf. l’encadré sur « L’Internet des choses »).
Déréguler pour innover ? Ce débat est lié à celui sur le cadre de régulation. Pensé pour les technologies actuelles, ce cadre serait un carcan empêchant l’éclosion des futures technologies. Et même si on veut le faire évoluer, l’escargot législatif serait toujours dépassé par le lièvre technologique. Selon Alfredo Acebal, directeur de la régulation internationale et des Affaires (2) européennes du groupe Telefónica , il faut « éviter le piège réglementaire » et supprimer toute régulation pour les nouveaux services. L’évolution technologique est telle qu’il
L’escargot législatif serait toujours dépassé par le lièvre technologique
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« faut laisser le marché faire le choix (…) Google n’a pas de (3) régulateur ». Erkki Ormala, pour l’EICTA , est moins radical : réguler est nécessaire mais il convient de passer de la régulation verticale actuelle à quatre régulations horizontales (contenu, fourniture de service, réseaux, terminaux). Ce débat aura un écho sur la révision des règles relatives à l’audiovisuel (directive Télévision sans frontières) : appliquer à la WebTV les règles TV actuelles ne va-t-il pas freiner l’innovation ? La réponse exprimée lors du vote du rapport Paasilinna en commission ITRE (industrie, recherche et énergie) le 21 février 2006, est très divisée : 24 jugent que non, 21 pensent que si. Viviane Reding, commissaire à la Société de l’information et des médias (lire son article en p. 27), reconnaît qu’« il faut améliorer la mise en œuvre » du cadre. Le vote final du rapport Paasilinna a débouché sur un consensus mou, aucune orientation majoritaire ne s’est dégagée nettement. Seule inflexion notable, celle en faveur d’une « politique industrielle » obtenue par Erika Mann. Selon la députée, « iEurope [doit être] le nouvel instrument stratégique cadre pour toutes les initiatives en matière de TIC dans l’Union » et il faut établir un inventaire « des forces et faiblesses » sectorielles de l’Union. ■ André Ferron (1) « Projet de rapport sur un modèle européen de société de l’information pour la croissance et l’emploi » [2005/2167 (INI)], commission de l’industrie, de la recherche et de l’énergie, en date du 12/12/2005. (2) A. Acebal préside également l’ETNO, l’association européenne des opérateurs des télécoms. (3) European Information & Communications Technology Industry Association.
Des sujets stratégiques...
L’Allemagne, future plaque tournante de la logistique en Europe ? L’Allemagne peut-elle devenir la première plate-forme « naturelle » européenne pour la centralisation de la distribution et de la redistribution, du stockage, du transbordement, du transport et de toutes les activités « à valeur ajoutée » liées à la logistique ? La réponse du professeur Peter Klaus(1), titulaire de la chaire de logistique de l’Université Erlangen-Nuremberg et directeur du Groupe logistique de l’Institut Fraunhofer ATL de Nuremberg.
La concomitance de trois mouvements différents en Allemagne attire actuellement l’attention sur une question qui aurait eu du mal à soulever de l’intérêt, il y a encore quelques années : • l’élargissement de l’Union européenne et l’intégration rapide des « nouvelles » économies est-européennes ; • l’urgence grandissante de créer de nouveaux emplois dans l’industrie des services pour pallier les pertes considérables d’emplois industriels ;
• et enfin la prise de conscience croissante du fait que la logistique est une industrie qui, en termes d’emplois, de rentrées fiscales, de compétitivité internationale et de potentiels de croissance, n’a rien à envier aux « autres » grandes industries classiques de l’économie allemande comme l’automobile, la construction mécanique, la chimie, l’électricité et l’électronique. L’étude la plus récente (1) D.B.A./Université de Boston.
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« ATL » de l’institut Fraunhofer(2) évalue le volume du marché allemand de la logistique à 170 milliards € et le nombre d’emplois directement liés à la logistique à 2,5 millions. Cela placerait cette industrie au deuxième rang en Europe pour le volume du marché et au troisième rang pour les emplois si elle figurait dans les statistiques nationales et européennes. Le problème se pose maintenant de savoir si l’Allemagne peut devenir la première plate-forme « naturelle » européenne pour la centralisation de la distribution et de la redistribution, du stockage, du transbordement, du transport et de toutes les activités « à valeur ajoutée » liées à la logistique – un peu comme le rôle dans lequel les PaysBas ont excellé auprès de la « vieille » Europe, plus petite.
Espoirs et doutes Devenir la future plate-forme logistique de l’Europe pourrait permettre la création en Allemagne de très nombreux nouveaux emplois difficilement « exportables » vers les pays à faible coût de main-d’œuvre, que ce soit en Europe centrale et orientale ou ailleurs. Ces emplois seraient au contraire très liés à l’emplacement géographique. De plus, la logistique offre des possibilités d’emploi pour toutes les qualifications, des plus qualifiés aux niveaux les moins formés. Dans un premier temps, le développement de nouveaux centres de transport et de stockage est souvent considéré comme peu intéressant par les régions et les populations qui les accueillent. Ils mobilisent des terrains relativement grands et augmentent les charges qui pèsent sur les infrastructures et l’environnement. Mais l’expérience suggère, et cela s’est vérifié au Benelux et dans le sud de l’Angleterre, qu’ils finissent par attirer d’autres investissements et des emplois utilisant davantage de main-d’œuvre via l’installation d’entreprises de finition de produits industriels, de sociétés commerciales, de sociétés proposant des services de pointe, de services administratifs, et même de sièges sociaux. La concrétisation de ces espoirs ne cadre cependant pas très bien avec certains autres aspects du contexte politique et économique allemand actuel : le poids des écologistes rend difficile le développement d’activités risquant d’entraîner une nouvelle augmentation du transport aérien et par camion. Le niveau des salaires allemands et la législation sur la « codécision » (Mitbestimmung) paraissent défavorables aux activités logistiques qui sont très sensibles aux coûts salariaux et exigent une très grande flexibilité de la part de la main-d’œuvre. De plus, l’image de la bureaucratie allemande et celle d’une législation fiscale excessivement complexe ne sont pas pour arranger les choses. Les ministères fédéraux allemands du Transport et du Commerce ont confié l’an dernier au groupe de logistique de l’institut Fraunhofer de Nuremberg, via « Investir en Allemagne », leur outil marketing, une étude(3) sur les
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forces et les faiblesses de l’Allemagne – « Logistikstandort Deutschland » – comme lieu privilégié des investissements internationaux en matière de logistique.
Atouts… Cette étude met en évidence les atouts-clés de certains endroits de l’Allemagne qui expliquent leur attractivité comme futurs centres logistiques européens. Il faut d’abord citer l’évidente « nouvelle centralité » géographique de l’Allemagne dans une Europe élargie. La plupart des grandes voies de transport transeuropéennes traversent l’Allemagne ou s’y rejoignent ; les ports les plus proches offrant un débouché maritime aux économies en expansion des pays d’Europe centrale et orientale sont Brême et Hambourg. Aucun autre pays européen n’offre le même nombre d’équipements aériens et portuaires de capacité comparable dans un « village du fret » multimodal. La richesse, l’étendue et les rapports performances-prix relativement favorables proposés par les fournisseurs de services logistiques basés en Allemagne constituent un autre atout pour le choix de ce pays. Les leaders européens et internationaux du secteur comme DHL, Schenker, Kühne & Nagel, Dachser, Fiege, Rhenus et de nombreux fournisseurs compétitifs de taille moyenne proposent dans toute l’Europe une gamme très large de services logistiques fonctionnels et très accessibles. De plus, l’étude confirme l’importance de la relative stabilité du droit et de la sécurité en Allemagne en tant que plate-forme logistique et l’existence d’une main-d’œuvre qualifiée à tous les niveaux d’étude. Aucun de ces atouts ne constitue un avantage concurrentiel décisif à lui seul mais tous ensemble, ils rendent évidemment ce pays très attractif.
Le volume du marché allemand de la logistique est évalué à 170 milliards € et le nombre d’emplois directement liés à la logistique à 2,5 millions. Cela placerait cette industrie au deuxième rang en Europe pour le volume du marché et au troisième rang pour les emplois
… et faiblesses
© Commission européenne
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Les faiblesses les plus graves de l’Allemagne sont l’importance des coûts salariaux liée au sentiment que le Code du travail allemand est rigide, le système fiscal complexe et opaque, que, dans certaines zones, les terrains disponibles pour les projets logistiques sont rares et que des problèmes peuvent surgir avec les administrations locales et régionales. Enfin, le grand nombre d’agences d’aide aux investisseurs et au développement économique local, régional et fédéral en activité en Allemagne a été perçu par des investisseurs internationaux plutôt comme une source de confusion que comme une aide. Cependant l’étude a également démontré que, dans plu-
(2) Un résumé peut être téléchargé via le site www.atl.fraunhofer.de. Pour toutes informations complémentaires sur le « Standort » et sur les « 100 principales études sur la logistique » en Allemagne et en Europe, contacter kille@atl.fraunhofer.de. (3) Cette étude (cf. note 1) repose sur plusieurs sources : des études nationales et internationales, l’analyse de cas d’investissement, des consultations approfondies avec des professionnels de la logistique.
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sieurs cas, il existait de grandes différences entre « les coûts salariaux réels », « la disponibilité des terrains » et « l’aide aux investisseurs » accordée par les régions et les Länder allemands. Dans certains cas, les investisseurs internationaux ont été enthousiasmés par la rapidité de l’action de l’administration et par la flexibilité de la main-d’œuvre dont leurs projets avaient bénéficié. L’éventail des coûts salariaux moyens réels entre les régions où ils sont les plus élevés et celles où ils le sont le moins peut aller du simple au double, voire plus. Pour les instances politiques de l’État fédéral et des Länder, les recommandations les plus importantes tirées des conclusions de cette étude sont les suivantes : • se donner, face aux investisseurs internationaux, une « image » marketing cohérente de « l’Allemagne comme future plate-forme logistique de l’Europe ». Depuis, un premier effort a été fait dans cette direction avec la création à Paris de l’agence « Investir en Allemagne » ; • mettre au point un processus professionnel et proactif pour guider et aider les investisseurs potentiels dans le domaine de la logistique, à tous les niveaux, de préférence
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par le biais d’intermédiaires possédant les compétences spécialisées pour répondre aux exigences logistiques des industries mondialisées comme l’automobile, les produits à haute technologie, les produits alimentaires et les produits de grande consommation, la mode, les fournisseurs internationaux de services logistiques, etc. ; • coordonner et différencier les activités régionales et locales au moyen de dispositifs comme les « tables rondes » et développer un consensus sur les profils régio(4) naux des points forts et des compétences spécifiques . Si l’évolution de la logistique en Europe se poursuit comme prévu et si tous les acteurs concernés associent leurs efforts pour améliorer l’image de l’Allemagne et pour promouvoir leur potentiel logistique, l’étude fait entrevoir que le nombre des emplois liés à la logistique (2,5 millions actuellement) pourrait augmenter de 20 % au cours des cinq à huit prochaines années. ■ Peter Klaus (4) Comme la carte publiée dans la revue d’affaires Wirtschaftswoche, 29 septembre 2005, à partir des résultats de l’étude.
ACCÈS À L’INTERNET À HAUT DÉBIT
Un fossé européen Est-Ouest « L’accès à l’Internet à haut débit par des
Internet à haut débit, taux de pénétration
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connexions “large bande” ouvre des possibilités immenses et représente la preuve concrète des promesses de la société de l’information (…). Le défaut d’accès à [ces connexions] n’est qu’un aspect d’un problème plus général (…) la fracture numérique, qui décrit le fossé séparant les particuliers, entreprises et territoires en fonction de leurs possibilités d’accès et d’utilisation des TIC » souligne la récente communication de la Commission européenne « Combler le fossé existant en ce qui concerne la large bande »(1). Le graphique ci-contre illustre le fossé existant dans ce domaine entre les anciens pays membres et les dix nouveaux. Dans ceux-ci, « le marché de la large bande démarre à peine, remarque la Commission, mais il est limité par le faible taux de pénétration des ordinateurs personnels et des lignes téléphoniques (…). Si le déploiement de la large bande dans l’UE des 15 consiste principalement en une modernisation des réseaux existants, il est raisonnable d’escompter un modèle d’évolution différent dans les nouveaux États membres. On observe souvent dans ces pays une situation d’adaptation lente du marché plutôt qu’une défaillance du marché. On constate de surcroît une nette tendance à l’adoption de téléphones portables au lieu de téléphones fixes. Quand cela est possible, les consommateurs sont susceptibles de conserver une ligne fixe pour avoir accès à l’Internet, mais les progrès de la technologie sans fil auront probablement un impact plus grand sur la fourniture de services à large bande ».
SI IT ES PT MT EU DE EE AT EU 15 LU FR UK BE SE FI DK NL
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Dans l’UE des 15, on a régulé pour partager un réseau existant qui était universel (accès à 100 %), note André Ferron, qui suit le dossier des télécommunications à Confrontations Europe pour le colloque de juin 2006. Or, dans les ex « pays de l’Est », le réseau fixe n’était pas universel. Ces pays ont dû transposer « l’acquis communautaire », c’est-à-dire une régulation, pour partager un réseau dont la situation était très différente de celle des Quinze. Cette régulation est-elle la bonne pour inciter à investir dans les PECOS afin de couvrir l’ensemble du territoire, interroge André Ferron ? ■ (1) COM (2006) 129 final, le 20 mars 2006.
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Quel avenir pour les services sociaux d’intérêt général ? Au lendemain du vote du Parlement européen sur la directive Services(1), l’Uniopss (Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux) préconise la reconnaissance des spécificités des services sociaux d’intérêt général (SSIG). Les explications de son président, Jean-Michel Bloch-Lainé. rations entre SSIG de différents pays se développeront heureusement, Pour la mouvance associative santé/action sociale que notamment dans les régions dites « transfrontalières ». l’Uniopss rassemble, le choix et la formulation de l’attitude à tenir au Au lendemain du vote du Parlement européen sur la directive Services, regard de l’application du droit de la concurrence et des règles du marl’Uniopss préconise la reconnaissance des spécificités des SSIG au ché intérieur dans l’Union Européenne sont, depuis plus de cinq ans, regard, principalement, de deux critères : un thème de réflexion permanente et approfondie. Il s’agit de faire primer 1. leurs missions concernant la mise en œuvre des L’Uniopss a, d’emblée, écarté la tentation de revenles missions d’intérêt droits fondamentaux des personnes, surtout celles diquer une pure, simple et totale « mise hors général exercées par des plus vulnérables, et l’essence et la particularité champ » fondée sur le seul critère identitaire et ces services sur une mise de l’épaulement dont elles ont besoin : il s’agit de incantatoire du statut juridique des associations. en concurrence faire primer les missions d’intérêt général exercées Pareille posture serait paresseuse, myope et systématique du fait de leur par ces services sur une mise en concurrence syscontraire au devoir de prospective ; c’est-à-dire dimension économique tématique du fait de leur dimension économique, nocive, voire suicidaire. tant au niveau européen que national, en organisant de façon spécifique La question est singulièrement difficile, à raison – entre autres égards – les modalités de la concurrence à laquelle ils seront soumis ; de deux données qui relèvent du terme « transfrontières ». 2. la non-lucrativité de la majorité des opérateurs. D’une part, au sein même de ce secteur des SSIG, les cloisonnements L’Uniopss souhaite également l’établissement d’une réglementation à sont de moins en moins nets. Handicap, maladie, pertes d’autonomie, venir spécifique, susceptible de conjurer les dangers de « balles persolitude, chômage, enfance pauvre, délinquance juvénile, précarité, dues» dans l’exercice d’une jurisprudence européenne qui, par définiexclusion sont autant de champs corrélés. Activités « non lucratives » tion, ne pourra se construire qu’en appliquant et interprétant le droit mais exercées à l’occasion et à l’appui de l’action sociale : où se communautaire. Il importe que celui-ci soit le plus explicite possible. ■ situent les mouvantes « lignes de partage des eaux », en termes juriJean-Michel Bloch-Lainé diques et fiscaux ? (mars 2006) D’autre part, ne serait-ce qu’à cause de la mobilité des personnes et des novations scientifiques et technologiques, les lignes de démarcations nationales sont et seront de plus en plus poreuses ; et les coopé(1) Lire l’article de N. Lhayani en p. 24 de ce numéro.
LE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ
Un levier de croissance pour les projets d’intérêt général Quelque 600 milliards d’euros d’investissements seraient nécessaires pour réussir la Stratégie de Lisbonne, qu’il s’agisse de grands réseaux transeuropéens, de réseaux nationaux, d’équipements et de services de proximité (hôpitaux, justice)… Face à l’insuffisance des fonds publics, les partenariats public-privé (PPP) permettent de mobiliser des fonds privés. L’approche de la Commission ne favorise pourtant pas leur développement, souligne ici Marie-France Baud(1), secrétaire générale adjointe de Confrontations Europe.
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La notion de partenariat public-privé (PPP) existe depuis l’entrée en vigueur du traité CE*. Depuis le début des années 2000, elle connaît un regain d’intérêt en Europe dans le secteur des infrastructures publiques car les PPP constituent une alternative séduisante à la défaillance des États. Leur principe est de réunir des autorités publiques et des agents privés pour concevoir, construire, gérer ou préserver un projet d’intérêt public. Ce qui suppose un partage de responsabilité et de propriété entre État ou collectivités territoriales et secteur privé, un partage garanti par un contrat de longue durée dont l’efficacité dépend d’une entente durable avec répartition des rôles, mutualisation des risques, apport de financements privés et publics, évaluation et coordination.
Hétérogénéité juridique Le terme même de PPP génère beaucoup de confusion : on parle de PPP « contractuels » (infrastructures et ouvrages) par opposition aux PPP « institutionnels »
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concernant des entreprises de services publics détenues à la fois par une entreprise publique et un partenaire privé, de PPP « qualifiables marchés publics » et de ceux qui ne le sont pas, de « vrais » PPP, de « nouveaux » PPP, de « faux » PPP... La notion est particulièrement ambiguë dans le cas français : le financement privé d’infrastructures publiques existe depuis fort longtemps avec l’affermage (distribution d’eau) et la concession (autoroutes). Pour Alain Grandel, en charge des financements de projets d’infrastructures dans le monde pour BNP Paribas, un « pur » ou « nouveau » PPP trouve son application dans une prison ou un hôpital : une compagnie, dite « compagnie de projet » en assure l’exploitation, facture un service à une collectivité laquelle, en contrepartie, se rend débitrice de redevances étalées sur une longue période. À l’échelle européenne, le monde dit du PPP ne présente pas davantage d’homogénéité en termes de taille (les opérations se chiffrent de 1 à 2 millions € – une gendarmerie – à 3 milliards € – c’est le cas de Galileo –), de profils de risques et de structures juridiques et financières. Il reste d’ailleurs en devenir, bien que la valeur des PPP en phase d’attribution soit passée de 20 à 54 milliards € entre avril 2004 et avril 2005 en Europe continentale, selon le rapport du cabinet DLA Piper. En effet, seule la Grande-Bretagne offre un marché arrivé à maturité, avec environ 200 PFI (Private Financing Initiatives) représentant 10 % de la commande publique. Depuis 2002, des outils législatifs innovants ont été élaborés en France qui n’en est cependant pas encore à la phase d’exploitation des « nouveaux PPP » dans les secteurs précurseurs de la santé et de la justice. L’Allemagne et l’Espagne sont en train de se doter d’un cadre administratif et légal ainsi que les pays d’Europe centrale et orientale. Ces derniers manifestent beaucoup d’intérêt pour la formule, compte tenu de leurs besoins en infrastructures. Ils sont cependant sévèrement handicapés par les questions de financement et de garantie.
Une approche communautaire inadéquate Indépendamment des réticences que peuvent soulever ces montages, en raison de leur complexité qui pose aux collectivités locales les problèmes de l’expertise et de la durée de l’engagement, le Livre vert de la Commission et les textes applicables aux PPP ne clarifient en rien le cadre. En effet, la Commission ne veut considérer les PPP que sous l’angle marchés publics, ce qu’ils ne sont pas puisqu’il s’agit d’une entreprise partenariale de longue durée entre les collectivités et des opérateurs privés. « Au nom d’une saine mise en concurrence, elle veut imposer des appels d’offres à une entité publique pour tout recours au privé, ce qui irrite les traditions de régie en Allemagne et en Autriche, heurte le principe de la libre administration publique et est économiquement coûteux » déplore Philippe Herzog, président de Confrontations Europe. Les PPP n’équivalent pas davantage à une
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privatisation, la collectivité publique étant engagée dans un contrat de partenariat à propos duquel Anne Bréville, conseiller juridique à l’Institut de Gestion Déléguée, insiste qu’il est conçu comme un contrat de service avec pour finalité une mission d’intérêt public et une utilité socio-économique : ainsi, on construit un pont pour optimiser les conditions de la circulation. On notera d’ailleurs que dans le cadre d’un PPP, la puissance publique contractante ne se prive pas d’établir des critères de performance et de contrôle drastiques. Outre la définition d’un ensemble cohérent au niveau européen, se pose la nécessité de clarifier la subsidiarité. Pour les PPP où l’Union intervient elle-même (grands réseaux transeuropéens) et fait jouer fonds et mécanismes de garantie européens, un cadre communautaire paraît souhaitable. En revanche, s’agissant des PPP nationaux, comment concilier règles du marché unique avec initiative et efficacité et quelle solution trouver au cas spécifique des aides d’État ? Les débats ont commencé entre les commissions IMCOet ECON(2). Espérons qu’ils permettront de dresser des lignes de compétence au cours de cette année 2006 qui sera décisive pour l’épanouissement des PPP comme outils de développement. ■ Marie-France Baud * L’article 37 (aujourd’hui 31) du traité de Rome mentionne expressément les monopoles d’État délégués. La notion d’« entreprise chargée de la gestion d’un service économique d’intérêt générale » figure à l’article 90 (aujourd’hui 86) du traité CE. (1) Cet article se réfère notamment à la réunion organisée par Confrontations Europe à Bruxelles, le 10 mars, avec la participation d’Anne Bréville et d’Alain Grandel. Lire aussi sur le site www.confrontations.org, le compte rendu de cette réunion et de celle du 2 février sur les PPP avec l’intervention d’Henry Thomé, directeur des Affaires européennes du groupe Bouygues. (2) Marché intérieur et protection des consommateurs et Affaires économiques et monétaires.
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SERVICES FINANCIERS DE DÉTAIL
Vers une « pleine harmonisation ciblée » ? Dans le domaine de la banque de détail, l’actuelle fragmentation réglementaire, notamment dans la protection du consommateur, est un obstacle majeur à la consolidation transfrontalière du secteur bancaire européen. L’EFR (European Financial Services Round Table)(1) propose de mettre en œuvre une « pleine harmonisation ciblée » explique Dominique Graber, déléguée générale aux Affaires publiques européennes de BNP Paribas, qui a présidé le groupe de travail sur la protection du consommateur de l’EFR.
Bien que l’Acte unique ait prévu la mise en place du marché unique en 1992, en 2006, presque tout reste encore à faire pour les marchés de détail. Le White Paper sur la politique des services financiers pour 2006-2010 présenté par la Commission paraît d’ailleurs assez modeste dans ce domaine. Ce manque d’allant est la conséquence de l’échec des États membres à harmoniser, jusqu’à aujourd’hui, leurs réglementations nationales. Ces divergences de réglementations favorisent le fractionnement des marchés et constituent une barrière à l’entrée qui empêche la concurrence de réguler les prix et la qualité des services financiers. Aucun prestataire ne vend aujourd’hui le même produit financier dans deux ou plusieurs autres États membres. Les produits doivent être adaptés aux règles nationales : une innovation pourra donc en théorie se décliner en 25 produits différents pour tenir compte des régimes nationaux, réduisant à néant les bénéfices d’économies d’échelle qui pourraient être attendues d’un marché unique. Il en Les sujets essentiels feront l’objet résulte un coût d’opportud’une pleine harmonisation. (...) nité pour les prestataires Les sujets considérés comme comme pour leurs clients. non essentiels feront l’objet Compte tenu de la strucd’une reconnaissance mutuelle ture du portefeuille d’activités des grandes banques européennes, l’absence d’intégration du marché de détail constitue un obstacle majeur à la consolidation transfrontalière du secteur bancaire européen(2). En fin de compte, c’est toute l’économie européenne qui est pénalisée, car elle ne bénéficie pas des effets de diffusion qu’aurait une industrie bancaire européenne pleinement efficiente. Les méthodes traditionnelles d’harmonisation ont échoué. L’harmonisation minimale en laissant la possibilité aux États membres de rajouter d’autres règles, conduit le consommateur à faire face à 25 régimes différents, si elle est assortie de reconnaissance mutuelle. L’harmonisation maximale a montré qu’elle aboutissait à un monstre réglementaire avec la première version de la directive sur le crédit à la consommation.
Consommateur : quelle protection ? Le deuxième rapport du groupe de travail protection du consommateur de l’EFR(3) s’inscrit dans un triple contexte. Premièrement, celui d’une contre-vérité : les produits financiers de détail seraient locaux et incidemment les banques locales seraient plus à même d’y répondre. Il faut a contrario souligner que les grandes banques commerciales européennes sont avant tout locales dans leur activité de financement de détail car elles ne disposent d’une part de marché significative que sur leur seul
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marché domestique. De plus, si dans la chaîne de valeur, une distribution locale de services de détail correspond encore, dans bien des cas, à une demande de la clientèle, rien n’empêche la production d’être européenne : bien au contraire, elle ferait bénéficier le client d’économies d’échelle. Deuxièmement, la consolidation bancaire transfrontalière européenne ne se fait toujours pas. Troisièmement, le second projet de directive sur le crédit à la consommation dans sa version actuelle fermera davantage les marchés nationaux et n’introduira pas la concurrence que la Commission appelle pourtant de ses vœux. L’EFR propose d’adopter une pleine harmonisation ciblée. Dans un espace économique intégré, il faut admettre l’existence d’un consommateur européen qui doit bénéficier d’un niveau de protection élevé, mais identique, pour ce qui concerne les aspects essentiels de cette protection. Par aspects essentiels, on entend les éléments du contrat qui permettent au consommateur de prendre sa décision en toute connaissance de cause : tels que l’information précontractuelle et contractuelle, le droit de rétractation ou le remboursement anticipé. L’EFR a proposé d’adopter cinq principes – la qualité de l’information par exemple – qui devraient permettre d’établir une distinction entre les aspects essentiels et non essentiels de cette protection. Les sujets essentiels feront l’objet d’une pleine harmonisation dans lesquels le consommateur européen se reconnaîtra et qui permettront aux prestataires de services financiers d’élaborer le cœur de leurs produits autour de règles de protection identiques, réalisant ainsi des économies de coûts informatiques qu’ils pourront faire passer aux consommateurs. Les sujets considérés comme non essentiels feront l’objet d’une reconnaissance mutuelle. L’EFR propose qu’un groupe d’experts représentant toutes les parties prenantes se réunisse et détermine quels sont les aspects essentiels de la protection du consommateur. Ce groupe d’experts aurait aussi la tâche de faire apparaître aux États membres les distorsions qui continueront à exister entre les règles nationales pour les sujets non essentiels et qui, dans le cadre de l’application de la reconnaissance mutuelle, pourront conduire à une confusion du consommateur. Le but sera d’amener les États membres à abandonner les règles qui, dans le contexte de règles essentielles harmonisées, ne constitueraient qu’une bureaucratie supplémentaire, qui plus est, coûteuse pour le consommateur. ■ Dominique Graber (1) www.efr.be (2) Les banques européennes ont un désavantage de taille par rapport à leurs concurrentes américaines (aux États-Unis les 37 plus grosses institutions financières en 1990 ont été ramenées à 7). (3) Sponsorisé par Michel Pébereau, « Consumer Protection – Consumer Choice : deepening EFR’s concept on consumer protection in retail financial services », janvier 2006.