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iolencias, delitos e inseguridades en el Uruguay democrático Por Rafael Paternain
Serie Documentos Electrónicos Nº 3, marzo 2010 Programa Seguridad y Ciudadanía
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Violencias, delitos e inseguridad en el Uruguay democrático Por Rafael Paternain1, marzo 2010
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ragmentación social y criminalidad creciente El Uruguay se ha caracterizado, históricamente, por sus niveles de desarrollo y por sus indicadores de integración social. En una América Latina desigual y convulsa, nuestro país exhibió durante la primera mitad del siglo XX estabilidad política, sistemas de bienestar y una calidad de vida asentada en una extendida clase media. La transición demográfica temprana, el aporte inmigratorio, la expansión del modelo de sustitución de importaciones, el papel regulador de un Estado con presencia fuer te en lo económico y en lo social, fueron algunas de las claves para la construcción de un relato de excepcionalidad . Sin embargo, las contradicciones internas, las debilidades estructurales y las vulnerabilidades en medio de un mercado internacional que cambiaba de rumbo, instalaron una crisis que primero fue económica, luego social y más tarde política. En menos de veinte años, el país transitó de una bovina euforia al autoritarismo militar. Durante ese tiempo, la violencia social y política mostró la contracara de una sociedad autodefinida como pacífica. El terrorismo de Estado (1973-1984) sería el golpe de gracia para aquella representación. El ciclo democrático le devolvería el país la estabilidad política y un conjunto de renovadas
esperanzas, pero la deuda social, la devastación de la economía y los traumas culturales acompañarán el devenir de una sociedad atrapada por los signos de una crisis de larga duración y expuesta a constantes flujos emigratorios. Desde 1984 a 2004, el Uruguay ensayará distintas estrategias de reacciones , las cuales caen bajo la denominación de mecanismos democráticos de control sociopolítico con ajuste estructural de la economía . La reinserción internacional, el crecimiento de la economía, la reducción de la pobreza y la estabilización en la desigualdad de ingresos, aparecerán como argumentos positivos para inclinar la balanza aunque con sus resistencias y sus frenos hacia las políticas de apertura, liberalización y flexibilización. Los años del neoliberalismo golpearon de inmediato sobre el mercado de trabajo, habilitando la precariedad y la informalidad, y la retracción del salario. En este contexto, sobre mediados de la década del noventa, se instaló en el país una modalidad de criminalidad común, la cual no tendrá retrocesos hasta el día de hoy: los robos con violencia. Por su parte, la sociedad uruguaya enfrentaba un desafío intergeneracional producto de su estructura demográfica y sus opciones políticas en materia de seguridad social: en un país envejecido, sus niños, adolescentes y jóvenes quedaron desprovistos de toda protección, al punto que la propia CEPAL advirtió que el porcentaje de jóvenes que no estudiaba
1. Sociólogo. Gerente del Área de Política Institucional y Planificación Estratégica y Director del Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad del Ministerio del Interior-Uruguay. Docente e investigador del Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República-Uruguay.
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ni trabajaba constituía un auténtico factor de riesgo para la reproducción de la criminalidad. La evolución del modelo tuvo su momento convergente a nivel regional: entre 1999 y 2003 hubo una secuencia de recesión, crisis financiera y zozobra política que fue financiada con las reservas de la integración social. En la tradición socioeconómica del país, hubo que enfrentar procesos inéditos de exclusión y fragmentación social: desempleo, pobreza, segregación territorial y cultural, desigualdad, emigración, etc. En paralelo, las tasas de criminalidad (en especial, los delitos contra la propiedad) crecieron exponencialmente y las percepciones de inseguridad se reactualizaron en medio de la catástrofe socioeconómica. Las condiciones societales generaron procesos estructurales de macrovictimización , mientras que las respuestas institucionales fueron tardías, descoordinadas y unilaterales. En cualquier caso, el Uruguay fragmentado cambió radicalmente su geografía económica, social y cultural. En esa dinámica la violencia, la criminalidad y la inseguridad emergen como verdaderos desafíos para la gobernabilidad democrática.
La incertidumbre de los diagnósticos Entre muchas dificultades, el país ha tenido importantes retrasos en materia de información y herramientas de diagnóstico. La magnitud de la violencia, la criminalidad y la inseguridad permaneció en la nebulosa, mientras que los discursos se abrazaban con fervor a recurrentes lugares comunes. Debido a que muchos consideran que la realidad resulta autoevidente , el despliegue de datos, hipótesis, relaciones e interpretaciones es calibrada como un desvío tecnocrático. En este contexto, hay que destacar la debilidad del impulso académico, apenas acelerado en los últimos cinco años (Paternain, Sanseviero, 2008). Del mismo modo, la sociedad civil organizada ha observado de lejos esta problemática, con la excepción de aquellos que trabajan contra la violencia hacia las mujeres y
a favor de los derechos de niños/as y adolescentes. Al mismo tiempo, la escasa calificación en el campo de los medios de comunicación ha producido noticias e informaciones con alta carga de nocividad. Las distintas instituciones públicas con intervención directa en la materia han tenido un desarrollo escaso. Allí figuran las históricas bases periciales y procesales del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial y, sobre todo, las estadísticas de denuncias y hechos policiales del Ministerio del Interior, las cuales cubren el periodo 1980-2004. Estas estadísticas ministeriales adolecen de innumerables fallas técnicas, y sobre esa verificación se ha venido trabajando en diferentes etapas de manera sostenida desde hace casi diez años. La primera de estas etapas fue desde 1998 a 2004, en la cual se ejecutó el Programa de Seguridad Ciudadana que contó con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Entre sus componentes, figuró la creación del Centro de Información, cuyo propósito esencial fue estimular los procesos de base para la producción, sistematización y compatibilización de las estadísticas policiales. Su mayor resultado fue el Sistema de Gestión Policial para Montevideo y Canelones, que consistió en una base de datos centralizada con terminales informatizadas en cada una de las seccionales policiales de ambos departamentos. En paralelo, se buscaron ar ticulaciones interinstitucionales para el intercambio de información relevante, se realizaron cinco encuestas de victimización y se colocó en el centro de la preocupación la necesidad de contar con estadísticas nacionales sobre violencia doméstica (tipificada como delito desde 1995). Sobre el final del periodo, se emprendió una exhaustiva tarea de depuración y recopilación estadística (Ministerio del Interior, 2003, 2004 y 2005), al tiempo que el Centro de Información quedó institucionalizado dentro del Ministerio del Interior en del Departamento de Datos, Estadísticas y Análisis.
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La segunda etapa se inició en el 2005 y culminó en octubre de 2008. Bajo la impronta del Obser vatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad, el Ministerio del Interior modificó de forma radical los viejos criterios de producción de sus estadísticas, estandarizó procedimientos y volvió de acceso público toda la información. El Obser vatorio se transformó en una referencia de transparencia en el marco de la política pública de seguridad ciudadana. Durante esta fase, se establecieron alianzas con centros académicos, se realizó una encuesta nacional de victimización, se ejecutó el primer censo de funcionarios del Ministerio del Interior y se planificó un censo nacional de población carcelaria. Este impulso desembocó en el ámbito de las reuniones de Ministros de Interior y de Justicia del MERCOSUR, promoviéndose la necesidad de un Obser vatorio Regional sobre Violencia y Criminalidad. Por sobre todo, el Observatorio fue una instancia de apoyo, diseño y evaluación de las políticas ministeriales. La producción de distintos informes de gestión habilitó un proceso interno de reformas que se materializó con la creación de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica en el año 2007. Durante casi un año, el objetivo de consolidar información de calidad sobre los contextos, los procesos y los impactos de las políticas fue el principal argumento para incorporar al Ministerio del Interior en la reforma del Estado, impulsada por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República. La Rendición de Cuentas, de octubre de 2008, crea una nueva estructura organizativa a base de gerencias en la Secretaría del Ministerio del Interior. El Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad depende ahora del Área de Política Institucional y Planificación Estratégica, integrada a su vez por seis divisiones: Planeamiento y Evaluación de Gestión, Estadísticas y Análisis Estratégico, Desar rollo Institucional, Sistemas de
Información, Programas y Proyectos y Políticas de Género. Toda reforma estructural de la institucionalidad encargada de las políticas públicas de seguridad ciudadana debe ir acompañada de sistemas de información que garanticen los diagnósticos permanentes en contextos sociales e institucionales de alta complejidad. Por esta razón, la información pasa a desempeñar una tarea política de primera magnitud. Las encuestas de victimización, los nuevos protocolos para las denuncias policiales, la elaboración de indicadores de gestión, la interoper abilidad de los sistemas, la estandarización de información sobre los recursos humanos, los detalles en materia de medios y recursos empleados, la definición de metas y objetivos, la incorporación del mecanismo de la evaluación institucional, etc., son piezas de una nueva estrategia política de conducción. Además, los Estados necesitan instancias transversales en la producción de información en áreas tan sensibles como la violencia de género, los accidentes de tránsito, los suicidios, los menores infractores, el abuso infantil, el consumo de drogas, el tráfico de armas. También son imprescindibles las comparaciones regionales. Desde mediados del 2009, Uruguay forma par te del Proyecto Indicadores Estandarizados en materia de seguridad y convivencia (proyecto de Bien Público Regional, BID), que permitirá el intercambio de metodologías, procedimientos e informaciones. En definitiva, la confiabilidad y la validez de la información sobre violencia, criminalidad e inseguridad son siempre reflejo conceptual de las políticas públicas. Todos los subdesarrollos tienen que ser entendidos en el marco de esquemas erráticos y anacrónicos. El Uruguay se halla actualmente en una promisoria fase de transición, cuya suer te dependerá de la cristalización de una nueva política.
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Criminalidad e inseguridad en el Uruguay contemporáneo Delitos y violencias La evolución nacional de la criminalidad demuestra antes y ahora que los delitos más denunciados son aquellos contra la propiedad, en especial los hurtos. Sin contar la llamada cifra negra (delitos que ocurren, pero que no se denuncian), en 2008 hubo en el Uruguay 100.000 hur tos (aproximadamente 280 denuncias diarias). Sin embargo, desde 1985 hasta la fecha, el crecimiento más sostenido lo han experimentado los delitos contra la persona. Si bien los homicidios llegaron a sus picos más altos a principios de los noventa, luego se estabilizaron y posteriormente descendieron. El fenómeno que en realidad explica este aumento se relaciona con la violencia doméstica, un delito sometido a constantes ajustes de registro: creado por ley en 1995, recién en 2005 obtiene una estadística a nivel nacional. Dentro del grupo de delitos contra la propiedad, las tasas de hurtos explotan entre 1999 y 2004, en paralelo con la recesión económica y la profundización de la crisis social. Por su parte,
las rapiñas parten de niveles muy bajos, alteran su tendencia en 1995, consolidan su ascenso durante el tiempo de la crisis y mantienen su crecimiento en un contexto socioeconómico más favorable. Con la posible excepción de las rapiñas, se dibuja un patrón delictivo en el que la gravedad de los delitos y su frecuencia tienden a estar en relación inversa. Así, de acuerdo a los datos de denuncias que registra el Ministerio del Interior, el delito de mayor gravedad (homicidio) es el que presenta la tasa más baja. De modo similar, la violación (otro delito muy grave) aparece en penúltimo lugar, con una tasa de denuncia apenas por encima de la tasa del homicidio. Al considerar los datos de procesamientos también se observa que estos últimos son los delitos que registran las tasas más bajas, pero en este caso el orden entre estas figuras se invierte y la violación se ubica en último lugar de frecuencia (con el homicidio ocupando la penúltima posición). La suma de los delitos violentos (homicidio, rapiña, violación, lesiones y violencia doméstica) representó, durante 2008, algo menos de 1 cada 5 denuncias (16,5%). Entre los procesamientos, la proporción que representa el conglomerado formado por el homicidio, la rapiña, la violación y las lesiones equivale al 17,7% del total.
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Principales indicadores. Ur uguay
Indicadores Homicidios Robo sobre las personas (Rapiñas)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 6,5
6,6
7,0
6,0
6,1
5,7
6,1
5,9
6,6
204,5
185,8
256,4
209,9
212,0
252,7
267,5
276,0
321,1
Robo sobre las cosas* Hurto
1836,1 2080,6 2300,4 2719,9 2980,5 3173,3 3077,0 3003,8 3168,2
Lesiones
275,4
Detenciones
2463,5 1940,1 2515,6 2896,2 3692,6 2456,6 2380,2 2409,5 2460,3
Población penitenciaria
275,0
261,1
289,7
328,0
266,9
276,6
254,4
261,1
4469
5107
5630
6749
6888
6211
6887
7186
7665
135,4
154,4
170,2
204,3
208,6
187,9
207,8
216,2
229,9
Victimización general **
38
27
32
s/d
33
s/d
s/d
27
s/d
Inseguridad general***
42
39
45
s/d
44
s/d
s/d
44
s/d
(al 31 de diciembre) Tasa de población penitenciaria
Fuente: Área de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior. *Los sistemas actuales de recolección de datos no discriminan los robos con violencia sobre las cosas de otro tipo de sustracciones. Todos los robos sin violencia contra las personas se clasifican juntos, en una categoría genérica (Hurtos), que es la que se muestra en la tabla. ** La victimización incluye los que sufrieron un delito en dos categorías: sólo el entrevistado y otro miembro de la familia . *** Incluye las opiniones de muy inseguro y algo inseguro .
Considerando separadamente las distintas variedades de denuncias relacionadas con hechos de violencia, las situaciones que involucran el ámbito doméstico emergen durante 2008 como la categoría dominante (5,8% del total de denuncias). Este último patrón marca un cambio bastante impactante respecto de años anteriores, cuando las rapiñas eran la categoría de denuncias más frecuente entre los hechos violentos. A las denuncias de violencia doméstica le siguen en importancia, a corta distancia, las de rapiña (5,4% del total entre delitos consumados y tentativas). En tercer lugar se ubican las lesiones, que representan el 4,9% del total de denuncias. A bastante distancia, los homicidios y las violaciones completan la gama de delitos violentos. Los primeros representan menos del 1% de los hechos registrados por el Ministerio del Interior (0,2% entre consumados y tentativas) y las violaciones el 0,15% de las denuncias. A lo largo de todo el periodo, algunos de los indicadores del trabajo policial muestran fuertes variaciones: la mayor cantidad de detenidos se
produce en 1985 y 2004. Este último año mostró el agotamiento de un modelo de policiamiento que aumentó los detenidos, pero disminuyó el porcentaje de delitos esclarecidos. Para el año 2007 los términos de la ecuación cambian, reduciéndose sensiblemente la distancia entre personas detenidas y personas procesadas. El trabajo policial gana en eficacia, pero la presión punitiva no cesa, lo que redunda en las tasas de encarcelamiento más altas de toda la historia. La violencia no delictual tiene en los accidentes de tránsito y en los suicidios dos manifestaciones inquietantes para la realidad uruguaya. Las tasas más altas de accidentes de tránsito fueron en 1995, 1999 y 2008, con marcada distancia respecto al 2004, seguramente por la influencia de la crisis en los volúmenes de circulación y movilidad. Los accidentes fatales se han mantenido constantes, con elevados picos para 1995 y 1999. A su vez, el incremento de las tasas generales en 2008 no implicó un aumento proporcional de los accidentes fatales, los cuales pasan a gravitar menos sobre el total que, por ejemplo, en 1995.
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Las relaciones entre los principales indicadores socioeconómicos (desempleo, distribución del ingreso, pobreza, crecimiento económico, etc.) constituyen todo un desafío para la interpretación sociológica (Paternain, 2007; Pucci y Trajtenberg, 2007; Donnangelo, 2007). A la luz del proceso uruguayo de los últimos veinte años, la complejidad se multiplica. El crecimiento de las rapiñas y de los delitos contra la persona es previo a la recesión económica que desembocó en los años más severos de la crisis. Por el contrario, el delito más frecuentemente denunciado el hurto crece a mayor velocidad durante el tiempo en que empeoran todos los indicadores socioeconómicos. La conclusión carece de originalidad, pero tiene su peso: las principales variables de un modelo de desarrollo no alcanzan para entender las variaciones de la criminalidad, aunque sin ellas tampoco habría un entendimiento adecuado. La pobreza y el desempleo no generan, por sí solos, los delitos. Es un hecho que la criminalidad se asocia a procesos más amplios vinculados con la desestructuración del mundo del trabajo, el desempleo juvenil, la desafiliación institucional, el deterioro del espacio urbano, la segregación residencial, las políticas de control social, la prevalencia del consumo de alcohol y drogas, la expansión del mercado de las armas de fuego, etc. El incremento de las desigualdades sociales se traduce en exclusión social y en desequilibrios profundos entre las oportunidades y las aspiraciones. Más allá de los vacíos en el conocimiento de las variables que inciden concretamente en el delito, la violencia, la criminalidad y la inseguridad se han instalado en el Uruguay como auténticos problemas estructurales. En el trayecto que va desde la sociedad hiperintegrada a la sociedad fragmentada, estos asuntos han devenido centrales, con sus dinámicas propias y con relevantes grados de autonomía. Con independencia de la calidad de las evidencias, es posible trazar tres caminos hipotéticos no necesariamente excluyentes para comprender la evolución del delito en el Uruguay. En primer lugar, una parte de la criminalidad se vincula con
los procesos de exclusión social, de segregación residencial y de fragmentación socioeconómica. En segundo lugar, hay otra parte (tal vez la mayoritaria) sensible a las mutaciones del mercado de trabajo y a los vaivenes de la actividad económica, en la cual las fronteras entre la legalidad y la ilegalidad son tan frágiles como las vicisitudes laborales. Por último, las transformaciones socioculturales y territoriales también han afectado la cantidad y la intensidad de los delitos contra la persona, decisivas para entender la real magnitud del fenómeno de la violencia y la inseguridad en el Uruguay. La capital y el interior del país ¿Cómo se distribuyen las tasas de violencia y criminalidad según la dicotomía Montevideo/interior? Montevideo es la zona que concentra en términos absolutos la mayor cantidad de delitos. Del mismo modo, en prácticamente la totalidad de los rubros sus tasas están por encima de las tasas nacionales, pero en más de veinte años, el crecimiento del delito ha sido mayor en el interior del país. En 1985, la tasa de delitos contra las personas en el interior fue de 12,9 denuncias cada 10.000 habitantes, mientras en el 2007 la cifra alcanzó las 82,5 denuncias. Esto se hace evidente para el caso de las lesiones, pero más lo es para la violencia doméstica. El homicidio parece tener un comportamiento diferente: pesa lo mismo en Montevideo que en el interior en 1985, pero luego sus tasas pasan a tener un leve predominio en la capital. Los delitos contra la propiedad tienden a crecer en ambos escenarios en la misma proporción. Lo hacen un poco más en Montevideo durante el tiempo de la crisis, y más en el interior en los años recientes. El hurto avanza en Montevideo a partir de 1999, y se frena en 2006 y 2007. Lo propio ocurre en el interior, aunque mantiene una leve tendencia al crecimiento. Por su parte, la rapiña es un delito típicamente montevideano, pero crece más con la excepción de los años de la crisis en el resto de los departamentos, en especial durante los últimos tres años.
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Principales indicadores. Montevideo
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2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Homicidios
8,3
7,3
8,9
6,0
6,6
6,5
6,6
6,3
7,8
Lesiones
15,7
17,0
18,1
26,6
31,2
32,9
30,6
31,7
32,9
Total Persona
48,6
53,2
54,3
58,6
56,0
57,1
50,3
51,7
48,8
Total Sexuales
39,1
31,7
33,6
38,0
61,6
46,0
44,1
45,5
43,4
Hurtos
21,6
24,2
27,1
33,8
42,9
45,0
42,6
42,6
44,6
Rapiñas
43,0
39,0
55,0
45,7
48,4
55,7
58,6
58,7
68,0
Daños
22,0
21,5
29,2
35,6
49,6
54,5
48,4
48,0
51,5
Total Propiedad
30,6
33,0
38,7
44,3
55,2
65,2
61,0
58,2
63,9
Población
1379418 1376452 1370308 1361223 1352984 1347888 1345010 1342474 1340273
Fuente: Área de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior. Tasas: Cada 100.000 habitantes: Homicidios, Total Sexuales. Cada 10.000 habitantes: Lesiones, Total Persona, Rapiñas, Daños. Cada 1.000 habitantes: Hurtos, Total Propiedad.
Si al departamento de Montevideo se le aplicara un criterio básico de estratificación, y se asumiera que las tres zonas de intervención policial guardan un cier to gr ado de correspondencia con espacios de niveles socioeconómicos (la zona 1 de nivel medio,
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medio alto y alto; la zona 2 de nivel medio y medio bajo y la zona 3 de nivel medio bajo y bajo), obser varíamos por ejemplo que el h o m i c i d i o g r av i t a m á s e n s e c t o r e s socioeconómicos bajos. A lo largo del periodo, esa distribución se mantiene sin variaciones.
Homicidios por zonas policiales. Montevideo
Zona 1 Zona 2 Zona 3
2000 5,5 7,5 12,3
2001 3,1 7,1 11,5
2002 3,1 9,2 13,8
2003 4,2 4,9 8,5
2004 2,9 7,8 8,6
2005 2,9 7,5 8,6
2006 3,7 7,9 7,9
Fuente: Área de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior. Tasa cada 100.000 habitantes.
Violencias, delitos e inseguridades en el Uruguay democrático
2007 3,2 5,5 10,4
2008 2,5 9,4 10,9
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El compor tamiento de los hur tos es exactamente inverso al de los homicidios. Sus mayores tasas de ocurrencia se dan en las zonas
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de mejor nivel socioeconómico y además en los lugares de mayor densidad de población y de concentración de servicios.
Hur tos por zonas policiales. Montevideo
Zona 1 Zona 2 Zona 3
2000 26,0 22,6 15,9
2001 32,2 21,8 18,6
2002 34,1 26,3 19,4
2003 46,0 31,2 21,3
2004 52,9 41,6 34,6
2005 63,7 40,2 32,5
2006 56,7 37,0 35,6
2007 56,8 37,1 35,7
2008 55,2 40,7 39,0
Fuente: Área de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior. Tasa cada 1.000 habitantes.
Por su parte, el otro delito contra la propiedad tiene para el año 2000 una distribución equivalente a la del homicidio: pesa más en aquellos sectores medios bajos y bajos. En menos de ocho años, su distribución cambia y esta
modalidad de robos con violencia se traslada hacia la zona sur de la ciudad. El crecimiento económico y la relocalización de servicios parecen oficiar de atracciones para el grueso de los delitos contra la propiedad.
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Rapiñas por zonas policiales. Montevideo
Zona 1 Zona 2 Zona 3
2000 39 44 46
2001 35 38 44
2002 43 53 66
2003 35 47 49
2004 44 52 48
2005 59 58 49
2006 65 61 49
2007 72 58 46
2008 75 66 63
Fuente: Área de Política Institucional y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior. Tasa cada 1.000 habitantes.
Inseguridad y victimización Entre 1999 y 2004, el Ministerio del Interior -en el marco del Programa de Seguridad Ciudadanarealizó diversos relevamientos de opinión en Montevideo y Canelones. Estas encuestas permiten tener una evolución del clima de opinión de una buena parte de los uruguayos a lo largo de todo el periodo de crisis socioeconómica. La delincuencia y la seguridad ciudadana constituyeron uno de los principales problemas del país. En cinco años, la opinión osciló entre el segundo y el cuarto lugar, con un promedio del 12% de las respuestas de montevideanos y canarios. Las variaciones que se registraron como preocupación manifiesta de los ciudadanos se compensaron por el incremento de la preocupación latente para la mayoría de la opinión pública de Montevideo y Canelones. Las diversas percepciones de inseguridad arraigaron a lo largo de la década del noventa y dichas tendencias se consolidaron para el ciclo de recesión económica y crisis social. Sin embargo, la opinión pública siempre consideró
más segura su zona de residencia que la sociedad en general. El comportamiento es sintomático: cuanto más general y abstracto el espacio y más amplia la referencia temporal de la pregunta, mayor es la sensación de inseguridad y la creencia en el aumento de la delincuencia. Este trasfondo de inseguridad en la mediana duración se tradujo en comportamientos que buscaron medidas de autoprotección. Las iniciativas más frecuentes fueron las rejas en las viviendas y los perros guardianes. Sin embargo, en 1999 un 15% de los hogares declaró recurrir a las armas de fuego como medida de protección. Si bien ese porcentaje tiende a descender, con seguridad ese comportamiento tiene altos niveles de subregistro en las encuestas, puesto que es más probable no declarar un arma de fuego que la instalación de una reja. La inseguridad empuja a una sociedad armada, a la privatización de la seguridad y a la fragmentación del espacio público. El resultado de todo ello es el agravamiento de las percepciones de inseguridad y el deterioro de la calidad de los vínculos de convivencia.
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A lo largo de los cinco relevamientos, los hogares que sufrieron uno o más delitos en los últimos doce meses oscilaron entre el 28% y el 36% para Montevideo y Canelones. Por su parte, las víctimas reconocieron en promedio los siguientes tipos de delitos: hurto (79%), rapiña (18%) y lesiones (3%). En este punto, se podría decir tentativamente (y provisoriamente) que los delitos mencionados fueron también los más frecuentes en el caso de las estadísticas provenientes de los partes policiales. Esto significaría que lo que las personas están dispuestas a declarar en una encuesta tiende a corresponder en líneas generales con lo que luego se denuncia en las distintas seccionales policiales. Por su parte, cuando se quiere saber cuántas de las víctimas de delito efectivizaron su denuncia, se obtuvo que 2/3 de los entrevistados denunciaron el hecho ante la Policía. Durante los últimos cuatro años, la problemática de la inseguridad se afianzó como asunto de opinión pública. Las iniciativas de la administración del Frente Amplio, las resistencias políticas y mediáticas, el descubrimiento de algunas realidades departamentales y la incorporación del tema en la agenda de la campaña electoral, son rasgos que singularizan el presente. La tematización de la inseguridad ha adquirido una densidad inédita en el clima de opinión de la sociedad uruguaya. Sin embargo, estos nuevos factores no han tenido especial incidencia en las percepciones ciudadanas medidas a través de encuestas de victimización. Un estudio realizado a principios de 2007 en el departamento de Montevideo revela que la delincuencia y la seguridad ciudadana se hallan en el quinto lugar entre los principales problemas del país. En correspondencia con los estudios anteriores, las situaciones más temidas son los homicidios , las rapiñas en la calle , los ataques sexuales y los copamientos . No obstante, aproximadamente 6 de cada 10 entrevistados considera poco o improbable ser víctima de un delito en el futuro próximo. Del mismo modo, el 49% evalúa que el nivel de seguridad dentro de dos años será mucho mejor y mejor , frente a un 32% que opina que seguirá igual y un 18% que será peor y mucho peor .
Los niveles reales de victimización no han tenido grandes variaciones: el porcentaje de entrevistados que sufrió algún delito en los últimos doce meses fue un 14,5% en 2007 y un 17% en 2004. Estos datos parecen ratificar las tendencias observadas en la evolución reciente de las denuncias de delitos en Montevideo. Los hurtos y las rapiñas son los hechos que más victimización generan, aunque estas últimas crecen con relación al estudio de 2004. Habitualmente se señala que el descenso de algunos delitos obedece a que la población no los denuncia. Si bien el porcentaje de no denuncia ha sido históricamente alto en la ciudad de Montevideo (en 2004 llegó al 40%), los últimos sondeos de opinión pública revelan que el mismo no ha tenido variaciones: aproximadamente 4 de cada 10 montevideanos que sufrieron un delito no lo llegó a denunciar. En definitiva, desde el punto de vista de la opinión pública, el contexto actual ofrece una suerte de congelamiento de un proceso que lleva décadas. El escenario post crisis ratifica la profundidad de la inseguridad estructural . El delito como condensador de inseguridades múltiples también se traduce en discursos intencionales dentro del marco de la competencia política. Un monitoreo riguroso y permanente de los estados de opinión constituye uno de los caminos para evadir las trampas de los miedos inducidos y de los reduccionismos interpretativos.
Las políticas de seguridad en la encrucijada Si para muchos la criminalidad es producto del compor tamiento de algunas variables económicas y sociales, si para otros lo decisivo es una política de primera persona ( el ministro soy yo, y conmigo se instaura la autoridad ), y si para algunos la iniciativa legal es la herramienta mágica para encauzar procesos sociales, entonces se desdibuja necesariamente la construcción de una política integral, planificada y orientada a transformar prácticas y a incrementar la legitimidad ciudadana.
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Entre los análisis de superficies gestuales y las conclusiones apresuradas que nos dicen que en materia de seguridad todos los partidos han fracasado , se pierde de vista que durante todo el ciclo democrático las políticas sectoriales han marchado a una distancia sideral de la magnitud de los problemas. En 1985 y 2004, el impulso restaurador apenas pudo trascender los convencionales reflejos punitivos: penas, encarcelamiento, recreación de sujetos peligrosos, etc. Hubo, sin embargo, espacio para un repertorio acotado en materia de prevención, profesionalización de la policía, actualización normativa y nuevas prácticas en rehabilitación. El Programa de Seguridad Ciudadana (1998-2004) ha quedado como testimonio de todo ello. En ese dejar pasar el tiempo, las dificultades estructurales se fueron acumulando y el déficit institucional terminó cercado por la irracionalidad. ¿En qué momento se planteó una reforma del Estado para la institucionalidad de las políticas de seguridad? El sistema penal quedó estructurado por normas viejas, procesos lentos y cosmovisiones estigmatizantes. La agenda de la seguridad sólo tematizó la respuesta policial, y sobre esa base se construyó un enorme dispositivo clientelar cuyos rasgos más destacados fueron los siguientes: 26.000 funcionarios del Ministerio del Interior (el Uruguay tiene una tasa elevada de policías por habitantes) distribuidos sin ningún criterio, deterioro del salario policial, privatización de la policía a través del servicio 222 (imposición de una jornada laboral insoportable), niveles de corrupción, falta de inversión en equipamiento e infraestructura, formación militarizada e inexistencia de expectativas reales de carrera profesional. Por si fuera poco, deberíamos agregar que la falta de una conducción política permitió una autonomización del funcionamiento policial, impidiendo retrocesos en las prácticas de violencia institucional, lo que se tradujo a su vez en muy bajos niveles de confianza ciudadana. Por fin, la centralidad del actor policial inhibió las estrategias interinstitucionales, los programas focalizados alternativos y las responsabilidades de corte local y municipal.
Aunque los observadores imparciales se pierdan en las líneas de la historia reciente, y muchos se abracen al hallazgo inapelable de las últimas encuestas que señalan a la inseguridad como la principal preocupación de los uruguayos, la llegada del Frente Amplio al gobierno nacional marcó cambios sustantivos en las políticas de seguridad. El eje de los derechos humanos condicionó la inspiración de todas las apuestas. Los planes contra el delito organizado han dado los mejores resultados que se han conocido. La impunidad de los grandes y poderosos ha sufrido, por primera vez en el ciclo democrático, rupturas insospechadas. La gestión del Ministerio del Interior se destaca en estos rubros: eliminación de ingresos por redes clientelares y promoción de los mecanismos del concurso; designación de puestos de mando en función de perfiles profesionales; incrementos de las remuneraciones reales; redistribución de cargos para corregir desbalances y abrir posibilidades de ascensos; revisión y modificación de los planes de formación, con énfasis en la capacitación del personal subalterno; eliminación de normas de procedi-miento policial en flagrante contradicción con las garantías de una democracia; priorización de las necesidades de equipamiento e infraestructura (sobre todo, en infraestructura penitenciaria). En un lapso de cuatro años, el Ministerio del Interior se incorporó al proceso de transformación democrática del Estado bajo un conjunto de principios estratégicos destinados a profundizarse en el futuro inmediato. Se ha roto la equivalencia funcional entre el Ministerio del Interior y la Policía Nacional, abriendo espacios para elencos técnicos civiles con responsabilidades de gestión. Se ha promovido el desarrollo de sistemas de información sobre contextos y procesos para el planeamiento, el monitoreo y la evaluación de las políticas sectoriales. Han prosperado iniciativas para la atención a las víctimas y se ha consolidado una línea de trabajo de respuestas a la violencia doméstica. El estímulo a la prevención y a la participación social ha tenido en las Mesas Locales de Convivencia un actor ar ticulador del esfuerzo de varias
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instituciones nacionales y municipales. En el terreno estrictamente policial, han aparecido nuevas normas de procedimientos (no exentas de polémicas ideológicas), se ha invertido en tecnología para la seguridad, se ha logrado un trabajo con mayores estándares de eficacia y eficiencia y se ha echado a andar una dirección de asuntos internos con una política más enfática ante la corrupción interna. Sin exageración, se podría decir que en la Rendición de Cuentas 2008 hay en germen un programa para un auténtico Ministerio de Seguridad Ciudadana.
de déficit en las políticas de seguridad. En cambio, los esfuerzos de reordenamiento institucional, la dignificación del personal de seguridad, las iniciativas políticas integrales, la creación de nuevos cargos y el aumento de la inversión en seguridad durante los últimos años se han diluido en medio de una oposición cerril, una ciudadanía insegura y un poder configurador ejercido por los medios de comunicación. La evidencia le señala a la imaginación política progresista que detrás de toda política de seguridad late un proyecto cultural de construcción de ciudadanía.
El balance no sería completo si se soslayaran las incomodidades del progresismo con los asuntos de la seguridad. La ausencia de un plan estratégico con prioridades claras y medios asegurados, la debilidad programática para reformas estructurales (la reforma penal y la reforma de la policía, como asuntos ineludibles), la escasa sintonía con una subjetividad social que exige contundentes dispositivos performativos por par te del Estado, las permanentes equivocaciones en materia de comunicación y el subdesarrollo discursivo para colocar el problema de la seguridad fuera de una agenda excesivamente policial, pautan el ritmo de una política de izquierda que vacila entre el realismo de una inteligencia policial , la ilusión normativa, el salvoconducto de la rutina corporativa y la aceptación ideológica del sentido común conservador.
La agenda impostergable
Tal vez por rasgos de cultura política, o quizá por incontrolables dinámicas de una modernidad líquida que multiplica los riesgos y las inseguridades (y por lo tanto, acelera las demandas de seguridad), lo cierto es que hay que reflexionar sobre la siguiente paradoja: durante los años de la crisis socioeconómica, en pleno momento de crecimiento de todos los delitos, se logró un apreciable nivel de lealtad institucional y se domesticó políticamente el espacio de la opinión pública. Mientras que ninguno de los problemas de fondo fue ni siquiera abordado, los consensos del Uruguay de aquel entonces transitaron lejos de la idea
La victimización es una realidad incuestionable en el Uruguay contemporáneo, sobre todo entre las personas más vulnerables y entre los más jóvenes. También es un dato cierto los bajos niveles de calidad institucional de aquellas instancias estatales responsables de la seguridad. La desconfianza ciudadana ante prácticas poco garantistas y respuestas ineficaces, y los problemas de legitimación en términos de gobernabilidad política de la seguridad, exigen un impulso reformista que profundice el reordenamiento iniciado hace cuatro años. La transformación de la policía implica una revisión profunda de la relación de la política con la misma. Ante un sistema corporativo autonomizado, hay que fortalecer las estructuras técnico-políticas de gestión, planificación, comunicación y control, tal cual se ha comenzado con la reforma actual del Ministerio del Interior. Ante un modelo policial de naturaleza "reactiva" (intervención sobre hechos consumados según una determinada visión del espacio y los sujetos sociales), las reformas tienen que plasmar un nuevo modelo de base comunitaria orientado a la resolución de problemas. Gobernar a la policía no supone ajustar el actual modelo de gestión ni invertir más recursos en él, sino construir una alternativa dotada de otra racionalidad. Pensar las intervenciones desde los desafíos de la violencia de género, de las prácticas suicidas o desde las incivilidades y delito
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que sufren los jóvenes a manos de otros jóvenes, por ejemplo, ya sería suficiente para habilitar un diseño institucional distinto al actual. El sistema penal en su conjunto es otra dimensión de una agenda reformista. Desde los códigos penal y de procedimiento hasta la necesidad de una política de penas alternativas, desde un proyecto nacional de rehabilitación para adultos hasta las instituciones de privación de libertad para adolescentes: estamos ante una de las zonas más resistentes a los cambios, en las cuales el Estado realiza importantes esfuerzos fiscales para la obtención de resultados reñidos con las mínimas garantías para los derechos humanos. Ubicar a las cárceles fuera de la órbita de la policía no es simplemente un imperativo institucional, sino además una exigencia elemental para una política focalizada en el plano postdelictivo. En este par tido se juega la posibilidad de reducir la reincidencia y de impactar favorablemente sobre los niveles generales de seguridad. Para ello también es imprescindible una arquitectura rigurosa sobre políticas sociales que promuevan la reinserción de jóvenes en extrema vulnerabilidad. La ambición de un Ministerio de Seguridad Ciudadana tiene que contemplar un área específica que trabaje con criterios no policiales sobre los ámbitos predelictivo (prevención mediante la participación social) y postdelictivo (recuperación de la centralidad de la víctima a través de la reparación, la protección, la orientación y la amortiguación de las cargas de lesividad). El control ciudadano, el involucramiento social, la coordinación interinstitucional con anclaje local, la rendición de cuentas de los actores estatales, son algunas de las líneas estratégicas para una nueva
ingeniería política en materia de prevención del delito. Si la inseguridad ciudadana impregna las representaciones sociales colectivas y los medios de comunicación ejercen un poder simbólico ilimitado, el Estado tiene la obligación de dar una batalla cultural en el espacio público. Arreglos institucionales racionales, políticas planificadas, estrategias orientadas a la transformación de prácticas y de lógica perversas, medios y recursos garantizados: la ilusión de las normas legales para ahuyentar los fantasmas de la realidad debe ser sustituida por una política de base ciudadana que promueva derechos y habilite oportunidades. Pero en este contexto de modernidad líquida la política tiene desafíos más profundos. La raíz del problema de la seguridad es, en rigor, la multiplicidad de violencias. Atrapados por el fuego cruzado de la desigualdad y la diferencia, los jóvenes de la era digital se hallan tensionados entre el imperativo del consumo y la moralidad del proveedor . La socialización en la violencia no es un mero desvío patológico, sino un principio constitutivo de la normalidad social. Por esta razón, una agenda de seguridad no puede quedar acotada a policías, juzgados y cárceles. Su onda expansiva debe invadir el territorio de la economía, de la educación, de los vínculos interpersonales, del mercado de trabajo. Y por encima de todo, debe colonizar un proyecto urbano con espacios públicos habitables y diversos, bien lejos de las lógicas de la velocidad, la fugacidad y el miedo. Una nueva agenda de seguridad implica una reforma de la propia política. Y en ese empeño se juega el futuro de nuestra democracia.
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Publicaciones Programa Seguridad y Ciudadanía
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