Antonio Tosi : Abitare, insediarsi: una integrazione possibile.

Antonio Tosi

9. Abitare, insediarsi: una integrazione possibile

Il 2007 ha sofferto di un deciso peggioramento delle condizioni di contesto nelle quali realizzare le politiche di integrazione delle popolazioni rom. Sul versante degli atteggiamenti collettivi, un grave deterioramento della situazione – di cui l’esplosione di razzismo anti-rom/anti-rumeni che si è verificato nel novembre 2007 ha rappresentato il momento culminante si è manifestato in diverse aree del paese: un generale inasprimento delle tensioni, ma anche esplicite aggressioni nei confronti degli insediamenti rom (a Milano l’incendio di Opera, le ronde anti-rom, ecc.), e un discorso pubblico antizingari che ha ripreso inedito vigore anche nelle parole di responsabili politici.

Questa involuzione rappresenta di per sé un ostacolo che rende più difficili le “buone” soluzioni. Le difficoltà sono rafforzate, sul versante delle politiche pubbliche, dalla preminenza che le preoccupazioni securitarie hanno assunto come orizzonte delle politiche. Una linea che ha trovato, alle diverse scale, la sua formula organizzativa nei “patti per la sicurezza” o “per la legalità”, e che a livello locale si traduce nell’assicurare numeri chiusi, riduzione degli insediamenti rom, controllo delle presenze irregolari, sradicamento degli insediamenti abusivi (vedi Cottino in questo volume): uno schema “difensivo” della cui efficacia è almeno lecito dubitare e che comunque riduce gli spazi per una reale politica integrativa.

Il peggioramento delle condizioni di contesto – e i casi analizzati in questo volume lo documentano – per un verso aggrava le condizioni di precarietà degli abitanti negli insediamenti, per un altro verso rende più difficili gli interventi positivi. La congiuntura rafforza le pratiche “negative” che hanno segnato l’intera storia delle politiche (Tosi, 2007): nella forma dell’intervento repressivo anzitutto, lo sgombero senza ricollocazione; ma anche perché fornisce nuove ragioni a quell’assunto di “intrattabilità” della questione rom che rappresenta, anche simbolicamente, la marginalità dei rom (se non la loro esclusione) anche nei confronti delle politiche della cittadinanza sociale.

Di Antonio Tosi. I materiali sulle esperienze locali sono stati raccolti e analizzati da Federica Verona e Sara Tosi.

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9.1 Una integrazione possibile La possibilità di realizzare migliori condizioni abitative/insediative per rom e sinti può essere ricondotta a due condizioni: pensare le soluzioni secondo logiche abitative (piuttosto che di controllo territoriale); guardare (piuttosto che alle formule abitative/insediative) ai processi e alle condizioni da cui dipende la realizzazione di soluzioni appropriate. Attorno a questi due principi erano state formulate, nel precedente rapporto di ricerca (vedi Tosi, 2007), alcune ipotesi di politiche. Veniva osservato come questi principi rappresentino una vera e propria inversione rispetto a quelli che hanno guidato in questi decenni l’intervento amministrativo, e come la distanza delle politiche tradizionali da tali principi rivelino in definitiva l’esclusione di queste popolazione da una prospettiva di piena cittadinanza sociale. Venivano quindi messe in evidenza le difficoltà che la realizzazione di questi principi avrebbe comportato.

A distanza di un anno la proposta di una simile inversione rischia di apparire non soltanto difficile, ma persino – per le ragioni sopra accennate irrealistica. Tuttavia anche in questo contributo continuerò a muovermi in questa prospettiva, che continua ad essere l’unica possibile: l’unica compatibile con le ragioni dell’equità, con la realizzazione di criteri minimi di cittadinanza sociale, ma anche l’unica potenzialmente efficace. Si tratterà poi di decidere a seconda dei casi (anche perché le situazioni locali sono diverse) quali traduzioni pratiche dare a questi principi, quali mediazioni trovare, avendo ben chiaro quanto fragili e incerti siano i confini tra realistici compromessi e la violazione dei diritti di cittadinanza.

Naturalmente la convinzione di partenza è che per rom e sinti l’integrazione è possibile, e che il nocciolo delle politiche debba consistere nell’offrire opportunità di integrazione. Le esperienze discusse in questo capitolo documentano questa possibilità, e le condizioni in cui l’integrazione diventa possibile. D’altra parte l’integrazione di rom e sinti è un dato di fatto più comune di quanto il discorso pubblico faccia credere. Anche in quest’ultimo anno, nonostante gli ostacoli siano cresciuti, notevoli prove di integrazione sono state effettuate, anche nelle situazioni più difficili1.

Ovviamente il termine “integrazione”, cui dobbiamo continuare a ricorrere in mancanza di alternative, richiede di essere precisato. Anzitutto occorre evitare di ricondurre il concetto di integrazione a quello di assimilazione. Integrazione è la convivenza “positiva” tra popolazioni diverse, una convivenza che risulti positiva per gli uni e per gli altri. Questa possibilità può realizzarsi in modi diversi, più prossimi a forme assimilative oppure mantenendo (gradi diversi di) specificità di gruppo o “identità collettive”: la scelta appartiene all’ambito delle libertà individuali. Inoltre occorre riconoscere il carattere transazionale dei processi di integrazione: un problema cioè che mette in gioco una relazione tra due polarità, così che l’eventuale difficoltà dell’integrazione chiama necessariamente in causa i modi dello scambio tra le due parti, e indica esigenze di cambiamento anche sul lato della società mag1

Si veda il lavoro di mediazione e di sostegno all’inserimento svolto a Milano e in Lombardia dall’Opera Nomadi e da Caritas Ambrosiana. Perfino in situazioni di emergenza, un robusto lavoro di accompagnamento può realizzare percorsi di inclusione. A Milano il Progetto Villaggio Solidale realizzato dalla Casa della Carità ha consentito l’inserimento lavorativo e abitativo di molti rom sgomberati dal campo di via Capo Rizzuto nel 2005 e provvisoriamente ospitati in strutture temporanee.

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gioritaria. Anzi, se si considera la portata dei processi discriminatori e segregativi nel costituire isolamento e povertà nelle popolazioni rom, si deve ritenere che la rottura del circolo vizioso che lega povertà strutturale e processi discriminatori riguarda anzitutto le società maggioritarie (Delepine, 2007: 6364).

Infine si tratta di intendere l’integrazione anzitutto come integrazione “sociale”. Il punto è reso difficile dalla oggettiva difficoltà di muoversi tra integrazione e specificità zingara, tra precarietà e marginalità da un lato e diversità dall’altro (Quella, 2004: 197). La culturalizzazione del problema rischia di non riconoscere che inserimento e integrazione si realizzano attraverso l’accesso alle opportunità e alle risorse che una società o un territorio offrono ai loro abitanti: casa, lavoro, servizi sociali. La marginalità dei rom e dei sinti è anzitutto una sproporzionata esclusione da tali risorse. Il che rimanda al ruolo delle politiche che producono, distribuiscono, regolano l’accesso a queste risorse: le politiche sociali, le politiche abitative, le politiche dell’immigrazione - le misure specifiche rivolte a rom e sinti ma anche le generali politiche di welfare. E la stessa libertà di scegliere il proprio modello di integrazione presuppone la disponibilità di un minimo di quelle risorse che consentono integrazione.

9.2 L’insediamento e l’integrazione Le condizioni abitative/insediative sono un elemento fondamentale delle politiche di integrazione. Nel caso dei rom e dei sinti le condizioni insediative svolgono un ruolo determinante nei processi di marginalizzazione, nel costituire le relazioni con le comunità locali, e nel costruire il “problema zingari” e determinarne le soluzioni. Il problema viene costruito nello spazio, sia per quanto attiene alla forma dell’insediamento, sia per quanto attiene ai territori nei quali gli insediamenti trovano posto. È attraverso la gestione delle condizioni abitative/insediative – il controllo degli insediamenti spontanei, la realizzazione di insediamenti amministrati che passano le istanze di controllo e di normalizzazione della presenza di questa popolazione2.

Alla ricerca di alternative la riflessione deve partire dalla deprivazione abitativa o insediativa di cui soffre la maggioranza dei rom e dei sinti: cosa effettivamente costituisce problema nelle sistemazioni attuali, in cosa realmente consiste la inadeguatezza del “campo nomadi” come formula amministrativa.

In realtà “campo” è un termine con cui il discorso pubblico tende a comprendere tutte le diverse forme di insediamento in cui vivono rom o sinti, non soltanto quelle realizzate dai Comuni. Che siano spontanei, cioè abusivi, oppure riconosciuti, o tollerati, oppure amministrati o istituiti dalle amministrazioni, i tratti ricorrenti sono il degrado, la precarietà, la segregazione rispetto 2

La crisi che nel novembre 2007 dopo l’assassinio di Giovanna Reggiani per mano di un immigrato romeno di etnia rom, nella borgata romana di Tor di Quinto ha messo in evidenza le tensioni xenofobe attorno alla presenza dei rom/rumeni, ha riutilizzato l’antico schema che riferisce i dati dell’ambiente in cui vivono i poveri agli abitanti stessi: gli abitanti identificati con il degrado dell’ambiente in cui vivono, il degrado ambientale tradotto in degrado morale.

“Una tragedia annunciata: fogne a cielo aperto ecc.” recitava una trasmissione televisiva. La demolizione dell’intera baraccopoli in cui viveva il responsabile (ma intanto anche la “bonifica” di altre baraccopoli) è stata abbondantemente messa in scena – vero rito di purificazione da televisioni e giornali.

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alla città. Le ragioni sono diverse, e per gli insediamenti spontanei esse sono facilmente comprensibili. In linea generale questa povertà abitativa è una trascrizione della generale povertà o della marginalità di cui soffrono molti rom e sinti (Delepine, 2007). In larga misura, nel lungo periodo, povertà e marginalità sono state indotte dalla contrazione degli spazi tradizionali – territori, opportunità lavorative – che ne permettevano le strategie di sopravvivenza. In parte il degrado è stato provocato da avvenimenti specifici, come i recenti arrivi dalla ex-Jugoslavia: il sovraffollamento provocato da questi arrivi ha fatto saltare gli equilibri interni ai campi e moltiplicato gli insediamenti abusivi.

Infine, concorrono a fare questa situazione i comportamenti delle Amministrazioni, fortemente orientati al controllo territoriale delle popolazioni rom e sinte. Questa doppia, concatenata evoluzione – degrado e politiche di controllo – si è accentuata nell’ultimo decennio ed ha significato per i rom non soltanto il progressivo degrado delle condizioni di vivibilità dei campi, ma anche la crescita della “insicurezza territoriale”, una crescente difficoltà cioè di disporre di luoghi in cui insediarsi senza essere esposti alla minaccia continua di allontanamento.

Anche i campi autorizzati sono coinvolti in problemi di degrado. Se per i campi “spontanei” cattiva qualità e degrado sono facilmente spiegabili, per gli insediamenti regolari questo esito diventa comprensibile soltanto se si guarda alle origini dell’intervento amministrativo, alle sue finalità, alla sua matrice ideologica. Il “campo nomadi” è nato da una visione assimilazionistica del rapporto tra zingari e società locali, e soprattutto esprime una intenzione di controllo della presenza degli zingari sul territorio, circoscrivendola nello spazio ( Bizeul, 1993; Karpati, 1998; Piasere, 1991 e 1996; Tosi 2000 e 2007; Sigona, 2005). Il legame tra questa formula e le preoccupazioni securitarie è quindi intrinseco, precede l’arrivo dell’ “allarme sicurezza”, così come intrinseca è la sua collocazione nell’ambito di regimi speciali di regolazione. Per gli insediamenti regolari i problemi di degrado conseguono da questa logica di controllo, che segna pesantemente l’esperienza dei campi nomadi e ne abbassa quasi di necessità le condizioni di vivibilità, fino a limiti estremi.

Anche se è opportuno fare delle distinzioni la qualità abitativa dei campi è variabile e la formula manifesta gradi differenti di appropriatezza o inappropriatezza (Marcetti e Solimano, 1998; Caritas Ambrosiana, 1999) il bilancio complessivo delle esperienze con questa formula è stato negativo, sia per quanto riguarda le conseguenze per i loro abitanti sia per quanto riguarda le relazioni con la società circostante e i problemi che essi pongono alle amministrazioni locali. A partire dalla critica dell’esperienza del campo nomadi è apparso che vi sono alternative, che sono possibili soluzioni più appropriate, meno costose, meno conflittuali.

9.3 Pensare case Anche se la sperimentazione di alternative è ormai abbastanza avanzata, le difficoltà con cui ci si scontra quando si tratta di dare loro forma sono grandi: difficoltà pratiche, ma anche limiti concettuali, derivanti dalla “mappa” delle nozioni che segnano il dibattito sulla “questione zingari” e anche dal peso che le forme tradizionali continuano ad esercitare sulla ricerca delle alternative.

Il criterio generale è da questo punto di vista semplice: si tratta, nel costruire le alternative, di “pensare case”. Non è tanto questa o quella tipologia abi4

tativa/insediativa a decidere l’adeguatezza di ciò che viene offerto, bensì la realizzazione dei principi che “fanno una casa”.

Ciò significa intanto offrire una gamma differenziata di possibilità. Prendere le distanze dal modello “campo” significa anzitutto perseguire una pluralizzazione delle formule. La pluralità delle formule serve a realizzare, in modi diversi, criteri di appropriatezza, a misura della diversità delle situazioni, delle esigenze, dei progetti di vita degli interessati. Se si considera l’eterogeneità del mondo rom e la molteplicità dei percorsi e dei progetti che si manifestano al suo interno, occorre ammettere che qualunque formula è in linea di principio applicabile, nessuna è generalizzabile.

Non c’è tipologia che possa essere esclusa, in linea di principio, dalla gamma delle soluzioni: abitazioni ordinarie, di produzione pubblica o privata; “alloggi sociali”; aree attrezzate in funzione residenziale; “villaggi”; aree di sosta, campi di transito. Così non esiste processo di produzione o misura di sostegno di cui non valga la pena di indagare l’appropriatezza e l’efficacia: facilitazione dell’accesso a case convenzionali, in particolare all’edilizia pubblica; recupero di edifici pubblici e privati; autocostruzione; facilitazioni per la messa a norma e per la manutenzione; sostegno a soluzioni private, per l’acquisizione di terreni o per l’acquisto di roulotte; miglioramento dei campi attuali; recupero di insediamenti abusivi.

In ogni caso è necessario considerare il problema e le soluzioni come – comunque – “abitative”, in funzione di criteri di appropriatezza che possono variare secondo i casi. Dunque consentire l’accesso ad abitazioni convenzionali per un verso, per l’altro ammettere la legittimità di sistemazioni differenti da quelle convenzionali o prevalenti nelle nostre società (la fissità della residenza in case), e di riconoscere la loro natura abitativa. D’altra parte la pluralizzazione delle formule ha anche questo significato: significa rifiutare l’idea (che non trova applicazione per altre popolazioni) che una popolazione possa essere “assegnata” ad una particolare formula abitativa. La libertà di scelta in questo senso è implicita nell’idea stessa di abitare.

Infine è decisivo assicurare agli insediamenti quello statuto abitativo di cui oggi mancano. Per i campi pubblici, lo stesso carattere amministrativo del campo esclude quel controllo sul proprio spazio che è un carattere necessario dell’abitare. In generale il controllo intrusivo, sia dei campi pubblici che di quelli spontanei, lo sgombero che ammette la distruzione delle roulotte (non solo delle baracche abusive) sono pratiche che denotano la normale sottrazione dell’abitare di queste popolazioni ad uno statuto abitativo. Come lo è, per quanto riguarda i campi pubblici, la condizionalità dell’accesso o della permanenza (la fedina penale pulita, la frequenza scolastica dei figli ecc.). Dello statuto abitativo è parte essenziale la sicurezza insediativa e territoriale: la possibilità di fermarsi senza più l’incubo degli sgomberi; la sicurezza del titolo di occupazione; ecc. È con riferimento a questi principi che si può definire il senso della principale indicazione emersa in questi anni dalle evoluzioni delle pratiche insediative: il modello del piccolo insediamento a base familiare, che è osservabile nelle pratiche spontanee, nell’autoinsediamento su terreni privati, di alcune popolazioni rom e sinte. Il modello viene oggi proposto come riferimento per ripensare gli insediamenti rom. Su questo bisognerebbe essere cauti: anche perché si rischia così di ignorare altre pratiche, di popolazioni che non sono orientate verso questa formula. Le cautele dovrebbero riguardare soprattutto l’aspetto dimensionale. (Oltre tutto insistere sull’aspetto dimensionale può si5

gnificare l’adesione alla diffusa ideologia che identifica la soluzione del problema con l’occultamento della presenza dei rom, con una oggettiva convergenza con il pregiudizio negativo nei confronti degli zingari).

In realtà non è tanto il numero di persone o di nuclei familiari o la dimensione della rete familiare che si insedia a qualificare la novità o l’aspetto positivo del modello. Semmai conviene insistere sulle specifiche connotazioni abitative cui le ridotte dimensioni sarebbero funzionali: il carattere familiare dell’insediamento e la costituzione di uno spazio esplicitamente domestico, la possibilità di disporre, in questo modo, di uno spazio/territorio su cui esercitare il proprio controllo, il carattere autodeterminato della produzione del proprio ambiente abitativo: tutti principi costitutivi dell’abitare (Tosi, 1994) e che si situano agli antipodi della produzione amministrativa delle soluzioni tipo campo. Principi costitutivi dell’abitare declinati secondo esigenze specifiche: come si può indurre dalla flessibilità d’uso che questi luoghi consentono, dalla capacità di queste strutture di consentire, invece di ostacolare, le relazioni di famiglia e le attività economiche dei residenti (Humeau, 1995). È per queste ragioni che l’insediamento spontaneo a base familiare può essere interpretato come un vero e proprio contromodello, che si definisce per contrasto con il modello amministrativo e “collettivo” (in effetti: promiscuo) del campo convenzionale: esso segnala le potenzialità di un approccio non amministrativo all’insediamento rom. Le potenzialità sono chiare se confrontiamo l'esperienza del grande campo amministrativamente prodotto con le esperienze di questi insediamenti familiari: maggiore congruenza con i modi di vivere degli abitanti, facilità di gestione (la questione dei regolamenti dei campi e quella della sorveglianza verrebbero sdrammatizzate in certi casi eliminate dalla responsabilizzazione delle famiglie); costi minori3; minori problemi per le amministrazioni, meno tensioni con gli abitanti dei quartieri ecc.

9.4 Criteri abitativi e modelli Tra le sistemazioni indicate come alternative al campo nomadi, le due formule più popolari sono la previsione di insediamenti stabili di ridotte dimensioni (“microaree”) e la collocazione in abitazioni ordinarie di edilizia pubblica.

Entrambe contraddicono presupposti fondamentali dell’ideologia del campo nomadi: l’identificazione del problema con il nomadismo che caratterizzerebbe rom e sinti nella loro totalità; l’idea che sia “naturale” per queste popolazioni ricorrere a tipologie speciali; l’affidamento della soluzione ad una logica totalmente amministrativa. Entrambe le sistemazioni realizzano principi propriamente abitativi: secondo tipologie abitative ordinarie e anche – nel caso della microarea – realizzando valori abitativi specifici.

Occorre però non sopravvalutare la portata di queste soluzioni e riconoscerne i limiti: 3

I campi convenzionali sono molto costosi. Le soluzioni alternative inoltre possono contare sulla mobilitazione di risorse degli interessati, il cui contributo può essere consistente. (In ogni caso quasi ogni soluzione costa meno dell'edilizia pubblica cui molti rom avrebbero diritto). I costi di manutenzione possono essere drasticamente ridotti. Si consideri che gli standard imposti dalle normativa specifiche e da quelle generali per la realizzazione dei campi sono molto esigenti, spesso per ragioni che non hanno a che fare con la qualità abitativa specifica: ciò comporta comunque costi elevati, difficoltà nel reperimento delle aree, complessità delle procedure.

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sono scelte che si realizzano entro vincoli molto forti, di risorse e di opportunità: rappresentano compromessi realistici tra “preferenze” ed alternative effettivamente disponibili. Questo naturalmente è vero per qualunque scelta abitativa, ma i vincoli sono in questo caso particolarmente duri; qualunque formula deve essere compresa nel quadro delle dinamiche di cambiamento che coinvolgono oggi le popolazioni rom e sinte, e che rendono notevolmente instabili le loro attuali preferenze abitative/insediative; nessuna formula abitativa può essere considerata generalizzabile all’insieme delle popolazioni rom e sinte: le proposte generalizzanti che spesso vengono fatte discendere dalla critica del campo nomadi (in nome delle esigenze di integrazione oppure al contrario di rispetto della “loro cultura”) rischiano di nuovo di significare il passaggio da una soluzione generale ad un’altra, dal campo nomadi ad altre soluzioni generali. Riproducendo quella relazione obbligata tra tipo di popolazione e formula abitativa che è il primo, il più sicuro, indizio del carattere non abitativo della soluzione.

Non vi sono “tendenze” né per quanto riguarda le tipologie abitative né per quanto riguarda le forme della territorialità – da cui dedurre formule generalizzabili. Idee guida possono venire dall’osservare le esperienze positive in corso e le difficoltà che esse incontrano; e dall’osservare le pratiche di rom e sinti4. Con l’avvertenza di estendere l’attenzione all’intero quadro dell’esperienza residenziale dei rom e dei sinti: nella quale il dato più comune è la “normalità” del disagio, non riducibile alle forme più drammatiche che vengono rappresentate nella comunicazione prevalente: (Anche se) troppo spesso lo spazio tangibile degli zingari è posto ai margini delle società “insediate”, su terreni abbandonati e aree degradate stigmate per i gagé di una esistenza marginale – lo spazio zigano non è tuttavia riducibile a questo aspetto delle cose. È anche, e soprattutto, un luogo di vita, aperto su delle pratiche sociali, economiche, relazionali, controllate da coloro che le svolgono (Reyniers, 2004: 69-70).

L’impossibilità di generalizzare è l’ovvia conseguenza della varietà delle situazioni per quanto riguarda i tipi e i gradi dell’integrazione (Delsouc, 2004), le pratiche territoriali, le pratiche e i modelli abitativi.

Per quanto riguarda la territorialità, le differenze tra le pratiche dei diversi gruppi sono ingenti, anche quando vi si possono osservare elementi di “itineranza”:5 4

La rilevanza delle pratiche degli interessati come riferimento per la costruzione – nelle politiche e nelle singole realizzazioni – delle soluzioni è un fondamentale principio metodologico, oggi radicalmente negato nella costruzione delle politiche. Come si è osservato nel precedente rapporto, il principio può trovare applicazione in due modi: riconoscendo il ruolo essenziale che capacità e risorse degli interessati possono svolgere nella produzione delle soluzioni (“attori”, non “destinatari”); immaginando le soluzioni sulla base dell’osservazione delle pratiche abitative e territoriali degli interessati.

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“La costruzione di un tessuto territoriale si fonda sulla moltiplicazione dei luoghi di incontro organizzati in una tessitura nello stesso tempo serrata e flessibile. Questa flessibilità degli spazi di vita è spinta all’estremo da parte delle famiglie zingare. Tuttavia gli zingari rivendicano un ancoraggio territoriale. Non nel luogo ma nella vita sociale potenziale dei luoghi. C’è una rottura totale con la specializzazione dello spazio, con le norme urbane e i suoi limiti” (Humeau, 2007: 7). “Il territorio (degli zingari) è anzitutto quello dei gagé […], è negli interstizi lasciati liberi dai gagé che appare la territorialità zingara. A seconda del modo di vita, le abitudini, esso è disseminato di poli d’attrazione, familiari, religiosi, amministrativi, economici. Ma a volte

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[…] la mobilità zingara propone contorni molto variabili: itineranza collettiva nella lunga durata, stabilità residenziale ma circolazione a carattere familiare ed economico, spostamento residenziale ma approvvigionamento di una clientela abituale, stabilità residenziale ed economica ma visite incessanti a parenti […]” (Reyniers, 2004: 6768).

Della varietà dei modelli e delle aspirazioni abitative si è già detto. L’accento sulla necessità che le soluzioni abbiano carattere abitativo viene inteso a volte come necessità di dare priorità all’accesso ad abitazioni “ordinarie”. Ma sul rapporto che rom e sinti hanno con la casa ordinaria non c'è regola generalizzabile. La domanda di insediamento stabile non significa necessariamente domanda di case convenzionali. L’aspirazione ad una casa è relativamente diffusa, ma il significato di questa aspirazione risulta abbastanza incerto, e non può essere facilmente compreso come una “tendenza ad abitare in case”.

Per la Francia l’argomento è stato sviluppato da Bizeul (1993) in relazione ai significati della casa e della roulotte: “le due disgiunzioni casa/roulotte, fisso/mobile non possono essere prese alla lettera”. Un dato significativo è piuttosto quello relativo alla frequente combinazione di entrambe le preferenze: abitare in case e disporre di una roulotte; abitare in roulotte e stare in un determinato posto e poterci tornare.

9.5 Alla ricerca delle buone pratiche La citazione delle formule e delle soluzioni più popolari, quelle che sembrano poter meglio realizzare principi abitativi, non esclude che si debba continuare a curare – almeno in questa fase di transizione – le formule tradizionali: essendo chiaro che nessun tipo di soluzione può sottrarsi all’applicazione di principi “abitativi”: comprese le aree di transito, comprese le soluzioni di emergenza, che continueranno ad essere un elemento importante del sistema dell’offerta.

Quanto al “campo nomadi”, la critica di questa esperienza non significa che l’idea di strutture offerte dall’Amministrazione pubblica debba essere rifiutata in qualunque forma. Significa da un lato che l’offerta di strutture specifiche e destinate ai soli rom non può essere la preoccupazione prioritaria delle politiche pubbliche; semmai, se c’è una linea prioritaria per le politiche pubbliche, essa dovrebbe consistere nel facilitare l’uscita dai campi: è questo uno degli obiettivi della pluralizzazione delle misure. Da un altro lato la critica dovrebbe tradursi in un ripensamento delle strutture ad hoc, in modo da rendere tali strutture appropriate alle esigenze dei loro abitanti. I criteri per l’innovazione sono quelli sopra richiamati. Due soprattutto: introdurre principi di autonomia e di responsabilità degli abitanti nella produzione e nella gestione delle strutture; e realizzarvi elementi di residenzialità. I medesimi principi valgono anche nel caso della riqualificazione di insediamenti esistenti.

questi poli sono occasionali…Il territorio prende l’andamento di un percorso sempre in formazione, sempre rinegoziato all’interno delle comunità e con i gagé” (Reyniers, 2004: 66-67).

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9.5.1 Il trattamento degli insediamenti illegali La crescita degli insediamenti illegali è un fenomeno segnalato in diversi paesi europei (Aa.Vv., 2006). Il coinvolgimento dei rom in questo fenomeno è l’esito “naturale” dei processi insediativi che li riguardano, in presenza di una carenza di appropriate politiche integrative/insediative. Questa carenza si rivela anche nel trattamento che le politiche pubbliche rivolgono agli insediamenti illegali una volta che questi insediamenti si formano.

A rigore un positivo trattamento di questi insediamenti dovrebbe prendere in considerazione due possibilità: la riqualificazione dell’insediamento; oppure, nei casi in cui soltanto l’uscita dalla “baraccopoli” può consentire il miglioramento delle condizioni di vita degli abitanti, una loro ricollocazione, individuale o collettiva, in altre situazioni residenziali. In nessun paese queste due soluzioni sono comuni nei comportamenti delle Amministrazioni: rappresentano anzi rare eccezioni.

Con una straordinaria regolarità che accomuna i diversi paesi una regolarità che è rivelatrice dell’esclusione dei rom dalle politiche dell’integrazione (vedi Tosi, 2007) l’atteggiamento normale delle Amministrazioni locali si muove tra l’indifferenza ignorare e rendere socialmente invisibili gli insediamenti illegali e la repressione, di cui lo sgombero costituisce l’esito estremo: in questo caso la distruzione dell’insediamento è raramente accompagnata da una ricollocazione degli abitanti. È questa una pratica che è costata all’Italia ripetute condanne da parte di organizzazioni internazionali (“gli sgomberi forzati sono eseguiti dalle autorità senza fornire adeguate alternative abitative alle famiglie rom” Aa.Vv., 2007: 80).

Rarissimi sono i progetti di riqualificazione dell’insediamento. Eppure sui vantaggi degli interventi di upgrading degli insediamenti abusivi c’è un’ampia letteratura, che mette in evidenza come tali insediamenti possano costituire sistemi di risorse importanti, risorse relazionali, oltre che economiche: accumulazioni significative che gli abitanti hanno costruito attraverso la loro vita nell’insediamento e che lo sgombero condanna all’annientamento.

Come mostra l’esperienza dei progetti di upgrading di insediamenti informali nei paesi del Terzo mondo, interventi anche di modesta entità (allacciamenti, realizzazione di misure di sicurezza ecc.), poco o pochissimo costosi, potrebbero soprattutto se concepiti secondo principi evolutivi e partecipativi – produrre situazioni incomparabilmente migliori per la maggior parte degli insediamenti (sul tema si veda Cottino in questo volume).

9.5.2 Microaree Il termine microarea si riferisce a piccoli insediamenti a misura di gruppi familiari: di solito il termine indica aree residenziali di piccola dimensione istituite da Amministrazioni locali, ma può anche indicare quei piccoli insediamenti spontanei su terreni di proprietà della famiglia o (più raramente) presi in affitto che abbiamo visto essere uno sviluppo recente nelle autosoluzioni alternative al campo nomadi.

Queste formule rispondono a una preferenza di molte famiglie rom e sinte e rappresentano la realizzazione di quei vantaggi della ridotta dimensione che, come abbiamo visto, si suppone eviti molti dei problemi che sorgono con i campi nomadi: la difficile convivenza interna, la problematica gestione delle 9

attrezzature comuni, le diffuse “patologie da ghetto”, la rapida rottamazione delle strutture precarie. Si capisce quindi che le Amministrazioni abbiano espresso un interesse per questa forma (Fondazione Michelucci, 2005).

Nel caso degli insediamenti familiari spontanei i problemi derivano dal loro carattere irregolare: abusivismo urbanistico o edilizio, inevitabili trattandosi di solito di aree agricole. Nel caso delle microaree prodotte dall’Amministrazione i problemi maggiori derivano dal carattere amministrativo della soluzione: l’“amministrativizzazione” della produzione della microarea e della sua gestione può riprodurre almeno alcuni dei limiti del campo nomadi: la scarsa autonomia e responsabilità degli abitanti, una riproposta di logiche assistenzialistiche ecc.

L’antidoto a questi rischi è l’introduzione da parte dell’Amministrazione, nella produzione e gestione delle microaree, di logiche di “facilitazione”: un’azione amministrativa rivolta – piuttosto che a “disporre” soluzioni – a sostenere la capacità degli abitanti di risolvere i loro problemi, valorizzandone le risorse e fornendo gli opportuni sostegni (tecnici, finanziari, legali). Ciò significa quanto meno riconoscere, all’interno della produzione da parte dell’iniziativa pubblica, una maggiore autonomia degli abitanti, il loro coinvolgimento nella progettazione e realizzazione della microarea, una autonomia nella gestione ecc. 6

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Diversi progetti di microaree promosse da Amministrazioni locali sono stati realizzati o sono stati programmati in diverse realtà: a Padova, a Trento, a Bolzano e in altre località dell’Alto Adige, a Modena, a Reggio Emilia (la Regione Emilia Romagna supporta attivamente la politica dei piccoli terreni privati o di piccole aree attrezzate per famiglie allargate) (Sucar Drom, 2005).

Un progetto pionieristico è il residence Sucar Plaza (bella piazza, in italiano) inaugurato nel 2006 a Guastalla, in provincia di Reggio Emilia. Il residence è composto da sei lotti indipendenti. Ogni lotto, abitato da una singola famiglia, è dotato di una struttura abitativa diurna, di uno spazio per il posizionamento di strutture abitative notturne di proprietà delle stesse famiglie e di uno spazio verde. Le sei strutture abitative sono prefabbricati in legno e fibrocemento.

Ogni prefabbricato possiede una zona giorno, un bagno, un piccolo corridoio, un portico esterno, una piazzola per posizionare le roulotte per la notte. Ogni struttura abitativa diurna ha propri allacciamenti indipendenti all’energia elettrica, all’acqua potabile, al gas metano ed è provvista di una propria rete fognaria.

L'iniziativa ha avuto origine da una serie di condizioni positive: la presenza ormai consolidata di questa popolazione sul territorio, il livello di integrazione raggiunto, la possibilità di ricevere, dalla Regione Emilia Romagna, i contributi previsto dalla legge regionale 47/88 sulle aree di sosta, la disponibilità dei proprietari delle aree dove insistevano gli insediamenti.

L’insediamento è frutto di un progetto partecipato che ha visto lavorare insieme il Comune, l’associazione Sucar Drom di Mantova, il mediatore culturale sinto guastallese Fabio Suffré e le famiglie sinte, a confronto fin dalla scelta del luogo dove far nascere le nuove case.

Le strutture sono date in affitto alle famiglie. Ogni famiglia può ospitare nel proprio lotto, per periodi limitati, una o più famiglie ospiti. Le famiglie sono direttamente responsabili della manutenzione, gestione e pulizia del lotto e delle strutture assegnate. È previsto che le famiglie in difficoltà possano essere supportate economicamente dal Comune stesso La gestione del residence è affidata ai sinti con la collaborazione delle associazioni competenti, sulla base di un accordo stipulato tra il Comune, la comunità sinta e l’associazione Sucar Drom.

L'associazione Sucar Drom è attiva nel seguire le famiglie attraverso le metodologie della mediazione culturale, nella gestione del residence e nella soluzione di eventuali problemi.

Un progetto simile rivolto alle popolazioni sinte è stato avviato nel 2006 a Casalmaggiore (CR) con il finanziamento della Regione Lombardia (vedi Aa.Vv., 2007: 90 e il capitolo di Annoni in questo volume).

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Nella sua forma limite questa logica intende la microarea come una procedura per mettere in grado un gruppo di rom o di sinti di accedere ad una sistemazione privata7.

In questo caso l’esito è simile a quello degli interventi di regolarizzazione degli spazi auto-organizzati dai rom e sinti su terreni privati. Interventi rari, per le ragioni sopra accennate a proposito della difficoltà delle amministrazioni a trattare positivamente l’“informale”. L’atteggiamento delle amministrazione è di due tipi: o si ignora, finché possibile, questo tipo di soluzione, lasciando le famiglie in uno stato di incertezza e di precarietà; o si adottano le misure previste per gli abusi edilizi, con intimazioni o effettive esecuzione di provvedimenti di demolizione” (Fondazione Michelucci, 2005: 7). 8

9.5.3 Villaggi La nozione di “villaggio” si sovrappone concettualmente a quella di microarea: può ammettere dimensioni maggiori e compresenza di popolazioni appartenenti a diverse famiglie, ma molte realizzazioni che utilizzano il termine “villaggio” (o simili: quartiere rom ecc.) – collocandosi nella linea di superamento del campo nomadi realizzano diversi principi alla base della microarea: dimensioni ridotte, maggiore autonomia dei nuclei insediati ecc.

L’interesse di queste esperienze consiste proprio nel riproporre questioni troppo sbrigativamente liquidate in nome della convenienza del “piccolo” insediamento: la possibilità di insediamenti plurifamiliari, la possibilità di realizzare principi abitativi anche in presenza di insediamenti relativamente consistenti. Questa possibilità merita di essere ancora esplorata e sperimentata, soprattutto per le sistemazioni temporanee o “di transizione”.

Anche per queste formule le esperienze e le proposte non sono mancate9.

Come ci si può attendere, esse confermano che esiste uno spazio per insedia7

Così a Rovereto (TN): “i sinti del campo si sentono di dover comprare il terreno delle microaree: sanno che senza l’aiuto economico pubblico non possono riuscire nella realizzazione di questa iniziativa, ma ritengono di poter partecipare all’acquisto con una quota significativa, almeno per loro di circa 2500/5000 euro come anticipo, affrontando poi la mensile spesa di un mutuo agevolato o di un affitto a riscatto per la differenza di prezzo. Ritengono che la proprietà privata in questione possa essere una maggiore sicurezza per il loro futuro, una maggiore salute per la propria famiglia e un maggior controllo sui propri figli. Ritengono che se al campo i vicini sporcano, nella proprietà privata chi sporca e chi pulisce sono la stessa persona” (Magagni, 2005: 8).

8 Interventi di regolarizzazione di questi insediamenti, che potrebbero avviare alla completa autonomia la condizione di famiglie e gruppi che invece permangono in situazioni di precarietà e di disagio, sono in qualche misura previsti anche istituzionalmente. In Toscana la legge regionale 2/2000 avanzava la possibilità che gli enti locali potessero invece intervenire, qualora non ostassero gravi ragioni di tipo ambientale e di sicurezza, per sostenere gli eventuali interventi diretti a regolarizzare l’insediamento, nella considerazione che lo stato di necessità delle famiglie dovesse prevalere sulla rigida applicazione delle norme edilizie e urbanistiche (pensate per prevenire abusi di tipo speculativo). Questa possibilità è stata pochissimo utilizzata dalle Amministrazioni locali (Fondazione Michelucci, 2005: 7).

9 Ad esempio in Toscana, a Genova, a Cosenza, nell’area milanese. Il progetto Villaggio solidale, promosso dalla Casa della Carità e frutto di un accordo con Regione Lombardia, Provincia di Milano, Comune di Cologno Monzese, è destinato a famiglie in situazioni di grave emarginazione e intende non solo dare loro alloggio temporaneo, ma essere anche luogo dove sviluppare progetti di reinserimento sociale e abitativo. Il villaggio dovrebbe realizzarsi a Cologno Monzese su di un terreno di proprietà del Comune per essere poi gestito dalla Casa della Carità.

Il progetto prevede, su di una superficie di 2375 metri quadri, un corpo di fabbrica ad uso foresteria, al cui interno verrebbero collocate stanze da due posti letto, una serra per attività floro-

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menti diversi dalla microarea e dall’abitazione ordinaria, e nello stesso tempo suggeriscono che questi insediamenti possono essere forse più esposti ai rischi imputati al campo nomadi: una interpretazione emergenziale del ruolo dell’insediamento (sono spesso strutture temporanee e di bassa qualità abitativa); una più ridotta autonomia degli abitanti; ecc. Meno fondata è l’obiezione che vede in questi insediamenti il rischio che costituiscano dei “ghetti”, delle cittadelle separate che giocherebbero contro l’integrazione di queste popolazioni. “Si tratta di motivazioni poco fondate, come dimostrano varie ricerche e una vasta letteratura sul tema delle “residenze di comunità”, oltre all’innegabile gradimento che molti rom (esprimono) per queste soluzioni” (Fondazione Michelucci, 2005: 7) .

Evitare il ghetto è stata anche una delle preoccupazioni alla base della preferenza per le microaree: piccole anche per evitare concentrazioni di “problemi sociali”, e per prevenire reazioni di rifiuto da parte della popolazione insediata. In realtà la piccola dimensione non ha per sé facilitato l’accettazione degli insediamenti da parte della popolazione residente, come si può vedere dalle difficoltà che la realizzazione di microaree incontra in diverse città (a Bolzano ad esempio): (In Toscana), a distanza di anni, le esperienze (di microaree promosse dall’A.) sono minime, e di gran lunga prevalgono i progetti non andati a buon fine. Una ragione è che la disseminazione crea conflitto. I grandi campi nomadi sono sgraditi e osteggiati dalla popolazione locale, ma la loro concentrazione in aree lontane rappresenta comunque un elemento di rassicurazione, una “difesa” da un più complicato e rischioso rapporto ravvicinato. La diffusione dei gruppi rom sul territorio urbano solleva inevitabilmente conflitti difficili da gestire, induce nella popolazione dei quartieri destinati agli interventi (e a volte in esponenti politici e amministratori) un istinto difensivo che trova alimento nei pregiudizi, negli stereotipi, nelle leggende metropolitane (Fondazione Michelucci, 2005: 3) 10.

9.5.4 Edilizia pubblica

vivaistiche, un’aula per la formazione professionale e la didattica, un auditorium per convegni, degli spazi per le sedi delle associazioni locali, dei magazzini di stoccaggio e smistamento delle merci provenienti dalla solidarietà privata e pubblica, una cucina comune, un refettorio, una zona soggiorno, una lavanderia comune e un’infermeria. Inoltre, in una porzione dedicata, sono previste residenze monofamiliari, distribuite in due edifici, con funzione di terza accoglienza. Il progetto prevede infine una serie di spazi ad uso comune nelle quali attivare corsi per minori e adulti, attività ricreative e di laboratorio, bar, punto vendita floricoltura. La struttura intende accogliere persone con difficoltà abitative indipendentemente dalle loro caratteristiche e percorsi: anche se i rom saranno una componente importante, la peculiarità del progetto consiste nel prevedere un’ospitalità non identificata con una specifica popolazione.

I finanziamenti provengono dalla Regione Lombardia e dalla Provincia di Milano. La realizzazione del progetto non è ancora iniziata, anche a causa di polemiche e opposizioni locali che ne hanno impedito finora l’avvio. Nel gennaio 2007 il sindaco di un comune confinante (Cernusco sul Naviglio) ha fatto ricorso al Tar contro la costruzione del villaggio. Sul sito del Comune, il sindaco definisce il progetto del villaggio solidale “un’iniziativa pericolosa per l’impatto sul nostro territorio e per il nostro tessuto sociale”.

10 Un’altra difficoltà è la scarsità di territorio libero. “Se la piccola area residenziale è una opzione risolutiva nel contesto di città medio-piccole o in presenza di limitati gruppi di rom o sinti, in ambiti urbani dove la presenza è più consistente non è pensabile di reperire una molteplicità di aree tali da consentire la chiusura di un grande campo. Solo nel contesto fiorentino sarebbero necessarie una decina di piccole aree” (Fondazione Michelucci, 2005: 3).

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Gli inserimenti di famiglie rom e sinte in abitazioni di edilizia pubblica ha ormai raggiunto dimensioni interessanti in diverse aree. In Lombardia, secondo i dati del censimento effettuato l’anno scorso nell’ambito di questa ricerca, 34 Comuni segnalano la presenza di rom e sinti che abitano in “alloggi convenzionali” (un migliaio di persone: ma è un dato che certamente sottostima fortemente la reale dimensione delle presenze). In Abruzzo l’edilizia pubblica rappresenta da tempo una alternativa importante ai campi nomadi. In Toscana l’inserimento di famiglie rom tramite le graduatorie Erp e le assegnazioni sociali ha raggiunto valori importanti. Esperienze interessanti sono in corso in Calabria.

L’importanza di questo tipo di sistemazioni può essere valutata per quanto rappresenta di rifiuto della logica segregativa/specialistica con cui si è manifestato il mancato riconoscimento dei diritti di cittadinanza sociale a rom e sinti (vedi Tosi, 2007): per un verso l’inserimento in alloggi pubblici segna “la rottura del tabù secondo cui la “cultura abitativa” dei rom (è) rappresentata da roulotte e baracche di lamiera” (Fondazione Michelucci, 2005: 3). Per un altro verso esso rappresenta nel modo più deciso la pretesa di trovare la soluzione del problema nell’ambito di misure/politiche comuni. Essendo chiaro che la casa popolare risponde ad una aspettativa reale e ambita di molti rom.

Questi progressi hanno indotto alcuni amministratori ad abbracciare, in diverse aree, questa strategia come quella “risolutiva dei campi nomadi, sottolineando il vantaggio che l’inserimento in contesti ‘misti’ avrebbe costituito la vera possibilità di inserimento e di ‘apprendimento’ delle regole di convivenza per i rom” (idem: 4). In realtà questa ipotesi incontra due grosse obiezioni: la scarsità di edilizia sociale nel nostro paese, che rende perfino equivoco indicare questa come la strada maestra per la soluzione del problema (in Italia, delle domande presentate per l’assegnazione di una casa popolare, quelle soddisfatte non raggiungono l’8%); e l’evidenza che anche questa come, e forse più, delle altre formule, non è generalizzabile all’intera popolazione rom (vedi Delepine, 2007: 134) 11.

Non si tratta tanto di mettere in evidenza le difficoltà che rom e sinti possono incontrare nel loro inserimento nell’abitazione sociale (un servizio di accompagnamento, in grado di trattare i problemi di convivenza o di gestione della nuova situazione abitativa in molti casi va messo in conto).

Si tratta invece di tornare sulla relazione che i rom e i sinti intrattengono con l’abitazione “ordinaria”. Occorre tenere conto delle difficoltà che abitare in case convenzionali può comportare per molte di queste famiglie. Anche su questo non c’è generalizzazione possibile: le (poche) ricerche svolte in Italia sottolineano l’elevata soddisfazione espressa da rom che abitano in case convenzionali, in qualche caso gli sforzi compiuti per adattarli a specifici requisiti di abitabilità. Molte famiglie sono disponibili ad inserimenti individuali in alloggi, e si adeguano (seppure con qualche difficoltà) alle regole di gestione della casa e della convivenza condominiale. Ma rimane come punto critico il rischio che la casa ordinaria produca isolamento e difficoltà a gestire le relazioni familiari: almeno per questa ragione sembra opportuno continuare a pensare alternative all’abitazione convenzionale, e tra queste anche soluzioni “di gruppo”, che molti rom sembrano preferire.

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Questo naturalmente non significa che il superamento delle difficoltà che rom e sinti incontrano nell’accedere all’edilizia pubblica non debba essere un elemento portante di qualunque strategia per il loro inserimento abitativo.

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9.6 Costruire processi Le iniziative locali, quali che siano le formule adottate, risentono negativamente del quadro complessivo: la poca sistematicità delle politiche e la consistenza degli atteggiamenti collettivi di rifiuto rendono difficile la concreta messa in opera dei tentativi di risposta (vedi Tosi Cambini, 2006: 40). Anche nei casi in cui vengono pensati interventi “positivi”, il peggioramento delle condizioni di contesto favorisce il ripiegamento delle iniziative, l’accettazione di soluzioni riduttive. Questo ancor prima dell’acutizzarsi della crisi di rifiuto che è andata crescendo negli ultimi mesi del 2007. Valutando le esperienze innovative che si erano sviluppate in Toscana, già nel 2005 la Fondazione Michelucci registrava questo rischio: I percorsi sono stati frammentati e più lenti del previsto, hanno subito delle battute di arresto che hanno depotenziato la forza trasformativa della parola d’ordine della chiusura dei campi. Si è assistito a un ripiegamento verso soluzioni transitorie, che hanno privilegiato le situazioni cosiddette “di emergenza”. È iniziata una stagione di navigazione a vista, di scelte dal respiro più ravvicinato, basate più sul contenimento e lo “smaltimento” della presenza rom che su una reale prospettiva di integrazione abitativa e urbana. Molte città che registrano una presenza di piccoli o medi gruppi, dopo anni trascorsi alla ricerca di alternative, hanno optato per una gestione delle situazioni esistenti, quasi per una strategia da “riduzione del danno”. Di questo calo di tensione progettuale hanno risentito i progetti (regionali). L’affanno emergenziale, la forte delega alle associazioni che hanno partecipato ai progetti ha di fatto spiazzato i progetti (e il forte investimento in risorse economiche e personali che hanno richiesto) rispetto alla programmazione sui territori di strategie inclusive. Per di più, la selezione delle famiglie inserite nei progetti ha risposto in molti casi più a evidenti criteri di “tranquillità locale”, destinando allo spostamento le situazioni più critiche e difficili, che alla possibilità di positivi inserimenti delle famiglie indicate (Fondazione Michelucci, 2005: 8-9).

Questa situazione opera una selezione tra le formule in circolazione, e contribuisce a rendere difficile – o a togliere di mezzo – alcune delle possibilità teoricamente disponibili e su cui sui era creduto di potere investire: “(Negli anni Novanta a Firenze) era stata intrapresa una iniziativa di sensibilizzazione dei comuni limitrofi per l’accoglienza di famiglie rom e il conseguente alleggerimento dei campi fiorentini. L’iniziativa faceva seguito all’esperienza positiva conseguita con il programma di distribuzione di una parte delle famiglie riconosciute a quell’epoca come profughi della guerra di Bosnia, distribuzione che aveva dato buoni risultati di inserimento in altre città toscane. La parola d’ordine “una famiglia in ogni città”, che appariva come una sorta di uovo di Colombo, ha avuto risultati quasi nulli: “per la resistenza di molte famiglie rom, poco disponibili a lasciare l’area fiorentina e il contesto della famiglia allargata, che per loro costituisce comunque una rete di sostegno e di cooperazione”, ma soprattutto per le resistenze opposte dai Comuni (Fondazione Michelucci, 2005: 3). (Esiti altrettanto inconsistenti ha avuto a Milano e a Roma la proposta di disseminare gli insediamenti rom nei comuni limitrofi alla città).

Si conferma dunque, oggi a maggior ragione, l’importanza dell’altro criterio per la costruzione delle politiche che abbiamo proposto nel precedente rapporto: guardare ai processi piuttosto che alle formule o alle tipologie insediative.

Una politica insediativa per rom e sinti non è per sé la creazione di strutture in 14

cui alloggiarli. La costruzione di risposte accettabili deve lavorare più che sulla definizione delle tipologie dell’offerta sulla realizzazione delle condizioni da cui dipende l’appropriatezza delle soluzioni e sulle condizioni da cui dipende la possibilità che le buone soluzioni si realizzino.

Come accennato, coinvolgendo i modi di produzione dell’insediamento e le relative responsabilità, la critica dei campi converge con le ragioni di una filosofia che ha trovato un certo credito nel campo delle politiche abitative e delle politiche sociali: l’idea di una Amministrazione pubblica che svolga ruoli di sostegno, di facilitazione che piuttosto che “dare” soluzioni, metta in grado gli interessati di produrne, facendo affidamento su, e valorizzando, le loro risorse e le loro capacità. Nel nostro caso, si tratterebbe per l’Amministrazione di creare le condizioni per l’insediamento, offrendo facilitazioni di base che possano essere sviluppate a seconda delle esigenze, facendo affidamento sulle risorse degli interessati, eliminando gli ostacoli ecc.

In un altro senso le condizioni di efficacia mettono in gioco il carattere complessivo delle politiche locali. Le esperienze più interessanti (vedi le schede su Bolzano e Pisa) sono casi di politiche comunali di inserimento sociale e abitativo: non è tanto la realizzazione dell’una o dell’altra formula abitativa/insediativa ad essere apprezzabile quanto la strategia adottata dall’Amministrazione locale nella sua capacità di combinare diverse linee di soluzione e di connettere le politiche insediative alle politiche sociali, quelle riguardanti i rom e quelle generali. A Bolzano l’aspetto più interessante del piano di miglioramento degli insediamenti rom e sinti è l’adozione – sulla base dei risultati di un’accurata indagine della domanda e delle esperienze locali – del principio di pluralizzazione delle formule. A Pisa il presupposto di efficacia su cui ha lavorato l’Amministrazione è l’integrazione di una molteplicità di azioni e di sostegni che accompagnano il lavoro di inserimento abitativo.

(Non vi sono esperienze di politiche comunali simili nelle grandi città: non si vede tuttavia perché i principi che hanno orientato piani come quelli di Pisa e di Bolzano non debbano essere applicabili – con tutte le difficoltà che la maggiore scala certamente comporterebbe anche in città di maggiori dimensioni).

Caso 1: Bolzano, “La città accogliente” 15

Partners: Città di Bolzano, Assessorato alle politiche sociali e alle pari opportunità, Assessorato all’urbanistica, Fondazione Michelucci.

Il progetto “La città accogliente” è nato nel 2003 dall’esigenza dell’Amministrazione comunale di mettere in atto politiche più organiche per affrontare i problemi abitativi di sinti e rom: l’obiettivo è il superamento dei “campi”, la prospettiva è la realizzazione di un sistema plurale di risposte che risponda alle differenti esigenze delle popolazioni rom e sinte.

Il progetto Il lavoro è stato sviluppato da un gruppo di ricerca, coordinato dalla Fondazione Michelucci di Firenze e composto da sociologi, urbanisti, architetti ed esperti interculturali, che hanno lavorato in stretta relazione con gli uffici dei diversi enti e assessorati dell'Amministrazione comunale. A partire da un’accurata ricerca sui bisogni abitativi e le aspettative delle famiglie di sinti e rom, sull’esperienza dei campi nomadi, sui percorsi di inserimento nell’edilizia pubblica, sui percorsi di inclusione in corso, il gruppo di lavoro ha identificato le linee per un progetto di “residenzialità sostenibile”, diversificato per le due popolazioni: per i rom il progressivo inserimento in alloggi sociali, risultato per loro non solo plausibile ma anche auspicabile; per i sinti, avendo l’indagine confermato per molti una sorta di intolleranza psicologica all’alloggio convenzionale, un piccolo numero di microaree a misura di clan familiare, con concrete possibilità di autogestione responsabilizzata.

L’indagine conoscitiva I sinti vivevano in parte (123 persone, 37 famiglie nucleari raggruppabili in 7 famiglie allargate) in un campo sosta. Per un’altra parte (176 persone, 35 nuclei familiari) in alloggi di edilizia popolare. La ricerca indicava che questa seconda sistemazione poteva comportare per i sinti diversi problemi a causa di modi di abitare poco compatibile con le rigidità dell’edilizia pubblica: ad es. per la necessità di disporre di un'area per parcheggiare la roulotte, di poter ospitare i parenti in visita ecc.

Sul territorio comunale sono stati censiti 50 nuclei familiari (250 persone) appartenenti a diversi gruppi rom provenienti dalla ex Jugoslavia. 27 nuclei abitavano in un “campo” realizzato dal Comune nel 1996 nei pressi di Castel Firmiano. 23 nuclei abitavano in alloggi convenzionali. Lo stile di vita sedentario al quale i rom sono legati li portava a desiderare questa sistemazione, ma la scarsità di alloggi e l’alto costo degli affitti rendeva difficile il raggiungimento di questo obiettivo. All’epoca dell’indagine tutte le famiglie del campo erano iscritte nelle graduatorie degli alloggi di edilizia pubblica.

Indicazioni per il superamento dei campi sosta A partire da questo quadro conoscitivo è stato approntato un “piano di indirizzi” per una politica insediativa e di inserimento. Il piano prevedeva un sistema di risposte plurali, che coniugasse le differenti opzioni espresse dalle famiglia sinti e rom, le valutazioni urbanistiche e gli indirizzi sociali espressi dai diversi Assessorati, le risorse disponibili sul territorio, sia pubbliche che facenti capo alle realtà del Terzo settore.

Negli indirizzi proposti si delineavano alcune ipotesi di carattere sociale, urbanistico e progettuale che hanno dato luogo ad una articolata serie di proposte.

Alloggi convenzionali dell’edilizia residenziale pubblica. Per le famiglie sinte, se da un lato la sistemazione in alloggi dell’edilizia economica popolare rispondeva positivamente ai bisogni di carattere abitativo, dall’altro in molti casi questa soluzione era vissuta con sofferenza, soprattutto per la separazione che poteva comportare nella famiglia estesa e nello stesso nucleo familiare ristretto. Talvolta i tagli di alloggio risultavano insoddisfacenti rispetto alle dimensioni del nucleo oppure non risultava gradita la collocazione urbana del quartiere.

Per le famiglie rom, l’aspirazione era quella di lasciare al più presto il campo per una 16

abitazione a fitto moderato, necessariamente in un complesso di edilizia economicapopolare. La ridotta anzianità di residenza nel Comune non consentiva però una significativa presenza in graduatoria dei rom.

Gli inserimenti in alloggi pubblici di sinti e rom sono avvenuti soprattutto in quartieri ad alta concentrazione di edilizia sociale ed ospitanti le fasce sociali più deboli. Era quindi chiaro che le azioni prioritarie non potevano essere di carattere edilizio ma riguardare principalmente la costruzione di prossimità urbana, l’accompagnamento e il sostegno dei processi di inserimento, la mediazione culturale, le iniziative per i ragazzi. Una sorta di “portierato sociale” di zona avrebbe potuto avere, secondo i progettisti, un ruolo positivo nel ridimensionamento di aspetti problematici di carattere relazionale e culturale che non riguardavano solo la specificità zingara ma l’insieme delle problematiche sociali del quartiere.

Aree residenziali di comunità e microvillaggi urbani. “Un altro posto per abitare” era la richiesta più frequente che i sinti del campo avanzavano nei colloqui realizzati nel corso dell’indagine. Per diverse famiglie “altro” anche rispetto a quello consentito da un alloggio dell’edilizia economica popolare. Aree residenziali di comunità, microvillaggi urbani, inserimenti in complessi abitativi di carattere innovativo a composizione mista: soluzioni che potevano presentare elementi tipo-morfologici di variazione nella definizione e nella caratterizzazione dello spazio abitativo, dei servizi e degli spazi comuni, degli spazi per il lavoro, e soprattutto che potevano consentire elaborazioni progettuali rapportate alle famiglie estese, ai nuclei familiari, ai singoli destinatari degli interventi.

Per aree residenziali di comunità il programma intendeva un sistema di residenze sociali e spazi attrezzati per nuclei familiari costituenti una comunità (familiare, identitaria, di affinità): costituite da residenze sociali a costo moderato, da spazi comuni, da attrezzature di servizio ed eventuali altri elementi di caratterizzazione (sociale, lavorativa); realizzabili con diverse modalità costruttive, con la possibilità di inglobare pratiche di autocostruzione; aperte alle future esigenze e alla possibilità per gli abitanti di modificare il loro ambiente residenziale; concepite in un rapporto aperto e attivo col territorio circostante.

Il recupero per il villaggio rom di Castel Firmiano. Nel caso del campo di Castel Firmiano non si è prodotta, come in analoghe situazioni, una degradata baraccopoli, ma un “villaggio” di buona qualità complessiva, nella cui realizzazione le famiglie hanno investito risorse importanti. Per questo lo studio proponeva di effettuare, di pari passo con la fuoriuscita dal campo delle prime famiglie destinatarie di alloggio popolare, una serie di interventi progressivi per la sostituzione delle strutture più pre carie e la dotazione di servizi e requisiti di sicurezza adeguati all’utilizzo del campo come patrimonio di “residenze temporanee”. Il campo era però localizzato nei pressi di una vecchia discarica, e le successive evoluzioni (tra cui la notizia di un numero elevato di aborti e neonati malformati registrati nel campo negli ultimi anni) hanno determinato la decisione della pura e semplice chiusura del campo Percorsi di accesso alla casa per i rom. Emergeva dalla ricerca una propensione largamente maggioritaria tra i rom, diversamente dai sinti, all’inserimento nell’edilizia economico-popolare, ma le possibilità di accesso, come si è detto, rimanevano nettamente inferiori alle richieste. Per costruire percorsi di accesso alla casa aggiuntivi il progetto ipotizzava lo sviluppo di iniziative da parte del terzo settore abitativo, del tipo di quelle rivolte all’immigrazione: “immobiliari sociali” rivolte a rendere accessibile il mercato privato dell’affitto, a mobilitare l’offerta, a offrire attività di intermediazione.

Inserimento in complessi abitativi di nuova concezione. Un progetto sperimentale di edilizia abitativa, fondata su tipologie non convenzionali che rispondessero a modelli residenziali maggiormente confacenti alla articolazione del bisogno abitativo e alla sua complessità sociale, era indicato come ulteriore possibilità di inserimento. Si tratta di un modello incentrato sulla mixité condivisa (famiglie immigrate, giovani, anziani) con una serie di elementi innovativi per il superamento degli eventuali aspetti di criticità nella convivenza e nella gestione degli spazi comuni.

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Risultati Il progetto non è stato ad oggi realizzato. Tra i processi che ne hanno rallentato la realizzazione le proteste di alcuni esponenti politici locali in relazione alla scelta degli spazi in cui costruire le previste microaree: volantinaggi e raccolte di firme tra i cittadini hanno accomunato queste soluzioni ai precedenti campi sosta ed amplificato il pregiudizio già diffuso nei confronti delle famiglie sinte e rom come pericolose e tendenti all’illegalità. Il tutto fortemente incentivato da processi mediatici. La reazione della popolazione pone il problema di mettere in atto adeguate strategie di comunicazione e di sensibilizzazione in assenza delle quali progetti come questo rimangono destinati ad incontrare grandi difficoltà.

Fonti: Città di Bolzano e Fondazione Michelucci, 2005.

Caso 2: Pisa, “Le città sottili” Partners: Comune di Pisa, Consorzio di comuni Società della salute Zona Pisana, Azienda USL 5 di Pisa, Regione Toscana, Fondazione Michelucci, soggetti del Terzo settore, Comune di San Giuliano.

Quella dei rom a Pisa è una presenza “storica”. I primi gruppi erano arrivati a Pisa negli anni Ottanta: nuclei familiari che esercitavano mestieri di ambulanti e si muovevano da una città all’altra seguendo i ritmi stagionali delle loro attività. Sulla scorta della prima legge regionale “per la tutela dell’etnia rom”, che sollecitava i Comuni a dotarsi di campi sosta per accogliere i gruppi di “nomadi”, nel 1996 veniva aperto il campo di Coltano, a sud-ovest della città. A questi primi gruppi si aggiungevano negli anni Novanta i rom profughi in fuga dalle guerre della ex-Jugoslavia: etichettati anch’essi come nomadi benché nei loro paesi abitassero in normali appartamenti e spesso svolgessero lavori dipendenti, venivano anch’essi inviati nei campi sosta.

Nel 2002, anche in seguito all’approvazione di una nuova legge regionale che prevedeva l'inserimento abitativo dei rom, il Comune varava il progetto “Le città sottili”, finalizzato allo smantellamento dei campi nomadi e all’inserimento abitativo delle famiglie rom, attraverso la costruzione di percorsi di cittadinanza sociale. Il progetto avrebbe in seguito goduto del sostegno della Regione Toscana.

Il piano Obiettivo è dunque l’inclusione sociale ed abitativa della comunità rom ad opera di un sistema complesso di politiche con l’intento di uscire dalle logiche assistenzialistiche, attivando processi di mediazione sociale attraverso cui i rom diventino protagonisti del percorso di inserimento. “Le città sottili” è composto di diversi progetti organicamente integrati, in cui entra in maniera forte la finalità dell’inserimento abitativo, da perseguire parallelamente allo smantellamento dei campi presenti.

Il programma ha avuto inizio con un censimento effettuato nel 2002 che ha coinvolto le strutture pubbliche e il terzo settore insieme ai rappresentanti della comunità rom.

I campi al momento del censimento erano cinque, per un totale di circa 500 presenze.

Il principale era il campo comunale di Coltano in cui c’erano numerose presenze non autorizzate e convivevano diverse etnie (macedone, bosniaca, kosovara, montenegrina), con notevoli difficoltà di rapporto tra gli abitanti. Gli altri quattro insediamenti erano abusivi, dislocati su terreni sia di proprietà pubblica che di privati. In alloggi 18

convenzionali erano state censite solo 2 famiglie per un totale di 10 persone.

Il censimento ha permesso di comprendere la strutturazione dei rapporti familiari nei campi e di monitorare i movimenti dei diversi nuclei. Inoltre ha consentito di rilevare le principali problematiche igienico-sanitarie e socio-culturali ed ha costituito un momento importante di ascolto dei bisogni di ciascuna famiglia.

A fronte di una situazione di notevole complessità il gruppo di programmazione ha proposto una strategia articolata su diverse azioni: la mediazione nei servizi per favorire l’accesso delle persone rom, la definizione di percorsi di cittadinanza sociale condivisi con la comunità rom, la negoziazione con Prefettura e Questura per la facilitazione di percorsi amministrativi per l’ottenimento del permesso di soggiorno, la partecipazione dei servizi del territorio, di istituzioni ed enti locali, della comunità rom come elemento essenziale per creare un sistema condiviso di interventi.

Per il superamento dei campi, lo strumento privilegiato è stato l’inserimento accompagnato delle famiglie rom in alloggi attraverso una rete di soggetti del privato sociale. Alcune di queste realtà insieme all’équipe della Asl di Pisa hanno svolto il lavoro di ricerca degli immobili sul mercato privato, anche se la loro attività prevalente è stata quella di supporto e di accompagnamento alle famiglie.

Il “progetto inserimenti abitativi” prevede l’elaborazione di un percorso con ciascuna famiglia teso al raggiungimento di un’autonomia soprattutto economica del nucleo.

Ogni percorso si realizza in quattro fasi: la ricerca dell’abitazione; la definizione del cosiddetto “contratto sociale” che impegna la famiglia, il servizio pubblico e la cooperativa/associazione a sviluppare un progetto personalizzato e impegna la famiglia a farsi carico progressivamente dei costi di affitto e delle utenze; l’inserimento nell’abitazione; la valutazione del progetto personalizzato e l’accompagnamento fino all’uscita dal progetto. È la cooperativa/associazione che prende in affitto l’immobile e lo subaffitta alla famiglia. L’Asl provvede al pagamento delle caparre e dei primi tre mesi di affitto e delle utenze; dopodiché è previsto che la famiglia cominci a pagare una quota dell’uno e delle altre. L’obiettivo primario degli operatori è quello di condividere le azioni da intraprendere con la famiglia e stimolare la famiglia ad “attivarsi”.

Lungo il percorso gli operatori curano gli aspetti sanitari, legali (permesso di soggiorno; processi in corso), quelli legati alla ricerca del lavoro e all’inserimento scolastico, la mediazione con i servizi, la mediazione col vicinato.

Il “progetto inserimenti abitativi” è accompagnato da azioni con obiettivi diversi. Il progetto “Anglunipè” si focalizza sull’informazione, l’invio e l’accompagnamento delle famiglie ai servizi, la mediazione sociale. Il progetto “Amen Bask Dza” prevede attività di accompagnamento e sostegno scolastico ed extrascolastico. Entrambi i progetti sono stati importanti anche per aver costituito una prima positiva esperienza sia di co-programmazione e co-progettazione condotta con gruppo misto pubblicoprivato sia di confronto e collaborazione con la comunità rom.

Per il superamento del campo e nell’ottica di costituire un patrimonio abitativo aggiuntivo, accanto agli inserimenti abitativi viene progettata con la collaborazione della Fondazione Michelucci la realizzazione di un villaggio nella stessa area in cui è localizzato l’attuale campo di Coltano. La complessità del piano di risistemazione abitativa dei rom presenti nei diversi insediamenti del territorio comunale pisano e la scarsità delle are disponibili non ha consentito di prescindere dalla precedente localizzazione di Coltano. Il sito, stretto tra l’autostrada e la ferrovia, non favorisce il difficile processo di inserimento urbano e sociale dei rom. Ha tuttavia il vantaggio di non presentare, data la storicità della presenza rom, una situazione di particolare conflitto con le popolazioni circostanti. A fronte di questa costante localizzativa l’impegno dei progettisti è stato quello di cercare di ribaltare l’attuale situazione di “apartheid” geografico e sociale ripensando completamente l’intervento in termini di realizzazione di un borgo abitato nella campagna in prossimità della via Aurelia, di un complesso di abitazioni con servizi, di relazionamenti col parco di San Rossore.

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Risultati Ad oggi i campi presenti sul territorio sono stati tutti smantellati ad eccezione di un insediamento su terreno comunale dove abitano ancora 28 nuclei familiari (un centinaio di persone). Parallelamente allo smantellamento dei campi sono state create al cune aree transitorie attrezzate, in cui abitano oggi 35 nuclei familiari, per un totale di 178 persone in attesa della costruzione del villaggio di Coltano o dell’inserimento in alloggi. Il 58% delle famiglie si è invece inserito in appartamenti: 61 nuclei, 238 persone, in alloggi reperiti tramite il “progetto inserimenti abitativi”; 9 nuclei, 47 persone, in alloggi Erp: non sono seguiti da progetti specifici, ma possono usufruire dell’accompagnamento offerto dal progetto “Anglunipè”; 7 nuclei, 25 persone, in alloggi acquistati o presi in affitto autonomamente: anche in questo caso le famiglie possono chiedere sostegno attraverso il progetto “Anglunipè”.

Il progetto “Anglunipè” ha raggiunto (dati del luglio 2007) 533 utenti, mentre il progetto Amen Bask Dza ha coinvolto 70 nuclei familiari per un totale di 179 minori.

Presso l’area di Coltano sono iniziati i lavori che in un tempo presumibile di circa un anno vedranno sorgere il villaggio con abitazioni in muratura che potrà accogliere dai 15 ai 18 nuclei familiari.

Molto positivi sono anche i risultati relativi alla crescita del livello di vita, la frequenza scolastica, la conoscenza delle risorse territoriali e l’uso dei servizi, l’impatto generalmente positivo rispetto al contesto sociale di inserimento.

Naturalmente non mancano gli ostacoli, a partire da quelli costituiti da stereotipi e pregiudizi che anche se finora qui meno accentuati che altrove – potrebbero però condizionare, in mancanza di adeguata elaborazione, i futuri sviluppi del programma.

L’attuazione si è dovuta scontrare con un fenomeno imprevisto: i buoni esiti del progetto hanno attratto in città altri rom e gli enti locali allarmati da questo “effetto richiamo” hanno stabilito un tetto massimo di presenze, corrispondente al numero di famiglie censite nel 2002 ovvero 500 persone. In realtà, secondo una lettura più attenta della situazione, ad oggi nei campi nomadi storici abitano poco più 100 persone non censite e quasi tutte legate da parentela con i beneficiari del programma; sostanzialmente chi ha trovato casa ha chiamato i parenti generando un flusso migratorio circoscritto all’ambito delle relazioni interne a ciascun gruppo. Nei nuovi insediamenti, di dimensioni molto piccole, in aree limitrofe alla città, vivono invece, in condizioni molto precarie, persone di provenienza per lo più maghrebina o rumena, giunti in Italia in tempi recenti e quasi sempre irregolari.

Un’altra difficoltà incontrata è legata ai tempi dell’intervento: inizialmente era stato pensato in 18 mesi, ma l’alto tasso di imprevedibilità ha successivamente suggerito di ipotizzare una durata media del “percorso” di tre anni. Lunghi si sono rivelati anche i tempi per costruire percorsi di riconoscimento e regolarizzazione: la mancanza di un accordo quadro di collaborazione con la Questura ha prodotto notevoli ritardi per l’ottenimento dei permessi di soggiorno.

Un altro forte elemento condizionante ha riguardato l’incomprensione iniziale da parte dei rom dell’iniziativa: in seguito al censimento vi è stato un costante monitoraggio ad opera degli operatori sociali, interpretato a volte dalla comunità rom come un tentativo di controllo invasivo. Inoltre non è stato facile tenere aggiornati tutti i partecipanti dell’avanzare del progetto e non ha facilitato in questo la differenza di provenienze geografiche degli abitanti.

Per quanto riguarda la costruzione del villaggio di Coltano, per la quale è stata già bandita la gara di appalto dei lavori, la situazione si presenta in forte ritardo rispetto ai tempi previsti dal progetto. Da una ispezione dell’Arpat l’area è risultata inquinata da metalli pesanti (forse residuo dell’attività di raccolta del ferro, oltre che dell’antico uso di discarica abusiva di quel sito). L’Arpat ha richiesto una bonifica del terreno, per la quale è stata indetta una conferenza dei servizi tra le istituzioni coinvolte. Come già si è detto, in attesa della costruzione del villaggio molte famiglie sono state trasferite temporaneamente in container predisposti in un’area adiacente e altre in strutture definite di “transizione”.

Infine, l’andamento del progetto nel suo complesso, e in particolare la sinora manca20

ta realizzazione del villaggio, potrebbe indurre una riflessione sul concetto di “transitorietà”: la storia degli interventi “transitori” (non solo riferiti ai rom) è spesso storia di tempi che alla fine perdono il loro carattere temporaneo e tendono a divenire soluzioni di “stazionaria emergenza”.

Fonti: Comune di Pisa, 2007; Tosi Cambini, 2006; Fondazione Michelucci, 2005.

9.7 Alcuni punti critici Come mostrano le non poche esperienze locali positive, la questione degli insediamenti rom e sinti è trattabile, una produzione di alternative rispetto alla tradizione dei campi nomadi e degli sgomberi è possibile. L’esperienza locale mostra anche che i conflitti legati all’insediarsi di popolazioni rom possono essere prevenuti, possono essere gestiti, e possono evolvere positivamente in presenza di politiche appropriate. Si tratta di investire su di un lavoro di mediazione, sulla ricerca dei gradi di compatibilità offerti dai diversi quadri locali. Una scommessa difficile, che presuppone naturalmente un minimo di fiducia nella possibilità che l'interazione locale sia capace di produrre razionalità, perfino di destrutturare il pregiudizio.

Queste esperienze confermano che nella produzione di alternative hanno un ruolo determinante i processi da cui dipendono la qualità delle soluzioni e la loro fattibilità. Ed è in relazione ai processi di costruzione delle politiche che conviene ricercare, sulla scorta dell’analisi delle esperienze positive, i punti critici.

9.7.1 Politiche complesse Le esperienze positive – sia che si tratti di programmi comunali complessivi rivolti all’integrazione di popolazioni rom e sinte, sia che si tratti di interventi puntuali rivolti alla realizzazione di uno specifico insediamento si caratterizzano per la loro multidimensionalità. Le possibilità di successo presuppongono una politica concertata e globale, che si realizzi su più versanti: lavoro, scuola, salute, insediamenti ecc. (Delepine, 2007). La risposta più o meno definitiva alle sole esigenze insediative/abitative può non essere risolutiva: nei casi di accentuata marginalità coloro che ne beneficiano rimarrebbero con i loro problemi, come si può constatare tanto nelle soluzioni spontanee (sistemazioni in terreni agricoli di proprietà delle famiglie) quanto in quelle istituzionali (vedi ad esempio i casi di via Novara e di Voghera discussi in questo volume).

Per diversi aspetti le esperienze positive propongono nella sostanza quell’approccio “integrato” che è modello tipico dei programmi di lotta contro la povertà e l’esclusione sociale. Le “buone pratiche” ne realizzano i principi: il carattere multidimensionale dell’intervento, il coinvolgimento dei diversi attori – istituzioni e società civile, la partecipazione degli interessati (vedi Errc, 2007). Oltre alle difficoltà specifiche della messa in opera di questo “modello”, troviamo qui limiti di contesto, che rappresentano un ostacolo evidente nella realizzazione di interventi positivi: la mancanza nel nostro paese di “politiche organiche di sostegno verso individui e famiglie in condizioni di povertà” (misure di reddito minimo di cittadinanza ecc.); “la disponibilità di 21

un parco di abitazioni sociali più adeguato che consenta di fronteggiare la domanda alloggiativa” (Ambrosini in questo volume).

Nel caso dei rom e dei sinti i principi della lotta contro la povertà e l’esclusione sociale devono essere declinati in relazione alla specificità e alla particolare gravità dell’esclusione di cui queste popolazioni soffrono. Ulteriori ragioni a favore di un approccio multidimensionale vengono dall’esigenze di rispondere alla domanda di sostegno implicita nella svolta in corso rispetto alla tradizionale politica dei “campi”: L’esplosione del mito e degli stereotipi sui rom è un punto nodale che non può essere affrontato semplicemente trasferendo i rom fuori dai camp. L’uscita dai campi deve essere parte di un percorso, richiede una rete di supporto e di intervento coordinata che possa supplire al vuoto di protezione che l’abbandono del campo porta con sé” (Sigona, 2005: 292)12.

9.7.2 Decisioni e conflitti I processi decisionali e la gestione dei conflitti che possono accompagnare le politiche insediative riguardanti rom e sinti sono un elemento critico e un punto di difficoltà che può facilmente condannare all’insuccesso una politica. Le esperienze di questi anni ci danno diverse indicazioni su cosa fare e cosa evitare. Una ricerca della Fondazione Michelucci su alcune città della Toscana ha cercato di ricostruire questi processi, per trarne qualche indicazione sull’efficacia delle diverse forme di trattamento. Riporto alcune delle conclusioni di questa ricerca (Solimano, 1999: 24-25): Il processo decisionale: l’aspetto maggiormente critico è quello legato alla localizzazione dell’intervento. Le decisioni sono quasi sempre calate dall’alto, in assenza di un processo di partecipazione, che almeno limiterebbe strumentalizzazioni e disinformazione. C’è una saggia norma nella tradizione partecipazionista: “non esistono soluzioni soddisfacenti a cose già avvenute”. Invece si comunica il più tardi possibile la decisione politica sugli interventi e, soprattutto, la loro localizzazione. E quando la decisione viene comunicata si è ormai creata una “solidarietà negativa” diffusa, trasversale, difficile da far regredire.

Un altro esempio: le strategie di persuasione adottate dalle Amministrazioni.

L’atteggiamento più frequente delle Amministrazioni è quello di sostenere i progetti con motivazioni di carattere generale (il valore della tolleranza, dell’accoglienza), di fondatezza tecnico scientifica (la qualità del progetto), di coerenza con la normativa, di economicità (la scarsa incidenza sulla finanza locale e sulle risorse destinate alla popolazione: in definitiva, un modo per svalutare l’intervento). Sono motivazioni che non attenuano il senso di penalizzazione che muove gli atteggiamenti di rifiuto da parte di settori di popolazione e che non attutiscono lo scontro attorno alle scelte. Quello 12

Nel costituire una politica globale un ruolo importante dovrebbe essere svolto dal livello regionale: una maggiore integrazione con la legislazione regionale in materia sociale e urbanistica (superamento delle barriere normative e amministrative); un più incisivo ruolo di programmazione da parte della Regione; misure di incentivazione dei comuni che progettino interventi; delega a soggetti non istituzionali; interventi diretti a sanare le soluzioni autonome, se non configurano danni ambientali o speculazione. Le aree in Italia dove le cose vanno meglio sono quelle in cui la Regione non ha solamente una legislazione avanzata nel campo delle politiche per i rom, ma riesce a collegare l’intervento per i rom con il resto della normativa, e la Regione fa programmazione in quest’area di problemi.

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che occorre è farsi carico delle motivazioni che nello specifico contesto, che a volte è un contesto “debole”, sorreggono il rifiuto, la protesta, e farsi carico delle relazioni che si possono costituire tra questo e altri problemi, tra questo intervento e altri interventi.

La gestione dei conflitti: in alcuni casi l’Amministrazione ha dovuto rinunciare a realizzare i progetti elaborati a causa delle proteste di gruppi di cittadini e di forze politiche di opposizione. “Accanto agli attori tradizionali del conflitto politico, hanno fatto la loro comparsa soggetti inediti, contraddistinti da una sorta di “solidarietà negativa” trasversale. Non sempre la “partecipazione dei cittadini”, il confronto con le ragioni del rifiuto rendono possibile un punto di accordo. Esistono richieste degli abitanti accoglibili, ma anche richieste improponibili. Inoltre la carica emotiva che connota le posizioni di rifiuto rischia di diventare quella più visibile, e dunque più ascoltata, e di coprire le ragioni altrui. La disponibilità al dialogo in nessun modo deve riconoscere e legittimare atteggiamenti di intolleranza e di discriminazione, o egoismi sociali”. Diversamente un’Amministrazione, accettando un ruolo di legittimazione del rifiuto e della discriminazione, si priverebbe delle risorse fondamentali – quelle che le vengono dal suo ruolo di operatore pubblico – che le permetterebbero di affrontare il problema. Quando invece un’Amministrazione si fa carico del problema e interpreta correttamente il suo ruolo “pubblico”, magari con la durezza che la situazione eventualmente richiede, allora la messa in opera delle strategie sopra richiamate può produrre buoni risultati.

9.7.3 Patti locali Promuovere l’intervento pubblico, sviluppare politiche positive presuppone la costruzione di nuove relazioni tra comunità locali e popolazioni rom e sinte.

In questi ultimi mesi la questione si è identificata con quella, altamente controversa, dei “patti” locali (“di socialità”, “di legalità e socialità” ecc.) che dovrebbero regolare la convivenza tra rom e popolazioni insediate, nello stesso tempo rispondendo a istanze di sicurezza e all’esigenza di integrare queste popolazioni: “coniugando legalità e solidarietà”, come recitano le formule con le quali gli amministratori raccontano gli obiettivi delle loro politiche.

Come si è visto nei dibattiti e nelle polemiche di questi mesi, a livello sia locale che nazionale, il punto è altamente conflittuale: perché si muove oggettivamente tra la ricerca di compromessi ragionevoli che evitino una gestione soltanto repressiva del problema e il cedimento ad una logica differenzialista, che finisce per confermare il rifiuto di pieni diritti di cittadinanza a queste popolazioni.

L’ovvio punto critico riguarda il modo e la misura della composizione tra diritti e solidarietà da un lato e sicurezza e controllo dall’altro. Totalmente calata dentro il conflitto ideologico sulla sicurezza, la discussione sui “patti” non accede facilmente a punti di vista razionali. L’apparente ragionevolezza della sintesi tra i due principi non nasconde, nell’interpretazione che di fatto ne viene data, che le preoccupazioni di controllo o securitarie prevalgono. Ciò d’altra parte è confermato dalle “inconsistenze” dei piani locali entro cui i patti si situano: il carattere riduttivo, in questo senso non “inclusivo”, del disegno di integrazione (nessuno dei piani si applica all’intera popolazione rom presente), il disegno territoriale (“in quale misura l’allontanamento dei campi

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nomadi dalle città verso improbabili campagne possa favorire l’inclusione dei rom o, se si vuole, il loro rispetto delle regole?”)13.

Di conseguenza una seconda discriminante è il coinvolgimento dei rom e sinti nella costruzione dei “patti”, il loro ruolo nella scrittura delle regole di cui i “patti” sono costituiti: di norma le famiglie interessate non hanno altra alternativa che di sottoscrivere contratti predisposti, senza che un confronto sia avvenuto in precedenza.

9.7.4 Amministrare, deamministrativizzare Il coinvolgimento nella scrittura delle regole è il punto esplicitamente “politico” di una logica che riconosca a rom e sinti il ruolo di attori responsabili, la capacità di interpretare le proprie esigenze, e che ammetta questo riconoscimento come condizione di efficacia dell’intervento. Ad un livello più operativo, questi stessi principi sono alla base della logica di “facilitazione” di cui abbiamo visto sopra i vantaggi: -

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tale logica si può applicare tanto alla costruzione delle politiche e alla pianificazione locale che alla progettazione degli insediamenti. Si tratta di adottare modi di produrre e gestire l’insediamento che coinvolgano i loro abitanti le loro risorse, anche finanziarie, e le loro capacità. Il coinvolgimento deve essere previsto in tutti i diversi momenti del processo, a partire dalla progettazione (Tosi Cambini, 2006: 256, Monasta, 2005: 36). “Il rapporto del Comitato europeo sulle migrazioni del Consiglio d’Europa del maggio 1995 ribadisce come siano destinati a fallimento tutti i progetti che non coinvolgono gli zingari in prima persona. Forse è ormai tempo che noi gagé non pretendiamo più di sapere che cosa è bene per gli zingari, ma che, limitandoci ad affiancarli con un’azione di sostegno, lasciamo a loro la parola, perché, soggetti primi ed accreditati presso i poteri locali, ottengano il pieno rispetto dei loro diritti fondamentali” (Karpati 1998, 14); la produzione classica del campo nomadi è un caso di totale autoreferenzialità amministrativa: da questo punto di vista la critica del campo nomadi è critica della logica amministrativa della produzione dell'insediamento.

Il punto di vista convenzionale sui campi li vede come operazioni integralmente pubbliche, nel senso che le Amministrazioni decidono, progettano e realizzano i campi, li realizzano con risorse pubbliche, mantengono la proprietà dei campi, stabiliscono dei regolamenti, sorvegliano l’attuazione di questi regolamenti ecc. Una prassi inutilmente onerosa per l’Amministrazione, e una prassi che nega principi elementari dell’abitare e requisiti ovvi di efficacia delle politiche sociali, quindi contestabile sul piano dei risultati: perché significa una rigidità progettuale che non lascia spazi di iniziativa agli abitanti, nessun uso delle loro risorse e delle loro capacità, nessuna considerazione per la differente dotazione di risorse di

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La domanda è in un documento stilato da Arci Toscana, Cospe e Fondazione Michelucci, in occasione della presentazione dei “patti per la sicurezza” che il Ministero dell’Interno ha elaborato con alcune grandi città italiane.

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cui i destinatari dispongono. Il rischio di reintrodurre con le nuove formule un eccesso di determinazione amministrativa e di investire in misura eccessiva sul settore pubblico come risolutore della questione è presente anche negli approcci innovativi. Per questo è importante insistere su di un diverso ruolo del pubblico, secondo principi di facilitazione, e sull’opportunità di investire maggiormente sulle capacità di autorganizzazione di rom e sinti e sulle risorse della società civile; dunque deistituzionalizzare le soluzioni: ma anche assicurare un certo grado di latenza affinché le soluzioni possano essere inventate, realizzate, e nuovi spazi di solidarietà costruiti. Si tratta di salvaguardare nei processi insediativi un grado di “informalità”. L’informalità è una risorsa: “il ricorso all’informale (uscire dal quadro regolamentare per trovare soluzioni adatte a ciascun caso, prendendo in conto le risorse reali del quadro locale) è sempre stata una corrente importante dell’azione sociale”; “la formalizzazione dell’azione pubblica comporta il rischio di grandi costi aggiuntivi e anche di inadeguatezza e di effetti perversi” (Barthélémy, 1995: 159); le logiche di facilitazione comprendono anche un rifiuto dell’assistenzialismo. Rom e sinti non sono “poveri”. Le risorse di cui dispongono sono molto variabili, molti hanno redditi che permettono loro di muoversi senza ricorrere a circuiti assistenziali. Non avrebbe senso dunque una prospettiva complessivamente di tipo assistenziale. L’intervento amministrativo dovrebbe differenziarsi secondo i bisogni e secondo le risorse di cui i destinatari dispongono. Il rischio di assistenzialismo è presente nelle politiche se si considera che le misure adottate dalle amministrazioni si rivolgono di solito ai rom e ai sinti in quanto tali. Se è vero che misure rivolte ad una specifica popolazione possono giustificarsi se intese a superare specifici svantaggi che riguardino l’insieme di tale popolazione (in questo senso il principio è applicabile, come vedremo, anche ai rom), nel caso dei rom il carattere indiscriminato delle politiche insediative – l’applicazione di una determinata soluzione a rom e sinti indistintamente, come categoria – non fa che confermare che si tratta di misura rivolta al controllo territoriale.

9.7.5 Vincoli normativi e politici Le politiche di inserimento/insediamento dei rom incontrano grossi ostacoli nei vincoli costituiti dalle normative e dalle procedure ordinarie e dalla struttura consolidata delle politiche generali, abitative e urbanistiche in particolare.

Si pensi all’autocostruzione e all’autorecupero o agli interventi diretti a regolarizzare l’insediamento.

Si tratta di ostacoli che per certi aspetti richiedono di innovare la normativa regionale o nazionale, ma a livello locale molto può essere fatto cercando di “far evolvere” le regole in modo da adattarle alle specifiche esigenze di queste popolazioni. In entrambe le direzioni un quadro più appropriato può passare attraverso sia l’introduzione di misure specifiche che l’adattamento e finalizzazione di norme/misure comuni (Errc, 2007).

Le politiche abitative per rom e sinti devono poter contare, quale che sia la tipologia realizzata, sulle facilitazioni previste per la casa dalle generali politiche abitative. Per l’accesso all’abitazione ordinaria, si tratta di curare 25

l’accesso all’edilizia pubblica, rimuovendo gli ostacoli all’accesso e accompagnando l’inserimento; di facilitare le forme che oggi trovano ostacoli importanti nella normativa: ad esempio l’autocostruzione; e in generale di mobilitare i dispositivi di diritto comune (concessione di mutui, Fsa ecc.) che regolano l’accesso alla casa.

Per un altro verso, riconoscere uno statuto abitativo a sistemazioni non convenzionali significa trovare un rapporto tra queste soluzioni e le politiche abitative. Ad esempio si tratta di promuovere un uso innovativo degli strumenti previsti per le forme ordinarie: sostegni finanziari per l’acquisto di roulotte e di terreni familiari o individuali, misure per facilitare l’accesso a terreni privati ecc. (Chanal, Uhry, 2006; Quella, 2004).

In entrambe le direzioni, le forme ordinarie e quelle non convenzionali, il riconoscimento del carattere abitativo del problema implica di mobilitare gli attori normali delle politiche abitative sociali, di inserire apposite previsioni nei programmi di edilizia sociale (Chanal, Uhry, 2006), di prevedere nei programmi abitativi locali accorgimenti per permettere soluzioni per rom e sinti ecc.

Una seconda area di innovazione è quella della normativa urbanistica: gli ostacoli urbanistici che rendono difficili sia le soluzioni private sia le soluzioni pubbliche di tipo innovativo possono richiedere modifiche alla normativa, ma molto può essere fatto ricorrendo alle possibilità di “flessibilizzazione” (Humeau, 1995) che la normativa già consentirebbe. È difficile ad esempio, nell’attuale quadro normativo e di pratiche urbanistiche, collocare aree per roulotte; altrettanto difficile può essere realizzare condizioni di vivibilità accettabili per le roulotte sistemate in terreni privati. Si tratta peraltro di problemi variamente affrontati dalle diverse Amministrazioni locali, e notevoli esperienze sono già disponibili anche in Italia per tentare interpretazioni innovative della normativa14.

9.7.6 Specifico/comune La necessità di cercare le soluzioni nella normalità dei processi abitativi può essere motivata sulla base dei danni provocati dallo “specialismo” che ha caratterizzato l’intervento in questo campo: l’idea di strumenti e percorsi separati da quelli previsti per la popolazione in generale, e di strutture alloggiative/insediative “speciali”, che in molti casi sono un segno dell’esclusione di una popolazione dai diritti di cittadinanza (Tosi, 2007). Sul piano normativo, come è stato osservato, la separazione dalle misure comuni rivela la prevalenza di finalità di controllo rispetto a quelle dell’integrazione (Chanal, Uhry, 2006; Drobenko, 2004: 176). Per queste ragioni l’importanza di ricorrere a misure comuni o di connettere le misure specifiche all’impianto generale delle politiche e della normativa sulla casa si giustifica anche per il suo valore simbolico.

Su queste basi è stata criticata in Francia la legge (614 del 5 luglio 2000) che prevede l’obbligo dei comuni con più di 5000 abitanti di costruire aree

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Su questo punto la legislazione italiana si è mossa in senso contrario: il TU 380/2001 in materia di edilizia decreta in maniera inequivocabile che una roulotte abbisogna di concessione edilizia. Tale norma è stata recepita successivamente da tutte le leggi regionali.

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permanenti per l’accoglienza “di persone dette nomadi e il cui insediamento tradizionale è costituito di residenze mobili”.

La legge costituisce un avanzamento, perché incoraggia la produzione di soluzioni.

Ma ciò facendo perpetua un modello d’intervento pubblico basato sulla segregazione sociale, spaziale e amministrativa di questa popolazione. Lo testimonia anche l’assenza di articolazione tra la regolamentazione specifica e l’insieme dei dispositivi legislativi […] Le disposizioni che organizzano l’insediamento di roulotte non sono articolati ai dispositivi regolativi ordinari di organizzazione degli insediamenti: urbanistica, politica urbana, politica della casa. In definitiva gli orientamenti attuali costituiscono una politica di compartimentazione comunitaria: insediamento specifico, quartiere specifico, servizi specifici, diritti specifici.

Il solo mezzo di rispettare le differenze è di estendere il diritto generale fino ad esse.

Sostituire un approccio “sociale” ad una logica di ordine pubblico significa farsi carico della diversità sociale (quindi della capacità di adattamento delle prestazioni), attraverso i servizi pubblici ordinari, rivolti all’emancipazione delle persone. Quindi: inscrivere l’insediamento di roulotte nel diritto urbanistico e nel diritto alla casa, trovando per queste forme una collocazione nelle grandi regole della gestione urbana, il che costituirebbe anche un riconoscimento simbolico forte di questo tipo di insediamento; integrare questa problematica nelle politiche della città e della casa (Chanal, Uhry, 2006).

Questi argomentazioni forniscono una chiave per valutare se/come ricorrere a misure specifiche. Non si tratta di negare l’utilità e la legittimità di misure specifiche, bensì di articolarle e integrarle nel quadro delle misure e delle norme comuni: evitando quella separatezza che sancisce il disconoscimento dei diritti di cittadinanza per queste popolazioni.

L’alternativa tra misure specifiche/misure comuni non consente prese di posizione definitive: si situa all’interno della costruzione sociale del problema e mette in gioco ordini di ragioni differenti quanto all’efficacia e alla convenienza dell’uno o dell’altro tipo di misure. L’insistenza sull’importanza delle generali politiche abitative e urbanistiche per risolvere i problemi insediativi di rom e sinti non pregiudica in alcun modo l’opportunità di misure specifiche, di decidere che – nella situazione di particolare svantaggio e di specificità dei bisogni dei rom – il loro diritto alla casa e alla città debba passare attraverso misure ad hoc. Insistere sul ruolo delle politiche generali può essere un argomento contro gli interventi “specialistici”, separati dal corpo delle politiche sociali. Non è invece un argomento contro l’adozione di misure specifiche. Le specificità del problema e le difficoltà aggiuntive che rom e sinti incontrano giustificano una specificazione/adattamento delle politiche, e anche uno sforzo particolare, anche istituzionalmente esplicito, rivolto a questa popolazione.

Come è stato affermato a proposito degli immigrati, una vera politica di integrazione deve necessariamente basarsi sulla considerazione dei bisogni specifici dei destinatari e rendere esplicita la relazione con gli elementi di svantaggio che tratta: “credere che si possa agire sulle difficoltà sociali di un gruppo senza nominarlo […], stando soprattutto attenti a non definire i suoi bisogni o le sue caratteristiche, è illusorio”, “una politica a loro rivolta deve fondarsi sull’analisi dei loro bisogni, ed essere costituita di disposizioni specifiche” (Faber, 2000: 35- 37).

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