Näkökulmia avoimuuteen by The Finnish Institute in London

Näkökulmia avoimuuteen Avoin data ja avoimuus Ison-Britannian hallinnossa ANTTI HALONEN

RAPORTIT

Suomen Lontoon instituutti on Lontoossa sijaitseva yksityinen säätiö. Tehtävämme on tunnistaa yhteiskunnan uudistamiseen vaikuttavia tekijöitä Suomessa, Britanniassa ja Irlannissa sekä tukea myönteistä yhteiskunnallista muutosta. Instituutti työskentelee tutkijoiden, taiteilijoiden, asiantuntijoiden ja päättäjien kanssa sekä edistää kulttuuri- ja yhteiskuntatutkimuksen alan toimijoiden verkostoitumista. Rohkaisemme uusia ja ennennäkemättömiä kumppanuuksia sekä tuemme taiteellisia interventioita, tutkimusta, luovaa teollisuutta, tulevaisuusorientoituneisuutta ja sosiaalisia innovaatioita yhteiskunnan keskeisillä osa-alueilla. Suomen Lontoon instituutin raportit ovat sarja julkaisuja, joissa tuodaan esille tutkimusten ja instituutin yhteistyöprojektien tuloksia. Raportit tarjoavat informaatiota ja ideoita hallinnon ja kansalaisyhteiskunnan toimijoille, jotka työskentelevät yhteiskunnallisten ja kulttuuristen haasteiden parissa.

35–36 Eagle Street London WC1R 4AQ United Kingdom T +44(0)20 7404 3309 www.finnish-institute.org.uk Suomen Lontoon Instituutin julkaisema Perspektiivejä avoimuuteen on lisensoitu Creative Commons Nimeä 3.0 Muokkaamaton lisenssillä

!"#$%&'("%)*'+,#'-#"''+($.#+),"''+(

01)#*'+(2.3.+(.#,.4.+.(5")"".678#3.++#."".(

:##1#"3'-*;(

/=(>)&2.+3)(

@=(01)#+(2.3.(A(*#3;(4.(*#,"#B( !"#"$%&'($)*$+,)&*$-+'+.$ !"!"$%&/0&$+,)&*'+$-+'++.$ !"!"#"$234)//550$ !"!"!"$738)/9++''&*3*$'&:&,3:,)::&0550$ !"!"<"$=)&8++**5''+8&*3*$>+$/+*0+:+&0)0+::&0'58&*3*$ !"!"1"$@&&/3')&8&*'+$>+$A9&''(>AA0$

/@! #!! #1! #6! #;! #?! #B!

9=(01)#+(2.3.(&#"3)8#.--#"'"".(,)+3',"3#"".( <"#"$C3+/'&&,&0&0'+$>5:/&0550:+3&0'+$+,)&833*$-+'++*$ <"!"$D+::&**)*$+,)&8550$E0)00+FG9&'+**&+00+$ <"<"$I,)&83*$-+'+*$'+:)5-3::&03'$>5593'$

@/! !!! !H! <J!

C=(01)#*'+(2.3.+(#+"3#3%3#)+..-#+'+(,)+3',"3#( 1"#"$I,)&83*$-+'+*$&*0&'5'&)*+:&0)&'58&*3*$ 1"!"$$D+::&*')9+/3*'33'$85)')5'5,+'$ 1"<"$K)4'&$+,)&8&+$:&03*003>($ 1"1$2)&8&&/)$:&03*00&.$

99! <<! <6! 1!! 1;!

<=(01)#*'+(2.3.+(&DE2D3( H"#"$L&0(&03'$4AM-A'$ H"#"#"$234)//550$>+$550&$'&3-)*4+::&*'+$ H"#"!"$N+03O$4+*/&*'+-+'+*$+,++8&*3*$P*Q:+**&*$R+&/+::&04+::&**)00+$ H"#"<"$@(R&*(/A,AA0$ H"!"$S:/)&03'$4AM-A'$ H"!"#"$@&&/3'+:)5-3::&03'$4AM-A'$ H"!"!"$738)/9++''&*3*$'&:&,3:,)::&0550$ H"!"<"$2+R+50'5'/&850O$I,)&*$-+'+$>+$/5:''559&R39&*'M$ H"!"1$T4'3&0/5**+::&*3*$)0+::&0'58&*3*$

</! H!! H!! H<! 6B! ;#! ;#! ;<! ;6! ;;!

H"!"H"$2+R+50'5'/&850O$U5+9-&+*$>+$-+'+>)59*+:&08&$

?#!

F=(!"##+(+)%""'#3.()+G'-*#.(4.(,%#+,.(8.3,.#"3.(+'( 6"#"$PR('&3')&0550$ 6"!"$T/0&'A&0AA-3*05)>+$ 6"<"$@&&+::&*3*$R):&&''&0550$>+$VQ)'W4+VF/5:''559&$ 6"1"$7+'+*$R&8&''(8&*3*$ 6"H"$7+'+*$:++'5$>+$/)*'3/0'&$ 6"6"$2+0+F+9,)&*3*$-+'+*$0++'+,550$>+$,(4(&*3*$/&&**)0'50$

H9! ?<! ?1! ?H! ??! B#! B<!

?=(>)&3)$;;3E,"'3(

IF!

H=(J;&3''3( (

/KK! (

Esipuhe suomenkieliseen painokseen Suomen Lontoon instituutin yhtenä keskeisenä tehtävänä on nostaa esille nousevia yhteiskunnallisia teemoja ja siten muotoilla julkista keskustelua. Avoin data on ollut yksi keskeisimmistä viime vuosina nousseista yhteiskunnallisista aiheista IsossaBritanniassa, mutta silti aiheen ympärillä käyty keskustelu Suomessa on ollut melko pienen piirin käymää ja keskittynyt pitkälti teknisiin ja liiketaloudellisiin kysymyksiin. Instituutin työ avoimen datan parissa alkoi keväällä 2010, kun järjestin Instituutin tiloissa seminaarin otsikolla ”Digital Approaches to widening civic participation – cases Open Knowledge and Digital Humanities”. Aihe oli tuolloin hyvin uusi ja kuluneiden kahden vuoden aikana on kertynyt riittävästi aineistoa ensimmäisille tutkimuksille aiheesta. Ison-Britannian kokemusten toivotaan auttavan datan avaamistyötä Suomessa: virheistä voidaan oppia ja hyviä käytäntöjä voidaan soveltaa itse. Tämän raportin tutkimustyö alkoi varsinaisesti loppukesästä 2011. Samalla hyödynnettiin kevään 2010 aikana syntyneitä kontakteja maailman suurimman avoimen tiedon yhteisön, Open Knowledge Foundationin kanssa ja alettiin pohtia laajempaa yhteistyötä avoimen tiedon ympärille. Kesän ja syksyn aikana syntyi idea OKF:n vuotuisen konferenssin viemisestä Suomeen. Tämä idea ja syksyn ja kevään aikana tehty kiivas suunnittelu- ja valmistelutyö on nyt jalostunut maailman suurimmaksi avoimen tiedon tapahtumaksi, Open Knowledge Festivaliksi, joka järjestetään Helsingissä syyskuussa 2012. Tämä raportti pyrkii luomaan ymmärrettävän kokonaiskuvan avoimen datan käsitteestä ja arvioimaan, minkälaisia yhtymäkohtia sillä on laajempaan hallinnon läpinäkyvyyteen ja demokratiaan. Tavoitteena on muodostaa käsitys datan avaamisen hyödyistä ja ongelmista, ja tehdä toimenpide-ehdotuksia, miten dataa voitaisiin yrittää hyödyntää. Vaikka tutkimus käsittelee Ison-Britannian poliittista historiaa ja käyttää brittiläisiä esimerkkejä tapaustutkimuksen aineistona, se käsittelee samalla avointa dataa yleisesti. Raportti ei missään nimessä pyri olemaan tyhjentävä tieteellinen esitys avoimesta datasta, vaan enemmänkin keskustelun avaaja ja argumentti avoimuuden luonteesta

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

ja avoimen datan hyödynnettävyydestä. Tavoitteeni on myös nostaa keskusteluun sellaisia teemoja, joita ei välttämättä tähän asti ole käsitelty avoimen datan yhteydessä. Tutkimus ei olisi koskaan valmistunut ilman Suomen Lontoon instituutin myöntämää rahoitusta ja tukea. Erityiskiitos kuuluu kollegoilleni Jussi Nissilälle, Mikael Järvelinille ja Ilari Loviolle kommenteista, oikoluvusta ja taitosta.

Lontoossa 31.5.2012 Antti Halonen

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Avoimen datan aikajana Isossa-Britanniassa Vaalean harmaa: työväenpuolueen johtama hallitus Tumman harmaa: konservatiivipuolueen johtama hallitus Helmikuu 1966

Fultonin komitea suosittelee uudistuksia viranomaistoimintaan. Uudistuksilla tavoitellaan “tarpeettoman salailun hävittämistä”.

Kesäkuu 1969

Hallituksen raportti “Information and the Public Interest” käsittelee tiedon julkisuutta, mutta ei tee erityisiä toimenpidesuosituksia.

Maaliskuu 1979

Callaghanin hallitus julkaisee ohjelmapaperin avoimesta hallinnosta. Ohjelma esittää ohjeistusta asiakirjajulkisuudesta ja tiedon vapaudesta. Hanke kaatuu hallituksen hävitessä parlamenttivaalit huhtikuussa.

Heinäkuu 1984

Tietosuojalaki tulee voimaan.

Joulukuu 1992

Laki ympäristöasioita koskevan tiedon julkisuudesta tulee voimaan. Laki takaa EU:n direktiiviin pohjautuen pääsyn ympäristöasioita koskevaan tietoon.

Huhtikuu 1994

Ohjeistus hallinnon avoimuudesta tulee voimaan.

Joulukuu 1997

Hallituksen raportti “Your Right to Know: The Government’s Proposals for a Freedom of Information Act” julkaistaan. Raportissa hahmotellaan tulevan julkisuuslain periaatteet.

Huhtikuu 2003

Julkisen tiedon jatkojalostamisen edellytyksiä edistävä toimikunta perustetaan.

Marraskuu 2003

EU-direktiivi julkisen tiedon jatkojalostamisesta tulee voimaan. Jäsenvaltioiden tulee täyttää sen vaatimukset heinäkuuhun 2005 mennessä.

Tammikuu 2005

Julkisuuslaki tulee täysimääräisenä voimaan.

Maaliskuu 2006

Guardian käynnistää “Free Our Data” – kampanjan

Kesäkuu 2006

EU:n julkisen tiedon jatkojalostuksesta saatava taloudellinen hyöty arvioidaan 27 miljardiksi euroksi.

Tammikuu 2007

“Power of Information” –raportti julkaistaan

Maaliskuu 2008

“Power of Information” –raportin suositusten pohjalta perustetaan työryhmä ajamaan tiedon avaamista.

Tammikuu 2009

Yhdysvalloissa presidentti Barack Obama

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

julkaisee ohjeistuksen avoimesta hallinnosta ensimmäisinä tekoinaan uutena presidenttinä. Helmikuu 2009

Tim Berners-Lee puhuu TED-konferenssissa avoimesta datasta.

Toukokuu 2009

Data.gov -datakatalogi avataan Yhdysvalloissa

Joulukuu 2009

Strategiapaperi kannustaa hallitusta avaamaan dataansa nopeammin. Local Data Panel perustetaan edistämään paikallishallinnon datan avaamista.

Tammikuu 2010

Data.gov.uk –datakatalogi avataan. Lontoo avaa oman datakataloginsa.

Toukokuu 2010

Pääministeri David Cameron määrää virastot avaamaan hankintadatansa. Public Sector Transparency Board perustetaan.

Kesäkuu 2010

COINS-hankintadata avataan.

Syyskuu 2010

Open Government License –lisenssi otetaan käyttöön.

Marraskuu 2010

Keskushallinnon hankintadata avataan.

Tammikuu 2011

Paikallishallinnon hankintadata avataan.

Helmikuu 2011

Asetus julkisuuslain uudistamisesta aloittaa käsittelykierroksen parlamentissa.

Elokuu 2011

Avoin konsultaatio datan avaamisesta.

Lokakuu 2011

Valtiovarainministeri ilmoittaa suunnitelmista perustaa Data Strategy Board ja Public Data Group –nimiset työryhmät ja Open Data Institute –niminen tutkimuskeskus. 1

1 Aikajanan koonnissa käytetyt lähteet: Davies, Tim: Open data, democracy and public sector reform. A look at open government data use from data.gov.uk, http://practicalparticipation.co.uk/odi/report/; Tullo, Carol: esitelmä 6.12.2010, http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/meetings/061210Paper1-Carol-Tullopresentation.pdf; The Constitution Unit: A history of openness in Britain – a timeline, http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/foi/what-is-foi2

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Tiivistelmä •

Datalla on arvoa vain käytössä: avaaminen tulee suunnitella käyttäjälähtöisesti.

•

Avointa dataa tulee käsitellä osana laajempaa tiedon avoimuuden käsitteellistä jatkumoa.

•

Ison-Britannian päätös keskittyä ensisijaisesti hankintadatan avaamiseen ei ollut oikea.

•

Datan avaamisesta vastaavat viranomaiset tarvitsevat sekä lainsäädännöllistä että henkilökohtaista tukea.

•

Jatkotutkimuksen tarve on merkittävä: datan avaamisen yhteiskunnalliset vaikutukset ovat vielä hyvin epäselvät.

Julkishallinnon avointa dataa on pystytty hyödyntämään ensisijaisesti mobiili- ja verkkopalveluissa, esimerkiksi joukkoliikenteen reittioppaissa. Nämä palvelut ovat hyödyllisiä ja niiden tukeminen on kannatettavaa, mutta tarkasteltaessa avoimen datan laajempia yhteiskunnallisia vaikutuksia niissä käytetyt teknologiset innovaatiot ja niiden tuomat liiketaloudelliset hyödyt ovat toissijaisia. Datan avaaminen on vain väline kohti avoimempaa poliittista ja yhteiskunnallista kulttuuria, jonka saavuttamiselle on vielä monenlaisia esteitä. Keskustelu avoimesta datasta on käsitellyt lähinnä teknologisia innovaatioita ja liiketaloudellisia hyötyjä. On vaikeaa todentaa pitävästi, kuinka datan avaaminen voi edistää laajemmin yhteiskunnallista avoimuutta ja demokratiaa. Teknologiset innovaatiot ovat harvoin ratkaisu sosiaalisiin tai yhteiskunnallisiin ongelmiin. Täytyy myös muistaa, että avoimuudella on eri merkityksiä ja käsite vaihtelee asiayhteydestä riippuen. On tärkeää ymmärtää, että avoimen datan keskeiset tavoitteet ovat usein olleet erilaisia kuin laajemmalla tiedon vapaudella. Avain kaikkiin hyötyihin on koulutus ja käyttäjälähtöisyys. Tällä hetkellä yleinen tietämys datasta on alhainen, eivätkä useat viranomaiset hahmota mahdollisia hyötyjä, joita datan avaamisella voidaan saavuttaa. Yhtälailla kansalaiset eivät pysty käyttämään dataa laajamittaisesti, sillä harvalla on tarvittavia taitoja ja riittävästi resursseja. Parhaat kokemukset onkin saatu, kun datan käyttäjät ovat jo valmiiksi etabloituneita yhteiskunnalliseen toimintaan, esimerkiksi toimittajina tai kansalaisjärjestöjen kautta.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Datan avaamisesta on jo saatu mitattavissa olevia taloudellisia hyötyjä. Tutkimuksen onkin jatkossa tärkeää keskittyä normatiivisiin argumentteihin ja datan avaamisen laajempiin yhteiskunnallisiin vaikutuksiin. Jo nyt puhutaan uudesta demokratiasta, jonka datan avaamisen osaltaan uskotaan mahdollistavan. Datan vaikutusta kansalaisten yhteiskunnalliseen osallistumiseen on kuitenkin vaikea tutkia ja mitään lopullisia johtopäätöksiä avoimuuden vaikutuksesta demokratiaan on ollut vaikea tehdä. Jo saavutettuihin hyötyihin on päästy ensisijaisesti matalan käyttökynnyksen ansiosta. Datan tuottajilla täytyy olla riittävä tietohallinnollinen tietämys. Viranomaisten tietohallintoinfrastruktuuri ja tiedolliset resurssit ovat olleet usein riittämättömiä, mikä on hankaloittanut avaamistyötä. Viranomaisten ja käyttäjäyhteisön välisen, hyvään keskinäiseen luottamukseen perustuva yhteistyö on tärkeää. Lopuksi on muistettava, että julkishallinnon datan avaaminen on aina poliittinen prosessi. Erityisesti Isossa-Britanniassa datan avaamisella on pyritty tiettyihin poliittisiin päämääriin, mikä on osin osoittautunut virheeksi. Keskustelu datan avaamisesta politisoitui, mikä on hidastanut laajempien hyötyjen hahmottamista. Julkishallinnon datan avaaminen tulisi aina tehdä käyttäjälähtöisesti. Avoimuuden edistäminen ei ole pelkkää tekniikkaa, vaan ihmislähtöinen ja poliittisesti latautunut prosessi. Datalla itsessään ei saavuteta mitään, vaan jonkun täytyy pystyä hyödyntämään sitä. Suurimmat haasteet ovat inhimillisiä. Avoimuuden kulttuuri vaatii toteutuakseen paljon muutakin kuin datan avaamisen ja datan käytöstä syntyvät palvelut.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

1. Johdanto Yhteiskunta on digitalisoitunut. Elämme datayhteiskunnassa, jossa saatavilla olevan tiedon määrä on lisääntynyt eksponentiaalisesti. Samanaikaisesti tiedon luomisen ja siirtämisen esteenä ollut kitka on nopeasti hävinnyt. Yhteiskunnan perusinfrastruktuuri on lisääntyvässä määrin digitaalista dataa. Tähän tulee sopeutua, piti ajatuksesta tai ei. Tiedonhallinta on yksi aikamme keskeisistä yhteiskunnallisista kysymyksistä. Kansalliset lainsäädännöt ja viranomaiskoneistot eivät välttämättä ole täysin ajantasaisia, ja tiettyjä puutteita tiedonhallinnassa esiintyy väistämättä. Vanha tiedonhallinnan tavoite ”oikea tieto oikeaan aikaan oikeassa paikassa” on yhä vaikeampaa täyttää. Olennaista on myös se, kuka tietoa saa ja kuka sitä pystyy hyödyntämään. Datan on sanottu olevan 2000-luvun uusi luonnonvara: resurssi, joka mahdollistaa täysin uudenlaisen palvelutuotannon ja liiketoiminnan. 2 Tulevaisuudessa tullaankin keskustelemaan paitsi oikeudesta dataan, myös siitä, minkälainen ekosysteemi takaa parhaiten kaikille tasa-arvoisen mahdollisuuden käyttää ja hyödyntää dataa. Data ei ole ainoastaan liiketoimintaa ja taloudellista hyötyä varten. Datan avaamisen laajempi poliittinen ja yhteiskunnallinen vaikutus on keskeinen kohde, jota keskustelun tulisi koskettaa. On muistettava, että avaamisella voi olla myös kielteisiä seurauksia, tai minimaalisen pienet seuraukset. Ihmiskunnalla on taipumus ylikorostaa oman aikakautensa merkittävyyttä historiallisessa kehityksessä – jokainen sukupolvi kokee elävänsä käänteentekevää murroskautta. Datan hyödyntäminenkään ei ole niin mullistavan uusi ilmiö, kuin voisi kuvitella – jo Florence Nightingale hyödynsi dataa uudistaessaan terveydenhoitoa Krimin sodan aikana! 3 Kiinnostus dataa kohtaan on joka tapauksessa kasvanut. Yksin viimeisen vuoden aikana on julkaistu lukuisia tutkimuksia ja raportteja datasta ja sen käytöstä. 2 Berners-Lee, Tim & Shadbolt, Nigel: There’s gold to be mined from all our data, http://eprints.ecs.soton.ac.uk/23090/1/Times%20OpEd%20TBL%2DNRS%20Final.pdf 3 Ibid.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Useimmissa keskitytään taloudellisiin vaikutuksiin: esimerkiksi suurten kansainvälisten konsulttiyritysten McKinseyn ja Deloitten raportit pitävät dataa merkittävänä taloudellisen kasvun mahdollistajana4,5, ja yksittäisistä tutkijoista muun muassa Graham Vickery6 ja Heli Koski7 arvioivat datan avaamisella olevan merkittävä kansantaloudellinen vaikutus. Mitä tämä raportti ei ole? Tämä raportti ei tarjoa käytännön neuvoja datan avaamiseen – sitä varten on olemassa paljon oppaita, joiden kirjoittajilla on paremmat edellytykset neuvoa teknisissä kysymyksissä. 8 Tämä ei ole myöskään analyysi ontologioista tai muista teknisistä aspekteista, eikä arvio datan tuomista mahdollisuuksista liiketoiminnalle. Raportti ei ensisijaisesti pyri esittelemään avoimen datan yhteisöäkään, huolimatta siitä, että suuri osa tutkimusaineistosta on kerätty haastatteluin. Tämä osin etnografinen tutkimusmenetelmä on kuitenkin tarjonnut mahdollisuuden analysoida tiettyjä kulttuurisia tekijöitä avoimen datan ympärillä tapahtuvan liikehdinnän takana. Tutkimuksen päätavoite on muodostaa tarkka kuva siitä poliittisesta ja osin myös kulttuurisesta kehityksestä, joka on vaikuttanut datan avaamispäätöksiin ja laajemmin tiedon avoimuuteen. Tämä asettaa tutkimukselle sekä tietyn historiallisen lähtökohdan, että kriittisen tutkimusasetelman tehtyä politiikkaa kohtaan. Raportissa tavoitellaan avoimen datan käsitteen selkiytymistä: mitä sillä tarkoitetaan ja miksi se on tärkeää. Lisäksi hahmotellaan argumenttia siitä, millä ehdoilla avoin data voi olla merkittävä tekijä yhteiskunnallisen avoimuuden toteutumisessa.

4 Unlocking Growth – How open data creates new opportunities for the UK, Deloitte, 2011, http://www.deloitte.com/view/en_GB/uk/market-insights/deloitteanalytics/2d376cdde7e14310VgnVCM1000001a56f00aRCRD.htm 5 Big data: The next frontier for innovation, competition and productivity, McKinsey Global Institute, 2011, http://www.mckinsey.com/Insights/MGI/Research/Technology_and_Innovation/Big_data_The_next_frontier_fo r_innovation 6 Vickery, Graham: Review of recent studies on PSI re-use and related market developments. Information Economics, Paris, 2011. http://www.epsiplatform.eu/news/news/review_of_recent_psi_re_use_studies_published 7 Koski, Heli: Does Marginal Cost Pricing of Public Sector Information Spur Firm Growth? The Research Institute of the Finnish Economy, September 2011, http://www.etla.fi/eng/julkaisuhaku.php?type=details&id=1853 8 Ks esim. Poikola, Antti; Kola, Petri; Hintikka, Kari: Public Data: an introduction to opening information resources, http://www.scribd.com/doc/57392397/Public-Data

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Tutkimus on tehty verrattain nopealla aikataululla (5kk), mikä on asettanut tiettyjä rajoituksia. Aikataulu ei ole antanut mahdollisuutta laajamittaiseen ajalliseen tutkimukseen datan käytöstä ja siinä tapahtuneista muutoksista. Ripeä aikataulu on myös rajannut ulos mahdollisuuden laatia seikkaperäinen kvantitatiivinen malli datan käytöstä ja vaikutuksista. Tutkimuksessa on käytetty esimerkkimaana Isoa-Britanniaa, jossa dataa on lähdetty avaamaan hyvin reippaalla aikataululla ja joka tarjoaa näin otollisen tutkimuskohteen eurooppalaisessa mittakaavassa. 9 Ison-Britannian kokemuksia voidaan toivottavasti hyödyntää myös Suomessa, jossa julkishallinnon datan avaaminen on jo kirjattu hallitusohjelmaan ja jota on jo alettu myös toteuttaa. Metodologia Tutkimuskirjallisuuden ja virallisten asiakirjojen analysoinnin lisäksi haastattelut ovat toimineet keskeisenä aineistonkeruumetodina. 10 Olen haastatellut lukuisia avoimen datan parissa työskenteleviä asiantuntijoita – sekä myönteisesti että kriittisesti suuntautuvia. Haastattelujen avulla olen muodostanut yleiskuvan avoimen datan yhteisöstä ja siitä, kuinka avoin data käsitetään. Oma tutkimuspositioni on ollut haastava. Olen julkisesti argumentoinut avoimen datan puolesta ja siten sulkenut itseni objektiivisen näkökulman ulkopuolelle. Tästä lähtökohdasta huolimatta olen pyrkinyt tarkastelemaan Britannian toteuttamaa politiikkaa puolueettomasti ja arvioimaan, kuinka datan avaamistyössä on edistytty. Toinen perusmetodi on ollut osallistuva havainnointi, joka on antanut mahdollisuuden seurata yhteisön kehittymistä tavalla, joka olisi mahdotonta yksittäisissä haastatteluissa. Osallistuva havainnointi on erityisen käyttökelpoinen metodi avoimen datan kaltaisessa tutkimuksessa, jossa tutkimuskohde on jatkuvassa

Schellong, Alexander & Stepanets, Ekaterina: Unchartered waters – the State of Open Data in Europe, CSC Public Sector Study Series 1/2011, http://assets1.csc.com/de/downloads/CSC_policy_paper_series_01_2011_unchartered_waters_state_of_open_da ta_europe_English_2.pdf 10

Rubin, Herbert J. & Rubin, Irene S.: Qualitative Interviewing: The Art of Hearing Data, Sage Publications Ltd, Thousands Oaks, 2005

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

ja kiivaassa muutoksessa. 11 Luettelo tilaisuuksista, joihin olen osallistunut tutkimustarkoituksessa, on raportin lopussa. Osa tutkimusaineistosta on kerätty jo ennen tämän tutkimusprojektin alkua. Tutkimuksessa on käytetty esimerkkitapauksena englantilaisten paikallishallinnon organisaatioiden käsityksiä avoimesta datasta. Aineisto tätä analyysiä varten on kerätty aikaisemman, tästä työstä erillisen tutkimusprojektini yhteydessä keväällä 2011. Haastateltavat on valittu tutkimukselle oletetusti koituvan arvon mukaan. Tässä vaiheessa avoimen datan kehitystä ihmiset, jotka ovat itse vaikuttaneet kehitykseen ovat paras tietolähde. Haastatteluihin pohjautuva tutkimusmenetelmä on luonteeltaan hyvin narratiivinen, ja sulkee ulos kvantitatiivisen lähestymistavan. Tutkimuksen luonne ja tavoitteet kuitenkin tukevat narratiivista tapaa, samoin näin pystytään luomaan parempi kuva avoimen datan käsitteestä ja avoimen datan yhteisön luonteesta. Olen antanut haastateltaville vapauden esittää mielipiteitään vapaasti. Osittain tästä syystä viittaan heihin ainoastaan epämääräisellä työnimikkeellä. Kaikki haastateltavat ovat alansa asiantuntijoita ja oikeutettuja lähteitä sinänsä, ja tietty anonymiteetti ainoastaan suojelee heidän mielipiteitään turhalta vertailulta nimeen tai asemaan yhteiskunnassa. Mahdollisuus antaa tilaa avoimen datan yhteisölle ja puhua yhteisön itsensä äänellä on lisäsyy haastattelujen käytölle. Tutkijan tarkoitus ei ole tässä toimia auktoriteettina, vaan tulkkina kahden kulttuurin välillä, eli avoimen datan yhteisön ja lukijan. Tutkimuksen yksi keskeisimmistä tavoitteista on avata avoimen datan käsitettä sellaisille lukijoille, joilla ei välttämättä ole pohjatietoa aiheesta. Muodostan argumenttini useassa osassa. Aluksi esitän katsauksen olemassa olevasta tutkimuskirjallisuudesta ja muodostan lähtökohdan tutkimukselleni. Kappaleessa kolme hahmotan avoimen tiedon kehityskulkua ja sitä, kuinka avoin data ja läpinäkyvyys ovat kehittyneet Ison-Britannian hallinnollisessa ja poliittisessa historiassa. Kappaleessa neljä esittelen institutionaalisen kontekstin avoimelle 11

Becker, Howard S. & Geer, Blanche: Participant observation and interviewing, in Seale, Clive (ed.): Social Research Methods – a reader, Routledge, New York, 2004

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

datalle. Kappaleissa viisi ja kuusi arvioin mitä hyötyjä ja ongelmia datan avaaminen on tuonut tullessaan. Lukijan on hyvä tiedostaa, että tutkimus ei tavoittele tyhjentävää selitystä avoimen datan kehityksestä ja datalla saavutettavista hyödyistä. Olen jättänyt tutkimuksen ulkopuolelle paljon mahdollisia tutkimuskohteita, esimerkiksi avoimuuden tutkimukselle tuomat hyödyt ja avoimen lähdekoodin.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

2. Avoin data – mitä ja miksi? !"#"$%&'($)*$+,)&*$-+'+.$ Avoin data on julkista dataa, johon kaikille on taattu käyttö- ja jatkojalostusoikeus. Useimmin avoimella datalla tarkoitetaan julkishallinnon keräämää dataa, mutta avoin data voi olla myös yksityisen toimijan keräämää. Julkisuusvaatimus tarkoittaa sitä, että luottamukselliseksi esimerkiksi sen sisältämien henkilötietojen tai kansallisen turvallisuuden takaamisen vuoksi määritelty data ei täytä avoimen datan määritelmää.12 Ollakseen aidosti avointa, datan tulee olla avointa sekä teknologisesti, ideologisesti että laillisesti. Teknologisella avoimuudella tarkoitetaan, että data on julkaistu koneluettavassa muodossa siten, että se on yhdisteltävissä ja jatkojalostettavissa. Teknologisen avoimuuden yhteydessä käytetään usein niin sanottua viiden tähden mallia14: * Data on saatavilla verkosta avoimella lisenssillä ** Data on saatavilla koneluettavassa ja strukturoidussa muodossa *** Kuten yllä, mutta data luettavissa myös ei-kaupallisilla sovelluksilla **** Kuten yllä, mutta lisäksi käytetty W3C:n avoimia standardeja ***** Kuten yllä, mutta lisäksi data linkitetty muuhun dataan Ideologinen avoimuus perustuu ajatukseen resurssien yhteisomistuksesta ja yhdessä tekemisen tuomasta arvosta. Eric Raymond esittää usein lainatussa esseessään Cathedral and Bazaar, että ohjelmoijien luova työ perustuu paitsi ohjelmoijien henkilökohtaisen maineen tavoitteluun, myös olennaisesti ohjelmoijien väliseen yhteistyöhön ja ideoiden jakamiseen. Motiivina on usein uusien toimintatapojen kehittämisestä saatava maine, ei välttämättä taloudellinen hyöty. 15 Avoimen datan yhteydessä on korostettu sitä, että julkishallinto kerää dataa verovaroin ja siksi datan tulisi olla kaikkien veronmaksajien vapaasti käytettävissä. Dataa pidetään yhteisenä resurssina, joka ei kärsi niukkuudesta. Totta onkin, että 12

Ks. http://opendefinition.org 14 Viiden tähden malli: http://lab.linkeddata.deri.ie/2010/star-scheme-by-example/ 15 Raymond, Eric: The Cathedral and the Bazaar, 2000, http://catb.org/~esr/writings/homesteading/cathedralbazaar/cathedral-bazaar.ps

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

dataa voidaan jakaa datan arvon siitä kärsimättä, kun taas esimerkiksi autoa ei voida. Arvioidaan, että datan käyttöoikeuksien rajaaminen on moraalisesti väärin: kaikilla tulisi olla oikeus käyttää verovaroin kustannettua dataa. Kaikilla tulisi olla myös yhtäläinen mahdollisuus saada dataa. Laillinen avoimuus perustuu lisensointiin. Useissa maissa, muun muassa Suomessa, julkisen tiedon ja datan käyttöä on pitkään rajoitettu erilaisin käyttömaksuin. Ollakseen avointa, tulee lakitekniset esteet datan jatkojalostukselle – myös kaupallisiin tarkoituksiin – purkaa. Lisensoinnista lisää kappaleessa neljä. Avoimuuden vaatimukset voidaan esittää kahdeksanosaisena listana: 1. Kokonaisuus: kaiken julkisen datan tulee olla saatavilla 2. Alkuperäisyys: datan tulee olla alkuperäisessä muodossaan 3. Ajankohtaisuus: data tulee avata välittömästi laatimisen jälkeen 4. Saatavuus: datan tulee olla saatavilla mahdollisimman monille ja mahdollisimman moneen käyttötarkoitukseen 5. Koneluettavuus: datan tulee olla strukturoidussa muodossa, joka mahdollistaa automatisoidun jatkojalostuksen 6. Esteettömyys: datan tulee olla saatavilla mahdollisimman helposti, ilman rekisteröitymisvaatimusta 7. Ei-kaupallisuus: datan tulee olla saatavilla sellaisessa muodossa, joka ei edellytä minkään kaupallisen toimijan tuotteen hankkimista 8. Vapaa käyttöoikeus: data ei saa olla kopiosuojattua eikä patentoitua yhdellekään toimijalle. Tietyt yksityisyyteen ja turvallisuuteen liittyvät käyttörajoitukset tulee sallia16

16 Open Government Data: eight principles of open government data, http://www.opengovdata.org/home/8principles; explaining remarks adapted from Schellong, Alexander & Stepanets, Ekaterina: Unchartered waters – the State of Open Data in Europe, CSC Public Sector Study Series 1/2011, http://assets1.csc.com/de/downloads/CSC_policy_paper_series_01_2011_unchartered_waters_state_of_open_da ta_europe_English_2.pdf

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Julkishallinnon organisaatioiden keräämä ja tuottama data voidaan jakaa neljään alaluokkaan: 1. Historiallinen data: tietoa siitä, mitä on tapahtunut 2. Suunnitteludata: tietoa siitä, mitä suunnitellaan tehtävän 3. Infrastruktuuridata: staattista tietoa yhteiskunnasta: postinumerot, aukioloajat, organisaatiokaaviot jne. 4. Operationaalinen data: julkisen liikenteen aikataulut ja muu reaaliaikainen tieto17 Luokitus voi auttaa analysoimaan datan käytettävyyttä ja sitä, keille erityyppinen data on kaikkein hyödyllisintä. Luokittelu on hyväksi myös sektorikohtaista jatkotutkimusta ajatellen.

!"!"$%&/0&$+,)&*'+$-+'++.$ Datan avaamisella pyritään saavuttamaan useita tavoitteita. On kuitenkin ymmärrettävä, että datan avaaminen itsessään ei ole päämäärä, vaan ainoastaan väline tavoitteiden saavuttamiseksi. Yhteiskunnallinen avoimuus käsitteenä sisältää paljon muutakin kuin avoimen datan, ja avoimuuden arvo sinänsä on merkittävä filosofinen kysymys. Avoimen datan tavoitteita ja mahdollisia hyötyjä on tutkittava erillisesti, sillä ei ole mahdollista niputtaa tavoitteita ja hyötyjä yhdeksi suurtavoitteeksi. Erilainen data on hyödyllistä eri tavoitteiden täyttämiseksi. Esimerkiksi demokratian edistäminen ja kansalaisten yhteiskunnallisen osallistumisen lisääminen on ollut yksi näkyvimmistä tavoitteista, mutta olisi rohkeaa väittää, että esimerkiksi joukkoliikenneaikataulujen avaaminen ohjelmoijien käyttöön johtaisi välittömästi merkittäviin demokraattisiin uudistuksiin. Kaikkia mahdollisia hyötyjä ei vielä pystytä edes arvioimaan ja on itse asiassa mahdotonta arvioida, mikä yksittäinen hyötyjoukko nousee merkittävimmäksi. Tähänastisen tutkimuksen on arvioitu olleen enimmäkseen yhdistelmä evidenssiä ja ennakko-oletuksia. Tulevaisuudessa koituvia hyötyjä arvioitaessa on lisäksi 17 Clarke, Paul: There’s data, and there’s data, http://paulclarke.com/honestlyreal/2010/06/theres-data-andtheres-data/

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

muistettava, että useat historian ennustukset yhteiskunnallisten ja teknologisten innovaatioiden hyödynnettävyydestä ovat olleet melko epäonnistuneita. Tutkimuskirjallisuuden perusteella on ollut mahdollista nostaa esille muutama erityinen hyötyjoukko. Hyödyt jakautuvat ensisijaisesti datan avaajalle itselleen koituviin sisäisiin hyötyihin ja yhteiskunnalle laajemmin koituviin ulkoisiin hyötyihin. Sisäiset hyödyt parantavat datan avaajan itsensä toimintaa. Näitä hyötyjä ovat muun muassa taloudellinen tehokkuus ja kasvanut ymmärrys organisaation sisäisistä rahavirroista. Ulkoisilla hyödyillä tarkoitetaan muun muassa liiketoiminnalle koituvia hyötyjä, kansalaisten aktivoimista ja muita demokraattisia hyötyjä. Datan avaamisen uskotaan toimivan sytykkeenä parempaan demokratiaan ja myös mahdollistavan täysin uudenlaisen liiketoiminnan syntymisen. Yhteistä kummallekin hyötyjoukolle on ajatus siitä, että datan avaaminen mahdollistaa toimintaa, mikä ei ole aikaisemmin ollut mahdollista. 18 Julkista tietoa on ollut saatavilla, mutta se ei ole välttämättä ollut jatkojalostettavissa ja siten hyödynnettävissä. Pelkkä tiedon julkisuus ei ole mahdollistanut tiedon luovaa käyttämistä. Ison-Britannian hallitus on korostanut erityisesti kahta hyötyjoukkoa: hallinnon tilivelvollisuuden parantamista ja yrittäjyyden edistämistä. 19 Lisäksi avoimen datan on odotettu tehostavan julkisten palveluiden tuottamista. 20 Kappaleissa kolme ja neljä avataan lisää Britannian hallituksen viimeaikaista avoimuusdiskurssia. Seuraavissa kappaleissa olen eritellyt yleisimmin tutkimuskirjallisuudessa esiintyvät hyötyjoukot.

18 Ks esim.: Davies, Alysia & Lithwick, Dara: Government 2.0 and Access to Information: Recent Developments in Proactive Disclosure and Open Data in the United States and Other Countries, Library of Parliament of Canada, 15 April 2010, http://www2.parl.gc.ca/Content/LOP/ResearchPublications/2010-15-e.pdf 19 Ks esim.: Transparency Board Minutes, 11 January 2011, http://data.gov.uk/blog/transparency-boardminutes-11th-january-2011-0 20 2020 Public Services Trust: Online or In-line: The future of information and communication technology in public services, March 2010, http://clients.squareeye.net/uploads/2020/documents/online_or_inline.pdf

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

!"!"#"$123)//440$ Datan avaamisen uskotaan yleisesti parantavan hallinnon tehokkuutta. Ajatus perustuu oletukseen siitä, että avoimuuden turvin kansalaiset pystyvät havaitsemaan mahdollisen tuhlauksen ja puuttumaan asiaan. 21 Toinen puoli asiassa on, että viraston omat työntekijät oppivat ymmärtämään viraston rahavirtaa paremmin ja tehostamaan sitä kautta omaa toimintaansa. Ison-Britannian hallitus on korostanut erityisen näkyvästi kansalaisten roolia julkisten varojen käytön tarkkailussa. Paikallishallinnosta vastaava ministeri Eric Pickles (konservatiivipuolue) on käyttänyt termiä ”nojatuoliauditointi” (armchair auditing): ”Kansalaisten tulee pystyä näkemään kuinka heidän verovarojaan käytetään. Ajamamme muutokset mahdollistavat nojatuoliauditoijien armeijan syntymisen ja pakottavat julkisten varojen käyttäjät miettimään kahdesti, saavatko kansalaiset rahoilleen vastinetta.” 22 Perusteita toiveille on. Kaliforniassa julkisten hankintojen avaamisella on laskettu saavutetun yli 20 miljoonan dollarin säästöt. 23 Britanniassa ne julkisen terveydenhuollon yksiköt, jotka ovat avanneet dataansa, ovat saavuttaneet taloudellisesti parempia tuloksia. 24 Kanadassa datan avaamisen ansiosta huomattiin yksi maan historian suurimmista veropetoksista. 25 Väärinkäytösten ja tuhlailun paljastamisen lisäksi datan avaamisen toivotaan tuovan säästöjä tietopyyntöjen vähenemisellä. 26 Kansalaisten tekemät julkisuuslakeihin perustuvat tietopyynnöt kuormittavat viranomaisia useissa maissa yhä enemmän. Tietopyyntöjen määrä on kasvanut ja yhteen tietopyyntöön vastaamisen on arvioitu 21 Ks esim. pääministeri David Cameronin kirje ministeriöille ja virastoille 31.5.2010, http://www.number10.gov.uk/news/letter-to-government-departments-on-opening-up-data/ 22 Secretary of Communities and Local Government Eric Pickles: New era of transparency will bring about a revolution in town hall openness and accountability, 4.6.2010, http://www.communities.gov.uk/news/corporate/1606882 23 UN e-Government Survey 2010, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNDPADM/UNPAN038853.pdf 24 Ks esim. http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/events/tim-kelsey-presentation 25 Eaves, David: Case study: How open data saved Canada $3.2 billion, http://eaves.ca/2010/04/14/case-studyopen-data-and-the-public-purse/ 26 Eaves, David: Access to Information is Fatally Broken… You Just Don’t Know it Yet, http://eaves.ca/2011/03/30/access-to-information-is-fatally-broken-you-just-dont-know-it-yet/

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

maksavan julkishallinnolle £200-£800, maasta riippuen. 27 Julkaisemalla tietoa omaaloitteisesti jatkojalostettavassa muodossa julkishallinnon oletetaan rohkaisevan kansalaisia hakemaan haluamansa tiedon suoraan verkosta, mikä vapauttaa viranomaisten resursseja muihin tehtäviin.

!"!"!"$526)/7++''&*2*$'&8&,28,)88&0440$ Demokraattinen tilivelvollisuus (democratic accountability) on sanana kömpelö, mutta sillä viitataan kansalaisten oikeuteen valvoa hallintoa laajasti, ei ainoastaan julkisten varojen käyttöä. Demokraattisessa yhteiskunnassa hallinnon on aina nautittava kansalaistensa luottamusta. Tutkijoiden parissa vallitsee erisuuntaisia arvioita siitä, ovatko teknologinen kehitys ja erilaiset ICT- ja verkkodemokratia-aloitteet itse asiassa lisänneet hallinnon läpinäkyvyyttä vai eivät. Cory Armstrong arvioi, että sähköisen hallinnon mahdollisesti edistämä läpinäkyvyys riippuu siitä, kuinka ammattimaisesti palvelut on toteutettu ja kuinka helposti tieto on saatavilla. Tiedon tyypin lisäksi merkittävää on se, kuinka se on tuotettu ja miten se on aseteltu saataville. 28 Vicente Pina, Lourdes Torres ja Sonia Royo puolestaan ovat arvioineet, että hallinnon ICT-aloitteet Euroopan Unionissa eivät ole juuri parantaneet hallinnon läpinäkyvyyttä. 29 Samansuuntaisesti on argumentoinut aikaisemmin muun muassa Darrell West, jonka mukaan sähköisellä hallinnolla ei ole vielä saavutettu toivottua palvelutuotannon muutosta ja luottamuksen parantamista30, ja myös Frank Bannister ja Regina Connolly, joiden keskeinen argumentti on, että odotukset sähköisen hallinnon läpinäkyvyyttä parantavista vaikutuksista ovat olleet liian korkeat. 31

27 Colquhoun, Anna: The Cost of Freedom of Information, The Constitution Unit, December 2010, http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/foi/countries/cost-of-foi.pdf 28 Armstrong, Cory L.: Providing a clearer view: An examination of transparency on local government websites, Government Information Quarterly, Volume 28, Issue 1, January 2011, pp. 11-16. 29 Pina, Vicente; Torres, Lourdes; Royo, Sonia : Is e-government leading to more accountable and transparent local governments? An overall view, Financial Accountability & Management, Volume 26, Issue 1, February 2010, pp. 3-20. 30 West, Darrell M.: E-Government and the Transformation of Service Delivery and Citizen Attitudes, Public Administration Review, Volume 64, Issue 1, February 2004, pp.15-27. 31 Bannister, Frank & Connolly, Regina: The Trouble with Transparency: A Critical Review of Openness in eGovernment, Policy & Internet, Volume 3, Issue 1, Article 8, 2011, http://www.psocommons.org/policyandinternet/vol3/iss1/art8/

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Lähtökohtani tähän tutkimukseen on ollut, että avoimen datan hankkeet ovat osa pidempää sähköisen hallinnon ja verkkodemokratian jatkumoa. Avoimen datan yhteys demokraattisen tilivelvollisuuden edistämiseen perustuu oletukseen siitä, että datan avaaminen parantaa kansalaisten mahdollisuuksia havaita virheitä julkisten varojen käytössä ja hallinnossa laajemmin. Tämänkaltaisen tilivelvollisuuden ylläpitämisen on argumentoitu olevan mahdotonta ilman hallinnon avoimuutta ja kansalaisten mahdollisuutta saada tietoa. 32 Justin Longon mukaan juuri tilivelvollisuus on ollut keskeinen tekijä Ison-Britannian avoimen datan kehityksessä. Syy tähän on muutaman vuoden takaisessa kansanedustajien kulukorvausskandaalissa, joka sai laajaa näkyvyyttä kansainvälisessäkin mediassa. Longon mukaan Britannia on tarmokkaasti pyrkinyt hyödyntämään joukkoälyä aikaisemmin pimentoon jääneiden väärinkäytösten selvittämisessä. 33 Kulukorvausskandaali oli Britannialle myös suuri häpeän aihe, ja molemmat sen jälkeiset hallitukset ovat korostaneet avoimuutta retoriikassaan todella paljon. Tilivelvollisuus on ollut tärkeä tavoite paitsi avoimelle datalle, myös perinteiselle asiakirjajulkisuudelle. 34

!"!"9"$:)&6++**4''+6&*2*$;+$/+*0+8+&0)0+88&0'46&*2*$ Kansalaisten yhteiskunnallisen aktiivisuuden lisääminen on ollut sekä julkisuuslain että sähköisen hallinnon yksi keskeisimmistä tavoitteista, vaikkakaan se ei ole täysin toteutunut. 35 Julkisuuslakiin perustuvia tietopyyntöjä tekeviä kansalaisia on hyvin vähän, ja on erittäin vaikea todistaa mitään merkittävää yhteyttä tiedon julkisuuden ja osallistumisen välillä. 36 Sähköisen hallinnon osalta yhteys osallistumiseen ei ole juuri selvempi. 37 Raymond La Raja esimerkiksi arvioi, että lisääntynyt läpinäkyvyys itse asiassa vähentää osallistumista. Arvio perustuu tutkimukseen verkossa tehtävistä aloitteista. On

32 Ks esim. Chapman, Richard; Hunt, Michael: Open Government in a Theoretical and Practical Context, Ashgate Publishing, Aldershot, 2006, p. 140. 33 Longo, Justin: #OpenData: Digital-Era Governance Thoroughbred or New Public Management Trojan Horse?, Public Policy and Governance Review, Volume 2, No. 2, Spring 2011, pp. 38-52. 34 Ks esim. Hazell, Robert; Worthy, Ben; Glover, Mark: The Impact of the Freedom of Information Act on Central Government in the UK – Does FOI work?, Palgrave MacMillan, 2010 35 Hazell et al., 2010. 36 Ibid. 37 Andersen, KN; Henriksen, H; Medaglia, R; Danziger, JN; Sannarnes, MK; Møyfrid K; and, Enemærke, M. 2010. ‘Fads and Facts of E-Government: A Review of Impacts of E-Government (2003-2009)’. International Journal of Public Administration Vol. 33 (11) 564-579

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

käynyt ilmi, että kansalaiset eivät mielellään osallistu hankkeeseen, jos ehtona on heidän nimensä esiintyminen verkossa.38 Avoin data on tietysti asiana monitahoisempi. Dataa avaavat hallitukset toivovat innokkaiden kansalaisten rakentavan datan pohjalta palveluita, jotka entisestään mahdollistavat osallistumista. Kansalaiset toimisivat näin viranomaisten rinnalla osallistumisen mahdollistajina. Tämän toivotaan laskevan kynnystä osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja julkiseen keskusteluun.

!"!"<"$=&&/2')&6&*'+$;+$>7&''(;>>0$ Rufus Pollock on laskenut datan avaamisen tuovan Ison-Britannian kansantaloudelle 6 miljardin punnan tuoton vuositasolla. 39 Muiden, hieman uudempien, tutkimusten arviot vaihtelevat 20 ja 28 miljardin välillä. 40,41 Laskelmat perustuvat ensisijaisesti mahdollisuuksiin, joita datan avaaminen tuo pienyrityksille, jotka tuottavat dataan perustuvia palveluita. 42 Liiketaloudellinen näkökulma on ollut erityisen suosittu Ison-Britannian nykyisen hallituksen keskuudessa. Valtiovarainministeri George Osborne on kuvaillut datan avaamista mahdollisuudeksi maksimoida liiketaloudelliset edellytykset. Britanniassa nostettiin julkisen tiedon markkinapotentiaali näkyvästi esille jo 1990-luvulla, joten avoimen datan liiketoimintaperuste ei ole sinänsä uusi keksintö. 43 Datan kaupallisen käytön kannalta keskeisiä tekijöitä, joita tulee ottaa huomioon, ovat datan käyttömaksut, lisensointi ja formaatti. Esimerkiksi lisenssin tulee olla sellainen, että se sallii datan käytön kaupalliseen tarkoitukseen. Pollockin mukaan taloudelliset hyödyt perustuvat pitkälti datan avaamiseen marginaalikustannuksia vastaan. 44 Pienet ja keskisuuret yritykset eivät välttämättä pystyisi käyttämään dataa, jos sille olisi asetettu suuret käyttömaksut.

38 La Raja, Raymond: Does Transparency of Political Activity Have a Chilling Effect on Participation? Meetings of the Midwest Political Science Association, Chicago, March 31 – April 3, 2011. 39 Pollock, Rufus: The Economics of Public Sector Information, University of Cambridge, 2008, http://econpapers.repec.org/paper/camcamdae/0920.htm 40 Valtiovarainministeri George Osbornen puhe 16.5. 2011, http://www.hm-treasury.gov.uk/press_48_11.htm 41 Vickery, 2011 42 ibid. 43 Lisää aiheesta kappaleessa kolme 44 Pollock, 2008.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Käyttömaksuista koituvat tulot tulisi Pollockin mukaan korvata budjettirahoituksella. Heli Koski puolestaan argumentoi, että käyttömaksut antavat epäreilun kilpailuedun suurille yrityksille, joilla on varaa maksaa datasta. 45 Tässä kappaleessa on esitelty tutkimuskirjallisuuteen perustuen muutamia keskeisimpiä alueita, joilla datan avaamisen on arvioitu olevan hyödyllistä. On silti muistettava, että kukaan ei vielä osaa arvioida varmasti, miten avointa dataa itse asiassa tullaan hyödyntämään ja missä suurimmat hyödyt piilevät. Merkittäviä hyötyjä on arvioitu saavutettavan esimerkiksi tieteessä ja kehitysyhteistyössä. Hyödyt tieteelle perustuvat ajatukseen tutkimusaineistojen ja –tulosten avaamisesta kaikkien käyttöön. Kehitysyhteistyön laatua pyritään parantamaan muun muassa avaamalla tieto kehitysavun perillemenosta.

Koski, 2011.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

3. Avoin data historiallisessa kontekstissa Avointa dataa käsittelevä keskustelu on painottunut Suomessa hyvin teknisiin kysymyksiin. On silti tärkeää pystyä hahmottamaan aiheen historiallinen kehitys. Vaikka tämän raportin tarkoitus ei ole muodostaa tyhjentävää argumenttia avoimuuden käsitteellisestä kehityksestä, jäisi ymmärrys avoimesta datasta hyvin heikoksi, jos aihetta ei tarkastella riittävän historiallisella katsannolla. Vaikka avoimen datan kehitys lähti toden teolla käyntiin vasta 2000-luvun ensimmäisen vuosikymmenen jälkipuoliskolla, ei liike syntynyt tyhjiöön. Datan avaamiselle on olemassa omat historialliset ja poliittiset syynsä. Datan avaaminen on osa tiedon vapautumisen jatkumoa. Valtiot ovat enenevässä määrin avanneet tietovarantojaan kansalaistensa käyttöön. Julkisuuslakien määrä on kasvanut tasaisesti läpi 1900-luvun. Seuraavissa kappaleissa valotan hieman tätä kehityskulkua ja esitän muutamia perusteluja tiedon avaamisen yleistymiselle. Ensimmäiseksi, informaatioteknologian nopea kehitys on merkittävästi alentanut tiedon hallintaan ja siirtämiseen liittyviä esteitä. Monet yhteiskunnan perusrakenteista perustuvat kitkattomaan tiedon hallintaan ja useat hallitukset pyrkivät rakentamaan mahdollisimman hyviä edellytyksiä sähköisille palveluilleen. Teknologian kehitys on mahdollistanut täysin uudenlaisen tiedon siirtämiseen perustuvan palvelutoiminnan. Toiseksi, yhteiskunnallisesta tiedosta on muodostunut tärkeä hyödyke liike-elämälle. Tiedon avaamisesta koituvat taloudelliset hyödyt ovat leimanneet 2000-luvun keskustelua julkisista tietovarannoista. Katleen Janssen on nostanut Euroopan Unionin direktiivin 2003/98/EC julkisen tiedon käytöstä esimerkiksi yksityisen sektorin ja julkisen tiedon markkina-arvon merkityksestä tiedon avaamistyössä. 46 Kolmanneksi, yhteiskunnassa tapahtunut arvojen muutos on osaltaan johtanut lisääntyneeseen tiedon tarpeeseen. Toisen maailmansodan jälkeen syntyneet sukupolvet ovat arvostaneet vanhempiaan enemmän post-materiaalisia arvoja, jotka eivät välttämättä takaa vakautta ja fyysistä turvallisuutta, joita arvostettiin sotia 46 Janssen, Katleen: The influence of the PSI directive on open government data: An overview of recent developments. Government Information Quarterly 28 (2011), pp.446-456.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

edeltäneissä yhteiskunnissa. 47 Tärkeä syy arvomaailman muutokselle on elintason nousun lisäksi koulutustason nousu. Kansalaisten yleinen tietämystaso on korkeampi kuin ennen, mikä heijastelee vaatimuksena saada lisää tietoa yhteiskunnallisista asioista. Kansalaiset vaativat enemmän hallituksiltaan eivätkä hyväksy salailua. Viimeiseksi, muutos hallinnossa on osaltaan lisännyt hallinnon omaa tarvetta tuottaa tietoa kansalaisten käyttöön. Oletusarvo on, että tiedon tuottamisella voidaan parantaa hallinnon kustannustehokkuutta. Tero Erkkilä arvioi, että tiedon avoimuuden diskurssi on muuttunut 1990-luvulla demokraattisten arvojen korostamisesta tehokkuusajatteluun, jossa tiedon avaamisella tavoitellaan tiettyjä hallinnon tehokkuuteen liittyviä tavoitteita. 48 Avoimen datan kohdalla tehokkuusdiskurssi on ollut erityisen näkyvä, kuten esimerkiksi Archon Fung ja David Weil ovat esittäneet. 49 Kaikki nämä tekijät ovat osaltaan vaikuttaneet kehitykseen, jossa tiedon salaaminen hallinnon perusasetuksena on asteittain korvautunut erilaisilla tiedon käytön arvoa korostavilla julkisuus- ja avoimuusmalleilla.

9"#"$?2+/'&&,&0&0'+$;48/&04408+2&0'+$+,)&622*$-+'++*$ Tiedon avoimuuden kehitys on aihe, joka jakaa tutkijoiden mielipiteitä. On kuitenkin kiistatonta, että julkisuuslakien määrä on kasvanut todella nopeasti 1900-luvun loppupuolella ja 2000-luvun ensimmäisen vuosikymmenen aikana. Ensimmäisestä Ruotsin lehdistönvapauslaista vuodelta 1766 lakien määrä on kasvanut yhteentoista 1980-luvun puoliväliin mennessä, viiteenkymmeneenyhdeksään vuonna 200450 ja lopulta kahdeksaankymmeneenkuuteen vuonna 2008. 51 Eräiden tutkijoiden mielestä

47 Ks esim. Inglehart, Ronald & Abramson, Paul R.: Measuring Postmaterialism, American Political Science Review, Vol. 93, No. 3, September 1999 48 Erkkilä, Tero: Reinventing Nordic Openness: Transparency and State Information in Finland, University of Helsinki, 2010. 49 Fung, Archon & Weil, David: Open Government and Open Society, in Lathrop, Daniel & Ruma, Laurel (ed.): Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in Practice, O’Reilly Media, Sebastopol, 2010 50 Bertot, John Carlo, Jaeger, Paul T. & Grimes, Justin M: Using ICTs to create a culture of transparency: Egovernment and social media as openness and anti-corruption tools for services, Government Information Quarterly 27 (2010), p.264.; Roberts, Alasdair: Blacked out: Government secrecy in the information age, Cambridge University Press, New York, 2006 51 Vleugels, Roger: Overview of all 86 FOI countries (2008), http://www.statewatch.org/news/2008/sep/foioverview-86-countries-sep-2008.pdf.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

tiedon julkisuuden merkitystä hallinnollisessa ja valtiollisessa kehityksessä on alettu jopa pitää ”puoliuskonnollisena”. 52 2000-luvulla useat hallitukset ovat alkaneet kehittää hankkeita, joissa tietoa julkistetaan oma-aloitteisesti erilaisia sähköisiä verkkopalveluita hyödyntäen ja sellaisessa koneluettavassa muodossa, että kansalaiset voivat jatkojalostaa sitä haluamallaan tavalla. 53 Aikaisemmat julkisuusmallit eivät ole taanneet jatkojalostusta, sillä tietoa ei ole välttämättä julkaistu oikeanlaisessa muodossa tai tekijänoikeussuojaukset ovat estäneet sen. Tiedon jatkojalostaminen onkin keskeinen tekijä, joka on muokannut avoimuusdiskurssia viimeisen kymmenen vuoden aikana. Arvioidaan, että täysimääräinen avoimuusmalli vaatii tämän kaksisuuntaisuuden: kansalaisten tulee pystyä käyttämään julkista tietoa haluamallaan tavalla, eikä pelkkä tiedon saanti riitä tähän. Puhutaan ”kirjoitusyhteiskunnasta”, jonka tulisi korvata yksisuuntainen ”lukijayhteiskunta”. 54 Jon Gant ja Nicole Turner-Lee ovat laatineet kolmivaiheisen mallin, joka kuvaa hallinnon avoimuuden kehitystä. Ensimmäisillä julkisuuslaeilla pyrittiin hallinnon mielivaltaisuuden estämiseen. Toinen vaihe esitteli kohdistetun tiedon julkistamisen, jossa hallinto alkoi julkistamaan tietoa oma-aloitteisesti tavoitellen tiettyjä tavoitteita, erityisesti hallinnon tehokkuuden parantamista. Kolmas vaihe on yhteistoiminnallinen avoimuus, jossa hallinto pyrkii hyödyntämään ICT-palveluita ja luomaan alustan, jolla toimia yhteistyössä kansalaisten kanssa. 55 Tom McClean on puolestaan esittänyt, että julkisuuslakien kansainvälisessä kehityksessä historiallinen ja institutionaalinen konteksti on ollut ensiarvoisen tärkeä. Jokaisen maan avoimuuskehitys on ollut yksilöllistä eikä yleispätevää mallia

52 Hazell et al., 2010. 53 Ks esim. Davies, Alysia & Lithwick, Dara: Government 2.0 and Access to Information: Recent Developments in Proactive Disclosure and Open Data in the United States and Other Countries, Library of Parliament of Canada, 15 April 2010, http://www2.parl.gc.ca/Content/LOP/ResearchPublications/2010-15-e.pdf 54 Ks esim. Tim Berners-Leen puhe helmikuussa 2009. http://www.ted.com/talks/tim_berners_lee_on_the_next_web.html 55 Gant, Jon; Turner-Lee, Nicol: Government Transparency: Six Strategies for More Open and Participatory Government, The Aspen Institute, February 2011, p.17, http://www.knightcomm.org/wpcontent/uploads/2011/02/Government_Transparency_Six_Strategies.pdf

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

voida rakentaa.56 On myös epäselvää, voidaanko julkisuuslakien kehitysmallia suoraan soveltaa tutkimusmielessä avoimen datan kehitykseen. ”En mielelläni ehdottaisi, että tiedon vapaus ja avoin data olisivat ilmiöinä niin kovin samanlaisia. Niiden välillä on hyvin merkittäviä eroja. Ehkäpä tärkein ero on, että tiedon vapautta pidetään lähes aina poliittisena aloitteena tai instituutiona. Poliitikot ja byrokraatit vastustavat sitä koska sen myötä he menettävät kontrollin tietystä informaatiosta. Samoin, sitä hyödyntävät kansalaisyhteiskunnan toimijat ja näin se muuttaa valtatasapainoa.” 57 Tietty institutionaalinen vire lienee merkittävässä roolissa myös avoimen datan tulevassa kehityksessä, vaikka suoraa yhteneväisyyttä tiedon vapauden laajempaan kehitykseen ei olisikaan. On kuitenkin vielä hyvin epäselvää, miten datan avaaminen tulee kehittymään eri maissa. Yhteiskunnallinen konteksti, jossa avoimen datan kehitys tapahtuu ja tulee tapahtumaan on hyvin erilainen kuin 1900-luvun yhteiskunta, jossa alkuperäinen tiedon vapautuminen lähti kehittymään. ”Datan avaaminen ja siihen liittyvä retoriikka tulee olemaan hyvin erilaista eri maissa. Tämä johtuu siitä, että erilainen tieto on eri merkityksistä eri maissa.” 58 Avoimuuden ja tiedon vapauden kehitys on monisyinen prosessi, eikä sitä voi tyhjentävästi avata tässä tutkimuksessa. Muutamia huomioita on kuitenkin ollut mahdollista tehdä. Tutkimuskirjallisuus esittää, että kansainvälisessä tiedon vapauden diskurssissa on tapahtumassa ja osin jo tapahtunut tietty paradigman muutos. Tiedon avoimuuden yhteydessä puhutaan yhä enemmän sähköisen tiedon hallinnasta, kansalaisten osallistumisesta ja liiketoiminnasta, kun taas alkuperäisessä tiedon vapaudessa on ollut enemmän esillä käsitteet kuten demokratia ja myöhemmin hallinnon tehokkuus.

McClean, Tom: Not with a Bang but a Whimper: The Politics of Accountability and Open Data in the UK, paper presented at the American Political Science Association Annual Meeting, Seattle, Washington, 1-4 September 2011, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1899790 57 Haastattelu, tutkija 58 Haastattelu, tutkija

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

9"!"$@+88&**)*$+,)&6440$A0)00+BC7&'+**&+00+$ Ison-Britannian suhde hallinnon avoimuuteen on monipolvinen. Yhtäältä maata pidetään esimerkkinä progressiivista julkisen datan avaamista ajavasta maasta, mutta toisaalta maine maan salailevasta virkamieskunnasta ja pienten piirien muodostaman eliitin sanelemasta politiikasta elää syvässä. Hallinnon avoimuus on aihe, josta maassa on keskusteltu pitkään, vaikka ensimmäinen julkisuuslaki (myöh. FOIA – Freedom of Information Act) tuli täysimääräisenä voimaan vasta vuonna 2005. On siksi erityisen mielenkiintoista, että juuri Iso-Britannia on maa, jonka datan avaamispolitiikkaa muualla Euroopassa seurataan erityisen kiinnostuneesti. Tässä kappaleessa arvioin Ison-Britannian avoimuuskehitystä ja avaan hieman maan poliittista historiaa, sillä ilman tätä perustietämystä lukijan on mahdotonta arvioida nykyistä avoimuuspolitiikkaa. FOIA tuli voimaan asteittain vuosien 2000 ja 2005 välillä siten, että laki toimi täysimääräisenä tammikuussa 2005. Maata hallitsi Tony Blairin johtama työväenpuolue (Labour Party), joka oli ajanut julkisuuslakia maahan jo aiemmin. Pääministeri Jim Callaghanin aikana 1970-luvulla työväenpuolue hahmotteli lakimuutosta pitkään, mutta hanke kaatui vuoden 1979 vaalien ja Margaret Thatcherin konservatiivipuolueen (Conservative Party) valtaan nousun jälkeen. Alkuperäinen tavoite oli saada julkisuuslaki voimaan samoihin aikoihin muiden keskeisten Kansanyhteisömaiden kanssa. Australiassa, Kanadassa ja UudessaSeelannissa julkisuuslait tulivatkin voimaan 1980-luvun alussa, mutta IsossaBritanniassa kehitys pysähtyi. 59 Pääministeri Blair oli ollut tiedon vapauden äänekäs kannattaja oppositiojohtajavuosinaan 1994-1997. Hän oli sanonut, että ”Tieto on valtaa ja hallituksen asenne tiedon jakamista kohtaan kertoo paljon siitä, miten se suhtautuu valtaan ja kuinka se käsittää itsensä ja kansalaistensa välisen suhteen.” 60 ja että 59

Ks. esim, http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/foi/what-is-foi2 60 Tony Blairin puhe 25.3.1996, http://www.cfoi.org.uk/blairawards.html

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

”Jos hallitus aidosti haluaa tehdä yhteistyötä kansalaistensa kanssa, niin hallinto itse tulee nähdä jaettuna vastuuna: hallituksen tulee antaa kansalaisilleen edellytykset osallistua aidosti päätöksentekoon.” 61 Ihmismieli on ailahtelevainen, mikä todistui vuonna 2010, kun Blair kuvaili muistelmissaan FOIAn läpiajamista pääministeriuransa pahimpana virheenä. Hän kuvaili itseään nyt jo kuuluisilla sanoilla ”Sinä idiootti. Sinä naiivi, tyhmä ja vastuuton ääliö.” 62 Blairin inho tiedon vapautta kohtaan juontuu pelosta, että avoimuus haittaa hallinnon toimintaa ja päätöksenteon laatua. Hänen mukaansa poliitikot ja virkamiehet eivät voi keskustella asioista vapaasti, jos on mahdollisuus että tieto leviää kansalaisten tietoon. Samanlaisia mielipiteitä on esittänyt myös vuoden 2011 päätteeksi eläköitynyt Ison-Britannian hallinnon korkea-arvoisin virkamies Sir Gus O’Donnell. O’Donnell lisäksi pelkää, että avoimuuden takia asioista ei laadita virallisia asiakirjoja, vaan asiat sovitaan epävirallisia kanavia pitkin. 63 Blairin ja O’Donnellin peloista huolimatta tutkijat eivät ole löytäneet pitäviä todisteita sille, että tiedon vapaus ja avoimuus haittaisivat hallintoa. 64 Todennäköisyys sille, että tietystä asiasta tehdään tietopyyntö on todella pieni. Britannian julkisuuslakia itse sekä kehittämässä ollut, että sitä myöhemmin tutkinut professori Robert Hazell on arvioinut, että tietopyyntöjä suurempi merkitys asiakirjojen vähenemiselle on ollut asiakirjahallinnon vaikeuksilla sopeutua nopeasti kehittyneeseen tietotekniikkaan. Lisäksi on todennäköisempää, että valmistelussa oleva asia leviää haluamatta julkisuuteen viranomaisen tai poliitikon oman vuodon takia, kuin asiasta tehdyn tietopyynnön vuoksi. Vaikka FOIA tuli voimaan työväenpuolueen viimeisimmällä valtakaudella ja puolue esitti lakia jo aikaisemmalla kaudellaan 1970-luvulla, ei avoimuutta voida pitää yksinomaan työväenpuolueen ajamana asiana. Blairin edeltäjä pääministerinä, konservatiivipuolueen John Major, esitti epävirallisemman ohjeistuksen hallinnon 61 Ibid. 62 Ks esim.: BBC Open Secrets: Why Tony Blair thinks he is an idiot. http://www.bbc.co.uk/blogs/opensecrets/2010/09/why_tony_blair_thinks_he_was_a.html 63 Ks esim.: http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-16229867 64 Hazell et al., 2010

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

avoimuudesta (Code of Access) vuonna 1994. Ohjeistuksen tavoitteena oli ”vapauttaa Britannian tiukka tietoregiimi”. 65 Hallituksen tavoitepaperi vuodelta 1993: ”Hallitus uskoo, että kansalaisilla tulee olla vapaus tehdä omaa elämäänsä koskevia päätöksiä. Tieto on ehtona tälle vapaudelle.” 66 Vain 18 vuoden kuluttua nykyinen konservatiivijohtoinen koalitiohallitus esittää hallitusohjelmassaan: ”Hallitus uskoo, että sen täytyy avata ovet kansalaisille ja antaa mahdollisuus pitää poliitikot ja virkamiehet vastuussa teoistaan. Avoimuus myös parantaa julkisia palveluja ja näin auttaa kansalaisia saamaan rahoilleen parempaa vastinetta.” 67 Nämä esimerkit kuvaavat sitä retoriikkaa, jolla avoimuutta on tavoiteltu IsossaBritanniassa jo ennen avointa dataa. Modernin Britannian avoimuuskehityksen on arvioitu lähteneen toden teolla käyntiin vuonna 1968, jolloin niin kutsuttu Fultonin komitea esitteli loppuraporttinsa viranomaiskoneiston kehittämisestä. Yksi keskeisistä päätelmistä raportissa oli virkamiehistön ongelmallinen suhtautuminen julkisuuteen: ”Viranomaisten ja kansalaisten välillä ei ole riittävää yhteyttä. Tämä johtuu osin siitä, että virkamiesten oletetaan viettävän koko työuransa viranomaispalvelussa ja osin siitä, että koko hallinnollinen prosessi perustuu liiaksi salailuun. Komitea suosittelee lisäämään avoimuutta hallintoon, poistamaan anonymiteettisuojan virkamiehiltä ja parantamaan liikkuvuutta henkilökunnassa.” 68

65 Worthy, Ben: John Major’s Information Revolution? The Code of Access ten years on, Open Government: a Journal of Freedom of Information, Volume 3, Issue 1, 2007, http://www.opengovjournal.org/article/view/994/792 66 Cabinet Office White paper 1993. Open Government. http://www.officialdocuments.gov.uk/document/cm22/2290/2290.pdf 67 Iso-Britannian hallitusohjelma 2010, The Coalition: Our programme for government, http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/coalition_programme_for_government.pdf 68 Home Office, Committee on the Civil Service, Her Majesty’s Stationery Office, London 1968, http://www.civilservant.org.uk/fultonreport.shtml

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Salassapito oli Britanniassa pitkään perusasetus tiedon julkisuudelle. 1800-luvulta peräisin ollut lainsäädäntö määräsi hallinnolliset asiat salaisiksi pitkälle 1900-luvulle. Lisäksi, maan puoluejärjestelmä ja keskitetty hallintorakenne on tukenut salailuperinnettä aivan eri tavalla kuin esimerkiksi Suomessa, jossa on jo pitkään totuttu konsensuspolitiikkaan ja lausuntokierroksiin. Britanniassa oppositio onkin ollut perinteisesti ärhäkkä kritisoimaan hallitusta tiedon pimittämisestä. 69 On myös arvioitu, että Fultonin komitean raportin jälkeen jokainen brittihallitus on luvannut lisää avoimuutta hallintoon, mutta uudistukset ovat aina jääneet puolitiehen. 70 Tässäkään valossa tarkasteltuna tämänhetkinen panostus avoimeen dataan ei ole mikään uusi ilmiö. Edistysaskeleet ovat olleet asteittaisia ja tiettyjä asioita on aina jätetty avoimuusuudistusten ulkopuolelle. Siitä huolimatta, että sekä julkisuuslaki ja data.gov.uk –dataportaali olivat työväenpuolueen läpi ajamia hankkeita, olisi huolimatonta argumentointia väittää, että hallinnon läpinäkyvyys ja avoimuus olisivat keskeisiä teemoja vain yhdelle tietylle poliittiselle suuntaukselle tai puolueelle. Avoimuutta on retoriikan tasolla vaikea vastustaa. Harva äänestäisi puoluetta, joka olisi kategorisesti avoimuutta vastaan. Kaikki pääpuolueet ovatkin ottaneet avoimuuden yhdeksi kärkiteemoistaan, ja soveltaneet sitä erilaisiin poliittisiin tarkoituksiin sopivaksi. Kevään 2010 parlamenttivaalien aikaan konservatiivipuolue lanseerasi suunnitelmansa julkishallinnon ja julkisten palvelujen uudistamiseksi. ”Big Society” –nimellä kulkenut hanke korostaa kansalaisten omaa vastuuta julkisten palvelujen tuottamisessa. Tavoitteena on parantaa kansalaisten mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan. Näin valtio pystyy vetäytymään tiettyjen palveluiden tuottamisesta ja säästämään julkisia varoja. Yksi keskeinen esimerkki oli suunnitelma avata tieto julkisten varojen käytöstä kaikkien käyttöön. Toivottiin, että kansalaiset pystyisivät tämän ansiosta tarkkailemaan itse julkisten varojen käyttöä eikä julkisin varoin ylläpidettyä tarkastusvirastoa enää tarvittaisi. 71 Big Society on epäilemättä yksi ensimmäisistä ja näyttävimmistä hankkeista, jossa tiedon avoimuus yhdistettiin tavoitetasolla suoraan julkisten palveluiden

69 Haastattelu, tutkija 70 Ibid. 71 Transparency Board Minutes, 11 January 2011, http://data.gov.uk/blog/transparency-board-minutes-11thjanuary-2011-0,

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

tuottamiseen. 72 Konservatiivien vaaliohjelman mukaan avoin data tulee olemaan aivan keskeisessä roolissa julkisten palveluiden tuotannossa. Ottaen huomioon, että konservatiivien suhtautuminen julkisuuslakiin oli aikaisemmin ollut melko nuiva, on puolueen uusi avoimuudenkorostusretoriikka kiinnostava. Konservatiivien yksi keskeinen päämäärä on pitkään ollut hallinnon pienentäminen. Onkin esitetty, että konservatiivien avoimuuspolitiikan yksi keskeisistä motivaattoreista on itse asiassa ollut juuri tämä perinteinen tavoite. 73 Avaamalla tietovarannot hallitus siirtää vastuuta kansalaisille itselleen, mikä edesauttaa kulujen karsimista ja julkisen sektorin koon leikkaamista. Tähän narratiiviin kuuluu käsitys tehottomasta julkishallinnosta, johon läpinäkyvyys on paras lääke. ”Cameronin hallitus pyrkii antamaan äänestäjille signaalin luotettavuudesta: se antaa tarvittavan tiedon kansalaille, jotta he voivat arvostella hallituksen toimia. ”Katsokaa, kuinka avoimia me olemme – meihin voitte luottaa.” 74 Toisaalta, nykyhallituksen arvioidaan kierrättävän samaa avoimuusretoriikkaa, jota käytettiin jo Majorin hallituksen aikana 1990-luvulla. ”Oma-aloitteinen julkisen sektorin tuloksia kuvaavan datan avaaminen on keino kannustaa julkishallintoa toimimaan tehokkaammin. Julkisen sektorin toimintaa ohjataan siis pikemminkin läpinäkyvyyden kuin määräysten kautta.” 75 Avoimuuskeskustelussa on aina huomattava ero tietopyyntöihin perustuvan tiedon vapauden ja oma-aloitteisen avaamisen välillä. Avoimen datan kohdalla hallitus on toistaiseksi pystynyt itse päättämään, mitä dataa avataan ja mitä ei. Toisin sanoen, kansalaisilla ei ole ollut mahdollisuutta vaatia haluamaansa dataa käyttöön.

72 Ks esim. Valtiovarainministeri George Osbornen puhe 16.5. 2011, http://www.hmtreasury.gov.uk/press_48_11.htm. 73 Haastattelu, tutkija 74 Haastattelu, tutkija 75 Haastattelu, tutkija

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

”Monet ovat sitä mieltä, että Iso-Britannia on hyvin edistyksellinen maa siinä suhteessa, mitä tulee datan avaamiseen. Sanoisin kuitenkin itse, että – varsinkin paikallishallinnon suhteen – olemme vielä melko epäkypsässä vaiheessa. Dataa avataan hyvin epämääräisissä muodoissa, mikä vaikeuttaa datan jatkokäyttöä. Osin tästä johtuen avaamisesta ei ole vielä saatu merkittäviä hyötyjä.” 76 Avoin data vaatii tietyt standardit ja kansalaisilla tulee olla mahdollisuus saada käyttöönsä juuri sitä dataa, mitä he haluavat. On vaarallista, mikäli tietopyyntöihin perustuvaa julkisuusmallia aletaan korvata datan avaamisella, jos aloiteoikeus avaamisesta on ainoastaan julkishallinnolla. Täytyy muistaa, että kaikki poliitikot eivät suinkaan ole yksimielisiä tiedon vapauden merkityksestä ja tärkeydestä. Jopa nykyinen pääministeri David Cameron, joka on puhunut paljon juuri datan avaamisen puolesta, on ilmaissut epäluulonsa tietopyyntöjä kohtaan. Hänen mielestään aito tiedon vapaus tarkoittaa sitä, että kansalaiset voivat nähdä mitä tuloksia on saatu aikaan ja paljonko julkisia varoja on kulutettu, eikä ”loputonta prosessien penkomista”, joka ainoastaan ”sekoittaa hallituksen työtä”. 77 Avoimuuksia on todellakin monenlaisia.

9"9"$D,)&62*$-+'+*$'+8)4-288&02'$;4472'$ Datan avaaminen ja erityisesti keskustelu avaamisesta koituvista hyödyistä lähti Euroopassa käyntiin toden teolla vuoden 2003 jälkeen, kun parlamentti hyväksyi direktiivin 2003/98/EC julkisten tietovarantojen jatkojalostamisesta. 78 Direktiivi velvoittaa jäsenmaat tarjoamaan kansalaisten käyttöön oman toimintansa seurauksena tuotetun datan, mutta ei suoranaisesti velvoita tuottamaan uutta dataa ensisijaisesti jatkokäyttöä varten. Katleen Janssenin mukaan keskeinen syy direktiivin laadintaan oli huoli EU:n jäämisestä Yhdysvaltain jälkeen informaatiomarkkinoiden laadinnassa ja hyödyntämisessä.79 Direktiivi tähtäsikin julkisen datan tarjoamiseen alhaisella 76 Haastattelu, tutkija 77 Pääministeri David Cameron parlamentaarisen komitean kuultavana 6.3.2012, http://www.parliamentlive.tv/Main/Player.aspx?meetingId=10438 78 European Directive 2003/98/EC of 17 November 2003 on the re-use of public sector information. Official Journal of the European Union 345/90, http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/directive/psi_directive_en.pdf 79 Janssen 2011; Saxby, Stephen: The development of UK Government policy towards the commercialization of official information, International Journal of Law and Information Technology, Issue 3, 1996, pp. 199-233.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

hinnalla yritysten käyttöön ja samalla varmistamaan tasa-arvoisen kilpailuympäristön julkisen sektorin organisaatioille ja yksityisen sektorin toimijoille. 80

Isossa-Britanniassa liiketoiminnalliset perusteet menevät vielä vuotta 2003 pidemmälle. Steven Saxby on tutkinut Britannian informaatiomarkkinoita ja esittää, että maassa oli suunnitelma julkisen tiedon liiketaloudelliseen hyödyntämiseen jo 1990-luvun puolivälissä. Hallitus suunnitteli tuolloin tiedon käyttöoikeuksien laajentamista, tähtäimenään yksityisen sektorin liiketoiminnallisten edellytysten kasvattaminen. 81 Euroopan kohtaamat taloudelliset ongelmat 2010-luvun alkuvuosina voimistivat liiketoiminnallisia argumentteja entisestään. Joulukuussa 2011 Euroopan komission varapuheenjohtaja Neelie Kroes julisti Euroopan avoimen datan strategian julkistamistilaisuudessa: ”Aivan kuten öljyä kutsuttiin aikoinaan mustaksi kullaksi, on data entistä arvokkaampaa tämän päivän digitaalisessa yhteiskunnassamme. Julkisen sektorin tietovarantojen arvioidaan tuottavan yli 32 miljardia euroa talouteemme joka vuosi. Strategiamme jopa tuplaisi tämän summan, yli 70 miljardiin euroon. Tämä ei ole mitään kahvirahaa – tämä on kipeästi tarvittu piristys taloudellemme.” 82 Tero Erkkilä on tutkinut läpinäkyvyysdiskurssin muutosta ja havainnut, että keskustelussa on tapahtunut selvä muutos alkuperäisestä demokraattisten arvojen korostamisesta taloudelliseen tehokkuusajatteluun, jossa hallitusten toimintaa arvioidaan ensisijaisesti taloudellisten mittareiden avulla. 83 Kustannustehokkuudesta on tullut keskeinen hyve ja tavoite. Taloudellisesti epävarmoina aikoina on luultavaa, että tämä kustannustehokkuus-diskurssi voimistuu entisestään. --80 Ibid. 81 Saxby, 1996 82 Kroes, Neelie: Opening Remarks, Press Conference on Open Data Strategy, Brussels, 12 December 2011, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/11/872&type=HTML 83 Erkkilä, 2010

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Avoimen datan kehitys on ollut monitahoinen prosessi ja tullee sellaisena jatkumaan. Olemme vielä liian varhaisessa vaiheessa, jotta pystyisimme arvioimaan avoimuuden kehitystä tyhjentävästi. Avointa dataa tulisi silti jo nyt pystyä tarkastelemaan osana laajempaa tiedon vapauden kehitystä. Vaikka liiketoiminnalliset perustelut ja teknologiset innovaatiot ovat dominoivassa asemassa ja tärkeitä sinänsä, tulisi pystyä hahmottamaan datan avaamisen historialliset ja poliittiset syyt. Oikeus saada tietoa yhteisistä asioista on ensisijaisesti poliittinen perusoikeus.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

4. Avoimen datan institutionaalinen konteksti Kuinka datan avaaminen voisi juurtua yleiseksi käytännöksi hallinnossa? Kansainvälinen avoimen datan yhteisö on tiivis ja aktiivinen, mutta on epätodennäköistä, että se pelkästään riittää. Tässä kappaleessa muodostan argumentin siitä, kuinka julkisen sektorin organisaatioiden keskeinen rooli käytäntöjen määrittelyssä on olennainen vaatimus datan tehokkaassa avaamisessa.

<"#"$D,)&62*$-+'+*$&*0&'4'&)*+8&0)&'46&*2*$ Datan avaaminen on prosessina pohjimmiltaan yhteiskunnallinen reformi. Eric Patashnik on esittänyt, että onnistuneet reformit sekä muuttavat poliittisia rakenteita että intressiryhmien omia tavoitteita. 84 Tähän vaikuttavat kolme keskeistä tekijää. Ensimmäiseksi, reformin tulee merkittävästi heikentää status quon säilyttämisestä hyötyvien ryhmien valtaa; toiseksi, reformin tulee eliminoida hävinnyt osapuoli ja kolmanneksi, reformin tulee johtaa positiiviseen palautteeseen ja pysyvään muutokseen hallitsevan eliitin ajatusmalleissa. 85 Kuten jo aikaisemmissa kappaleissa on käynyt ilmi, datan avaaminen käynnistyi Isossa-Britanniassa korkean tason poliittisen tuen siivittämänä. Vuonna 2009 pääministeri Gordon Brown esitteli hallituksensa vision julkisten tietovarantojen avaamisesta. Kevään 2010 vaalien jälkeen hallitus vaihtui, ja uusi pääministeri David Cameron jatkoi prosessin edistämistä. Cameronin johtama, konservatiivien ja liberaalidemokraattien muodostama koalitiohallitus julisti pikaisesti tavoitteensa datan avaamiseksi. Kuten Barack Obama teki Yhdysvalloissa noustuaan valtaan vuonna 2009, niin myös koalitio aivan ensi töikseen ilmoitti tukevansa avoimuutta ja datan avaamista. Pääministeri Cameron esitteli toukokuussa 2010 hallituksen ensimmäiset avoimuustavoitteet seuraavasti: 86

84 Patashnik, Eric: Reforms at Risk: What Happens After Major Policy Changes Are Enacted. Princeton University Press, 2008 85 Ibid. 86 Pääministeri David Cameronin kirje ministeriöille ja virastoille, http://www.number10.gov.uk/news/letter-togovernment-departments-on-opening-up-data/

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Läpinäkyvyys keskushallinnossa "

Historiallisen COINS-hankintadatan avaaminen kesäkuussa 2010

Kaikkien uusien ICT-sopimusten julkistaminen heinäkuussa 2010

Kaikkien yli 10,000 punnan arvoisten tarjouspyyntöjen julkistaminen ja käyttömaksujen poistaminen syyskuussa 2010

Kaikkien yli 25,000 punnan arvoisten julkisten hankintojen julkistaminen marraskuussa 2010

Kaikkien sopimusten täysimääräinen julkistaminen tammikuussa 2011

Kaikkien yli 500 punnan arvoisten kehitysyhteistyöhankkeiden täysimääräinen julkistaminen tammikuussa 2011

Läpinäkyvyys paikallishallinnossa "

Kaikkien yli 500 punnan arvoisten julkisten hankintojen julkistaminen tammikuussa 2011

Kaikkien yli 500 punnan arvoisten sopimusten ja tarjouspyyntöjen julkistaminen tammikuussa 2011

Muut julkishallinnon organisaatiot "

Rikostilastojen avaaminen tammikuussa 2011 siten, että kansalaiset voivat nähdä, mitä heidän asuinkaduillaan tapahtuu

Kaikkien yli 150,000 puntaa vuodessa tienaavien viranomaisten nimien, arvojen, toiminimikkeiden ja palkkojen julkistaminen kesäkuussa 2010

Kaikkien keskushallinnon virastojen organisaatiokaavioiden julkistaminen lokakuussa 2010

Heinäkuussa 2011 pääministeri Cameron lisäsi vaatimuksen keskeisen terveys-, koulutus-, liikenne- ja rikosdatan avaamisesta.87 Hänen mukaansa avoimuusagenda oli nyt siirtynyt toiseen vaiheeseen, jossa pelkän ”raakainformaation” lisäksi hallitus avaa myös palveluihin liittyvää tietoa. 88 Avaamisessa tulisi hänen mukaansa 87 Pääministeri David Cameronin kirje ministeriöille ja virastoille 7.7.2011, http://www.number10.gov.uk/news/letter-to-cabinet-ministers-on-transparency-and-open-data/ 88 ibid.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

keskittyä pelkän julkaisun lisäksi datan laatuun ja ymmärrettävyyteen: jokaisen viraston tulisi laatia suunnitelma datan laadun ja yhdisteltävyyden parantamiseksi. Lisäksi kansalaisten mahdollisuuksia tarkkailla julkishallinnon ja yritysten välistä kanssakäymistä luvattiin parantaa. 89 Avoimen datan kehitys jatkui marraskuussa 2011, jolloin valtiovarainministeri George Osborne esitteli jokasyksyisessä valtiovarainministerin puheessaan seuraavat datan avaamisen edistämiseen tähtäävät toimet: 90 1. Terveystietojen tuottaminen linkitetyssä muodossa 2. Lääkemääräystietojen julkaiseminen 3. Juna- ja bussitietojen avaaminen 4. Junamatkustamisen hintatietojen avaaminen 5. Lentoliikennetietojen avaaminen 6. Moottoritie- ja muiden tieliikennetietojen avaaminen 7. Terveystietojen (muun muassa työhöntulotarkastusten) avaaminen anonymisoidussa muodossa 8. Sosiaalitukitietojen julkaiseminen anonymisoituna 9. Hyvinvointidatan yhdistäminen muuhun hallituksen ja kaupallisten toimijoiden tuottamaan dataan 10. Open Data Institute –tutkimuskeskuksen perustaminen 11. Referenssidatan avaaminen 12. Kansalaisten pääsyn varmistaminen omiin terveystietoihin Valtiovarainministerin esitystä pidettiin välittömästi esimerkkinä siitä, miten datan avaaminen on edennyt kestävästi ja miten se vahvistaa avoimen datan yhteisön luottamusta hallituksen sitoutumiseen avata dataa. 91 Esitys vahvisti myös taloudellisten argumenttien vahvaa asemaa avoimuuskeskustelussa. Esimerkiksi Open Data Institute –tutkimuskeskuksen odotetaan auttavan yrityksiä avoimen datan kaupallisessa hyödyntämisessä92, mutta datan yhteiskunnallisiin tai 89 ibid. 90 Cabinet Office: Further Detail on Open Data Measures in the Autumn Statement 2011, http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/Further_detail_on_Open_Data_measures_in_the_A utumn_Statement_2011.pdf 91 Guardian, 28.11.2011, Secret Whitehall statistics to be published for the first time, http://www.guardian.co.uk/technology/2011/nov/28/secret-whitehall-statistics-published-data?newsfeed=true 92 Cabinet Office: Further Detail on Open Data Measures in the Autumn Statement 2011, http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/Further_detail_on_Open_Data_measures_in_the_A

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

demokraattisiin vaikutuksiin tai avoimuuden kulttuurin edistämiseen esitys ei puuttunut. Avoimen datan käyttöä tutkinut Tim Davies huomautti, että esityksessä ei mainita sanallakaan datan hyödyntämistaitojen edistämistä. 93 Lisäksi avoimen datan käsitteen epämääräinen käyttö on nostanut huolta. On kyseenalaista, voidaanko esimerkiksi yksityisyydensuojan piiriin kuuluvien terveystietojen käyttöä – vaikkakin anonymisoituna – pitää avoimen datan määritelmien mukaisena toimena lainkaan. Olisi tärkeää, että avoimena datana ei alettaisi pitää sellaista, joka ei tosiasiassa ole avointa.

<"!"$$@+88&*')7+/2*'22'$64)')4'4,+'$ Datan avaamisen hyödyt saivat ensimmäisen kerran merkittävää näkyvyyttä Britanniassa vuonna 2007, jolloin julkaistiin Tom Steinbergin ja Ed Mayon raportti Power of Information Report. Raportissa tehdään ehdotuksia siitä, kuinka hallitus voisi paremmin hyödyntää jatkuvasti kasvavia informaatiomarkkinoita. 94 Raportti käynnisti kehityksen, joka sai pian hyvin organisoidun muodon kun pääministerin ministeriö Cabinet Office perusti datan avaamista koordinoivat työryhmät sekä keskushallinnon (Public Sector Transparency Board) että paikallishallinnon (Local Public Data Panel) tasolle. 95 Työryhmien tehtävänä oli edistää hallituksen avoimuusagendaa tekemällä avoimuudesta olennainen osa kaikkea julkishallinnon toimintaa ja myös varmistamalla, että julkishallinnon organisaatiot toteuttavat niille asetetut avoimuusvaatimukset (ks. edellinen kappale). 96

Keskeinen vaatimus työryhmille itselleen oli kuunnella mitä kansalaiset itse

haluavat ja toteuttaa avoimuusuudistukset näiden toiveiden mukaisesti. 97 Kun pääministeri Cameron kesällä 2011 julisti datan avaamisen toisen vaiheen alkaneeksi, esitettiin samalla, että Transparency Boardin jäsenet istuisivat myös ministeriökohtaisissa työryhmissä, jotka koordinoisivat tarkemmin avaamistyötä. 98

utumn_Statement_2011.pdf 93 Davies, Tim: Evaluating the Autumn Statement Open Data Measures, http://www.timdavies.org.uk/2011/12/02/3090/ 94 Mayo, Ed & Steinberg, Tom: The Power of Information, http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20100413152047/http://www.cabinetoffice.gov.uk/media/cabinetoffic e/strategy/assets/power_information.pdf 95 http://data.gov.uk/blog/new-public-sector-transparency-board-and-public-data-transparency-principles 96 ibid. 97 ibid. 98 Transparency Board Minutes, 8 June 2011, http://data.gov.uk/blog/transparency-board-minutes-8th-june-2011

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Paikallishallinnon avaamista ajanut työryhmä Local Public Data Panel oli perustettu jo edellisen pääministerin, Gordon Brownin aikana syksyllä 2009. 99 Ryhmä aloitti työnsä nimeämällä keskeiset datavarannot, joita paikallishallinnon organisaatioilla on hallussaan: •

demokraattinen data

•

tilitiedot

•

palveludata

•

suoritusdata

•

operatiivinen data, sisältäen poliittiset päätökset ja strategiat100

Työryhmä hyödynsi tätä listaa arvioidessaan, minkälainen data olisi hyödyllisintä kansalaisille ja minkä datan avaamista tulisi näin priorisoida. 101 Toinen painopistealue oli virastoille laadittava avaamisohjeistus. 102 Syksyllä 2010 työryhmä päätyi siihen, että yleisen datatietoisuuden kasvattamisen tulisi olla sen keskeinen painopistealue. 103 Tähän tavoitteeseen liittyen käynnistettiin useita projekteja, joista näkyvin oli innovaatiorahasto NESTAn toteuttama ”Make it Local” -innovaatiokilpailu. Projektin tavoitteena oli osoittaa, kuinka paikallishallinto voi hyödyntää dataansa ja tuottaa hyödyllisiä verkkopalveluita kansalaisilleen.104 Tammikuussa 2011 hallitus ilmoitti suunnitelmastaan perustaa valtion ohjaukseen yritys (Public Data Corporation), joka hallinnoisi datan avaamista ja jatkokäyttöä keskitetysti. 105 Tavoitteena oli kehittää julkisten tietovarantojen avaamista johdonmukaisesti ja samalla houkutella yksityisiä sijoittajia mahdollisimman tehokkaasti. 106 Suureksi kysymykseksi kuitenkin muodostui mm. se, mitkä organisaatiot ja minkälainen data kuuluisivat PDC:n toimivallan alle. Keskeistä tässä 99

Data.gov.uk blog: Local Public Data Panel – first meeting, 26 February 2010, http://data.gov.uk/blog/localpublic-data-panel-first-meeting 100 Ibid. 101 Ibid. 102 Local Public Data Panel – sixth meeting, 16 December 2010, minutes http://data.gov.uk/blog/local-publicdata-panel-%E2%80%93-sixth-meeting-16-december-2010 103 Local Public Data Panel – fith meeting, 21 October 2010, minutes http://data.gov.uk/blog/local-public-datapanel-%E2%80%93-fifth-meeting-21-october-2010 104 http://www.nesta.org.uk/areas_of_work/public_services_lab/make_it_local 105 Cabinet Office blog: Public Data Corporation to free up public data and drive innovation, 12 January 2011, http://www.cabinetoffice.gov.uk/news/public-data-corporation-free-public-data-and-drive-innovation 106 Transparency Board Minutes, 2 March 2011, http://data.gov.uk/blog/transparency-board-minutes-2nd-march2011

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

oli, tuotettaisiinko data osana organisaation julkista tehtävää, vai onko data tuote, joka syntyy osana organisaation liiketoimintamallia. 107 Maaliskuussa 2011 toteutettiin kansalaiskysely siitä, miten dataa tulisi avata. Samalla kyselyllä tavoiteltiin mielipiteitä siitä, kuinka PDC:n tulisi toimia. Kyselyn pohjalta PDC laati kolme vaihtoehtoista mallia datan jakamiseksi: 1) Status quon säilyttäminen, mutta lupaus avata lisää dataa maksuttomaksi: PDC:n alaisuudessa toimivat virastot jatkavat nykyisten asetusten mukaisesti, eli luovuttavat dataa maksua vastaan, jos näin on määritelty, mutta tekevät lupauksen tuottaa jatkossa enemmän dataa maksutta 2) Yhdenmukaistaminen ja yksinkertaistaminen: osa datasta luovutettaisiin maksutta, mutta kaikki PDC:n alaisten virastojen tuottama maksullinen data luovutettaisiin samaan hintaan. 3) Freemium: perusdata luovutettaisiin maksutta, mutta mahdollisiin lisäpalveluihin ja dataan pohjautuviin tuotteisiin asetettaisiin käyttömaksu. 108 Kysymys maksullisuudesta herätti välittömästi huolta avoimen datan yhteisössä. Jo se, että maksullisuudesta ylipäänsä keskusteltiin PDC:n ehdotuksessa nostatti epäilyn siitä, että datan avaaminen maksuttomasti tulee hidastumaan. Paikallishallinnon tasolla avointa dataa pitkään edistänyt Chris Taggart esitti huolen, että PDC tulee ensisijaisesti vahvistamaan jo olemassa ollutta käytäntöä periä maksuja dataluovutuksista. 109 Maksullisen datan koetaan hyödyttävän ensisijaisesti suuria yrityksiä, joilla on varaa tehdä investointeja, mutta samalla heikentävän ratkaisevasti pienten yritysten mahdollisuuksia hyödyntää dataa. 110 Myös muita kriittisiä puheenvuoroja on kuulunut. ICT-alan ammattilaisten etujärjestö Socitm arvioi, että PDC:n perustamisen syy oli ensi sijassa niiden tahojen ajama, jotka itse hyötyvät käyttömaksujen ylläpitämisestä. 111 Monet myös arvioivat,

107

UK Parliament, Commons’ Written Answers, HC Deb, 4 May 2011, c791W Cabinet Office: A Consultation on Data Policy for a Public Data Corporation. http://www.cabinetoffice.gov.uk/resource-library/making-open-data-real-public-consultation 109 Taggart, Chris: What’s that coming over the hill? Is it the Public Data Corporation? http://countculture.wordpress.com/2011/01/14/whats-that-coming-over-the-hill-is-it-the-public-data-corporation/ 110 Ks esim. Koski 2011 111 “Socitm slams plan for Public Data Corporation”, Guardian, 27.10.2011, http://www.guardian.co.uk/government-computing-network/2011/oct/27/socitm-public-data-corporation 108

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

että PDC:n perustamista ajaneet tahot eivät ole hyväksyneet Pollockin argumenttia datan maksuttoman jakamisen tuomista hyödyistä. ”En näe mitään syytä perustaa PDC:tä. Ei ole mitään ongelmaa, joten miksi pitäisi muodostaa yksi. Yksinkertaisuus on tärkeää – jos yksi virasto haluaa laskuttaa datasta ja toinen ei, niin lopputuloksena on byrokraattinen sotku, joka vain hidastaa kehitystä. Minkä ongelman PDC edes ratkaisisi? Ei ole mitään ongelmaa ja siksi ei myöskään tarvetta PDC:n kaltaiselle organisaatiolle.” 112 ”Suurin huoleni on se, että ei ole lainkaan selvää mitä PDC:llä tavoitellaan. Konsultaatiossa oli neljä eri tavoitetta ja ne kaikki ovat keskenään ristiriidassa eikä niillä saavuteta aitoja avoimen datan päämääriä.” 113 Local Public Data Panel on korostanut hallintorakenteiden koostumuksen tärkeyttä, mutta aihe on sivuutettu PDC:n omassa konsultaatiossa. On erikoista, että läpinäkyvyyttä edistämään tarkoitetun organisaation oma muodostusprosessi on tehty suljettujen ovien takana. 114 Konsultaatiovaiheessa PDC saikin melko negatiivisen vastaanoton avoimen datan yhteisöltä. Vastaajat argumentoivat vahvasti maksullisuutta vastaan ja myös hallintomalli kyseenalaistettiin. ”Miksi sitä tarvitaan ja mitä kysymyksiä se yrittää ratkaista? Toiseksi, kuka ikinä tekeekään päätökset lisensointimalleista ja maksullisuudesta, niitä päätöksiä ei saa tehdä suljettujen ovien takana kuten nyt tehdään. Tämä on hyvin ironista kun kyseessä on hallinnon läpinäkyvyys. Selvästi PDC on saanut paljon vaikutteita eri eturyhmiltä.” 115 ”Riskinä on, että valtionyritykset voisivat myydä vielä enemmän dataa kuin nyt ja vielä laskuttaa raakadatasta, mikä olisi hyvin taantumuksellista datan

112

Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen Haastattelu, avoimen datan aktivisti 114 Local Public Data Panel response to the Public Data Corporation consultation, http://data.gov.uk/blog/localpublic-data-panel-response-to-the-public-data-corporation-consultation 115 Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen 113

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

yhteisomistuksen kannalta. Olen huolissani siitä, että mikä hyvänsä malli valitaan, se tulee olemaan kaukana ideaalista.” 116 Huolimatta PDC:n saamasta negatiivisesta palautteesta joku institutionaalinen konteksti datan avaamiselle vaaditaan. Virastot tarvitsevat selkeän ohjeistuksen, ja joku malli on kehitettävä. Jo itse avoimuuden määrittelyssä tarvitaan selkeämmät standardit. ”Koska terminologia kehittyy nopeasti, on tärkeää, että hallitus on johdonmukainen ja selkeä siinä, mitä se tarkoittaa avoimuudella ja avoimella datalla. Mitä esimerkiksi ”vapaa” tarkoittaa tässä kontekstissa? Lisäksi, minkä virastojen ja minkä yksityisen sektorin toimijoiden tulisi olla ohjeistuksen alaisia? Käytämmekö avoimen yhteiskunnan mallia, jossa myös muiden organisaatioiden kuin julkishallinnon virastojen tulisi toimia läpinäkyvästi?” 117 ”Käytännössä me tarvitsemme ehdottomasti viitekehyksen, koska viranomaiset huolehtivat tavattoman paljon vastuustaan ja mahdollisista virheistään, joista he joutuisivat vastaamaan oikeudessa. Jos annamme tämän viitekehyksen, jota hallitus kontrolloi, voimme mahdollisesti siirtyä eteenpäin. Jos tätä viitekehystä ei ole, sitä ei tapahdu. Ideaalista olisi, että emme tarvitsisi viitekehystä ja kaikki avaisivat datansa ja kukaan ei välittäisi hittojakaan, mutta näin ei tule tapahtumaan.” 118 Melko negatiivisen vastaanoton myötä suunnitelma PDC:n luomisesta vaikutti pysähtyneen. Sen sijaan valtiovarainministerin esityksessä syksyllä 2011 esiteltiin kaksi uutta datan avaamista varten suunniteltua elintä: Public Data Group ja Data Strategy Board. 119 Näiden toimenkuviksi määriteltiin hyvin samantyyppiset tehtävät kuin PDC:llä oli ollut, mikä nostatti ärtymystä siitä, että huonon vastaanoton vuoksi hallitus oli vain vaihtanut suunniteltujen elinten nimet, mutta sisältö oli silti pidetty samana.

116

Haastattelu, avoimen datan aktivisti Haastattelu, keskushallinnon viranomainen 118 Haastettalu, paikallishallinnon viranomainen 119 Chancellor’s Autumn Statement 2011, http://cdn.hm-treasury.gov.uk/autumn_statement.pdf 117

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Keskustelu hallintoelinten tarpeellisuudesta ja roolista on kiinnostava myös avoimuuden käsitteellisen ja määritelmällisen pohdinnan kannalta. Lisäksi Britannian politiikkaa seurataan tarkasti ja monet maat pitävät sitä esikuvana datan avaamisessa. Siksi on tärkeää arvioida Britannian tekemiä ratkaisuja ensisijaisesti avoimuuden kannalta: PDC:n ajama maksullisuus ei ole suositeltava ratkaisumuoto ja olisi huolestuttava kehityssuunta, mikäli muut maat omaksuisivat saman politiikan luullen sitä avoimuuden edistämiseksi. Britanniassa datan avaaminen on saanut korkean tason poliittisen tuen ja avaamisen tuomat hyödyt ovat olleet näkyvästi esillä, mutta siitä huolimatta kaikki julkishallinnon toimijat eivät suhtaudu avoimuuteen erityisen suopeasti. Haastattelut paljastavat, että yksittäisten toimijoiden ja virkamiesten innokkuus on ollut ratkaisevaa avaamisen ensiaskeleiden kannalta, ja että toisaalta monet viranomaiset ovat jopa vastustaneet avaamista kategorisesti. Myötämieliset virkamiehet ovat toimineet hyvin tiiviissä yhteistyössä kansalaistoimijoiden kanssa, mikä on osoittautunut toimivaksi tehokkaaksi ratkaisuksi. ”Virkamiesten henkilökohtainen suostuttelu on hyvä idea. Tämänkaltaista muutosta on vaikea saavuttaa ainoastaan lainsäädännöllisin keinoin.” 120 --Avoin data on perinteisesti ollut hyvin kansalaisläheinen teema ja kaukana tyypillisestä virkamiestoiminnasta. Aihe on ollut esillä lähinnä kansalaisaktivistien toiminnan ansiosta. Siitä huolimatta datan avaaminen ei luultavasti koskaan saavuta tavoitteitaan, ellei sitä tueta virkamieskunnassa. Institutionaalisen viitekehyksen merkitys on olennaisen tärkeä. Isoa-Britanniaa on pidetty eteenpäinkatsovana maana, joka pyrkii aktiivisesti avaamaan julkisia tietovarantojaan. On kuitenkin ilmeistä, että totuus ei ole aivan yksiselitteinen. Virkamieskunnan tuki datan avaamiselle on ollut puutteellista ja datan avaamistyö onkin ollut onnistuneinta sellaisissa organisaatioissa, joissa työskentelee aiheesta jo 120

Haastattelu, keskushallinnon viranomainen

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

valmiiksi kiinnostuneita ihmisiä. On silti huomattava, että vaikka institutionaalinen tuki on tärkeää, pelkällä hallintoelinten muodostamisella ei vielä ratkaista mitään, erityisesti jos elimellä itsellään ei ole täyttä selvyyttä avoimen datan määrittelystä. Yhteiskunnallisessa toiminnassa on paljon keskenään ristiriitaisia intressejä ja sidonnaisuuksia. Epäilemättä suuret yritykset hyötyvät eniten datan maksullisuudesta, ja siksi olisi tärkeää pystyä myös todentamaan maksullisuudesta päättävien tahojen ja yritysten väliset sidonnaisuudet ja mahdolliset intressiristiriidat. On hyvin kyseenalaista, että PDC:n kaltaisen elimen luominen eliminoisi nämä olemassa olevat eliitit, mikä olisi Patashnikin mallissa yksi onnistuneen reformin edellytyksistä. Uuden hallintotason luominen vanhan päälle ei täytä uudistuksen kriteerejä. Institutionaalisen kehityksen motivaattorina Britanniassa on toiminut jo olemassa olevien yritysten mahdollisuus hyödyntää dataa paremmin. Tämän on toivottu johtavan taloudellisiin hyötyihin, mutta toisaalta se on johtanut tilanteeseen, jossa avoimen datan ja ison datan (big data) käsitteet ovat hieman hämärtyneet ja jossa hallitus on välillä yrittänyt myydä avoimena datana sellaista, mikä ei itse asiassa täytä avoimuuden vaatimuksia.

<"9"$E)3'&$+,)&6&+$8&02*002;($ Raportin alkukappaleissa todettiin, että yksi olennainen osa avoimen datan määritelmää on vaatimus laillisesta avoimuudesta, eli avoin lisensointi. Data voi olla koneluettavaa, mutta ei silti avointa. Täyttääkseen kaikki avoimuuden määritelmät, koneluettavaa dataa täytyy pystyä hyödyntämään vapaasti, myös kaupallisesti. Esimerkiksi Yhdysvalloissa julkishallinnon tuottamaa dataa ei ole kopiosuojattu, mutta Euroopassa on voimassa verrattain monimutkainen lisensointija kopiosuojausjärjestelmä. Täydellistä lisenssijärjestelmää ei varmasti ole olemassa, ja osa esitetyistä argumenteista tukee itse asiassa täydellistä lisenssivapautta, jolloin kaikki data olisi täysin vapaasti kaikkien käytettävissä. Tällaisessa mallissa ongelmaksi voi muodostua mahdolliset riitatilanteet ja informaatiomarkkinoiden vaihtelevuus. Erilaista tietoa on paljon eri muodoissa ja on mahdollista, että datan käyttöoikeuksista syntyy hankalia riitatilanteita.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

”Jos ei ole mitään oikeuksia – eikä tämä ole kysymys siitä, onko kopiosuojaus yleisesti ottaen hyvä vai huono asia – ja silti töitä halutaan julkaista, niin huomataan pian, että ollaan tilanteessa, jossa tekijällä ei ole mitään oikeuksia dataan ja kuka tahansa voi muuttaa työtä ja panna silti tekijän nimen siihen.” 121 Britanniassa myös lisensointikysymykseen tartuttiin institutionaalisesti. Maan kansallisarkiston alaisuuteen perustettiin työryhmä pohtimaan oman lisenssimallin (Open Government License) kehittämistä. Työ alkoi samoihin aikoihin, kun Power of Information –raportti julkaistiin. Tämä toi suunnittelutyölle tärkeää näkyvyyttä ja varmisti, että virkamieskunta oli jo osittain tietoinen asiasta, kun heihin otettiin yhteyttä. Raportti oli tehnyt suosituksen käyttäjäystävällisemmistä ja läpinäkyvämmistä toimintatavoista, ja hallitus oli päättänyt alkaa toimiin. Kaikki nämä tekijät helpottivat lisenssityöryhmän työtä merkittävästi. ”Lisenssin suunnitteluprosessi alkoi vuosina 2008-2009, jolloin aloimme valmistella lisenssiä, jonka käyttämiseksi käyttäjän ei tarvitsisi erikseen rekisteröityä, miettiä mitä tietoa saa käyttää ja tarvitseeko siitä maksaa vai ei. Sen sijaan halusimme olla sallivampia, samalla kuluttaa vähemmän julkisia varoja ja olla helpompia käyttäjille. Samoihin aikoihin julkaistiin Power of Information –raportti, mikä oli tärkeää.” 122 Konsultaatioprosessin ja huolellisen valmistelun jälkeen kansallisarkisto julkaisi lisenssimallinsa, joka virallisesti antaa käyttäjälle luvan •

kopioida, julkaista ja levittää tietoa

•

käyttää tietoa omassa työssään

•

hyödyntää tietoa kaupallisesti, esimerkiksi yhdistämällä sitä muuhun tietoon ja käyttämällä sitä omassa palvelussaan123

121

Haastattelu, tutkija Haastattelu, keskushallinnon viranomainen 123 The National Archives: Open Government Licence for public sector information, http://www.nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence/, 122

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Lisäksi lisenssi vaatii käyttäjää

•

mainitsemaan tiedon lähteen ja mahdollisuuksien rajoissa linkin lisenssiin

•

varmistamaan, että tietoa ei käytetä siten, että muodostuisi käsitys, että tiedon tuottaja kannustaisi tiedon käyttöön

•

varmistamaan, että tietoa ei käytetä väärän käsityksen synnyttämiseen tiedon tuottajan toiminnasta

•

varmistamaan, että tiedon käytöllä ei rikota olemassa olevia yksilönsuojaa ja tietosuojaa koskevia määräyksiä124

Poikkeuksia vapaaseen käyttöoikeuteen ovat:

•

henkilötietojen ja muun yksilönsuojan piiriin kuuluvan tiedon käyttö

•

tieto, jota ei ole julkaistu julkisuuslain nojalla tai tiedon tuottajan luvalla

•

ministeriöiden ja muiden julkishallinnon organisaatioiden logot ja kuninkaalliset vaakunat, elleivät ne ole olennainen osa asiakirjaa tai käytettävää dataa

•

kunniamerkit ja sotilaalliset symbolit

•

kolmannen osapuolen hallussa oleva tieto, jonka käyttöön tiedon tuottaja ei ole luvallinen ottamaan kantaa

•

tieto, joka on kopiosuojattu muilla säädöksillä, kuten patenteilla, tavaramerkeillä tai suunnittelijan oikeuksilla

•

henkilöllisyystodistukset, kuten Britannian passi125

Näiden poikkeusten lisäksi avoimesta datasta vastaava ministeri Francis Maude lisäsi myöhemmin, että data, jonka ”laadun ja kestävyyden ylläpitämisen kannalta on välttämätöntä periä maksuja”, tulisi olemaan lisenssin ulkopuolella. 126 Sekä teknisesti että laillisesti lisenssi on hyvin samanlainen kuin laajalti käytössä oleva Creative Commons BY (Attribution Only), ja onkin kysytty miksi Britanniassa oli ylipäänsä tarpeen kehittää oma kansallinen lisenssimalli. Yksi keskeisistä syistä oli tarve mukautua EU:n vaatimukseen tietokantojen käyttöoikeuksien määrittelystä.

124

Ibid. Ibid. 126 UK Parliament Commons, Written Answers, HC Deb, 4 May 2011, c791W 125

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Esimerkiksi Uudessa-Seelannissa, missä on käytössä Creative Commons –lisenssi, ei vaadita tietokannoille erillistä lisenssiä, toisin kuin EU:ssa. 127 ”Suunnittelimme aluksi Creative Commonsin käyttöä julkishallinnon tiedon lisenssimalliksi. Olimme tietoisia, että näin oli tehty Uudessa-Seelannissa ja Australiassa. Luulen, että oli pari syytä, miksi emme kuitenkaan voineet tehdä niin: tietokanta-asia ja se, että ei ollut olemassa Creative Commons – lisenssiä, joka olisi kattanut koko UK:n. Halusimme lisäksi jotain vielä yksinkertaisempaa kuin mitä Creative Commonsin laillisuusvaatimukset olivat.” 128 Lisenssityöryhmä korosti muutamia lisenssin kannalta tärkeitä tekijöitä: •

Yksinkertaisuus ja ymmärrettävyys

•

Vapaa käyttöoikeus

•

Oikeudenmukaisuus

•

Lisenssiehtojen läpinäkyvyys129

Lisenssin kehitystyö juontaa juurensa aina vuoden 2003 direktiiviin julkisten tietovarantojen jatkokäytöstä (2003/98/EC), joka velvoitti hallituksia määrittelemään vähimmäisvaatimukset jo olemassa olevien tietoaineistojen jatkojalostamisesta. 130 Kansallisarkiston alaisuudessa toiminut virkamiestyöryhmä oli kuitenkin todennut muutamien mahdollisten esteiden olemassaolon. Ensiksi, direktiivi ei velvoittanut julkishallinnon organisaatioita tuottamaan kaikkea potentiaalisesti hyödynnettävissä olevaa tietoa saataville. Tämän epäiltiin johtavan

127

Open Knowledge Foundationin sähköpostilistakeskustelu, http://lists.okfn.org/pipermail/opengovernment/2010-October/000264.html 128 Haastattelu, keskushallinnon viranomainen 129 UK Government Licence Framework, http://www.nationalarchives.gov.uk/informationmanagement/government-licensing/the-framework.htm 130 European Directive 2003/98/EC of 17 November 2003 on the re-use of public sector information. Official Journal of the European Union 345/90, http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/directive/psi_directive_en.pdf

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

siihen, että mahdolliset epämiellyttävät tietopyynnöt saatettaisiin yksinkertaisesti hylätä.131 Toiseksi, työryhmä kyseenalaisti ”julkisen tehtävän” määritelmän. Silloin voimassa olleiden ohjeistusten mukaan kaikki tieto, joka laadittiin osana organisaation ”julkista tehtävää” tulisi olla käytettävissä jatkojalostustarkoituksiin. 132 Työryhmän mukaan kuitenkin tätä pystyttiin kiertämään, sillä ”julkisen tehtävän” määritelmä oli niin epämääräinen. 133 Kolmanneksi, julkishallinnon organisaatioiden ja yksityisten toimijoiden välisiä erillisiä tekijänoikeusjärjestelyjä ei pidetty järkevinä.134 Työryhmän mukaan lisenssin myöntäjän velvollisuus olisi identifioida kaikki se osa tiedosta, minkä käyttöoikeudet ovat kolmannen osapuolen hallussa. 135 Lopuksi, työryhmä esitti huolensa siitä, kuinka heikko yleinen tietämys julkisen tiedon jatkojalostamisesta koituvista hyödyistä oli ja siksi korosti koulutuksen ja tietoisuuden kasvattamisen merkitystä. 136 Työryhmä teki lopulta johtopäätöksensä, ja totesi vuonna 2009 että keskeisimmät ongelmat eivät olleet enää teknologisia, vaan kulttuurisia, institutionaalisia, poliittisia ja taloudellisia. 137 Kolme tekijää nostettiin keskeisiksi ongelman ratkaisun kannalta: 1) Olemassa olevista menestystarinoista oppiminen 2) Tietoa tulee kerätä lisää ja se tulee avata välittömästi 3) Tulee laatia ja toteuttaa pitkän aikavälin tiedonkeräysstrategia138

131

Letter from the APPSI to Minister Michael Wills MP, 21 July 2008, http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/appsi-minister-letter-ec-submission-07-2008.pdf 132 Ibid. 133 Letter from the APPSI to Minister Lord McNally, 6 July 2010, http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/APPSI-letter-to-Lord-McNally.pdf 134 Letter from the APPSI to Minister Michael Wills MP, 21 July 2008, http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/appsi-minister-letter-ec-submission-07-2008.pdf 135 UK Government Licensing Framework, Licensing principles and practices, http://www.nationalarchives.gov.uk/information-management/government-licensing/licensing-principles.htm 136 Letter from APPSI to Minister Michael Wills MP, 21 July 2008, http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/appsi-minister-letter-ec-submission-07-2008.pdf 137 APPSI: Exploiting governments information assets for public good, http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/Exploiting-government-information-assets-for-public-good.pdf 138 APPSI: Exploiting governments information assets for public good, http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/Exploiting-government-information-assets-for-public-good.pdf

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Näiden kolmen tekijän lisäksi työryhmä erityisesti kannusti hallitusta myös muihin toimiin, joilla voitaisiin lisätä tiedon jatkojalostusta. Lisenssimallin yksinkertaistaminen oli näistä ehdotuksista merkittävin. 139 On huomattava, että työryhmä ei ensisijaisesti pyrkinyt tiedon määrän lisäämiseen, vaan maksimoimaan mahdollisuudet hyödyntää olemassa olevaa tietoa ja minimoimaan kaikki epämääräisyydet tiedon käyttöoikeuksien ympäriltä. Työryhmän mukaan tämä olisi aivan hyvin voinut johtaa jopa käytettävissä olevan tiedon määrän vähenemiseen. 140 Kansallisen lisenssimallin kehityksessä vahva institutionaalinen pohjavire on ollut jälleen keskeisessä asemassa . Samoin, huolellisesti laadittu pitkän aikavälin tietostrategia on tärkeä. Organisaatioilla ja virastoilla tulisi olla selkeä tieto siitä, mitkä heidän vastuunsa ovat ja kuinka ne saavat hallinnoida tietoa.

<"<$1)&6&&/)$8&02*00&.$ Avoimen datan yhteisö on ottanut Britannian lisenssin melko hyvin vastaan. Sitä pidetään riittävän yksinkertaisena ja samalla tarpeeksi liberaalina tiedonkäyttöoikeuksien osalta. Muutama kysymys on silti jäänyt vastaamatta. Ehkäpä ilmiselvin mittari lisenssin toimivuudesta on sen käyttäjämäärä. Tammikuussa 2011 jo yli 60 paikallishallinnon organisaatiota oli omaksunut lisenssin käytön ja tämä luku on kasvanut sen jälkeenkin. Kansallisarkiston virkamiesten mukaan julkisen sektorin toimijoita on painostettu entistä enemmän ottamaan lisenssi käyttöön – avoimuudesta on tullut jo yleisesti hyväksytty standardi tässä suhteessa. 141 ”Lisenssi vaikuttaa onnistuneelta, erityisesti paikallishallinnon tasolla. Sitä ei ole pakko käyttää, mutta sitä suositellaan. Useat kampanjat ja verkkosivut painostavat organisaatioita käyttämään lisenssiä. Avoimuus on käytännössä jo hyväksytty standardi hallinnossa. Olimme huolissamme siitä, vetoaisiko lisenssi keskushallinnon ulkopuolisiin organisaatioihin, joten 139

ibid. Letter from APPSI to Minister Lord McNally, 6 July 2010, http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/APPSI-letter-to-Lord-McNally.pdf 141 Haastattelu, keskushallinnon viranomainen 140

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

yritimme tehdä siitä sellaisen, jota kaikki julkisen sektorin virastot haluaisivat käyttää. Näyttäisi siltä, että tämä on toiminut.” 142 Lisenssi on otettu hyvin vastaan, mutta muutamia huolenaiheitakin on noussut. Keskeisin huoli on ollut kysymys koneluettavuudesta. Vaikkakin lisenssi on laadittu yhteensopivaksi Creative Commonsin kanssa, on esitetty, että se ei olisi ottanut keskeisiä koneluettavuuden vaatimuksia huomioon yhtä hyvin. 143 Jos lisenssi ei täytä kaikkia koneluettavuuden vaatimuksia, datan tuottaja riskeeraa jäävänsä laajan käyttäjäyhteisön ulkopuolelle. Haastattelujen perusteella keskeisin syy Creative Commonsin menestykseen on ollut juuri sen alusta alkaen muun korkealaatuisen lainopillisen työn ohella tekemä koneluettavuuden korostaminen. 144 ”Creative Commonsin tapaisen lisenssin suuri etu on, että sitä on kokeiltu ja testattu kauan.” 145 Iso kysymys, jonka useat kansalliset hallitukset kohtaavat on, kannattaako valtioiden laatia omaa kansallista lisenssiään. Muutamalla eurooppalaisella maalla on jo oma lisenssinsä ja muutamat – lähinnä Euroopan ulkopuolella – ovat omaksuneet Creative Commons –lisenssin. Useiden eri lisenssien olemassaolo voi aiheuttaa ongelmia datan yhdisteltävyydelle erityisesti, jos lisenssit edellyttävät viittausta alkuperäiseen lähteeseen. ”Meillä oli tiukka linja siitä, että jos joku ei anna erittäin pätevää syytä alkaa kehittämään omaa lisenssiä, me pysymme Creative Commonsissa.” 146 Lisenssimallista päätettäessä on suositeltavaa aluksi identifioida ensisijaiset datan käyttäjät: kenen halutaan ja odotetaan käyttävän ja jatkojalostavan tietoa. Tämän prosessin jälkeen kehitystyössä voidaan toimia paremmin.

142

Haastattelu, keskushallinnon viranomainen Haastattelu, tutkija 144 Haastattelu, tutkija 145 Haastattelu, tutkija 146 Haastattelu, tutkija 143

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Jotta data olisi mahdollisimman hyvin käytettävissä, olisi suositeltavaa ottaa huomioon riski, että vaatimus mainita datan lähde voi johtaa vaikeuksiin, jos dataa on käytetty lukuisista eri lähteistä ja yhdistelty paljon. ”Lähdemaininnan vaatimuksen riskinä on, että on käytännössä mahdotonta tunnustaa lähes ääretön määrä datan tuottajia.” 147 Naomi Korn ja Charles Oppenheim esittävät, että ideaali lisenssityyppi asettaa mahdollisimman alhaiset vaatimukset datan käytölle. Edes lähteen maininnan vaatimusta ei tarvittaisi. Erilaiset avoimen datan lisenssimallit on esitetty taulukossa 1. 148 Lisenssityyppi

Kuka saa hyödyntää ja millä ehdoilla? Kuka tahansa

Saako lisenssin alaista dataa muokata? KYLLÄ, mutta lähteeseen täytyy viitata

CC Attribution Share Alike (BY-SA)

Kuka tahansa

CC Attribution NonCommercial (BY-NC)

Kuka tahansa, mutta ainoastaan eikaupallisiin tarkoituksiin.

KYLLÄ, mutta lähteeseen täytyy viitata ja samaa lisenssiä täytyy käyttää jatkojalostetussa tuotteessa. KYLLÄ, mutta lähteeseen täytyy viitata.

CC Attribution No.Derivatives (BYND) CC Attribution NonCommercial Share Alike (BY-NC-SA)

Kuka tahansa

EI, ja lähteeseen täytyy viitata

Kuka tahansa, mutta ainoastaan eikaupallisiin tarkoituksiin.

KYLLÄ, mutta lähteeseen täytyy viitata ja samaa lisenssiä täytyy käyttää jatkojalostetussa tuotteessa.

CC Attribution (CCBY)

147 148

Sovellettavuus datalle ja tietokannoille Ei suunnattu erityisesti datalle, mutta voidaan käyttää pienillä datamäärillä, jotta vältetään pinoutuvien viittausten ongelma. Kuten yllä. BY-SA voi vaikuttaa negatiivisesti datan yhdisteltävyyteen.

Kuten yllä. Epäkaupallisuuden vaatimus ei sinänsä aiheuta ongelmia, mutta kaupallisuuden määritelmän mahdolliset epäselvyydet voivat tuottaa ongelmia. Yhdistely sallivampien lisenssien kanssa voi myös aiheuttaa ongelmia. Kuten yllä. Datan jatkojalostus ei ole sallittu. Kuten yllä. BY-NC-SA voi vaikuttaa negatiivisesti datan yhdisteltävyyteen. Epäkaupallisuuden vaatimus ei sinänsä

Haastattelu, tutkija Ibid.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

CC Attribution NonCommercial No Derivatives (BY-NCND)

Kuka tahansa, mutta ainoastaan eikaupallisiin tarkoituksiin.

EI, ja lähteeseen täytyy viitata

Creative Commons Zero Open Data Commons Open Database Licence

Kuka tahansa

Open Data Commons Attribution Licence

Kuka tahansa (datan ja tietokantojen käyttö)

Public Domain and Dedication Licence Open Government Licence

Kuka tahansa (tietokantojen käyttö) Kuka tahansa (tietosisällön, datan, tietokannan ja lähdekoodin käyttö)

KYLLÄ, ilman mitään rajoituksia. KYLLÄ, mutta datan ja tietokantojen käytössä tulee viitata kuten lisenssiehdot määrittelevät. Kaikessa tietokantojen jatkojalostustyössä täytyy tehdä tiettäväksi tietokannan lisenssiehdot. KYLLÄ, mutta datan ja tietokantojen käytössä tulee viitata kuten lisenssiehdot määrittelevät. Kaikessa tietokantojen jatkojalostustyössä täytyy mainita alkuperäinen tietokantalisenssi. KYLLÄ, ilman mitään rajoituksia KYLLÄ, mutta täytyy viitata lähteeseen

Kuka tahansa

aiheuta ongelmia, mutta kaupallisuuden määritelmän mahdolliset epäselvyydet voivat tuottaa ongelmia. Yhdistely sallivampien lisenssien kanssa voi myös aiheuttaa ongelmia. Kuten yllä. Datan jatkojalostus ei ole sallittu. Epäkaupallisuuden vaatimus ei sinänsä aiheuta ongelmia, mutta kaupallisuuden määritelmän mahdolliset epäselvyydet voivat tuottaa ongelmia. Yhdistely sallivampien lisenssien kanssa voi myös aiheuttaa ongelmia. Ideaali. Ideaali, tosin voi olla joitain viittausvaatimuksia, joka voi johtaa viittausten pinoutumiseen ja mahdollisesti yhteensopivuusongelmiin muiden lisenssien kanssa. Ideaali, tosin voi olla joitain viittausvaatimuksia, jotka voivat johtaa viittausten pinoutumiseen

Ideaali. Voidaan käyttää pienillä datamäärillä, jotta vältetään pinoutuvien viittausten ongelma

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

5. Avoimen datan hyödyt ”Yleisesti ottaen hyötyjä odotellaan yhä.” 149 Olen argumentoinut läpi tämän raportin ensisijaisesti muiden kuin taloudellisten hyötyjen puolesta. Taloudelliset hyödyt on mahdollista todentaa olemassa olevilla keinoilla ja ovat erittäin tärkeitä sinänsä, mutta yhteiskunnallisten ja kulttuuristen vaikutusten todentaminen on vaikeaa. Ilman näiden yhteiskunnallisten hyötyjen todentamista on hankalaa argumentoida avoimuuden puolesta, jos käy ilmi, että taloudelliset hyödyt jäävät pienemmiksi kuin on oletettu. Osa tutkijoista on jopa kyseenalaistanut taloudellisten hyötyjen realisoitumisen. Huijboom ja Van den Broek ovat arvioineet, että taloudelliset hyödyt ovat edelleen hyvin epämääräiset ja laskelmat näistä hyödyistä ovat vaihdelleet paljon. 150 Yhteiskunnallisten ja demokraattisten vaikutusten suhteen todisteita on ollut vielä vähemmän. Vaikuttaisi esimerkiksi siltä, että kausaalisuhde avoimen datan ja kansalaisten yhteiskunnallisen osallistumisen välillä on erittäin epäselvä. 151 Jos käy ilmi, että datan avaamisella ei olekaan ollut niitä positiivisia vaikutuksia kuin on oletettu, tarve argumentoida datan avaamisen oikeutuksen puolesta kasvaa. Yksinkertaisesti on pystyttävä todistamaan, että datan avaaminen on moraalisesti oikea ratkaisu, vaikka siitä ei koituisikaan mitattavissa olevia hyötyjä. ”Olen toistuvasti sanonut hallitukselle – jo nykyistä edeltävälle hallitukselle – että demokraattiset argumentit ovat paljon tärkeämpiä.” 152 Kuten ensimmäisissä kappaleissa esitin, datan avaamisen mahdolliset hyödyt on mahdollista jakaa kahteen pääryhmään, sisäisiin ja ulkoisiin. Tässä kappaleessa arvioin tarkemmin molempia hyötyjoukkoja ja esitän argumentin siitä, kuinka hyvin Britannian datanavauspolitiikka on pystynyt tukemaan niitä. 149

Haastattelu, avoimen datan aktivisti Huijboom & Van den Broek, 2011. 151 Huijboom & Van den Broek, 2011; McClean, Tom: Not with a Bang but a Whimper: The Politics of Accountability and Open Data in the UK, paper presented at the American Political Science Association Annual Meeting, Seattle, Washington, 1-4 September 2011, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1899790 . 152 Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen 150

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

F"#"$G&0(&02'$3>H->'$ F"#"#"$123)//440$;+$440&$'&2-)*3+88&*'+$ Ehkäpä tärkein yksittäinen datan avaajalle koituva sisäinen hyöty koskee asennetta siihen, kuinka julkisen sektorin tiedonhallintaa – ja hallintoa yleensä – tulisi hoitaa. Julkishallinnon organisaatiot toimivat pääasiassa julkisin varoin ja siksi on oikeutettua veronmaksajia kohtaan, että virastot toimivat mahdollisimman tehokkaasti. Erityisesti perinteisten oikeistopuolueiden edustajat ovat argumentoineet vahvasti julkishallinnon kulujen leikkauksen puolesta. 153 Jo julkisuuslain odotettiin vähentävän tuhlausta ja johtavan kustannustehokkaampaan päätöksentekoon, vaikkakaan tutkimus ei ole löytänyt todisteita, että näin olisi käynyt. 154 Avoimen datan uskotaan parantavan kansalaisten mahdollisuuksia tarkkailla julkisten varojen käyttöä entisestään. 155 Vaikka dataa on saatavilla enemmän, on kyseenalaista, onko datan avaaminen vielä johtanut tehokkuussäästöihin Britanniassa. On edelleen hyvin aikaista arvioida mitään pitkän aikavälin muutoksia. Oletusarvo on, että säästöjä syntyy, mutta myös tiettyjä esteitä on jo havaittu, esimerkiksi tämänhetkisten IT-laitteistojen heikko yhteensopivuus ja toimivuus, avatun datan heikko laatu, korkea kynnys käyttää dataa ja datan avaamisesta vastaavien viranomaisten penseä suhtautuminen. 156 Lisäksi yleinen kiinnostus dataa kohtaan on toistaiseksi ollut melko laimeaa. 157 Julkisten hankintojen datan on erityisesti toivottu parantavan tehokkuutta, ja osittain siksi hallitus päätti priorisoida sen avaamista. Seuraavassa tapaustutkimuksessa arvioidaan Englannin paikallishallinnon kokemuksia hankintadatan avaamisesta.

153

Ks esim Osborne 2011, Pickles 2010. Hazell et al., 2010. 155 Ks esim http://openspending.org 156 Halonen, Antti: Data without context? A study on the UK local government transparency agenda and its impacts on information management, Unpublished MRes dissertation, University College London, 2011. 157 Worthy, Ben et al. Town Hall Transparency? The Impact of Freedom of Information on Local Government in England, The Constitution Unit, December 2011. http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/foi/foi-andlocal-government/town-hall-transparency.pdf 154

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

F"#"!"$I+02J$3+*/&*'+-+'+*$+,++6&*2*$K*L8+**&*$M+&/+88&03+88&**)00+$ Kesällä 2010 nykyinen koalitiohallitus aloitti avaamisprosessin näyttävällä hankintadatan avaamiskampanjalla. Kaikki englantilaiset kunnat velvoitettiin julkaisemaan kaikki yli 500 punnan arvoiset hankintansa tammikuuhun 2011 mennessä. Vuoden 2011 aikana laadin kaikille kunnille kyselyn, jossa kartoitettiin datan avaajien omia käsityksiä hankkeen onnistumisesta. Kyselyn toteuttamisen aikana kaikki yhtä kuntaa lukuun ottamatta olivat julkaisseet tietonsa vaaditulla tavalla. 158 Kysely lähetettiin kuntien tietopyynnöistä vastaaville viranomaisille, joita pyydettiin välittämään kysely eteenpäin mikäli he eivät olleet vastuullisia tiedon julkaisemisesta. Englannissa on yhteensä 356 kuntaa, joista 112 vastasi kyselyyn. Vastausprosentiksi muodostui näin kiitettävä 31%. Vaikka vastausprosentti oli parempi kuin aluksi odotettiin, täytyy tutkimuksen tilastolliseen antiin suhtautua tietyllä varauksella. Haastattelut ja kyselyn avoimet kysymykset tarjoavat lisää laatua pelkkien monivalintakysymysten oheen. Kysely paljasti ensiksi sen, että hankintadatan – ja datan yleensä – avaamista ei ole toteutettu suunnitelmallisesti ja koordinoidusti. 159 Jokaisella kunnalla on ollut vapaus toteuttaa hanke parhaaksi katsomallaan tavalla, mikä näkyy esimerkiksi avaamisesta vastaavien viranomaisten työnimikkeiden ja vastuualueiden suurella vaihtelulla. Kysyttäessä, mikäli viranomaiset pitävät hanketta onnistuneena, selvästi suosituin vastausvaihtoehto oli ”periaatteessa kyllä, mutta käytännössä ei”. Yhteensä 38% vastanneista piti hanketta toistaiseksi epäonnistuneena ja 36% joko erittäin hyvin onnistuneena tai melko hyvin onnistuneena. Noin neljännes ei osannut arvioida hankkeen onnistumista, mikä johtui osittain kysymyksenasettelusta: monet eivät ymmärtäneet, mitä ”onnistumisella” tässä yhteydessä tarkoitettiin. Useat myös totesivat, että näin aikaisessa vaiheessa on mahdotonta arvioida hankkeen onnistumista.

158 159

Halonen, 2011 Halonen, 2011

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

”Se riippuu siitä, miten onnistuminen määrittellään. Vaikka olemme julkaisseet datan, kiinnostus sitä kohtaan on minimaalista.” ”Vaikea sanoa. Hallituksen oletus on, että datan julkaisu vähentäisi tietopyyntöjä, mutta tästä ei todellakaan ole mitään todisteita.” ”On liian aikaista sanoa. Olemme toistaiseksi julkaisseet kolmen kuukauden ajalta datan ja kiinnostus on ollut hyvin vähäistä.” ”Hanke on ollut onnistunut siinä mielessä, että yhtä lukuun ottamatta kaikki kunnat ovat toteuttaneet sen. Mutta siitä on syntynyt vähän hyötyjä – se on ollut vain koristelua.” ”Nojatuoliauditoijia ei ole näkynyt, vaikka näin ennustettiin (luojan kiitos).”

Onko hallituksen aloite avata kaikki yli £500 arvoiset hankinnat ollut mielestäsi:

Vaikka päätöksenteon tehokkuuden parantaminen on ollut yksi näkyvimmistä perusteluista hankintadatan avaamiselle, viranomaiset eivät kokeneet sitä merkittävänä hyötynä, jota avaamisesta olisi toistaiseksi koitunut. Suurimpana hyötynä pidettiin läpinäkyvyyden sinänsä parantumista, eikä kysely määritellyt, pitääkö läpinäkyvyys automaattisesti sisällään tehokkuuden vai ei. Vastausvaihtoehdoista yksi, eli ”parempi päätöksenteko” sisälsi tehokkuuden, mutta tämä vastausvaihtoehto sai itse asiassa vähiten kannatusta.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Haastattelut tarjosivat lisäselityksen sille, miksi hankkeen ei katsottu parantavan tehokkuutta: hankkeen katsottiin olevan niin aikaisessa vaiheessa, että viranomaiset eivät olleet vielä pystyneet toteamaan merkittäviä positiivisia vaikutuksia. Tilanteen voi olettaa parantuvan ajan kuluessa, mikäli datan avaamisprosessia päätetään jatkaa. 160 ”Vaikka kannatan ajatusta läpinäkyvyydestä, en usko että hankintadatan avaaminen tuo merkittäviä hyötyjä. Data ei ole yhteensopiva muiden virastojen datan kanssa eikä se kerro mitä itse asiassa on hankittu, joten sillä ei ole kvalitatiivista arvoa.” ”Oman käsitykseni mukaan hyvin harva on kiinnostunut tästä tiedosta, joten pidän hanketta ajan ja rahan hukkana.” ”Vaikka avaaminen voisikin auttaa turhan tuhlaamisen estämisessä, näyttää siltä että ihmiset keskittyvät lähinnä pikkuasioihin. Lisäksi, data on hyödyllistä vain jos sillä on konteksti – esimerkiksi miksi rahaa on käytetty. Nyt ihmiset tekevät vääriä tulkintoja, jotka silti saavat näkyvyyttä ja antavat täysin väärän kuvan siitä mitä on oikeasti tehty ja miksi.” ”Avoimen datan liikkeen tulisi parantaa viranomaisten ajattelua siitä, mitä dataa kerätään ja kuinka se tulisi esittää – heidän pitäisi ensisijaisesti ajatella sitä, miten dataa käytetään ja kuka sitä käyttää.” On huomattava, että vahvojen empiiristen todisteiden saamiseksi tulisi kehittää hienostuneempi metodi, jolla mitata datan avaamisen vaikutusta hallinnon tehokkuuteen.

160

Halonen, 2011

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

!"#$%&'()*++,"'#+&#+,-"##("'#+&.+/$"/#+0+#+/&+,++1"'(22+&#-0(//%$3"'"11"/&'++,)#(#++/4&& 5+2"#'(&(/"/#%%/&$-21(&,+".#-(.#-+6&&

& &

Siitä huolimatta, että viranomaiset kokivat hankkeen edistävän läpinäkyvyyttä, he eivät olleet järin luottavaisia muita positiivisia vaikutuksia kohtaan. Ottaen huomioon, että kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien kasvattaminen ja yhteiskunnallisen osallistumisen lisääminen on ollut yksi näkyvimmistä avoimen datan yhteisön ja Britannian hallituksen tavoitteista, viranomaisten näkemys tästä on melko lohduton. Ainoastaan noin 15% vastaajista koki tämän toteutuneen. Vielä harvempi, noin 7% vastaajista, koki hankintadatan avaamisella pystyvän saavutettavan kaupallisia hyötyjä. Yleisesti ottaen, viranomaisten näkemykset heijastelevat laajempaa ristiriitaa hallituksen tavoitteiden ja hankkeen toteuttajien omien kokemusten välillä.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Kysyttäessä mahdollisista haittavaikutuksista, monet viranomaiset kyseenalaistivat koko hankkeen mielekkyyden. Kiinnostavaa on myös, että enemmistö vastaajista (56%) koki hankkeen ensisijaisesti lisäävän heidän omaa työtaakkaansa ja moni epäili, ylittäisivätkö avaamisesta koituvat hyödyt koskaan siitä aiheutuvia kuluja. Datan väärin tulkitsemisen riskin lisäksi viranomaiset olivat huolissaan datan yleisestä käytettävyydestä, joka lisäisi virheellisen tiedon riskiä. Kuten yksi vastaaja totesi, ”data on hyödytöntä jos se ei sisällä muuta kuin summan ja yrityksen nimen”. Kaksi muuta arvioivat ”uskon, että tämä tieto on yleisesti ottaen hyvin hämmentävää kansalaisille” ja ”se aiheuttaa hämmennystä ja nostaa esiin kysymyksen yksityiskohtien puutteesta”. Useat viranomaiset olivat erityisen huolissaan siitä, miten dataa käytettäisiin. Erityisen harmissaan oltiin ”laiskasta journalismista”, jossa dataa käytetään tarkoitushakuisesti sensaatiomaisten otsikoiden aikaansaamiseksi julkisten varojen käytöstä. Väärien johtopäätösten tekemisen arvioitiin laskevan kansalaisten luottamusta hallintoa kohtaan. Datan vastuuton käyttö ja sen pohjalta syntynyt virheellinen informaatio olivat merkittäviä huolenaiheita, mutta suurin yksittäinen pelko oli silti huoli viranomaisten oman työmääränsä kasvamisesta. Haastattelut valaisivat hieman viranomaisten varovaista suhtautumista datan avaamiseen. Koko hanke on vielä hyvin aikaisessa vaiheessa, ja useiden mielestä on liian aikaista arvioida kokonaishyötyjä. ”On vielä hyvin aikaista, ja moni varmasti ajattelee, että olisi tärkeämpääkin tekemistä, mutta hankkeen onnistumisessa saattaa kestää useita vuosia ja jos näin käy, niin meidän täytyy nostaa hattua heille, joilla oli näkemystä ja uskallusta toteuttaa se.” ”Tuloksia varten täytyy tehdä valtava määrä töitä, eikä avaaminen välttämättä vaikuta tietopyyntöjen määrään, sillä kukaan ei ole kiinnostunut datasta.”

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

”Tähän hankkeeseen liittyy paljon kuluja, ja meidän täytyy kysyä kansalaisilta, ovatko nämä kulut tarpeen tehdä ja haluavatko he edes tätä tietoa?”

!"#%&.+"##+,+"$)#)$'"+&.+/$"/#+0+#+/&+,++1"'(22+&1"(2('#%'"&,-"&-22+4&& 5+2"#'(&(/"/#%%/&$-21(&,+".#-(.#-+6&

Kenties kiinnostavin yksittäinen kyselyssä esiin noussut ilmiö oli kansalaisten heikko kiinnostus dataa kohtaan. Ainoastaan kolme yksittäistä vastaajaa koki, että kiinnostus dataa kohtaan on ollut suurempi kuin odotettiin, ja suuri enemmistö vastaajista oli sitä mieltä, että kiinnostus on ollut arvioitua pienempää. Osalla ei ollut tilastoja käyttäjämääristä saatavilla. Kansalaisten kiinnostus dataa kohtaan on erittäin tärkeää erityisesti, mikäli avoimuuden arvoa mitataan välineellisesti. On käytännössä mahdotonta saavuttaa mitään mainittavia hyötyjä, jos datasta kiinnostuneiden kansalaisten ja näin potentiaalisten sovelluskehittäjien määrä on minimaalinen. Viranomaisten pitäisi pystyä tarjoamaan kiinnostavampaa dataa, mutta jos yhteydenpito kansalaisten ja viranomaisten välillä on heikkoa, on vaikeaa hahmottaa, minkälainen data voisi kiinnostaa kansalaisia. ”Vaikea arvioida kiinnostusta, koska ei ole aikaisempaa kokemusta ja asialle ei oltu juuri annettu julkisuutta. Kysy uudestaan kuuden kuukauden kuluttua

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

kun kansalaiset ovat tottuneet ajatukseen ja on enemmän mahdollisuuksia tutkia dataa ja verrata syntyneisiin sovelluksiin.”

7)"/$+&$),+"2"'"#&$+/'+2+"'#(/&$""//-'#)'#+&$)/#+'"&+,++1++&.+/$"/#+0+#++&$-.#++/4&&

$ &

Kuten todettua, viranomaisten ja kansalaisten välinen dialogi on ollut usein vaisua. Viranomaiset ovat toistaiseksi keskittyneet julkaisemaan datan vaaditulla tavalla, mutta eivät ole olleet kiinnostuneita jatkamaan työtä esimerkiksi keskustelemalla käyttäjien kanssa. Yksikään haastatelluista viranomaisista ei tiennyt, ketkä itse asiassa käyttävät heidän tarjoamaansa dataa. Perustiedot käyttäjistä ja käyttötarkoituksista olisivat hyödyllisiä, jotta olisi mahdollista arvioida datan avaamisen vaikutuksia kansalaisaktiivisuuteen ja yhteiskunnalliseen osallistumiseen. Nämä ovat olleet keskeisimpiä perusteluja datan avaamisen puolesta. Alhaisella kiinnostuksella on heijastuksia koko hankkeen mielekkyyteen. Monet viranomaiset arvioivat, että koska hyvin harva on kiinnostunut datasta, on turha käyttää julkisia verovaroja datan avaamiseen. Jopa ne viranomaiset, jotka olivat muuten hyvin myötämielisiä datan avaamiseen periaatetasolla, kyseenalaistivat mielekkyyden, jos käy ilmi, että kiinnostus ei nouse jatkossakaan.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

”Jos ketään ei kiinnosta, niin ei tuhlata aikaamme tämän enempää ja tehdään jotain hyödyllisempää.” Avaamisen esteistä vastaajien mielipiteet olivat hajaantuneempia. Suurimmiksi ongelmiksi koettiin keskushallinnon heikko ohjeistus (28%), puutteelliset henkilöresurssit (26%), IT-resurssit ja tekniset ongelmat (24%), sekä taloudelliset resurssit (21%). Yli neljännes vastaajista (26%) ei kokenut avaamiselle olevan mitään mainittavia esteitä. ”Kuten suurin osa hallituksen aloitteista, tämäkin keksittiin muun työn ohessa. Emme saaneet aluksi mitään kunnon ohjeistusta. Sitten kun ohjeistus annettiin, se oli tietysti puutteellinen ja on sittemmin muuttunut useasti. Tämän vuoksi hankkeen toteuttaminen tuli maksamaan enemmän kuin olisi ollut tarpeen.” ”IT-kysymykset liittyivät pitkälti siihen, kuinka henkilötiedot saatiin eroteltua muusta datasta ja kuinka yhden hengen yritykset erotellaan eikaupallisesti toimivista henkilöistä. Tällä hetkellä joudumme käymään manuaalisesti läpi tuhansia rivejä dataa, mikä on hyvin aikaa vievää työtä.” ”Ohjeistus ei ollut kaikilta osin selvä. ICO (Information Commissioner’s Office – julkisuuslain ja julkishallinnon tiedon käyttöä valvova viranomainen, hieman verrattavissa Suomen tietosuojavaltuutettuun) ei ole esimerkiksi vieläkään ohjeistanut täytyykö yksityishenkilöille tehdyt maksut julkistaa, joten ohjeistus on osin hyvin epätäydellinen.” ”Kunta oli jo valmiiksi julkistanut paljon erilaista tietoa osana omaa läpinäkyvyysohjelmaansa ja toimii mielellään avoimesti. On syntynyt tahtomatta kysymyksiä tietosuojan ja luottamuksellisuuden suhteen.”

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

!"#$%&-2",+#&1"(2('#%'"&1(*$"##%,"11%#&.+/$"/#+0+#+/&+,++1"'(/&('#((#4&& 5+2"#'(&$+"$$"&1"(2('#%'"&'-8",+#&,+".#-(.0-#6&

$ &

Kysymys siitä, mihin toimenpiteisiin viranomaiset ovat ryhtyneet datan avaamisen jälkeen epäonnistui hieman sikäli, että tehdyt toimenpiteet eivät välttämättä johtuneet suoraan datanavaamisvaatimuksesta. Vastaajien mukaan hankintadatan avaaminen ei ole johtanut mainittaviin muutoksiin heidän organisaatioissaan. Ainoastaan kymmenes vastaajista oli sitä mieltä, että tiedonhallintasektorin henkilökuntaa on uudelleenkoulutettu datan avaamisen jälkeen. Avoimet kysymykset valaisivat hieman kausaliteetin puutetta. ”En ole tietoinen mistään muutoksista – datan tuottaminen on vain yksi työ muiden joukossa jo valmiiksi paineiden alla työskenteleville ihmisille.”

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

”Muutoksilla ei ole syy-yhteyttä datan avaamiseen.” ”Lisäkuormitusta henkilökunnalle ja IT-osastolle, mutta ei ole palkattu lisähenkilöstöä.”

!"."/&#-"1""/&$)/#+'"&-/&*9.#9/9#&+,++1"'#93/&:-.0-'#+4&& 5+2"#'(&$+"$$"&1"(2('#%'"&'-8",+#&,+".#-(.0-#6&&

$ &

Kyselyn perusteella voidaan tehdä muutamia alustavia johtopäätöksiä. Datan avaamisesta vastaavat viranomaiset ovat verrattain skeptisiä hankintadatan avaamisen tuomista hyödyistä, mutta kannattavat datan avaamista periaatteessa. Tämä vaikuttaisi johtuvan siitä, että viranomaisten mielestä data ilman kontekstia ei ole hyödyllistä kansalaisille, koska sillä ei ole juuri informaatioarvoa. Yksi vastaus tiivistää tämän huolen: ”koko hanke on vielä melko sekava sikäli, että ilmoitettu tavoite on lisätä läpinäkyvyyttä mutta hyödyt luultavasti saavutetaan vain mikäli data on aidosti avointa ja linkitettyä.” ”Haaste on se, että kaikki kunnat ovat toteuttaneet tämän eri tavalla. Viranomaiset voivat toteuttaa lain kirjainta ilman että toteuttavat sen henkeä.”

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

”Ottaen huomioon, että paikallishallinto on perinteisesti ollut paljon avoimempi kuin keskushallinto, olisi ollut mukavaa nähdä myös keskushallinnon avautuvan hieman enemmän sen sijaan, että he kaatavat vaatimukset meidän niskaamme.” ”Vaikka kuntana olemme sitä mieltä, että läpinäkyvyyden lisääminen on erittäin tärkeää, se maksaa rahaa toteuttaa ja erityisesti aikana, jolloin palveluista leikataan, se ei ole välttämättä kaikista tärkein asia. Joten kannatamme hanketta periaatteessa ja teemme kaikkemme täyttääksemme avoimen datan vaatimukset, mutta siihen käytettävissä olevat resurssit ovat rajalliset.” ”Jos tällä avoimuudella on aitoja hyötyjä, niin ehkä avoimuutta tulisi vaatia myös niiltä yrityksiltä, joiden kanssa on tehty sopimus sellaisten julkisten palvelujen tuottamisesta, jotka aikaisemmin olivat yksin kunnan vastuulla.” Vaikka avoimeen dataan sinänsä suhtauduttiin varsin positiivisesti, tiettyjä kritiikin aiheitakin ilmeni. Yleisesti ottaen, riippumatta datan laadusta, datan avaaminen koettiin hyödyttömäksi, mikäli kiinnostus sitä kohtaan jatkuu yhtä alhaisena. Kriitikoiden mukaan hyödyt eivät nykyisellään nouse käytettyjä resursseja suuremmiksi. Myös ajatus julkisin varoin tuotetun datan tarjoamisesta kaikkien käyttöön, erityisesti kaupallisiin tarkoituksiin, nostatti kritiikkiä. Vaikuttaa siltä, että keskushallinnon ja avoimen datan yhteisön näkemykset avaamisen tavoitteista ja hyödyistä ovat yhteneväisempiä kuin paikallishallinnon viranomaisten näkemykset. Keskushallinto on korostanut tehokkuutta ja taloudellisia hyötyjä, joita datan avaamisesta koituu, kun taas paikallishallinnon viranomaiset ovat käytännönläheisempiä ja korostavat avaamisesta koituvia kuluja ja työmäärää. Hankintadatan avaamiskokemukset paljastavat, että kaikki julkishallinnon organisaatiot eivät ole vielä valmiita avoimen datan vallankumoukseen. Viranomaiset eivät hahmota hyötyjä, vaan ovat huolestuneita omasta työmäärästään. Hanke on tosin vasta hyvin aikaisessa vaiheessa, mikä on varmasti pääsyy viranomaisten varautuneelle asenteelle.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

--Datan avaamisella on pyritty vähentämään julkishallinnolle tulevien tietopyyntöjen määrää, mutta monet datan avaamisesta vastaavat viranomaiset itse asiassa pelkäävät, että avaaminen päinvastoin lisäisi pyyntöjä. Argumentti perustuu epäilykseen datan laadusta. Heikkolaatuinen data, joka ei ole sidottu varsinaisesti mihinkään kontekstiin, ei sisällä juuri mitään informaatioarvoa. Tämän uskotaan johtavan siihen, että kansalaiset tekevät tietopyyntöjä, joissa he vaativat lisätietoa jo julkaistusta datasta. Toive pyyntöjen määrän vähenemisestä perustuu siihen, että kansalaiset löytävät tiedon itse suoraan viranomaisten verkkosivuilta ilman tarvetta erillisille pyynnöille. On kuitenkin kyseenalaista, voidaanko näin olettaa tapahtuvan. On tapauksia, joissa data on hyvin vaikeasti löydettävissä tai sitä on niin paljon, että on vaikeaa erotella juuri se data, jota oli alun perin etsimässä. Datakatalogien tuleekin olla äärimmäisen helposti ymmärrettäviä. Yksi vaihtoehto datan esille tuomiseen voisi olla myös sellainen, jossa viranomainen nostaa etusivulle sen datan, johon on aikaisemmin kohdistettu eniten tietopyyntöjä. Oli datan esilletuontimalli mikä hyvänsä, keskeistä on silti, että käyttöliittymä on mahdollisimman yksinkertainen ja helposti lähestyttävä. ”Meidän täytyi itse asiassa keksiä, kuinka piilottaa osa datastamme.” 161 Erilaisista odotuksista huolimatta alustavat tutkimustulokset osoittavat, että hankintadatan avaamisella on ollut minimaalinen vaikutus tietopyyntöjen määrään. Avaaminen ei siis ole nostanut pyyntöjen määrää, vaikka osa niin pelkäsikin. 162 Melko harvat ihmiset itse asiassa ovat kiinnostuneita käymään läpi julkishallinnon menotietoja ja he, jotka ovat, tekisivät joka tapauksessa tietopyyntöjä samasta tiedosta, riippumatta siitä, onko sitä julkistettu avoimena datana vai ei. Sisäisten hyötyjen materialisoitumisen kannalta erityisen tärkeitä tekijöitä ovat viraston sisäinen johtajuus ja viranomaisten oma ymmärrys datasta ja sen käytöstä. Haastattelut paljastivat, että viranomaisilla itsellään ei välttämättä ole riittävää 161 162

Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen Worthy et al., 2011

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

ymmärrystä, kuinka dataa tulisi avata tai mitä hyötyjä siitä voisi olla. Datan avaamisen oletetaankin siksi parantavan viranomaisten itsensä ymmärrystä organisaationsa toiminnasta. Erään kunnan työntekijä arvioi, että aikaisemmin ”ainoastaan kirjanpitäjät ymmärsivät mitään budjettiasioista, mutta datan avaamispäätöksen jälkeen kaikkien viranomaisten ymmärrys on kasvanut”. 163 Vaikuttaa siltä, että sisäisten hyötyjen kannalta merkittävää ei ole ulkoa tuleva paine, vaan viranomaisten itsensä ymmärryksen paraneminen. ”Meidän mielipiteemme organisaationa on, että hyödyt ovat saavutettavissa voimaannuttamalla niitä ihmisiä, jotka ovat jo tekemisissä julkisten palveluiden kanssa siten, että avoin data antaa heille uusia mahdollisuuksia keksiä uusia tapoja tuottaa palveluita.” 164 Esteitä kuitenkin riittää. ”Emme ole lähelläkään sitä, että avoin data pystyttäisiin sisällyttämään olennaiseksi osaksi päätöksentekoprosessia tai julkishallinnon tiedonhallintaa. Käsitykseni on, että hallinnossa on hyvin harvoja ihmisiä, jotka itse asiassa ymmärtävät kuinka arvokasta data on. On hirvittävän paljon projekteja, jotka ovat viivästyneet vain, koska hallinnossa ei ole ollut riittävää teknologista ymmärrystä.” 165 Myöskään virastojen välinen yhteistyö ei ole ollut riittävän laadukasta. ”On ollut hyvin vaikeaa taivutella partneriorganisaatioitamme nimittämään joku vastaamaan datan avaamisesta, sillä nämä virastot taistelevat leikkausten kanssa, mikä laskee heidän kiinnostustaan työskennellä sellaisten asioiden parissa, joita he eivät koe osaksi heidän jokapäiväistä työtään.” 166

163

Worthy et al., 2011 Haastattelu, tutkija 165 Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen 166 Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen 164

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Optimistinen esimerkki tulee Redbridgen kunnasta, jossa työtehon on arvioitu nousseen merkittävästi sen jälkeen, kun viranomaiset oppivat kuinka kunnan avaamaa dataa pystytään käyttämään tehokkaasti. 167 ”Redbridge on hyvä esimerkki, missä tätä on alkanut tapahtua. He avaavat dataa organisaationsa sisällä, ja se voimaannuttaa viranomaisia itseään pohtimaan ongelmiaan ja kehittämään uusia tapoja palvella kansalaisia. Data kertoo heille, mitä ongelmia on ja kuinka niitä voisi ratkaista.” 168 Redbridgen malli on korostanut ensisijaisesti datan helppoa saatavuutta, josta hyötyvät niin viranomaiset kuin muut kansalaisetkin. Kunnan saama palaute on ollut erittäin hyvää. Viranomaiset ovat hyödyntäneet järjestelmää sisäisessä tiedonsiirrossaan eri osastojen välillä, mikä on tuottanut jo säästöjä. ”Yritämme hävittää ajatusta, että datan avaaminen olisi erityisen teknistä tai vaikeaa. Mitä useammat ihmiset ymmärtävät kuinka yksinkertaista se itse asiassa on ja mitä hyötyjä sillä saavutetaan, sitä enemmän palvelutuotannon väki sitä yrittää.” 169 Mielenkiintoinen kysymys on myös, tulisiko julkishallinnon virastojen oletusarvoisesti olla ensisijaisia datan käyttäjiä? On esitetty arvioita, että julkishallinnon virastoilla ei ole riittävää kykyä ymmärtää ja hyödyntää dataa ja siksi ensisijaisen käyttäjäryhmän tulisi olla hallinnon ulkopuoliset kansalaiset. Tähän väitteeseen voi kuitenkin vastata, että väite itse asiassa vain korostaa tarvetta kouluttaa viranomaisia datan käytöstä ja ymmärryksestä. Olemassa olevat esimerkit – kuten Redbridgen – osoittavat, että viranomaiset pystyvät hyvinkin kustannustehokkaasti ja oivaltavasti itse hyödyntämään dataa. Myös hankintadata-tapaustutkimus osoittaa datan ymmärryksen tärkeyden ja erityisesti sen, että viranomaisilla ei tällä hetkellä ole riittävän laajaa ymmärrystä avoimen datan määritelmistä. Datan tuottajat itse asiassa luulevat, että heidän avaamansa data täyttää avoimuuden määritelmän, vaikka asian laita ei todellisuudessa olisikaan näin. 167

Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen 169 Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen 168

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Ongelmaksi voi muodostua myös, että viranomaiset eivät koe tietohallinnollisia kysymyksiä osana omaa työtänsä. Tämä on ongelmallista tehokkaan tietohallinnon kannalta, sillä tulevaisuudessa IT, asiakirjahallinta ja tietohallinto ovat yhä enemmän sidoksissa keskenään. jokaisen työntekijän tulisi hallita Tietty tietohallinnollinen osaaminen. Lisäksi datan tuottaminen on yhä tärkeämpi osa julkishallinnon päivittäisiä työtehtäviä. 170 ”Suurimmassa osassa virastoista ei ole nimitetty ketään vastaamaan siitä, että eri tietohallinnon osat toimisivat yhteistyössä keskenään.” Saxby epäilee, että vaikka avoin data toisikin mukanaan muutoksen, se ei välttämättä etene tarpeeksi pitkälle. Vaarana on, että viranomaiset kokevat aloitteen liian ”teknisenä” tai ”nörttimäisenä”, eivätkä ymmärrä sitä. Saxbyn mielestä olisi olennaista, että asia esitettäisiin viranomaisille siten, että tietovarantojen parempi saatavuus ja hallinnon sisäinen tiedon käyttö olisi räätälöity virastojen omia tarpeita vastaaviksi. 171 Britannian hallitus on sijoittanut paljon resursseja korkeatasoisen tietotaidon hankkimiseen, mutta on kyseenalaista, kuinka hyvin tämä tietotaito on suodattunut virastotasolle. Vaikuttaa siltä, että keskushallinnon tavoitteet ja paikallishallinnon kokemukset datan avaamisesta eivät kohtaa. Mikään hanke ei etene, jos ohjeistuksen laatijat ja hankkeen toteuttamisesta vastaavat viranomaiset eivät ymmärrä toisiaan, tai jos viranomaiset kokevat hankkeen ainoastaan kuluna tai muuten epämiellyttävänä työnä, joka vain pitää toteuttaa. Sitouttamisen lisäksi ehdottoman tärkeää on yleinen asenteiden muutos.

170

Ks esim Cummings, Kate & Findlay, Cassie: Digital recordkeeping: are we at a tipping point? Records Management Journal, Vol. 20, No. 3, 2010, pp. 265-278. and Moss, Michael: ‘Without the Data, the Tools are Useless; Without the Software, the Data is Unmanageable’, Journal of the Society of Archivists, Vol. 31, No. 1, April 2010, pp. 1-14. 171 Saxby, Steve: Three years in the life of UK national information policy – the politics and process of policy development, International Journal of Private Law, Vol. 4, 2011, pp.1-31.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Uusi tiedonhallinta Steve Bailey on arvioinut organisaatioiden tiedonhallintamenettelyjä käsittelevissä tutkimuksissaan, että hyvin toimiva tiedonhallinta – sisältäen asiakirjahallinnan, arkistoinnin ja tietohallinnon – tuo organisaatiolle merkittäviä tehokkuussäästöjä. 172 Ei pitäisi olla mitään teknisiä esteitä sille, että tiedonhallinta toteutettaisiin avoimen datan periaatteita hyödyntäen. Kaikki julkinen tieto voitaisiin tuottaa avoimena datana sen sijaan, että se jäisi viranomaisten tiedonhallintajärjestelmiin, joista sen saa ulos ainoastaan erikseen pyytämällä. Valitettavasti tiedonhallintajärjestelmien laatu vaihtelee virastoittain todella paljon ja on kyseenalaista, kuinka nopeasti ja kustannustehokkaasti avoimen datan periaatteita voitaisiin hyödyntää tiedonhallinnassa laajemmin. Monin paikoin ollaan vielä tilanteessa, jossa asiakirjahallinnan sähköistäminen on takkuillut, eikä esimerkiksi luotettavaa sähköistä arkistointijärjestelmää ole pystytty ottamaan käyttöön. 173 Tiedonhallinnan kenttä on hyvin hajanainen, eivätkä esimerkiksi organisaatioiden asiakirjahallinto ja IT-hallinto keskustele juurikaan keskenään. Myöskään organisaatioiden ohjelmistopolitiikka ei välttämättä tue avoimuutta. Se havainto, että niissä organisaatioissa, joissa viranomaiset ovat parhaiten perillä avoimuuden vaatimuksista, myös tulokset ovat olleet parhaita ei ole yllättävä. ”Vaatii paljon energiaa ja myös visiointikykyä hahmottaa avoimen datan tärkeys. Datan avaaminen ei välttämättä ole kiireisen virkamiehen työlistalla korkealla, ellei hän ole henkilökohtaisesti kiinnostunut siitä.” 174 Kuten eräs haastateltavista selitti, on mahdotonta muuttaa viranomaisten ajattelua ainoastaan lainsäädännöllisillä muutoksilla. Viranomaisten tulee nähdä saavutetut tulokset omin silmin. Käytännön esimerkit ovat todella tärkeitä.

$ 172

Bailey, Steve: Measuring the impact of records management: Data and discussion from the UK higher education sector, Records Management Journal, Volume 21, Issue 1, 2011, pp. 46-68. 173 Jaeger & Bertot, 2010 174 Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

F"#"9"$=(M&*(/>,>>0$ Hallinnon läpinäkyvyyden mittaaminen ja todentaminen on vaikeaa. Kyse ei ole ainoastaan saatavilla olevan tiedon määrästä, vaan myös kansalaisten tasa-arvoisesta mahdollisuudesta saada ja hyödyntää tietoa. Läpinäkyvyyden arvo kasvaa silloin, kun kansalaiset ymmärtävät dataa. Kuten Jaeger ja Bertot arvioivat, läpinäkyvyyden tulee kattaa kolme tiedon saatavuuden vaatimusta: fyysinen saatavuus, älyllinen saatavuus ja sosiaalinen saatavuus. 175 Fyysinen saatavuus viittaa mahdollisuuteen saada tietosisältöä, älyllinen saatavuus mahdollisuuteen ymmärtää tietosisältöä ja sosiaalinen saatavuus mahdollisuuteen jakaa tietosisältöä.176 Avoimen datan mahdollisuus parantaa läpinäkyvyyttä nojaa näiden kolmen vaatimuksen täyttämiseen. Paikallishallinnon viranomaiset kokivat kyselyssä, että lisääntynyt hallinnon läpinäkyvyys on tärkein yksittäinen hyöty, joka on koitunut hankintadatan avaamisesta. Lisäksi myös he, jotka eivät pitäneet hanketta hyvänä, olivat sitä mieltä, että läpinäkyvyys sinänsä on tavoiteltava asia. Kuitenkin datan informaatioarvoa pidettiin heikkona, minkä pitäisi vaikeuttaa läpinäkyvyyden edistämistä. Tämä on kiinnostava lähtökohta laajemmalle läpinäkyvyyden tarkastelulle. Valitettavasti minkään yksityiskohtaisen kvantitatiivisen laskentamallin kehittäminen läpinäkyvyyden arvioimiselle ei ollut mahdollista tähän tutkimukseen kohdennetuilla resursseilla. Tutkimus keskittyykin enemmän arviointiin siitä, kuinka avoimen datan vaikutuksia läpinäkyvyydelle voitaisiin tulevaisuudessa tutkia. Keskeinen kysymys on demokraattisen järjestelmän oikeutus ja kuinka läpinäkyvyys edistää sitä. Useiden demokratiateoreetikkojen mukaan demokraattisen järjestelmän oikeutus perustuu oletukseen, että jokainen kansalainen pystyy todentamaan, että hänen intressejään kohdellaan oikeudenmukaisesti yhteiskunnassa. 177 Tiedon, joka

175

Jaeger & Bertot, 2010 Ibid. 177 Ks esim Christiano, Thomas: The Authority of Democracy, The Journal of Political Philosophy, Volume 12, No. 3, 2004, pp. 266-290; Dahl, Robert A.: Democracy and its critics, Yale University Press, New Haven, 1989, pp. 84-87. 176

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

muodostaa kansalaisten käsityksen yhteiskunnasta ja heidän oikeudenmukaisesta kohtelusta, tulisi näin olla mahdollisimman vapaata ja helposti saavutettavissa. Robert Dahl on esittänyt, että kehittyneessä ja oikeutetussa demokraattisessa yhteiskunnassa kaikilla kansalaisilla tulisi olla sama tietämystaso yhteisistä asioista kuin poliittisella eliitillä. 178 Dahlin mukaan julkinen tieto sinänsä ei riitä, vaan on vaadittava, että kansalaisilla on pääsy myös sellaiseen tietoon, joka ei ole poliittisen eliitin kontrolloitavissa. 179 Läpinäkyvyyden oikeutuksen täytyy kohdistua sekä tietopyyntöihin perustuvaan tiedon vapauteen sekä julkishallinnon oma-aloitteiseen tiedon tuottamiseen. Tarkan pohdinnan arvoinen asia on, kuinka kansalaisten tasa-arvoinen mahdollisuus saada tietoa toteutuu, kun aloite tiedon julkaisemisesta on julkishallinnolla, kuten omaaloitteisessa mallissa on. Nojaten Habermasin malliin julkisesta piiristä180, on kyseenalaista kuinka hyvin kansalaisten oikeus saada haluamaansa tietoa ja osallistua julkiseen keskusteluun toteutuu mallissa, jossa poliittinen eliitti pystyy tekemään päätöksen siitä, mitä tietoa julkaistaan ensisijaisesti. Myöskään Dahlin vaatimus tasa-arvoisesta mahdollisuudesta saada tietoa ei toteudu. Sen lisäksi, että tasa-arvoista tiedonsaantimahdollisuutta tulisi edistää, on varottava tarkoin, ettei kuilu mahdollisuuksissa saada tietoa itse asiassa kasva. Tiedon fyysisen ja sosiaalisen saatavuuden edistäminen on mahdollista tiedonhallinnan menetelmien parantamisella, mutta tiedon ymmärtämistä on vaikeaa edistää vastaavilla teknisillä keinoilla. On hyvin vaikeaa arvioida sitä, onko datan avaaminen lisännyt hallinnon läpinäkyvyyttä vai ei. On totta, että dataa on enemmän saatavilla, mutta on kyseenalaista, onko datalla riittävää informaatioarvoa, ja kuinka tasa-arvoiset mahdollisuudet kaikilla kansalaisilla on saavuttaa sekä fyysinen, älyllinen ja sosiaalinen datan saatavuus.

178

Dahl, Robert A.: Democracy and its critics, Yale University Press, New Haven, 1989, pp. 338-339. Dahl, Robert A.: On Democracy, Yale University Press, New Haven, 1998, p. 97. 180 Ks esim. Habermas, Jürgen: The Structural Transformation of the Public Sphere. An Inquiry into a Category of Bourgeois Society, MIT Press, 2001 179

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

F"!"$N8/)&02'$3>H->'$ F"!"#"$=&&/2'+8)4-288&02'$3>H->'$ Rufus Pollock on arvioinut laajalti siteeratussa tutkimuksessaan, että julkisen datan avaaminen marginaalikustannuksilla tuottaisi Britannian kansantalouteen kuuden miljardin punnan voiton vuositasolla. Useimmat haastateltavista olivat samaa mieltä Pollockin argumentin kanssa, mutta paikallishallinnon kyselyyn vastanneista ainoastaan 13% koki, että hankintadatan avaamisella voisi olla merkittäviä taloudellisia hyötyjä. Tämä on tietysti vain datan avaajien henkilökohtainen mielipide, eikä näin sisällä todistearvoa liiketaloudellisten vaikutusten puolesta tai niitä vastaan. Pollockin lisäksi useat muut tutkijat ovat laskeneet avoimen datan liiketaloudellisia hyötyjä. Keskeinen yhdistävä tekijä on datan marginaalikustannuksilla tapahtuva avaaminen, joka antaa yksittäisille liikkeenharjoittajille mahdollisuuden hyödyntää dataa tavalla, joka ei olisi mahdollista jos datalla olisi suuret käyttömaksut. ”Meidän täytyy edistää yrittäjyyttä ja pystyä kilpailemaan globaalissa digitaalisessa ympäristössä. Meidän täytyy ylläpitää hyvä digitaalinen infrastruktuuri ja jos laskutamme datasta, hävitämme liiketaloudellisen hyödyn, erityisesti pienyritysten tuoman hyödyn. Googlet ja Microsoftit pystyvät toimimaan maksuista riippumatta.” 181 Kansainvälinen trendi suosii selvästi yksityisen sektorin toimijoiden datan hyödyntämistä. Hallitukset etsivät keinoja, joilla kannustetaan yrityksiä hyödyntämään dataa. Asetelmassa piilee myös mahdollisuus uudenlaiseen valtioiden väliseen kilpailuun. ”Neuvoni Suomelle: pitäkää data maksuttomana! Datan merkitys maailmassamme kasvaa jatkuvasti, eikä ole aikaa hukata mahdollista kilpailuetua. Avatkaa data, ja avatkaa se nopeasti. Maksullisuudesta saatavat tulot eivät ole suuria, sillä maksuihin liittyy myös merkittäviä

181

Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

hallinnollisia kuluja. Sitä paitsi ohjelmoijat keksivät keinon hyödyntää dataa joka tapauksessa, eikä heitä voi estää.” 182 Yksi haaste hallituksille on tunnistaa sellainen data, joka on liiketaloudellisesti hyödyllisintä. Onkin suositeltavaa toimia tiiviissä yhteistyössä kehittäjäyhteisön kanssa ympäristössä, joka ei tue olemassa olevia markkinarakenteita. Viranomaisten ja kehittäjäyhteisön on pystyttävä luottamaan toisiinsa ja kilpailutilanteesta on muodostuttava reilu. Avointa yhteistyötä tarvitaan myös siksi, että viranomaiset eivät itse pysty arvioimaan, mikä data on liiketaloudellisesti hyödyllistä. Toinen riski kommunikaation puutteessa on, että kehittäjät eivät tiedä mitä dataa on tarjolla, mutta siitä huolimatta kysyttäessä viranomaiset pyytävät kehittäjää nimeämään haluamansa datan. Noidankehä voidaan välttää tehokkailla yhteistyötilaisuuksilla, joita on pidetty esimerkiksi Lontoossa. London Data Store on pyrkinyt ensisijaisesti kuuntelemaan kehittäjiä ennen mitään avaamispäätöksiä. Näin se on voinut keskittyä ensin sellaisen datan avaamiseen, josta on oletusarvoisesti eniten hyötyä kehittäjäyhteisölle. 183 Liiketaloudellisten hyötyjen saamiseksi on olennaista pystyä vastaamaan kysymykseen ”millä datalla on liiketaloudellista potentiaalia”? Paikallishallinnon kyselyyn vastanneiden viranomaisten mielestä hankintadatalla on minimaalinen liiketaloudellinen potentiaali. Siitä huolimatta myös hankintadatan ympärille on jo rakennettu palveluita, esimerkiksi jotkut yritykset myyvät datan analysointipalveluita.184 Tämä on vain yksi osoitus siitä, että on äärimmäisen vaikeaa arvioida etukäteen, miten monin eri tavoin dataa voidaan hyödyntää kaupallisesti. Muutamia eri liiketoimintamalleja on kuitenkin jo ilmennyt. Dataan perustuvia palveluita hyödynnetään rahallisesti pääasiassa seuraavilla keinoilla a) mainosrahoitteisella verkkopalvelulla b) API-palveluiden tarjoamisella kehittäjille c) data-analyysien myynnillä 182

Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen 184 Ks esim. http://whatis.spotlightonspend.org.uk/whos_in.aspx 183

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

d) konsultointi- ja koulutuspalveluilla185 Kuten muut hyödyt, myös liiketaloudelliset hyödyt odottavat vielä lisätutkimusta. Kritiikkiäkin on esitetty: ”Henkilökohtaisesti olen hyvin epäileväinen sen suhteen, että avoin data synnyttäisi voittoa tuottavia palveluita. En näe massiivista liiketaloudellista mahdollisuutta bussiaikatauluissa, julkishallinnon hankintatiedoissa, ympäristödatassa, rikostilastoissa tai muussa vastaavassa datassa, joka on saanut suurimman huomion avoimen datan yhteisöltä. Totta kai muutamat pienyritykset tulevat kehittämään palveluita ja menestymään, mutta ei tämä ole se suuri informaationirvana, jota meille on luvattu. Ehkä olen vain liian malttamaton, mutta varmasti meidän olisi pitänyt nähdä jo jotain suurempaa tässä nopeasti kehittyvässä digitaalisessa yhteiskunnassamme, jos kerran avoimella datalla on niin merkittäviä liiketaloudellisia vaikutuksia?” 186 Jos jostain syystä käy niin, että datan liiketaloudellisia hyötyjä on korostettu liikaa, niin on entistä tärkeämpää pystyä perustelemaan datan avaamisen hyödyt ensisijaisesti muilla kuin liiketaloudellisilla keinoilla.

F"!"!"$526)/7++''&*2*$'&8&,28,)88&0440$ Avoimen datan demokraattiset hyödyt liittyvät samoihin teemoihin kuin tiedon vapauden tavoitteet laajemmin: demokraattisessa yhteiskunnassa kansalaisten tulee olla tietoisia siitä, miten yhteisiä päätöksiä tehdään ja kuinka se vaikuttaa heidän jokapäiväiseen elämäänsä. Demokraattisten argumenttien kannalta on jälleen olennaista, kuka dataa pystyy käyttämään. Jos julkishallinto haluaa kaikkien kansalaisten pystyvän tasa-arvoisesti hyödyntämään dataa – mikä on edellytys demokraattisen läpinäkyvyyden toteutumiselle –sen täytyy suunnitella aukaisuprosessi siten, että kynnys datan käyttämiselle on mahdollisimman matala. Avoimen datan yhteisö usein yliarvioi kansalaisten kyvyn hyödyntää dataa, ja siksi asiaan täytyisi kiinnittää erityisen paljon

185 186

http://placr.co.uk/blog/2011/07/the-growth-case-for-open-data/ Feldman, Steven: #OpenData – Who Profits?, http://govinthelab.com/steven-feldman-opendata-who-profits/

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

huomiota. On myös arvioitava, onko avattava data informaatioarvoltaan relevanttia kansalaisten demokraattisten oikeuksien toteutumisen kannalta. Mitä mahdollisia esteitä on sen tiellä, että avoin data merkittävästi parantaisi demokratiaa? Ensiksi, olemassa oleva tutkimus esittää, että muiden tiedon vapauden ilmenemismuotojen – erityisesti julkisuuslain – vaikutus on ollut vaatimaton. Hyvin pieni määrä kansalaisista on kiinnostunut itse arvioimaan hallituksen ja viranomaisten toimintaa tekemällä tietopyyntöjä tai muuten hakemalla tietoa. Ne kansalaiset, jotka ovat, tekevät niin joko osana toimintaansa kansalaisjärjestöissä tai toimittajana, tai ovat muuten yhteiskunnallisesti aktiivisia esimerkiksi työnsä tai luottamustehtäviensä ansiosta. Yksittäiset kansalaiset ilman edellä mainittua viitekehystä eivät juuri tietoa etsi. 187 Tiedon vapaus ei siis käytännössä ole lisännyt yhteiskunnallisesti aktiivisten kansalaisten määrää, mutta se on antanut paremmat mahdollisuudet heille, jotka ovat jo valmiiksi aktiivisia. Julkisuuslaki ei ole myöskään lisännyt kansalaisten ymmärrystä politiikasta tai yhteiskunnasta. On haastavaa arvioida, voisiko avoin data lisätä kansalaisten tietämystasoa julkisuuslakia enemmän. Ottaen huomioon esimerkiksi John Zallerin klassikon188 tiedon merkityksestä kansalaisten äänestyskäyttäytymiseen, voi olla luultavampaa, että lisääntynyt tiedon määrä, kuten avoimen datan tapauksessa on tavoitteena, pikemminkin vahvistaa kansalaisten olemassa olevia käsityksiä yhteiskunnasta, eikä suinkaan välttämättä paranna tietämystä tai ymmärrystä. 189 Toiseksi, on kyseenalaista, tukevatko datan käyttäjien motiivit demokraattista tilivelvollisuutta vai käytetäänkö dataa tarkoitushakuisesti hallintoa mustamaalaten. 190

Erityisesti hankintadatan tuottajat ovat olleet huolissaan siitä, että dataa

käytetään lähinnä sensaatiohakuisten otsikoiden saamiseksi. Heidän mielestään datan avaamisella ei saavuteta mitään merkittäviä demokraattisia hyötyjä niin kauan,

187

Hazell et al., 2010 Zaller 1992. 189 Zaller, John: The Nature and Origins of Mass Opinion, Cambridge University Press, 1992. 190 Ks esim. Fung, Archon & Weil, David: Open Government and Open Society, in Lathrop, Daniel & Ruma, Laurel (ed.): Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in Practice, O’Reilly Media, Sebastopol, 2010 188

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

kun arviointi kohdistuu käytännössä ainoastaan yksittäisiin varojenkäyttötapauksiin, jotka on irrotettu laajemmasta kontekstistaan. On tosin huomattava, että demokratiassa toimittajilla on oikeus käyttää julkista dataa haluamallaan tavalla, riippumatta siitä tukeeko se viranomaisten työtä vai ei. Toimittajien tulee noudattaa tiettyä journalistista etiikkaa julkisten varojen käytöstä kertovassa työssään, eikä mahdollisiin viranomaisten virheisiin keskittyvä työ ole sikäli uhka demokraattiselle tilivelvollisuudelle, vaikka näitä uutisartikkeleita tehtäisiinkin moninkertainen määrä siihen verrattuna, kuinka suuri ongelma tuhlailu oikeasti olisi. Tilivelvollisuuden kannalta nämä kaksi esiin nostettua kysymystä eivät onneksi ole erityisen huolestuttavia. Olennaista on, että dataa on tarjolla ja että kansalaiset pystyvät hankkimaan ja käyttämään sitä haluamallaan tavalla. Monet palvelut helpottavat kansalaisten mahdollisuuksia saada dataa, mikä on ratkaisevaa datan käytettävyyden kannalta. Jos datakatalogit ovat vaikeasti ymmärrettäviä, on äärimmäisen epätodennäköistä, että monet kansalaiset olisivat riittävän kiinnostuneita kahlaamaan tämän tilastoviidakon läpi. Kuten läpinäkyvyyden sinänsä kohdalla, demokraattiseen tilivelvollisuuteen kohdistuvien vaikutusten mittaaminen on vaikeaa. Tilivelvollisuutta ei voida mitata saatavilla olevan datan määrällä, vaan kansalaisten tasa-arvoisella mahdollisuudella päästä käsiksi dataan ja tarkastella julkista valtaa käyttävien toimijoiden työtä. Normatiivinen peruste on näin hyvin samanlainen kuin laajemman läpinäkyvyyden arvoa koskevan argumentoinnin. Digitaalisessa ympäristössä kansalaisten kyky hyödyntää dataa on erityisen keskeisen kysymys. Harvemmin esiin nostettu kysymys on yksityisen sektorin toimijoiden ajaminen saman avoimuusvaatimuksen piiriin kuin julkisen sektorin. Suuret yritykset käyttävät entistä enemmän julkista valtaa, ja on yhä ajankohtaisempaa pohtia, mikä on julkisen ja yksityisen sektorin toimijoiden ero, mitä tulee niiden julkiseen tehtävään.

$ $ $

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

F"!"9"$1+M+40'4'/&640J$D,)&*$-+'+$;+$/48''447&M27&*'H$ Muistiorganisaatiot (kirjastot, museot, arkistot, galleriat) eivät ole usein esillä puhuttaessa avoimesta datasta, mutta ne tuottavat paljon dataa, joka voitaisiin hyödyntää tehokkaammin. Vaikka muistiorganisaatioiden datan kohdalla ei usein käytetä kansantaloudellisia tai liiketoiminnan edellytysten parantamista korostavia argumentteja, alue on saanut viime aikoina yhä enemmän huomiota. Kansainvälinen LODLAM-liike (linked open data in libraries, archives and museums) on sen sijaan korostanut datan merkitystä muun muassa koulutukselle. Muistiorganisaatiot keräävät erityisen paljon hyödyllistä metadataa, joka määrittelee kokoelmien keskeisen tietosisällön. Metadatan avulla voidaan sekä kuvailla kokoelmia että rakentaa palveluita, jotka auttavat kansalaisia löytämään digitaalisessa muodossa olevan kokoelma-aineiston helpommin. Euroopan laajuinen metadataportaali Europeana toimii esimerkkinä avoimen datan hyödyntämisestä kulttuuriperinnön alalla. Hankkeen tarkoituksena on luoda verkkosivusto, josta kansalaiset voivat löytää keskeisen tietosisällön kaikista eurooppalaisista museoista, kirjastoista ja arkistoista. Europeanan toimintaperiaate perustuu täysin avoimeen metadataan, joka ohjaa käyttäjän alkuperäisen kokoelmaaineiston jäljille. Tavoitteena on, että kaikki eurooppalainen kulttuuriperintöaineisto olisi löydettävissä yhden verkkosivuston alaisuudesta. Vastaavia hankkeita ovat Theatricalia, joka on brittiläinen teatteritietokanta, ja JISC OpenART, joka on avoin brittiläisten taideteosten tietokanta. Molemmat hankkeet toimivat avoimen datan periaatteiden mukaisesti ja tähtäävät kulttuurihistoriallisesti merkittävän tiedon saatavuuden parantamiseen. Kulttuurihistoriallisen datan avaamisella ei pyritä juurikaan liiketaloudellisten edellytysten parantamiseen ja sikäli se eroaa merkittävästi muusta avoimen datan ympärillä tapahtuvasta keskustelusta. Datalla voi olla myös merkittävää sivistyksellistä arvoa, ja eri muistiorganisaatioiden käynnistämät hankkeet ovat erinomainen esimerkki tästä.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

F"!"<$O3'2&0/4**+88&*2*$)0+88&0'46&*2*$ Kansalaisten poliittinen ja yhteiskunnallinen osallistuminen ja sen mittaaminen on yksi keskeisimpiä valtiotieteellisiä kysymyksiä, jota on tutkittu vuosikymmenien ajan. 191

Datan avaamisen on arvioitu osaltaan edistävän uudentyyppistä osallistuvaa

demokratiaa, jossa kansalaiset osallistuvat yhteiskunnalliseen toimintaan aktiivisesti, eivät ainoastaan vaaleissa äänestäen. Olisi kuitenkin ylimielistä ohittaa olemassa oleva tutkimus ja tarjota mitään yksiselitteistä vastausta datan avaamisen mahdollisiin vaikutuksiin kansalaisten osallistumiseen. Lähtökohta datan vaikutusten arvioimiselle on pohtia, kuinka paremmat mahdollisuudet saada ja käyttää dataa voisivat muuttaa kansalaisten yhteiskunnallista käyttäytymismallia. Onko mahdollista, että pelkkä datan parempi saatavuus voisi muuttaa käyttäytymistä merkittävästi ja jos on, mihin suuntaan? Täytyy muistaa, että kansalaiset ovat hyvin laiskoja hankkimaan julkista tietoa olemassa olevilla keinoilla. Lisäksi datan hyödyntämiseen tarvitaan tiettyjä teknisiä taitoja, joita ei kaikilla ole. Russell Dalton on tutkinut muutosta kansalaisten yhteiskunnallisissa arvoissa ja todennut, että maailmansotien jälkeiset sukupolvet ovat arvostaneet yhä enemmän ilmaisun- ja valinnanvapauteen liittyviä arvoja, kun taas vanhemmat sukupolvet kokivat itsensä velvollisuudentuntoisemmiksi. 192 Yhteiskunnallisessa osallistumisessa on Daltonin mukaan tapahtunut muutos tietystä velvollisuuskeskeisestä ajattelumallista osallistumisen eri muotoja korostavaan malliin. Avoimen datan ja muun teknologisen kehityksen oletetaan mahdollistavan nimenomaan monimuotoisen osallistumisen, joka ei ole ollut aikaisemmin mahdollista. Avoimen datan positiivinen vaikutus osallistumiseen vaikuttaisi olevan kaksijakoinen: kiinnostus dataa kohtaan on melko vähäistä, mutta silti kansalaisia on kannustettu osallistumaan datan avaamisen suunnittelutyöhön ja sitä kautta yhteiskunnalliseen toimintaan. Esimerkiksi Lontoossa datan avaamistyö aloitettiin 191

Ks esim. Putnam, Robert: Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community, Simon & Schuster, New York, 2000. 192 Ks esim. Dalton, Russell: Citizenship Norms and Political Participation in America: The Good News Is… the Bad News Is Wrong, CDACS Occasional Paper 2006-01, October 2006, http://www8.georgetown.edu/centers/cdacs/cid/DaltonOccasionalPaper.pdf

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

kutsumalla asiasta kiinnostuneet kansalaiset suunnittelemaan avaamista yhdessä. Vastaavanlaisia hankkeita on toteutettu onnistuneesti myös Manchesterissa ja Kentissä. Hankkeet ovat olleet onnistuneita siinä mielessä, että viranomaiset ja datasta kiinnostuneet kansalaiset ovat voineet keskustella aiheesta vapaasti ja sivistyneesti. Toisaalta, hankkeita koordinoiden viranomaisten mukaan on ollut vaikeaa sitouttaa kaikkia hankkeen onnistumisen kannalta tärkeitä toimijoita. Kaikissa onnistuneissa hankkeissa yhteistä on ollut korkea luottamus viranomaisten ja kansalaisten välillä. Luottamus on taannut, että keskustelu ei ole liiaksi politisoitunut tai keskittynyt mahdollisiin väärinkäytöksiin, joista datan tuottajat ovat olleet erityisen huolestuneita. Konsultointitilaisuudet ovat tavallaan muokanneet yhteiskunnallista toimintaa esimerkiksi Beth Noveckin kannustamaan osallistuvampaan suuntaan, joka eroaa perinteisestä byrokratiasta. 193 Avoin data on ollut viranomaisille hyvä syy avata päätöksentekoprosessiaan ja kuunnella tarkemmin, mitä kansalaisilla on asiasta sanottavana, vaikka dataa itsessään ei olisikaan työn lopputuloksena avattu niin kattavasti, kuin olisi voinut. Syksyllä 2011 toteutettiin laaja kansalaiskonsultaatio siitä, miten Britannian hallituksen tulisi toteuttaa datan avaaminen. Myös tämä on esimerkki siitä, miten avoin data on toiminut porttina yhteistoiminnallisempaan päätöksentekoon. ”Avoimuuden hengessä ei riitä, että meillä on tietty suljettu asiantuntijaryhmä, vaan meidän täytyy puhua aktivisteille ja muille kansalaisryhmille. Kuinka tätä voisi kehittää avoimesti ja siten, että toimisimme oikein?” 194 Korkeista odotuksista huolimatta datan avaaminen ei ole johtanut kansalaislähtöisten palveluiden vallankumoukseen, jota monet poliitikot ja aktivistit ovat peräänkuuluttaneet.

193

Noveck, Beth Simone: The Single Point of Failure, in Lathrop & Ruma (ed.): Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in Practice, O’Reilly Media, Sebastopol, 2010, pp. 49-70. 194 Haastattelu, keskushallinnon viranomainen

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

”Oletettiin, että datan käyttö käynnistäisi täysin uudentyyppisen kansalaisosallistumisen. On käynyt jo selväksi, että näin ei ole tapahtunut. Oli hyvin naiivia odottaa, että datan avaaminen johtaisi siihen, että ihmiset alkaisivat suurimittaisesti tuottamaan palveluita. Ihmisten täytyy ensisijaisesti ansaita toimeentulonsa.” 195 Mitä tulee suoraan kansalaisosallistumiseen, vaikuttaisi siltä, että merkittävimmät datan avaamisen hyödyt ovat niitä pieniä innovaatioita, jotka tekevät jokapäiväisestä elämästä hieman helpompaa. On hyvin vaikeaa löytää mitään todisteita sille, että avoin data olisi lisännyt poliittisesti tai yhteiskunnallisesti aktiivisten kansalaisten määrää. ”Avoin data ei ole toistaiseksi juuri vaikuttanut politiikkaan, pitkälti siksi, että datan käytölle on suuria esteitä.” 196 On tärkeää selvittää datan käyttäjien motiivit, jos tavoitteena on arvioida käytön yhteiskunnallisia vaikutuksia. Tim Davies on tutkinut brittiläisten datan käyttäjien motiiveja ja tiivistänyt ne kuuteen tavoitteeseen, joihin käyttäjät pyrkivät vaikuttamaan: •

hallituksen toiminta

•

teknologinen kehitys ja innovaatiot

•

rahallinen hyöty

•

hallinnon digitalisoituminen

•

yleinen ongelmanratkaisu

•

yhteiskunnallinen yrittäjyys197

Daviesin tutkimus paljastaa, että dataa käyttävät lähinnä he, joilla on jo valmiiksi riittävät valmiudet siihen. 198 Julkisen datan parempi saatavuus ja käytettävyys parantavat kansalaisten toimintamahdollisuuksia vain, jos heillä on riittävä kiinnostus vaikuttamiseen. Tässä tutkimusprojektissa ei ole ollut mahdollisuutta

195

Haastattelu, avoimen datan aktivisti Haastattelu, tutkija 197 Davies, Tim: Open data, democracy and public sector reform. A look at open government data use from data.gov.uk, University of Oxford, August 2010, p.23. http://practicalparticipation.co.uk/odi/report/wpcontent/uploads/2010/08/How-is-open-government-data-being-used-in-practice.pdf 198 Davies, 2010 196

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

selvittää, millä asioilla on merkittävä vaikutus kansalaisten kiinnostukseen osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja kuinka tätä kiinnostusta voitaisiin lisätä. Toinen tuore paikallishallinnon hankintadataan keskittynyt yliopistotutkimus paljastaa, että datan tuottajat eivät ole pystyneet pitämään riittävää yhteyttä datan käyttäjiin, mikä hankaloittaa yhteistoiminnan suunnittelua. 199 Lisäksi kynnys datan käyttämiselle on korkea, joten jos kansalaisten halutaan hyödyntävän dataa enemmän, yhteiskunnan täytyy panostaa nykyistä enemmän koulutukseen. Avoimella datalla ei todennäköisesti voida merkittävästi lisätä yhteiskunnalliseen toimintaan aktiivisesti osallistuvien kansalaisten määrää. Sen sijaan, data mahdollistaa jo valmiiksi aktiivisten kansalaisryhmien entistä paremman vaikuttamismahdollisuuden. Käyttäjillä täytyy lisäksi olla joku henkilökohtainen syy datan käytölle, toisin sanoen he käyttävät dataa saavuttaakseen henkilökohtaisia tavoitteitaan, olivat nämä sitten taloudellisia tai joitain muita. 200 Vaikuttaisi siltä, että datan käyttäjien määrä sinänsä ei ole tärkeää, vaan käyttäjien tehokas integrointi päätöksentekoon. Datan vaikutusta yhteiskunnalliseen osallistumiseen on vaikea mitata, ja tulevaisuudessa yhteiskuntatieteilijöiden tehtäväksi jää kehittää tieteellisesti pätevä mittausmetodi. Yksi mahdollisuus olisi tutkia eri ryhmien käyttäytymismalleja ja sitä, poikkeaako datan käyttäjien käyttäytyminen merkittävästi muista. Myös datan käyttäjien käyttäytymisen mahdollinen muutos aikaisempaan tulisi pystyä mittaamaan, jotta voitaisiin arvioida datan aiheuttama muutos käyttäytymismallissa.

199

Worthy, Ben et al. Town Hall Transparency? The Impact of Freedom of Information on Local Government in England, The Constitution Unit, December 2011. http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/foi/foi-andlocal-government/town-hall-transparency.pdf 200 McClean, 2011

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

F"!"F"$1+M+40'4'/&640J$P4+7-&+*$;+$-+'+;)47*+8&06&$ Journalistit on yksi merkittävimmistä ammattiryhmistä, jotka ovat jo valmiiksi kiinnostuneita datan käytöstä. Avoimen datan on arvioitu mahdollistavan täysin uudenlaisen tavan journalisteille kommunikoida muiden kansalaisten kanssa ja tuottaa uutisia, eli datajournalismin. Datajournalismin käsite perustuu datan analysointiin ja analysoinnin pohjalta laadittaviin uutisiin. Osa uutisista julkaistaan perinteisinä artikkeleina, mutta yhä useammin verkkopohjaisena graafisena palveluna tai muuna sovelluksena, esimerkiksi interaktiivisena karttapalveluna. Britanniassa The Guardian on kehittänyt datajournalismin käytäntöjä siitä lähtien, kun se avasi databloginsa vuonna 2009. Guardianin uutispäällikkö Simon Rogersin mukaan keskeisimpiä asioita datajournalismissa ovat sen suomat uudet mahdollisuudet laatia uutisia ja toiseksi tehdä datasta helpommin ymmärrettävää ja saavutettavaa suurelle yleisölle. Datan määrän räjähdysmäinen kasvu toisaalta korostaa tarvetta seuloa informaatioarvoltaan merkittävä data ja esittää se ymmärrettävässä muodossa. Avoin data puolestaan mahdollistaa sen, että kaikki halukkaat kansalaiset voivat etsiä ja analysoida haluamaansa dataa. Tässä mielessä avoin data voi mahdollistaa demokraattisemman ja tasa-arvoisemman journalismin. Rogersin mukaan data tulisi tarjota mahdollisimman hajautetussa muodossa, jotta siitä saataisiin suurin hyöty journalisteille. 201 Näkyvin käytännön esimerkki datajournalismin merkityksestä on ollut WikiLeaksin tapaus, vaikkakaan WikiLeaksilla ei ole sinänsä juuri mitään tekemistä avoimen datan kanssa. Ilman journalistien panosta vuodettujen asiakirjojen tietosisällön arvioimisessa ja datan seulomisessa ymmärrettävään muotoon tapauksen yhteiskunnallinen vaikutus olisi luultavasti ollut vielä nykyistäkin huomattavasti pienempi. Toinen merkittävä yksittäinen tapahtuma, jonka raportoinnissa ja ymmärrettäväksi saattamisessa datajournalisteilla on ollut tärkeä rooli, oli Lontoon mellakat kesällä 2011. Toimittajat pystyivät analysoimaan yhdessä tutkijoiden kanssa dataa mellakoijien motiiveista ja mellakoiden leviämisestä kartalla.

201

Haastattelu, toimituspäällikkö

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Yhtäältä avoimen datan epäillään vähentävän perinteisen median roolia, sillä oletusarvoisesti avoimen datan ansiosta kaikki kansalaiset pääsevät käsiksi tietoon ja hyödyntämään sitä haluamallaan tavalla. Toisaalta, on arvioitu, että avoin data tarjoaa uusia työkaluja nimenomaan toimittajille, joiden rooli muuttuu datan analysoijaksi, joka suodattaa suurista datamassoista merkittävän tiedon kansalaisten käyttöön. Jotta tähän tavoitteeseen päästään, tulee journalistien – tai kenen hyvänsä joka dataa analysoi – hankkia uusia taitoja. Datajournalismi konseptina etsii vielä muotojaan ja parhaita käytäntöjään. Trendi on joka tapauksessa se, että kansalaiset etsivät uusia tapoja hankkia tietoa ja nämä tavat ovat kasvavassa määrin digitaalisia. Tässä datajournalismilla on mahdollisuus kasvattaa median roolia entisestään tiedon suodattajana kansalaisille.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

6. Esiin nousseita ongelmia ja kuinka ratkaista ne Parhaiden käytäntöjen hahmottaminen saattaa joskus onnistua parhaiten eliminoimalla aluksi huonoiksi osoittautuneet käytännöt. Tämän raportin tarkoituksena ei ole olla lähtökohtaisesti negatiivinen datan avaamisella saavutettuja hyötyjä kohtaan, mutta on tärkeää olla rehellinen ja etsiä parannusta asioihin kritiikin keinoin, jos kritisoitavaa on.

Q"#"$KM('&2')&0440$ Yksi suurimmista ongelmista, jonka datan avaamisesta vastanneet viranomaiset ovat kohdanneet, on ollut ohjeistuksen puute. 202 ”Kuten suurin osa hallituksen aloitteista, myös tämä toteutettiin muiden töiden ohella. Aluksi ei tullut mitään selkeää ohjeistusta. Sitten kun ohjeistus annettiin, se oli tietysti huono ja vaihtui vielä useaan kertaan sen jälkeen.” Britanniassa poliittisten hankkeiden onnistumiseen liittyy monia eri tekijöitä, ei vähiten historiallisia ja poliittisia. Poliittinen järjestelmä on hyvin omintakeinen, ja esimerkiksi keskushallinnon, paikallishallinnon ja niiden alaisuudessa toimivien virastojen välinen suhde on epämääräinen. Lisäksi paikallis- ja keskushallinnon välisen luottamuksen taso on kyseenalainen. Suurin osa tätä tutkimusta varten haastatelluista asiantuntijoista ovat sitä mieltä, että virastojen sisäisten vastuualueiden selvittäminen on ollut ongelmallista. Hankkeen epämääräisyys on koettu ongelmalliseksi saatavien hyötyjen kannalta. ”Omasta mielestäni pääasia olisi vaikuttaa datan avaamiseen tähtäävään politiikkaan. Tällä hetkellä ei ole lailla määrättyä velvollisuutta avata dataa, ja niin kauan kun näin ei ole, avaaminen ei tapahdu järjestelmällisesti tai onnistuneesti ja hyötyjäkään ei tule.” 203 Hallitus pyrki standardisoimaan kehitystä luomalla datan avaamista koordinoivia hallinnollisia elimiä Tietty institutionaalinen vakaus on tarpeen, mutta 202

Halonen, Antti: Data without context? A study on the UK local government transparency agenda and its impacts on information management, Unpublished MRes dissertation, University College London, 2011. 203 Haastattelu, keskushallinnon viranomainen

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

olennaisempaa on virastojen sisäinen johtajuus, selkeät ohjeet ja johdonmukainen viitekehys lisensoinnille. Onnistuneen avaamispolitiikan edellytys on, että datan käyttäjillä on selkeä käsitys siitä, mitä he saavat datalla tehdä ja, että datan avaajat ovat perillä laillisista ja teknisistä kysymyksistä, jota avaamistyöhön liittyy. Viranomaisilla tulisi olla selkeä ohjeistus siitä, mikä data tulisi avata ensimmäiseksi, jos resurssit eivät riitä välittömästi kaiken julkisen datan avaamiseen. Kaiken julkisen datan avaaminen tulisi olla tavoitteena, sillä on riskinä, että avaamisprosessi jää kesken, jos tietty data priorisoidaan. Englannin paikallishallinnon kokemukset hankintadatasta osoittavat, että useissa kunnissa koettiin avaamisvelvollisuuden tulleen täytetyksi sen jälkeen, kun vaadittu hankintadata julkaistiin. Paljon hyödyllistä dataa jäi avaamatta, kun viranomaiset kokivat heidän työnsä tulleen tehdyksi. Yksi vaihtoehto ohjeistuksen selkeyttämiseksi voisi olla keskittää suunnittelutyö yhdelle organisaatiolle. Janssen esittää jopa yhteistä informaatiostrategiaa EU:n tasolla. 204

Q"!"$O/0&'>&0>>-2*04);+$ Marco Fioretti arvioi, että yksityisyydensuoja ei ole koskaan ollut keskeinen kysymys avoimen datan kohdalla, sillä avoimuuden määritelmä sulkee henkilötietoja sisältävät tiedot automaattisesti ulos avaamisvaatimuksista. 205 Argumentti on sinänsä oikein, mutta unohtaa yhden keskeisen tekijän, nimittäin datan yhdisteltävyyden. Vaikka yksi tietty datasetti ei sisältäisikään henkilötietosuojan piiriin kuuluvia tietoja, voidaan eri lähteistä saatavaa dataa yhdistelemällä muodostaa hyvinkin yksilöivää tietoa. Yksityisyydensuoja ei näin ole täysin avoimen datan keskustelun ulottumattomissa ja se on itse asiassa entistä vaikeampi asia tarkastella kokonaisvaltaisesti. Uusi näkökulma yksityisyydensuojaan avautui, kun hallitus ilmoitti avaavansa terveystiedot anonymisoidussa muodossa yritysten ja tutkijoiden käyttöön. Näitä tietoja yhdistelemällä on arvioitu päästävän käsiksi yksilöityihin henkilötietoihin, 204

Janssen, 2011 Fioretti, Marco: Open Data: Emerging trends, issues and best practices, http://www.lem.sssup.it/WPLem/odos/odos_2.html 205

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

vaikka terveysdata olisikin anonymisoitu. Lisäksi, on perusteltua kysyä, onko tarpeellista kutsua terveystietojen anonymisoitua jakamista osaksi avointa dataa, sillä henkilötiedot eivät yleisesti hyväksytyn määritelmän mukaan kuulu avoimuuteen. Riskinä on, että keskustelu avoimuudesta hämärtyy. Olennainen osa läpinäkyvyyttä on luottamus, ja sitä ei voida saavuttaa ellei läpinäkyvyyshankkeissa kunnioiteta kansalaisten yksityisyydensuojaa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että hallituksen tulee itse olla läpinäkyvä läpinäkyvyyspolitiikassaan. 206 Terveysdatakeskustelun osalta tämä tarkoittaa, että anonymisointimetodit ja työkalut ovat avoimia.

Q"9"$=&&+88&*2*$M)8&&''&0440$;+$RL)'S3+RB/48''447&$ Mediatilassa mitattuna näkyvin datan avaamiseen liittyvä yksittäinen ilmiö on tähän asti ollut Nottinghamin kaupunginhallituksen päätös kieltäytyä julkaisemasta dataa julkisista hankinnoista, kuten keskushallinto määräsi kaikkia kuntia tekemään. 207 Sen sijaan, että Nottinghamin tapauksessa olisi keskusteltu datan avaamisen tuomista hyöyistä tai mahdollisista haitoista, keskustelu ajautui puoluepoliittiseksi kinasteluksi. Konservatiivien johtama kuntaministeriö syytti työväenpuolueen johtamaa Nottinghamia julkisten varojen tuhlaamisesta ja piilottelusta salaisuuden verhon takana, kun taas Nottinghamin kaupunginjohtajan mielestä koko läpinäkyvyyshanke on vain konservatiivien tapa kaunistella heidän suunnittelemiaan julkisten palveluiden leikkauksia. 208 Tämänkaltainen debatti muodostuu ongelmalliseksi, jos osallistujat ovat uppoutuneet liian syvälle omiin puoluepoliittisiin asemiinsa. Kuten esimerkiksi Zaller209 ja Campbell210 ovat klassikkoteoksissaan esittäneet, puoluepoliittisesti

206

O’Hara, Kieron: Transparent Government, Not Transparent Citizens: A Report on Privacy and Transparency for the Cabinet Office, September 2011, http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/transparency-and-privacy-review-annex-b.pdf 207 Halonen, 2011 208 Ks esim Nottingham City Post, 24 May 2011: Council’s anger as credit-card spending row ‘backfires’; Nottingham Evening Post, 15 April 2011: Councillor and minister in TV clash on spending; BBC, 4 February 2011: Ministers step up criticism of Labour’s Nottingham fortress, http://www.bbc.co.uk/blogs/johnhess/2011/02/the_war_of_words_between.html; BBC, 29 March 2011: Pickles threatens Nottingham council with court action, http://www.bbc.co.uk/news/uk-england-nottinghamshire12900725 ; Parliamentary debate on 9 February 2011, HC Deb, 9 February 2011, c383 209 Zaller, 1992 210 Campbell et al: The American Voter, University of Chicago Press, 1960.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

sitoutuneilla ihmisillä on tapana arvioida yhteiskunnallisia asioita siten, että heidän näkemyksensä riippuu enemmän puolueensa kannasta kuin asiasta itsestään. Avoin data on ilmiönä niin uusi, että sitä ei voida vielä yhdistää perinteiseen oikeistolaiseen eikä vasemmistolaiseen politiikkaan. Avoimen datan yhteisön jäsenet eivät myöskään koe itseään erityisen poliittisiksi hahmoiksi. On kuitenkin mahdollista erotella muutamia tekijöitä, jotka yhdistävät avoimen datan joko kommunitarianistiseen näkökulmaan, joka on korostanut yhteisomaisuutta ja resurssien jakamista, mutta myös libertarianistiseen perinteeseen, joka ajaa pientä hallintoa ja byrokratian pienentämistä. On erittäin tärkeää ymmärtää, että avoin data ei ole politiikan ulkopuolella toimiva ilmiö. Erityisesti päätös priorisoida hankintadatan avaamista ennen muuta dataa on arvioitu olleen päätös, joka saneltiin pitkälti poliittisten motiivien mukaan. ”Avoimen datan liike on toistaiseksi keskittynyt pitkälti teknisiin kysymyksiin, eikä oikeastaan pyrkinyt sosiaalisten ja poliittisten esteiden purkamiseen. Tämän täytyy muuttua. Avoimen datan retoriikan ydin on itse asiassa hyvin samankaltaista kuin New Public Management –ajattelun. Kun tämä tuodaan esille avoimen datan yhteisölle, he ovat hämmästyneitä, koska he eivät itse ole käsittäneet ajatelleensa näin. He ovat vain pitäneet avointa dataa demokraattisena ja vapauttavana asiana, joten he ovat ehkä olleet poliittisesti hieman naiiveja.” 211 Poliittisen ulottuvuuden lisäksi keskustelua ohjaa luottamuksen taso politiikkaa ja viranomaisia kohtaan. Aikaisemmat sähköistä hallintoa edesauttavat hankkeet eivät ole merkittävästi lisänneet luottamusta, ja on kyseenalaista voiko avoin datakaan sitä juuri tehdä. On ymmärrettävä ensisijaisten datan käyttäjien motiivi. Useat datan avaamisesta vastaavat viranomaiset ovat olleet huolissaan, että dataa käytetään vain sensaatiohakuiseen uutisointiin. Avoin data itsessään ei ole ylittänyt uutiskynnystä kuin äärimmäisen harvoissa tapauksissa. Ylivoimaisesti suurin osa hankintadataan liittyvästä uutisoinnista koski epämääräisiä julkisia hankintoja, jotka kuitenkin olivat olleet perusteltuja. Avoimuus vaatii vastuuta myös tiedon käyttäjiltä. 211

Haastattelu, tutkija

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Media ei ole ainut syyllinen alatyyliseen ”gotcha”-kulttuuriin. Poliittinen kielenkäyttö on usein hyvinkin värikästä, eikä se ole edistänyt luottamuksellisen ilmapiirin syntymistä. Kuntaministeriön puheet vastuuttomasta taloudenpidosta ja tuhlailusta ovat omiaan laskemaan luottamusta hallintoon. Britannian poliittiseen historiaan tosin kuuluu värikäs kielenkäyttö ja tietty epäluottamus paikallis- ja keskushallinnon välillä. ”’Keskushallinto kokee, että sen pitäisi pystyä komentamaan paikallishallintoa ja vastaavasti paikallishallinto on ollut epäileväinen, koska se haluaa säilyttää autonomiansa. Tästä on aiheutunut tiettyjä ideologisia jännitteitä.” 212 Jo nyt on käynyt ilmi, että päätös priorisoida hankintadataa ei ollut kovin hyvä idea. Politisoitunut debatti keskus- ja paikallishallinnon välillä ja yksittäisiin hankintoihin keskittynyt uutisointi ovat aiheuttanut sen, että avoin data ja sen tuomat mahdolliset hyödyt ovat hautautuneet vähemmän tärkeän keskustelun alle. Lisäksi monet viranomaiset ovat kokeneet työnsä tulleen tehdyksi sitten kun hankintatiedot on julkaistu, riippumatta siitä, kuinka avoimessa muodossa se on julkaistu ja olisiko heillä vielä muutakin hyödyllistä dataa. ”Ei, rehellisesti sanottuna, silloin kun hankintadatan avaamisesta ensin puhuttiin, en pitänyt sitä hyvänä ideana. Se vaikutti täysin poliittiselta retoriikalta.” 213 Jotta datasta saataisiin irti hyödyt, käyttäjien ja tuottajien välillä täytyy vallita luottamus. Vastaavasti viranomaiset eivät saisi pitää käyttäjiä heidän työtään häiritsevinä kiusankappaleina eivätkä käyttäjät saisi syyllistää hallintoa roistoiksi, jotka tarkoituksellisesti tuhlaavat yhteisiä verovaroja, vaikka monet sanomalehdet näin mielellään asian esittävätkin. ”Tärkeintä on rakentaa luottamus. Hallinnon edustajien ja käyttäjien tulisi pystyä keskustelemaan puolueettomassa ympäristössä. Yleensä viranomaiset pelkäävät, että heitä tullaan kritisoimaan tai että heille 212 213

Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen Haastattelu, avoimen datan aktivisti

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

yritetään myydä jotain. Kumpikaan näistä tilanteista ei ole erityisen suotavaa.” 214

Q"<"$5+'+*$M&6&''(6&*2*! ”Suurin haaste on muuttaa hallintokulttuuri.” 215 Usein paikoin yksi suurimmista haasteista on ollut viranomaisten itsensä kielteinen asenne datan avaamiseen. Poliitikot ovat olleet kiinnostuneita ja tukeneet datan avaamista, mutta virkamieskunta ei. ”Suurin este? Viranomaiset. Piste.” 216 Viranomaiskoneistoa on usein pidetty tietyssä määrin salailevana. Ajatellaan, että se pyrkii säilyttämään valtansa pitämällä keskeisen tiedon itsellään. Erityisesti brittiläisellä virkamieskunnalla on pitkään ollut kyseenalainen, salailua ylläpitävän organisaation maine. ”Britannian valtio on säädellyt taloutta ja virkamieskunnan suhdetta kansalaisiin salailun avulla jo vuosikymmenien ajan.” 217 Tietystä maineesta ja salailevista viranomaisista huolimatta koko virkamieskuntaa ei ole syytä leimata avoimen datan vastaiseksi. Joissakin tapauksissa viranomaiset ovat itse asiassa johtaneet datan avaamista. Siitä huolimatta viranomaiset tulee velvoittaa avaamaan data, jos asia halutaan saada etenemään nopeasti. Viranomaiset kokevat datan avaamisen lisätyönä, ja esimerkiksi paikallishallinnolle tehtyyn kyselyyn vastanneet viranomaiset kokivat hankkeen mielekkyyden olevan pitkälti rinnasteisia heille itselleen koituvaan ylimääräiseen työmäärään. Lisäksi viranomaiset ovat huolissaan, että heitä tullaan syyttämään virheistä. Velvoitteen lisäksi viranomaisia tulee ensisijaisesti kannustaa datan avaamiseen näyttämällä heille konkreettisia esimerkkejä siitä, mitä avaamisella voidaan saavuttaa.

214

Haastattelu, avoimen datan aktivisti Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen 216 Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen 217 Haastattelu, tutkija 215

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Alon Peled on tehnyt kiinnostavan huomion, että viranomaisilla ei usein ole mitään sitä vastaan, että viranomaisten toiminta on läpinäkyvää kansalaisille. Sen sijaan, useat viranomaiset kokevat olevansa kilpailutilanteessa muita julkishallinnon virastoja vastaan eivätkä haluaisi paljastaa omia tietojaan niille. 218 Avoin data pystyisi helpottamaan virastojen sisäistä tiedonsiirtoa huomattavasti, mutta tämänkaltainen virastojen keskinäinen kilvoittelu hidastaa kehitystä. Datan avaamisen tulisi kattaa koko julkisen sektorin työn. Monet viranomaiset ovat aidosti kiinnostuneita ja innostuneita aiheesta ja pyrkivät edistämään avoimuutta virastoissaan. Tämä muutamien yksilöiden tekemä ”käännytystyö” on erityisen tärkeää, sillä ylhäältä tulevan velvoitteen lisäksi viranomaisten täytyy kokea hanke henkilökohtaisesti läheiseksi, mikäli avaamista halutaan todella edistää. ”Luulen, että datan avaamisella on mahdollisuus muuttaa perinpohjaisesti toimintatapamme.” 219 Andrew Stott, Britannian entinen datan avaamisesta vastannut korkea-arvoisin virkamies on kutsunut viranomaisten vastahankaisuutta avata dataa datan pimittämiseksi (data hugging). 220 Hänen mielestään viranomaiset keksivät tekosyitä olla avaamatta dataansa. Tekosyihin kuuluvat:

•

ei riittävästi resursseja

•

avaamien vaarantaa yksityisyydensuojan

•

data ei ole tarpeeksi laadukasta

•

huono ohjeistus

•

data ei kiinnosta kansalaisia

•

data kuuluu viranomaisille – ”se on meidän dataamme!”

Tapaustutkimuksen kyselyyn vastanneet paikallishallinnon viranomaiset todella käyttivät useita näistä argumenteista. Joissakin tapauksissa resurssiargumentti on oikeutettu. Viranomaisten täytyy pystyä tuottamaan keskeiset palvelunsa, ja monien mielestä datan avaaminen ei täytä näitä 218

Peled, Alon: When Transparency and Collaboration Collide: The USA Open Data Program, Journal of the American society for information science and technology, Vol. 62, Issue 11, November 2011, pp. 2085-2094. 219 Haastattelu, keskushallinnon viranomainen 220 Andrew Stottin esitelmä Open Knowledge Foundation Conference –tilaisuudessa Berliinissä, kesäkuu 2011.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

kriteerejä, etenkään aikana jolloin monet kunnat ja virastot kokevat suuria leikkauksia. Jos käy niin, että datan avaamisella ei tulla saavuttamaan merkittäviä taloudellisia hyötyjä, luultavasti koko hanke tullaan arvioimaan uudelleen. On kuitenkin paljon helpompaa väittää, kuinka paljon hanke tulee maksamaan kuin laskea tarkat hyödyt. Tämän vuoksi resurssiargumenttiin tulee aina suhtautua terveellä epäluulolla. Vaadittavat resurssit ovat sidoksissa myös viraston ITinfrastruktuurin tasoon. Merkittävillä investoinneilla ketteriin tietohallintosovelluksiin on mahdollista laskea kuluja pitkällä tähtäimellä. 221 Redbridgen ja Lontoon Data Storen esimerkit osoittavat, että rahallisten resurssien ei välttämättä tarvitse olla kovin korkeita. Rahan sijasta kyse on usein ihmisresursseista: tahtoa ja kykyä toteuttaa hanke. Datan avaaminen on edennyt pitkälti muutamien yksittäisten asiaa ajaneiden henkilöiden ansiosta. Muutoksen täytyy tapahtua sisältäpäin. Kulttuurin muutos on aina pitkäkestoinen prosessi, ja tässä tapauksessa täytyisi muuttua viranomaisten asennoituminen mahdollisia riskejä kohtaan. 222 Läpinäkyvyys valaisee mahdolliset väärinkäytökset, mutta myös inhimilliset virheet. Tämä tulisi nähdä enemmän mahdollisuutena kuin uhkana. ”Avoin data on uusi uljas maailma, jota ei ole vielä kunnolla tutkittu.” 223 Kulttuurin muutos vaatii asenteiden uudelleentarkastelua. On helppo syyttää viranomaisia ja poliitikkoja virheistä ja hidastelusta, mutta se ei edesauta avoimuuden asiaa, päinvastoin. Keskinäisen kunnioituksen ja luottamuksen tarve on elinehto avoimuudelle hallinnossa. Monet viranomaiset kokevat, että heidän virastonsa tuottama data kuuluu virastolle itselleen, ja vastustavat siksi sen avaamista kaikkien käyttöön. Argumentti perustuu ajatukseen siitä, että virasto voi myydä dataa, josta saatavilla maksuilla se rahoittaa tuottamiaan palveluita. Ajattelutapaa on kritisoitu arvioimalla, että datan myynti ei

221

Stephen, Justine et al.: System Error – Fixing the flaws in government IT, Institute for Government, 2011, http://www.instituteforgovernment.org.uk/publications/23/ 222 Coleman, Emer: From New Public Management to Open Governance – a New Future Or The More Things Change The More They Stay The Same? University of Warwick, 2011, http://davepress.net/FromNPMtoOpenGovernance.pdf 223 Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

ole lainkaan välttämätöntä tulojen saannin kannalta, vaan enemmänkin opportunistista. Toisekseen monet viranomaiset ovat huolissaan siitä, että avatessaan datan he menettävät kontrollin siitä. Monet pelkäävät, että avoin data mahdollistaa erilaiset huijausyritykset ja muunlaisen väärinkäytön. Toisaalta tämän pelon ylittäminen on osa tarvittavaa kulttuurin muutosta suhtautumisessa riskiin.

Q"F"$5+'+*$8++'4$;+$/)*'2/0'&$ ”Datan laatu ja luokittelu ovat hyvin keskeisiä asioita ja ne täytyisi ottaa huomioon, jotta data saataisiin avattua mahdollisimman hyödyllisellä tavalla.” 224

Informaatiotieteiden vanha viisaus sanoo, että data ilman kontekstia ei sisällä informaatioarvoa. Perinteinen informaatiohierarkia on esitetty kuvassa 2. 225

Useat datan tuottajat ovat huolissaan juuri kontekstin puutteesta. 224

Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen Hey, Jonathan: The Data, Information, Knowledge, Wisdom Chain: The Metaphorical Link, published at Intergovernmental Oceanographic Commission- OceanTeacher: a training system for ocean data and information management, December 2004. 225

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

”Luottamus vaatii, että tuotetulla datalla on selvä konteksti. Tämänhetkinen prosessi ei takaa sitä. Heikkolaatuista dataa voidaan editoida niin, että se saadaan kertomaan haluttu tieto.” Monet avoimen datan aktivistit ja myös hallituksen asettama ohjausryhmä ovat arvioineet, että viranomaisten ei tulisi huolehtia liikaa datan laadusta vaan keskittyä ensisijaisesti siihen, että data saadaan avattua. Ajatus on, että käyttäjät antavat sitten palautetta datan laadusta ja huomauttavat mahdollisista virheistä, jotka sitten korjataan. ”Data on aina virheellistä. Jos huolehtii liikaa laadusta, ei dataa saada koskaan avattua.” 226 ”Jos emme avaa dataa, sen laatu ei tule koskaan paranemaan, se on todellisuus.” 227 Datan laadun käyttäjälähtöinen parantuminen vaatii tietysti, että datalla ylipäänsä on käyttäjiä. Minimaalinen kiinnostus dataa kohtaan ei takaa mitään tuloksia. Yhteistyön taso on toistaiseksi ollut melko vaatimatonta, mutta monet datan tuottajat ovat pyrkineet aktiivisesti kehittelemään uusia tapoja saada palautetta ja parantaa yhteistyötä. Joukkoistamisen perusideaan kuuluu oletus, että parhaat lähtökohdat tuottaa konteksti datalle olisi juuri käyttäjäyhteisöllä. 228 ”Olemme menossa kohti tilannetta, jossa datan omistajina ei enää pidetä organisaatioita tai virastoja vaan kansalaisia ja kansalaisyhteiskuntaa. Kansalaisilla on henkilökohtaiset intressit parantaa datan laatua.” 229 Bailey ja Vidyarthi ovat esittäneet, että erityisesti tiedonhallinnalla on puutteita kyvyssä arvioida tiedon käyttäjien tarpeita ja haluja. 230 Tässäkin mielessä olisi 226

Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen Haastattelu, paikallishallinnon viranomainen 228 Boleman, Leo & Coleman, Emer: New Development: What Lies Beyond Service Delivery? Leadership Behaviours for Place Shaping in Local Government, Public Money and Management, Volume 28, Issue 5, 2008, pp. 313-318. 229 Haastattelu, keskushallinnon viranomainen 230 Bailey, Steve & Vidyarthi, Jay: Human-computer interaction: the missing piece of the records management puzzle, Records Management Journal, Vol. 20, No. 3, 2010, pp. 279-290. 227

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

tarpeen vahvistaa datan käyttäjien mahdollisuuksia kontekstualisoida dataa, esimerkiksi muokkaamalla datan metatietoja. Boland ja Coleman ovat argumentoineet, että hallituksen tulisi itse asiassa avata mahdollisimman vähän kontekstualisoitua dataa. 231 Joukkoistamisen onnistuminen on yhteydessä käyttäjien määrään ja siihen, ovatko he kiinnostuneita datan korjaamisesta. Kyseessä on pohjimmiltaan sama ongelma kuin pohdittaessa avoimen datan vaikutuksia kansalaisvaikuttamiseen. Yksi Daviesin mainitsemista kuudesta datan käyttäjien motivaatioista oli uusien palveluiden kehittäminen, joten ainakin periaatteessa datan käyttäjien voisi kuvitella olevan kiinnostuneita myös erilaisista metadataprojekteista. 232 Perusongelma kuitenkin säilyy edelleen, eli se, että datan tuottajien ja käyttäjien välillä ei ole riittävää yhteistyötä.

Q"Q"$5+'+*$'+0+B+7,)&*2*$0++'+,440$;+$,(3(&*2*$/&&**)0'40$ ”Ehkäpä vakavin kysymys, johon pitäisi saada vastaus, on ajatus siitä, että avaamalla dataa vahvistat vain heitä, jotka ovat jo valmiiksi vahvoja.” 233 Yleinen kiinnostus paikallishallinnon hankintadataa kohtaan on ollut laimeaa. Monien viranomaisten mielestä ei maksa vaivaa tai resursseja tuottaa dataa, jos juuri kukaan ei sitä halua tai tarvitse. Toisaalta taas Ison-Britannian rikostilastojen pohjalta laadittu karttapalvelu kaatui välittömästi aukaisun jälkeen suuren käyttäjämäärän takia. 234 Rikoskartta ja hankintadata tahoillaan osoittavat kontekstin merkityksen datalle. Rikoskartassa data on visualisoitu helposti ymmärrettävässä muodossa kartalle, eikä tiedon saaminen edellytä mitään teknisiä tai tilastotieteellisiä taitoja. Olennainen kysymys onkin, kuka pystyy tekemään tällaisia palveluita ja kuinka taidot jakaantuvat yhteiskunnassa.

231

Boleman, Leo & Coleman, Emer: New Development: What Lies Beyond Service Delivery? Leadership Behaviours for Place Shaping in Local Government, Public Money and Management, Volume 28, Issue 5, 2008, pp. 313-318. 232 Davies, 2010 233 Haastattelu, tutkija 234 http://www.police.uk/

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Pippa Norrisin vaikutusvaltainen kirja Digital Divide kuvaa digitaalisten työkalujen ja internetin saatavuuden epätasa-arvoista jakaantumista yhteiskunnassa. 235 Samantyylinen teema on noussut esille myös keskustelussa avoimesta datasta, sillä kynnys datan hyödyntämiseen on korkea. Datan saatavuuden lisäksi käyttäjien tulisi hallita tilastolliset työmenetelmät ja tietty ohjelmointitaito. Melko pienellä osalla kansalaisista on riittävät taidot ja siksi on pelätty, että avoin data voisi jopa kasvattaa kuilua yhteiskunnallisesti aktiivisten ja heidän välillään, joita uhkaa syrjäytyminen yhteiskunnasta. Esimerkkinä on usein käytetty Intian Bangalorea, jossa maarekisteridatan avaaminen on johtanut tilanteeseen, jossa jo valmiiksi hyväosainen ryhmä on pystynyt parantamaan omaa asemaansa suhteettomasti hyödyntämällä rekisteritietoja tavalla, johon he, joilla ei ole pääsyä dataan tai resursseja hyödyntää sitä, eivät pysty. 236 ”Teknisten esteiden lisäksi datan käytön esteenä on korkea taidollinen vaatimustaso. Data on vain numeroita, jos sitä ei osaa käyttää. Näitä taitoja ei ole läheskään kaikilla.” 237 On kuitenkin aiheellista kysyä, onko tarkoituksenmukaista olettaa, että datan käyttäjien määrä olisi mahdollisimman suuri. Tällä hetkellä näyttäisi siltä, että parhaat tulokset saavutetaan silloin, kun dataa käyttävät sellaiset kansalaisjärjestöt tai kansalaisyhteiskunnan toimijat, jotka pyrkivät tuottamaan yhteistä hyvää ja joilla on resursseja käyttää dataa. Näiden toimijoiden mahdollisuuksia tulisikin parantaa sen sijaan, että aluksi yritettäisiin saada mahdollisimman moni käyttämään dataa. MySociety ja Open Knowledge Foundation ovat esimerkkejä kansalaisjärjestöistä, jotka ovat tehokkaasti ja altruistisin tavoittein pystyneet hyödyntämään dataa. ”Meidän ei tulisi olettaa, että keskivertokansalainen ryhtyisi käyttämään dataa. Sen sijaan tulisi ymmärtää, että datan käyttäjä tulee lähes varmasti olemaan journalisti tai joku muu jo järjestäytyneen kansalaisyhteisön jäsen. Tämä on merkityksellistä, sillä jos seuraa hallituksen retoriikkaa, niin he

235

Norris, Pippa: Digital Divide: Civic Engagement, Information Poverty, and the Internet Worldwide, Cambridge University Press, Cambridge, 2001 236 Gurstein Michael, B.: Are the Open Data Warriors Fighting for Robin Hood or the Sheriff? Some Reflections on OkCon2011 and the Emerging Data Divide, http://gurstein.wordpress.com/2011/07/03/are-the-open-datawarriors-fighting-for-robin-hood-or-the-sheriff-some-reflections-on-okcon-2011-and-the-emerging-data-divide/ 237 Haastattelu, tutkija

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

puhuvat siitä kuinka data vähentää välittäjien tarvetta, vaikka todellisuus vaikuttaisi osoittavan täysin päinvastaista.” 238 On tärkeää parantaa koulutusta ja lisätä yleistä tietoisuutta datasta, mutta on silti epätodennäköistä, että epätasainen datan käyttö johtaisi merkittävään tietoisuustasokuilun kasvamiseen. Tämä johtuu jo pelkästään alhaisista käyttömääristä. Suurempi huoli on jo strukturoidun ja kontekstualisoidun tiedon epätasa-arvoinen jakaantuminen. Markus Prior on osoittanut, että valinnanvapauden kasvu tiedon hankkimisessa on johtanut myös kansalaisten välisen tietoisuuskuilun merkittävään kasvuun, millä voi olla merkittäviä yhteiskunnallisia seurauksia.239 Datan käyttäjien aseman vahvistaminen on tärkeää, mutta toistaiseksi on ollut vaikeaa todentaa, ketkä dataa itse asiassa käyttävät. Dataa koskeva keskustelu on käsitellyt ensisijaisesti teknisiä kysymyksiä, ja sosiaalinen ja laajempi yhteiskunnallinen konteksti on toistaiseksi jäänyt toissijaiseksi. Datan avaamisen yhteiskunnallisiin vaikutuksiin tarvittaisiinkin paljon lisää tutkimusta ja uusien menetelmien kehittämistä.

238

Haastattelu, tutkija Prior, Markus: News vs. Entertainment: How Increasing Media Choice Widens Gap in Political Knowledge and Turnout, American Journal of Political Science, Vol. 49, No. 3, July 2005, pp.577-592. 239

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

7. Johtopäätökset Tämän raportin tavoitteena on ollut ymmärtää nopeasti kehittyvää avoimen datan liikettä, sen tavoitteita, kehitystä ja yhteiskunnallisia vaikutuksia. Datan hyödynnettävyyden kannalta tutkimuksen keskeisimmät johtopäätökset ovat seuraavat: •

Yksittäisten hyötyjen sijaan tärkeintä olisi kulttuurin muutos luottamuksen saavuttamiseksi ja sitä kautta avoimuutta tukevaksi

•

Hankintadatan priorisointi johti keskustelun politisoitumiseen ja tavoitteiden hämärtymiseen

•

On hyödyllisempää parantaa aluksi niiden kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia, jotka ovat jo valmiiksi kiinnostuneita datan käytöstä, kuin pyrkiä kasvattamaan datan käyttäjien määrää

•

Datan avaamisesta vastaavat viranomaiset tarvitsevat laillisen velvoitteen lisäksi henkilökohtaista tukea

•

Avoimen datan yhteiskunnallisia vaikutuksia täytyy vielä tutkia lisää

Avoin data on osa laajempaa hallinnon digitalisoitumista. Jälkiteollistuneet yhteiskunnat ovat 2000-luvulla pyrkineet kehittämään uusia sähköisiä palveluita, joiden on toivottu parantavan hallintoa ja lisäämään kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia. Tämän lisäksi avoin data on olennainen osa laajempaa ja pitkäkestoisempaa tiedon vapauden jatkumoa. Iso-Britannia on ottanut avoimen datan vakavasti. Sekä edellinen että nykyinen pääministeri on antanut avaamiselle oman henkilökohtaisen tukensa ja pääministerin alaisuudessa toimiva Cabinet Office –ministeriö on jopa ilmoittanut datan avaamisen olevan heidän tärkein yksittäinen poliittinen hankkeensa. 240 Britannia on valinnut hyvin institutionaalisen lähtökohdan datan avaamiseen ja tällä on ollut sekä hyvät että huonot puolensa. Korkean tason poliittisen tuen ansiosta avoin data on ilmiönä saanut näkyvyyttä ja julkishallinnon virastot ovat olleet periaatteessa velvoitettuja avaamaan tietovarantojaan. Toisaalta datan avaamisesta 240

Tim Kelsey FOI Live –seminaarissa, UCL 23.6.2011. http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/events/foilive2011

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

on tullut liiankin politisoitunut aihe, mikä on hämärtänyt avoimuuden perimmäisiä tavoitteita. Oma-aloitteisella tiedon tuottamisella pyritään usein saavuttamaan tiettyjä poliittisia päämääriä. Britanniassa nykyinen konservatiivijohtoinen hallitus on priorisoinut julkisiin hankintoihin liittyvää dataa ja rikostilastoja. Molemmat aiheet ovat olleet lähellä konservatiivien politiikkaa jo vuosikymmeniä. Tavoitteet ovat olleet sinänsä kannatettavia, mutta kaikki ratkaisut eivät ole olleet parhaita mahdollisia. Päätös avata ensimmäiseksi data julkisista hankinnoista on osoittautunut kyseenalaiseksi. Vaatimus koettiin kunnissa epäreiluksi, ja sen seurauksena motivaatio jatkaa datan avaamista on monissa virastoissa laskenut. Hallituksen tulisikin aina konsultoida kansalaisia mahdollisimman laajasti, jotta se voisi avata ensimmäiseksi sellaista dataa, jota käyttäjät todella haluavat. Avoimen datan yhteisö kasvaa jatkuvasti ja hallitus ei voi jättää tätä tietotaitoa käyttämättä, mikäli se on tosissaan datan avaamisesta koituvista hyödyistä. Ohjelmoijat keksivät tapoja hankkia dataa, ja hallitusten tulisi siksi tukea heidän työtään mahdollisimman paljon. Yhteiskuntamme on riippuvainen datasta ja sen käytöstä, ja olisi tuhlausta olla hyödyntämättä kaikkea mahdollista tietotaitoa. Datan käytön yhteydessä on usein puhuttu sen suomista taloudellisista hyödyistä ja liiketoiminnan edellytysten parantamisessa. Datasta puhutaan uutena luonnonvarana ja Euroopan komission varapuheenjohtaja Neelie Kroes jopa on verrannut dataa kultaan. Liiketoiminnan etujen ajamista hyödyllisempää on kuitenkin kouluttaa kansalaisia ymmärtämään, mitä yhteiskunnan perusinfrastruktuurin digitalisoituminen merkitsee jokapäiväiselle elämälle. Meillä ei ole varaa kasvattaa tietämyskuilua ja siitä mahdollisesti aiheutuvaa yhteiskunnallista eriytymistä. Jos dataa oikeasti verrataan luonnonvaroihin, olisi tavoiteltava sen käyttöoikeuden mahdollisimman tasa-arvoista jakaantumista, nyt kun se on vielä mahdollista. Datan käyttäjien määrä on pieni, ja välittäjien merkitys on huomattava. Britannian lehdistö on kuitenkin toistaiseksi keskittynyt lähinnä yksittäisten hankintojen arvosteluun, joka on hieman hämärtänyt yleistä keskustelua avoimuudesta. Tutkimus osoittaa, että odotukset datan avaamisen välittömistä yhteiskunnallisista vaikutuksista ovat toistaiseksi olleet yltiöoptimistisia. Datan käyttäjät ovat hyvin

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

marginaalinen ryhmä ja on erittäin vaikea osoittaa, että datan käytöstä koituneet hyödyt olisivat vielä valuneet laajalle yhteiskuntaan. Datan hyödynnettävyyden kannalta olisikin tärkeää vahvistaa entisestään niiden jo etabloituneiden kansalaistoimijoiden asemaa, jotka pyrkivät tuottamaan datan avulla yhteistä hyvää. Avointa dataa on toistaiseksi pystytty hyödyntämään lähinnä pienissä palveluissa, jotka helpottavat käyttäjän jokapäiväistä elämää. Suurempia yhteiskunnallisia vaikutuksia varten täytyisi pystyä muuttamaan hallintokulttuuria ja myös ihmisten suhtautumista tietoon. Datan avaaminen itsessään ei välttämättä ole ratkaisu, mutta se edesauttaa tarvittavaa muutosta. Ehdotukset Jotta datan avaamisella saadaan merkittäviä tuloksia, datan käyttäjät tulee integroida päätöksentekovaiheeseen mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Datalla on arvoa vain käytössä, ja tällä hetkellä vaikuttaisi siltä, että parhaat tavat edistää käyttöä ovat: a) lisätä koulutusta datan merkityksestä yhteiskunnalle b) integroida päätöksentekoon heitä, jotka ovat jo pystyneet käyttämään dataa c) kannustaa yksityisiä aloitteita ja palveluita d) pidättäytyä minkään tietyn datatyypin priorisoinnista, ja pyrkiä avaamaan kaikki

Koulutuksen osalta keskeistä ei ole niinkään opastaa kansalaisia kaupallisten sovellusten tekoon, vaan auttaa ymmärtämään digitaalisen yhteiskunnan perusinfrastruktuurissa tapahtuneet muutokset. Digitaalisen yhteiskunnan toimintaperiaatteiden tuntemus on keskeinen taito, joka kaikkien olisi hyvä tulevaisuudessa hallita. On epärealistista olettaa, että suuressa mittakaavassa kansalaiset alkaisivat vapaaehtoistyönä ja ilman tiettyä rahallista korvausta tuottamaan palveluita. Monilla järjestäytyneillä kansalaisyhteiskunnan toimijoilla kuitenkin on resursseja tähän. Näitä toimijoita pitäisi pystyä tukemaan nykyistä tehokkaammin.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

Datan hyödynnettävyys onkin täysin riippuvaista siitä, mitä datan käytöllä tavoitellaan. Avoimen datan tuoma arvo riippuu sen käytöstä, ja on hyvin vaikea kehittää mitään yleispätevää laskentamallia hyödynnettävyydelle. Esimerkiksi mahdollisia demokraattisia hyötyjä ja kaupallisia hyötyjä voidaan tavoitella eri datalla ja erilaisilla datan käyttötavoilla. Joissakin tapauksissa hyödyt voivat jopa olla toisensa poissulkevia. Avoimuuden määritelmä on vielä epäselvä ja vaatii tarkennusta, jotta vältyttäisiin ikävältä tilanteelta, jossa sellaisista asioista puhutaan avoimena, jotka eivät sitä välttämättä ole. Esimerkiksi sähköisten kansalaispalveluiden tuottaminen on kategorisesti eri asia kuin avoimen hallinnon edistäminen, vaikka ne monin paikoin voivatkin olla päällekkäisiä tavoitteita. Avoin data ja kansalaisten tasa-arvoinen oikeus saada tietoa ja käyttää sitä haluamallaan tavalla on olennainen osa avointa yhteiskuntaa, mutta ei yksin takaa avoimuutta. Yhteiskunnallinen avoimuus edellyttää myös esimerkiksi sosiaalista liikkuvuutta, esteetöntä pääsyä koulutukseen ja kattavaa lehdistön- ja sananvapautta. Näiden edistämiseen tähtäävät toimet perustuvat ensi sijassa kansalaisten väliseen kanssakäymiseen ja yhteiskunnalliseen tasa-arvoon, eivät teknologisiin innovaatioihin.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

8. Lähteet Haastattelut: Charlotte Alldritt Cabinet Office Transparency Team Beth Brook Information Policy Advisor, the National Archives Diane Cabell Acting director, iCommons Ltd Emer Coleman Director of Digital Projects, Greater London Authority Tim Davies Independent consultant/researcher & PhD student, University of Southampton Clive Davis Software Development Group Leader, London Borough of Redbridge Lee Edwards Chief Information & Communications Technology Services Officer, London Borough of Redbridge Martin Ferguson Policy Director, Socitm Anne Fitzgerald Professor, Law and Justice Research Centre, Queensland University of Technology Roger Hampson Chief Executive, London Borough of Redbridge

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

100

Janet Hughes Head of Scrutiny, Greater London Authority Matthew Kerr Technical Transformation Officer, Kent County Council Tom McClean LSE Fellow in Political Sociology, London School of Economics Matthew Pearce Standards Advisor, the National Archives Simon Rogers Editor, Guardian Data Blog Fabrizio Scrollini PhD student, London School of Economics Julian Tait Founding Member of Open Data Manchester Ben Worthy Research Associate, The Constitution Unit, University College London Tilaisuudet: FOI Live: Open data, FOI and the future, University College London, 23.6.2011 Open Knowledge Conference, Berlin, 30.6-1.11.2011 Open Data Meetup, London, 3.10.2011 Open Data and Cultural Heritage, London, 6.10.2011 Open Government Data Camp, Warsaw, 20.-21.10.2011 Open Knowledge Finland Meetup, Helsinki, 30.11.2011 Anonymity, Privacy and Open Data, London, 7.12.2011

| Suomen Lontoon Instituutti | NĂ¤kĂśkulmia avoimuuteen

101

Hallituksen asiakirjat: APPSI: Exploiting governments information assets for public good, http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/Exploiting-governmentinformation-assets-for-public-good.pdf Cabinet Office: Making Open Data Real: A Public Consultation, http://www.cabinetoffice.gov.uk/resource-library/making-open-data-real-publicconsultation Cabinet Office: A Consultation on Data Policy for a Public Data Corporation, http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/A-Consultation-DataPolicy-for-a-Public-Data-Corporation.pdf Cabinet Office: Further Detail on Open Data Measures in the Autumn Statement 2011, http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/Further_detail_on_O pen_Data_measures_in_the_Autumn_Statement_2011.pdf Cabinet Office: Open Public Services White Paper, July 2011, http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/open-public-serviceswhite-paper.pdf Cabinet Office: Open Government White Paper, 1993, http://www.officialdocuments.gov.uk/document/cm22/2290/2290.pdf Home Office, Committee on the Civil Service, Her Majesty’s Stationery Office, London 1968, http://www.civilservant.org.uk/fultonreport.shtml Letter from APPSI to Minister Michael Wills MP, 21 July 2008, http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/appsi-minister-letter-ecsubmission-07-2008.pdf Letter from APPSI to Minister Lord McNally MP, 6 July 2010, http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/appsi-minister-letter-ecsubmission-07-2010.pdf Local Public Data Panel Minutes, http://data.gov.uk/blog/local-public-data-panel New Public Sector Transparency Board and Public Data Transparency Principles, http://data.gov.uk/blog/new-public-sector-transparency-board-and-public-datatransparency-principles PM David Cameron’s letter to Government departments, 31 May 2010, http://www.number10.gov.uk/news/letter-to-government-departments-on-openingup-data/ PM David Cameron’s letter to Cabinet Ministers on Transparency and Open Data, 7 July 2011, http://www.number10.gov.uk/news/letter-to-cabinet-ministers-ontransparency-and-open-data/

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

102

The Coalition: our programme for government, http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/coalition_programme _for_government.pdf The National Archives: Open Government Licence for public sector information, http://www.nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence/ Transparency Board Minutes, http://data.gov.uk/blogs/leadership UK Government Licence Framework, http://www.nationalarchives.gov.uk/information-management/governmentlicensing/the-framework.htm UK Parliament Commons, Written Answers, http://www.theyworkforyou.com

EU-asiakirjat: European Directive 2003/98/EC of 17 November 2003 on the re-use of public sector information. Official Journal of the European Union 345/90, http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/directive/psi_directi ve_en.pdf European Public Sector Information Platform, Topic Report 22: Simplifying PSI reuse in the United Kingdom: the UK Government Licensing Framework and the Open Government Licence

Puheet: The Chancellor’s Autumn Statement 2011, http://cdn.hmtreasury.gov.uk/autumn_statement.pdf Secretary of Communities and Local Government, Eric Pickles: A new era of transparency will bring about a revolution in town-hall openness and accountability, 4 June 2010, http://www.communities.gov.uk/news/corporate/1606882 Speech by the Chancellor of Exchequer, George Osborne, at Google Zeitgeist 16 May 2011, http://www.hm-treasury.gov.uk/press_48_11.htm Speech by Tony Blair at the Campaign for Freedom of Information’s annual Awards ceremony, 25 March 1996, http://www.cfoi.org.uk/blairawards.html Kroes, Neelie: Opening Remarks, Press Conference on Open Data Strategy, Brussels, 12 December 2011, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/11/872&type= HTML

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

103

Prime Minister David Cameron, HOC Liaison Committee, evidence from the Prime Minister, 6 March 2012, http://www.parliamentlive.tv/Main/Player.aspx?meetingId=10438

Tutkimuskirjallisuus: 2020 Public Services Trust: Online or In-line: The future of information and communication technology in public services, March 2010, http://clients.squareeye.net/uploads/2020/documents/online_or_inline.pdf Ackoff, R.L.: From Data to Wisdom, Journal of Applied Systems Analysis, Volume 16, 1989, pp. 3-9. Andersen, K. N. ; Henriksen H.; Medaglia, R.; Danziger, J.N.; Sannarnes, M.K.; Møyfrid K.; and Enemærke, M., 2010. ‘Fads and Facts of E-Government: A Review of Impacts of e-Government (2003-2009)’. International Journal of Public Administration, Vol 33 (11) 564-579. Armstrong, Cory L.: Providing a clearer view: An examination of transparency on local government websites, Government Information Quarterly, Volume 28, Issue 1, January 2011, pp. 11-16. Bailey, Steve & Vidyarthi, Jay: Human-computer interaction: the missing piece of the records management puzzle, Records Management Journal, Vol. 20, No. 3, 2010, pp. 279-290. Bannister, Frank & Connolly, Regina: The Trouble with Transparency: A Critical Review of Openness in e-Government, Policy & Internet, Volume 3, Issue 1, Article 8, 2011, http://www.psocommons.org/policyandinternet/vol3/iss1/art8/ Becker, Howard S. & Geer, Blanche: Participant observation and interviewing, in Seale, Clive (ed.): Social Research Methods – a reader, Routledge, New York, 2004. Berners-Lee, Tim & Shadbolt, Nigel: There’s gold to be mined from all our data, http://eprints.ecs.soton.ac.uk/23090/1/Times%20OpEd%20TBL%2DNRS%20Final. pdf Bertot, John Carlo; Jaeger, Paul T.; and Grimes, Justin M.: Using ICTs to create a culture of transparency: E-Government and social media as openness and anticorruption tools for services, Government Information Quarterly 27 (2010), p.264. Boleman, Leo & Coleman, Emer: New Development: What Lies Beyond Service Delivery? Leadership Behaviours for Place Shaping in Local Government, Public Money and Management, Volume 28, Issue 5, 2008, pp. 313-318.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

104

Campbell et al: The American Voter, University of Chicago Press, 1960. Chapman, Richard; Hunt, Michael: Open Government in a Theoretical and Practical Context, Ashgate Publishing, Aldershot, 2006. Christiano, Thomas: The Authority of Democracy, The Journal of Political Philosophy, Volume 12, No. 3, 2004, pp. 266-290. Clarke, Paul: There’s data, and there’s data, http://paulclarke.com/honestlyreal/2010/06/theres-data-and-theres-data/ Coleman, Emer: From New Public Management to Open Governance – a New Future Or The More Things Change The More They Stay The Same? University of Warwick, 2011, http://davepress.net/FromNPMtoOpenGovernance.pdf Colquhoun, Anna: The Cost of Freedom of Information, The Constitution Unit, December 2010, http://www.ucl.ac.uk/constitutionunit/research/foi/countries/cost-of-foi.pdf Cummings, Kate & Findlay, Cassie: Digital recordkeeping: are we at a tipping point? Records Management Journal, Vol. 20, No. 3, 2010, pp. 265-278. Dahl, Robert A.: Democracy and its critics, Yale University Press, New Haven, 1989. Dahl, Robert A.: On Democracy, Yale University Press, New Haven, 1998. Dalton, Russell: Citizenship Norms and Political Participation in America: The Good News Is… the Bad News Is Wrong, CDACS Occasional Paper 2006-01, October 2006, http://www8.georgetown.edu/centers/cdacs/cid/DaltonOccasionalPaper.pdf Davies, Alysia & Lithwick, Dara: Government 2.0 and Access to Information: Recent Developments in Proactive Disclosure and Open Data in the United States and Other Countries, Library of Parliament of Canada, 15 April 2010, http://www2.parl.gc.ca/Content/LOP/ResearchPublications/2010-15-e.pdf Davies, Tim: Evaluating the Autumn Statement Open Data Measures, http://www.timdavies.org.uk/2011/12/02/3090/ Davies, Tim: Open data, democracy and public sector reform. A look at open government data use from data.gov.uk, University of Oxford, August 2010, http://practicalparticipation.co.uk/odi/report/wp-content/uploads/2010/08/Howis-open-government-data-being-used-in-practice.pdf Deloitte: Unlocking Growth – How open data creates new opportunities for the UK, Deloitte 2011, http://www.deloitte.com/view/en_GB/uk/market-insights/deloitteanalytics/2d376cdde7e14310VgnVCM1000001a56f00aRCRD.htm

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

105

Denzin, Norman K. & Lincoln, Yvonna S (edit.): Strategies of Qualitative Inquiry, Sage Publications, Thousand Oaks, 1998. Eaves, David: Access to Information is Fatally Broken… You Just Don’t Know it Yet, http://eaves.ca/2011/03/30/access-to-information-is-fatally-broken-you-just-dontknow-it-yet/ Eaves, David: Case study: How Open data saved Canada $3.2 Billion, http://eaves.ca/2010/04/14/case-study-open-data-and-the-public-purse/ Erkkilä, Tero: Reinventing Nordic Openness: Transparency and State Information in Finland, University of Helsinki, 2010. Fioretti, Marco: Open Data: Emerging trends, issues and best practices, http://www.lem.sssup.it/WPLem/odos/odos_2.html Gant, Jon; Turner-Lee, Nicol: Government Transparency: Six Strategies for More Open and Participatory Government, The Aspen Institute, February 2011, p.17, http://www.knightcomm.org/wpcontent/uploads/2011/02/Government_Transparency_Six_Strategies.pdf Gray, Jonathan: Interview for University of Southampton open data study, http://jwyg.okfn.org/2011/12/06/interview-for-university-of-southhampton-opendata-study/#comments Guardian Data Blog, http://www.guardian.co.uk/data Feldman, Steven: #OpenData – Who Profits?, http://govinthelab.com/stevenfeldman-opendata-who-profits/ Fung, Archon & Weil, David: Open Government and Open Society, in Lathrop, Daniel & Ruma, Laurel (ed.): Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in Practice, O’Reilly Media, Sebastopol, 2010. Gurstein, Michael B.: Are the Open Data Warriors Fighting for Robin Hood or the Sheriff? Some Reflections on OkCon2011 and the Emerging Data Divide, http://gurstein.wordpress.com/2011/07/03/are-the-open-data-warriors-fightingfor-robin-hood-or-the-sheriff-some-reflections-on-okcon-2011-and-the-emergingdata-divide/ Habermas, Jürgen: The Structural Transformation of the Public Sphere. An Inquiry into a Category of Bourgeois Society, MIT Press, 2001. Halonen, Antti: Data without context? A study on the UK local government transparency agenda and its impacts on information management, Unpublished MRes dissertation, University College London, 2011.

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

106

Hazell, Robert; Worthy, Ben; Glover, Mark: The Impact of the Freedom of the Information Act on Central Government in the UK – Does FOI work? Palgrave MacMillan, 2010. Hey, Jonathan: The Data, Information, Knowledge, Wisdom Chain: The Metaphorical Link, published at Intergovernmental Oceanographic CommissionOceanTeacher: a training system for ocean data and information management, December 2004. Holsen, Sarah et al.: Journalists’ use of the UK Freedom of Information Act. Open Government Journal, Volume 3, Issue 1, 2007. Huijboom, Noor & Van den Broek, Tijs: Open data: an international comparison of strategies, European Journal of ePractice, No. 12, March/April 2011, http://www.epractice.eu/files/European%20Journal%20epractice%20Volume%201 2_1.pdf Inglehart, Ronald & Abramson, Paul R.: Measuring Postmaterialism, American Political Science Review, Vol. 93, No. 3, September 1999. Janssen, Katleen: The influence of the PSI directive on open government data: An overview of recent developments. Government Information Quarterly 28 (2011), pp. 446-456. Kalela, Jorma: Making History. The Historian and Uses of the Past. Palgrave Macmillan, 2012 Korn, Naomi & Oppenheim, Charles: Licensing Open Data: A Practical Guide, accessible at http://discovery.ac.uk/files/pdf/Licensing_Open_Data_A_Practical_Guide.pdf Koski, Heli: Does Marginal Cost Pricing of Public Sector Information Spur Firm Growth? The Research Institute of the Finnish Economy, September 2011, http://www.etla.fi/eng/julkaisuhaku.php?type=details&id=1853 La Raja, Raymond: Does Transparency of Political Activity Have a Chilling Effect on Participation? Meetings of the Midwest Political Science Association, Chicago, March 31 – April 3, 2011. Lathrop, Daniel & Ruma, Laurel (ed.): Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in Practice, O’Reilly Media, Sebastopol, 2010. Leadbitter, Charles: The Civic Long Tail, September 2011, http://www.demos.co.uk/publications/theciviclongtail

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

107

Longo, Justin: #OpenData: Digital-Era Governance Thoroughbred or New Public Management Trojan Horse?, Public Policy and Governance Review, Volume 2, No. 2, Spring 2011, pp. 38-52. Mayo, Ed & Steinberg, Tom: The Power of Information, http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20100413152047/http://www.cabinetoffi ce.gov.uk/media/cabinetoffice/strategy/assets/power_information.pdf McClean, Tom: Not with a Bang but a Whimper: The Politics of Accountability and Open Data in the UK, paper presented at the American Political Science Association Annual Meeting, Seattle, Washington, 1-4 September 2011, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1899790 McKinsey Global Institute: Big data: The next frontier for innovation, competition and productivity, McKinsey Global Institute, 2011, http://www.mckinsey.com/Insights/MGI/Research/Technology_and_Innovation/Bi g_data_The_next_frontier_for_innovation Moss, Michael: ‘Without the Data, the Tools are Useless; Without the Software, the Data is Unmanageable’, Journal of the Society of Archivists, Vol. 31, No. 1, April 2010, pp. 1-14. Norris, Pippa: Digital Divide: Civic Engagement, Information Poverty, and the Internet Worldwide, Cambridge University Press, Cambridge, 2001. Noveck, Beth Simone: The Single Point of Failure, in Lathrop & Ruma (ed.): Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in Practice, O’Reilly Media, Sebastopol, 2010, pp. 49-70. O’Hara, Kieron: Transparent Government, Not Transparent Citizens: A Report on Privacy and Transparency for the Cabinet Office, September 2011, http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/transparency-andprivacy-review-annex-b.pdf Patashnik, Eric: Reforms at Risk: What Happens After Major Policy Changes Are Enacted. Princeton University Press, 2008. Pina, Vicente; Torres, Lourdes; Royo, Sonia : Is e-government leading to more accountable and transparent local governments? An overall view, Financial Accountability & Management, Volume 26, Issue 1, February 2010, pp. 3-20. Poikola, Antti; Kola, Petri; Hintikka, Kari: Public Data: an introduction to opening information resources, http://www.scribd.com/doc/57392397/Public-Data Pollock, Rufus: Open Data: a means to an end, not an end in itself, Open Knowledge Foundation Blog, 15 September 2011, http://blog.okfn.org/2011/09/15/open-data-ameans-to-an-end-not-an-end-in-itself/

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

108

Pollock, Rufus: The Economics of Public Sector Information, University of Cambridge, 2008, http://econpapers.repec.org/paper/camcamdae/0920.htm Prior, Markus: News vs. Entertainment: How Increasing Media Choice Widens Gap in Political Knowledge and Turnout, American Journal of Political Science, Vol. 49, No. 3, July 2005. Raymonds, Eric: Cathedral and the bazaar, http://catb.org/~esr/writings/homesteading/cathedral-bazaar/cathedral-bazaar.ps Roberts, Alasdair: Blacked out: Government secrecy in the information age, Cambridge University Press, New York, 2006. Rubin, Herbert J. & Rubin, Irene S.: Qualitative Interviewing: The Art of Hearing Data, Sage Publications Ltd, Thousand Oaks, 2005. Saxby, Stephen: The development of UK Government policy towards the commercialization of official information, International Journal of Law and Information Technology, Issue 3, 1996, pp. 199-233. Saxby, Steve: Three years in the life of UK national information policy – the politics and process of policy development, International Journal of Private Law, Vol. 4, 2011, pp. 1-31. Schellong, Alexander & Stepanets, Ekaterina: Unchartered waters – the State of Open Data in Europe, CSC Public Sector Study Series 1/2011, http://assets1.csc.com/de/downloads/CSC_policy_paper_series_01_2011_uncharte red_waters_state_of_open_data_europe_English_2.pdf Stephen, Justine et al.: System Error – Fixing the flaws in government IT, Institute for Government, 2011, http://www.instituteforgovernment.org.uk/publications/23/ Taggart, Chris: What’s that coming over the hill? Is it the Public Data Corporation? http://countculture.wordpress.com/2011/01/14/whats-that-coming-over-the-hill-isit-the-public-data-corporation/ UN e-Government Survey 2010, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNDPADM/UNPAN038853.pdf Vickery, Graham: Review of recent studies on PSI re-use and related market developments. Information Economics, Paris, 2011. http://www.epsiplatform.eu/news/news/review_of_recent_psi_re_use_studies_pu blished

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

109

Vleugels, Roger: Overview of all 86 FOI countries (2008), http://www.statewatch.org/news/2008/sep/foi-overview-86-countries-sep2008.pdf West, Darrell M.: E-Government and the Transformation of Service Delivery and Citizen Attitudes, Public Administration Review, Volume 64, Issue 1, February 2004, pp. 15-27. Worthy, Ben: John Major’s Information Revolution? The Code of Access ten years on, Open Government: a Journal of Freedom of Information, Volume 3, Issue 1, 2007, http://www.opengovjournal.org/article/view/994/792 Worthy, Ben et al.: Town Hall Transparency? The Impact of Freedom of Information on Local Government in England, The Constitution Unit, December 2011. http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/foi/foi-and-localgovernment/town-hall-transparency.pdf Zaller, John: The Nature and Origins of Mass Opinion, Cambridge University Press, 1992. Zeleny, M.: Management Support Systems: Towards Integrated Knowledge Management, Human Systems Management, Volume 7, 1987, pp. 59-70

| Suomen Lontoon Instituutti | Näkökulmia avoimuuteen

110