Informe nacional guatemala by Flacso Chile

INFORME NACIONAL GUATEMALA INDICE PRESENTACIÓN.............................................................................................. 2 I.

CONTEXTO POLÍTICO, ECONÓMICO Y SOCIAL ...................................... 3

II.

SECTOR DEFENSA ................................................................................ 7 2.1

Ministerio ........................................................................................ 10

2.2

Liderazgo Civil................................................................................. 14

2.3

Control Externo ............................................................................... 15

2.4

Fuerzas Armadas ............................................................................. 16

2.5

Presupuesto .................................................................................... 19

2.6

Reformas ......................................................................................... 22

III.

SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA..............................................................25

3.1

Ministerio ....................................................................................... 28

3.2

Liderazgo Civil................................................................................ 30

3.3

Institución Policial .......................................................................... 31

Misión y Funciones ........................................................................ 31

Estructura Interna ........................................................................... 34

Ingreso y Formación ....................................................................... 35

Áreas de Especialización ................................................................. 37

Control Interno ................................................................................ 40

3.4

Control externo ............................................................................... 40

Ministerial ...................................................................................... 40

Parlamentario ................................................................................. 40

Sociedad Civil ................................................................................. 41

3.5

Presupuesto .................................................................................... 42

3.6

Reformas y Modernización.............................................................. 43

IV.

INTELIGENCIA.....................................................................................47

BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS ............................................50

VI.

ANEXOS .............................................................................................54

Ilustración 1: Organigrama Ministerio de Defensa......................................................11 Ilustración 2 Presupuesto de Defensa en Guatemala. Clasificación Económica del Gasto

2006. ........................................................................................................................21

Ilustración 3 Evolución del presupuesto de defensa en relación el PIB ........................22 Ilustración 4 Organigrama Ministerio de Gobernación................................................30

Tabla 1 Escala Jerárquica de la Policía Nacional Civil de Guatemala ............................34

Ilustración 5 Evolución del Presupuesto de Gobernación como porcentaje del PIB ......43 Tabla 2 Datos Generales de Guatemala......................................................................54

Tabla 3 Últimos cinco Ministros de Defensa...............................................................54

Tabla 4 Presupuesto de Defensa: clasificación económica del gasto (año 2006) .........56

Tabla 5 Presupuesto Programa "Independencia, soberanía e integridad del territorio" 56 Tabla 6 Presupuesto del Sector Defensa y Seguridad en relación al PIB ......................56 Tabla 7 Producto Interno Bruto..................................................................................57

Tabla 8 Últimos cinco Ministros de Gobernación........................................................58

PRESENTACIÓN El presente informe desarrollado por el Programa Seguridad y Ciudadanía de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede en Chile, se enmarca en el proyecto “Reforma del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe”. Dicho proyecto tiene por objetivo central realizar un diagnóstico del sector en veinte países de la región. Adicional al análisis comparado realizado durante el primer año de implementación del proyecto, nos interesa avanzar en la descripción de las principales características del sector seguridad en cada uno de los países involucrados. Específicamente, este documento presenta el caso de Guatemala y contempla cuatro dimensiones claves: (i) el contexto político, económico y social, que permite dar cuenta de los principales elementos asociados a la situación interna; (ii) los elementos y características del sector defensa, focalizando la descripción en la institucionalidad pública, liderazgo civil, Fuerzas Armadas, el control externo, presupuesto y elementos del proceso de reforma; (iii) sector seguridad pública, que contempla las características institucionales, la policía nacional, además de los ejes de la reforma policial y procesos modernizadores y (iv) la institucionalidad de la inteligencia.

Esta recopilación se elaboró con fuentes de información secundaria y de acceso público, tales como leyes, decretos, información estadística, sitios oficiales de las instituciones y revisión de prensa, entre otras. Agradecemos la valiosa colaboración de Gabriel Aguilera, Coordinador Regional Adjunto del Programa Centroamericano para el Fortalecimiento del Diálogo Democrático (OEA) y de Héctor Rosada-Granados, Presidente del Centro de Estudios Estratégicos y de Seguridad de Centroamérica (CEESC), quienes aportaron en la recolección de información en su calidad de expertos en temas de seguridad y defensa en Guatemala. La redacción del presente documento estuvo a cargo de Liza Zúñiga, asistente de investigación de FLACSO-Chile. Confiamos que el esfuerzo realizado permita avanzar en el desarrollo de análisis y debates académicos y de política pública en Guatemala. Asimismo, esperamos que este aporte sea el inicio de una mirada regional sobre uno de los temas centrales de la consolidación democrática en América Latina y el Caribe. Finalmente, agradecemos el aporte de Open Society Institute en el financiamiento de esta iniciativa y al auspicio de la Organización de Estados Americanos.

Lucía Dammert Programa Seguridad y Ciudadanía FLACSO Chile

Santiago, Agosto 2006. I.

CONTEXTO POLÍTICO, ECONÓMICO Y SOCIAL

Este país centroamericano, de casi 13 millones de habitantes y con 43% de población indígena, limita al norte con México, al noreste con Belice, al sureste con El Salvador y Honduras, al este con el Mar Caribe y, por último, al sur con el 3

Océano Pacífico. Es una República democrática, con organización unitaria, dividida en 22 departamentos y con parlamento unicameral. La estabilidad democrática del país es de reciente data, pues fue escenario de una de las crisis más largas de la región (1960-1996). Desde la década del 50, hasta mediados de la década del 80, Guatemala tuvo sólo militares en el poder, los cuales se fueron sucediendo luego de la intervención encubierta realizada por los Estados Unidos en 1954. Dicha intervención instaló en el poder a Carlos Castillo Armas (1954-1957), provocando la polarización entre derecha e izquierda y la alineación de latifundistas e inversores extranjeros. Castillo Armas fue asesinado en 1957, sucediéndolo en el poder el General Miguel Ydígoras Fuentes, quien gobernó hasta 1963. A este último lo prosiguió el Coronel Enrique Peralta. Luego, desde 1966 a 1970, el civil Julio César Méndez fue quien gobernó, aunque altamente controlado por los militares. En la década de 1970 hubo tres generales en el poder: Carlos Arana (19701974), Kjell Langerud García (1974-1978) y Romeo Lucas (1978-1982). La violencia aumentó durante la dictadura de Lucas, tanto por parte de los militares como de las fuerzas insurgentes, pero no produjo efectos en los gobernantes, quienes organizaron un fraude electoral en los comicios de 1982, imponiendo al General Aníbal Guerra. En marzo del mismo año, se produjo otro golpe militar que llevó a la presidencia al General en retiro Efraín Ríos Montt. En los 17 meses de su mandato, se incrementó el número de efectivos de las Patrullas de Autodefensa, elevándose también los niveles de violencia con las matanzas masivas en pueblos indígenas. No obstante, se puede afirmar que ciertas bases del cambio hacia la democracia

están

Coordinadoras

gobierno

Institucionales

Ríos

Desarrollo

Montt,

quien

Comunitario,

promovió

dio

auspicio

las al

movimiento sindical desde el gobierno y estimuló nuevos partidos (Torres-Rivas 1993: 54). Sin embargo, fue derrocado en agosto de 1983, debido a su intención manifiesta de mantenerse en el poder de facto por un mínimo de cuatro años, no cumplir con la agenda acordada para el retorno a la institucionalidad, sumado al

descontento empresarial ante las reformas tributarias y conflictos con los partidos políticos, la iglesia e inclusive con la propia jerarquía militar. El golpe de Estado de 1983 continuó en la senda de la reforma, con la asunción del General Oscar Humberto Mejía, pues durante su mandato los militares guatemaltecos decidieron que habían tenido éxito contra los marxistas, permitiendo la elección popular de un presidente civil en 1986, Marco Vinicio Cerezo Arévalo, quien gobernó con la sombra de los militares entre 1986 y 1991 (de hecho sufrió dos intentos de Golpe de Estado), entre las presiones del empresariado y las huelgas de trabajadores, lo que fue mermando el gran consenso inicial de su gobierno demócrata cristiano. Aunque con Cerezo se inicia la democratización y comienza a debilitarse el poder militar, no es sino hasta el siguiente gobierno de Jorge Serrano Elías (1991-1993) cuando realmente se origina la solución al conflicto interno y la división del poder entre civiles y militares con la remoción de todo el mando militar. El proceso de paz guatemalteco fue llevado a cabo bajo el alero de las Naciones Unidas, con su Misión de Verificación de los Acuerdos de Paz (MINUGUA). En este contexto, se consiguieron diversos acuerdos que apuntaban a distintos problemas de la sociedad guatemalteca, como el esclarecimiento de las violaciones a los derechos humanos y el tratamiento a los desplazados internos. Las negociaciones de paz se llevaron a cabo entre 1991 y 1996, período en el cual se alcanzaron acuerdos sobre una serie de temas, como el Marco para la

Democratización, Esclarecimiento Histórico del pasado, Reasentamiento de Poblaciones Desarraigadas, Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, para continuar con el Acuerdo Sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria (mayo de 1996) y el Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del

Ejército en una Sociedad Democrática (septiembre de 1996). En diciembre del mismo año, el Gobierno de Guatemala y la URNG (Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca)

acordaron

las

condiciones

cese

fuego,

reformas

constitucionales y régimen electoral, reincorporación de la URNG a la vida política de Guatemala. Para finalizar, el Acuerdo de Paz Firme y Duradera, firmado el 29 5

de diciembre de 1996, dejaba establecido que el principio doctrinario de las Fuerzas Armadas consistía en la defensa de la soberanía y el territorio estatal. Este documento estableció, además, que el ejército es único, indivisible, apolítico y no deliberante. Tras la firma de éste último, entraron en vigor el resto de los acuerdos. Las causas de la larga crisis no son sólo de carácter político, sino que también son producto del atraso y la extrema pobreza rural, en contraposición a la acumulación de riqueza de una pequeña parte de la población, lo que se refleja en los indicadores de desigualdad. Guatemala ha alcanzado, a mediados del 2006, cierta estabilidad y crecimiento, logrando mantener la cifra de desempleo y de inflación bajo los dos dígitos, aunque aún presentan altos porcentajes de población analfabeta y desigualdad social que, sumados a la emergencia de pandillas juveniles, han dado paso a la delincuencia y violencia urbana que sobrepasa la débil capacidad de la policía civil, creada al alero de los Acuerdos de Paz. La reforma al sector seguridad en Guatemala fue necesaria debido a esta larga historia de intervenciones militares, violencia e inestabilidad política. Si bien se lograron avances en cuanto a la estructura de las instituciones de defensa y seguridad y su dependencia del poder ejecutivo, éstas aún conservan altos niveles de autonomía y superposición de funciones de defensa y seguridad. La nación se ve hoy afectada por altos índices de delincuencia, violencia, crimen organizado y por quienes han decidido tomar la justicia en sus propias manos. Entre las medidas que se ha intentado figuran mayormente acciones reactivas, como la participación de las Fuerzas Armadas en operativos de seguridad pública, en lugar de planes preventivos. Se ha intentado también la participación de la sociedad civil en la definición de políticas de seguridad a través del Consejo Asesor de Seguridad de la Presidencia de la República, integrado a partir de propuestas efectuadas por diversas organizaciones sociales vinculadas con el tema. El Consejo fue aprobado por el Presidente el 14 de junio del 2004, 6

siendo éste el primer mecanismo institucionalizado de coordinación de la sociedad civil con el gobierno para la definición de propuestas a integrar en las políticas públicas de seguridad. Sus funciones se orientan hacia el estudio y presentación de estrategias ampliamente consensuadas, con la finalidad de responder

los

riesgos

prioritarios

que

enfrente

país

hacer

las

recomendaciones correspondientes al Presidente de la República. Hasta julio de 2006, el Consejo no ha logrado alcanzar el reconocimiento ni el papel de dirección que le correspondería desempeñar, conforme a lo previsto en los Acuerdos de Paz, entre otras causas debido a que el Presidente no lo ha consultado antes de tomar decisiones en temas estratégicos y por la distancia que ha establecido con las organizaciones el Ministro de Gobernación. En opinión del Procurador de los Derechos Humanos, una evaluación cualitativa de su funcionamiento un año después de la toma de posesión de sus miembros,

permite

afirmar

que

instalación

posterior

entrada

funcionamiento no significó, ni para el Estado ni para la sociedad civil, la instalación de un mecanismo de articulación, intercambio y fortalecimiento recíproco previsto en los Acuerdos de Paz.

II.

SECTOR DEFENSA

El sector defensa de Guatemala se compone del Ministerio del ramo, las tres ramas de las Fuerzas Armadas, la Comunidad de Defensa y una serie de organizaciones

gubernamentales

centros

estudios

que

realizan

seguimiento en esta área. Las normas que regulan el sector parten con el capítulo V de la Constitución Política de la República, que señala la composición del Ejército y su relación con el Ejecutivo. En tanto, el Decreto 72 de 1990 es el que da a conocer la “Ley Constitutiva del Ejército de Guatemala”, que regula los principios 7

fundamentales de acción del Ejército, su composición y estructura, además de disposiciones generales sobre el servicio militar y la previsión social. Las funciones del Ministerio están reglamentadas en la Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto 114 de 1997. El servicio militar, obligatorio, sufrió modificaciones por medio del Decreto 20 del año 2003, “Ley del Servicio Cívico”. En tanto, la función de seguridad pública del Ejército, señalada en la Constitución, está regulada por el Decreto 40 del año 2000, “Ley de Apoyo a las Fuerzas de Seguridad Civil”. Después de varias décadas de gobiernos militares y conflicto interno, Guatemala consiguió tener un espacio de encuentro entre civiles y militares, pues como parte del proceso de transición, se estableció la Comunidad de Defensa, organizada por el Gobierno a través del Ministerio de Defensa, incluyendo la participación de la sociedad civil. La planificación estratégica del sector está normada por ley a través del Acuerdo Gubernativo 456 del 20 de noviembre de 2001 e incluye a los diversos actores. El proceso se inicia en el Departamento de Política de Defensa del Ministerio 1 , unidad que se dedica a la planificación político-estratégica. Posteriormente, las decisiones son tomadas por el Alto Mando, integrado por el Comandante General (Presidente de la República), el Ministro de Defensa y el Jefe de Estado Mayor. De acuerdo a lo anterior, sólo los militares participarían del proceso de elaboración de política, sin embargo la actual Política de Defensa Nacional (2005), el Libro de la Defensa Nacional (2003), la Doctrina del Ejército revisada (2004) y la propuesta de Ley de la Defensa (2004) fueron elaboradas por la Comunidad de Defensa.

Este departamento pronto se convertirá en Dirección, a la cual se integrará también el

Departamento de Análisis Estratégico, que actualmente no está en operaciones.

La política vigente, denominada “Modernización del Ejército de Guatemala

para su Función en una Sociedad Democrática en Época de Paz”, prevé cambios en el dispositivo, la composición y la fuerza del Ejército, reducido en 50% de sus efectivos, y también la disminución de su presupuesto en relación a lo disponible antes del 2004. Los ejes de esa política son: a) transformación de la fuerza y redespliegue territorial b) transparencia en el gasto de defensa c) continuación de la Reforma de la Educación Militar d)

implementación

del

escalafón

cerrado

para

consolidar

profesionalización militar. e) realización de alianzas cívicas, entendidas como cooperación con actores de la sociedad civil. Si bien existe una sociedad civil profesional informada, en el resto de la sociedad es imposible conocer la percepción que pueden tener sobre las Fuerzas Armadas, pues no hay encuestas recientes conocidas dedicadas exclusivamente a medir la percepción sobre el Ejército. En abril de 1996, se dio a conocer una encuesta elaborada por la Fundación Arias de Costa Rica, cuyo resultado indicó una opinión del 76% favorable a la reducción del Ejército. No obstante, se trata de un dato anterior a la firma de la paz. La cooperación internacional se ha mantenido más allá de la presencia de la Misión de las Naciones Unidas, aunque de forma muy reducida, principalmente en acuerdos bilaterales que incluyen temas referentes a las relaciones cívicomilitares, la modernización militar y el apoyo en operaciones de paz. Existe cooperación norteamericana por medio de asesores y programas de combate al narcotráfico y el terrorismo. Esta cooperación se traduce, principalmente, en entrenamiento, asistencia técnica y traspaso de fondos. No obstante, no existe una unidad centralizada encargada de gestionar dichos recursos. Sólo el despacho del Ministro de Defensa atiende la gestión de alto nivel, dejando la parte técnica a las dependencias respectivas. La información se hace pública por medio del 9

Departamento de Prensa del Ministerio, incluyéndose referencia a los montos, programas y tipo de ayuda. 2.1

Ministerio El Ministerio de Defensa data de 1945, pues no pudo ser modificado luego

de los Acuerdos de Paz debido al rechazo, en el plebiscito de 1999, a las reformas constitucionales propuestas y que eran requeridas por una parte de los compromisos. Este Ministerio está compuesto casi exclusivamente por militares, de hecho, el Ministro de Defensa en Guatemala debe ser Oficial de carrera del Ejército (General, Coronel o el equivalente de las Fuerzas del Mar). Desde diciembre de 2005, el cargo lo ocupa Francisco Bermúdez Amado (ver en anexo los nombres de los últimos cinco ministros). El Ministerio no tiene gabinete asesor permanente compuesto por civiles, pues cada ministro designa sus asesores personales, civiles y militares retirados, que sirven durante su período. De acuerdo al artículo 17 de la Ley Constitutiva del Ejército, los otros requisitos para ocupar el cargo de Ministro tienen que ver con los años de carrera y son los siguientes:

Ser Diplomado en Estado Mayor y no estar comprendido dentro de la edad de retiro.

Tener un mínimo de seis años de servicios consecutivos, previo a su nombramiento.

Si se tratare de un Coronel, deberá tener un mínimo de seis años de servicio consecutivo en dicho grado, previo a su nombramiento.

Haber ejercido Comando en algunos de los Comandos Militares por un período no menor a dos años. Se entiende por ejercicio de comando cualesquiera de los siguientes cargos: Comandante, Segundo Comandante, Tercer Comandante o Comandante de Batallón; Director del Centro de Estudios Militares, Director de la Escuela Politécnica y sus equivalentes en las fuerzas de aire y mar.

Aunque la relación entre el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas es estrecha, debido a que el ministerio está compuesto de militares, existe una leve diferencia en las funciones: mientras el Ministerio se encarga de los lineamientos generales de política, de formación del personal, de la doctrina militar y de los ascensos y bajas; las Fuerzas Armadas tienen a su cargo aspectos operativos, como la disposición de tropas, la infraestructura y la gestión de los recursos humanos. El Libro Blanco de la Defensa Nacional del año 2003 fue uno de los productos de la Comunidad de Defensa. Según este documento, el Ministerio de Defensa “es el órgano de comunicación entre el Ejército de Guatemala y los demás organismos del Estado, con atribuciones operativas, administrativas y políticoestratégicas” (Libro de la Defensa, parte III). De acuerdo al artículo 12 de la Ley Constitutiva del Ejército, el Ministerio de Defensa es parte integrante del Ejército de Guatemala, junto a otras instituciones, tales como el Alto Mando, el Estado Mayor de la Defensa Nacional, los diversos Comandos y Estado Mayor especiales, los centros de formación y las dependencias auxiliares. Ilustración 1: Organigrama Ministerio de Defensa

Fuente: Resdal. Atlas Comparativo de la Defensa.

La Ley del Organismo Ejecutivo en su artículo 37 señala que al Ministerio de Defensa le corresponde “formular las políticas y hacer cumplir el régimen jurídico

relativo a la defensa de la soberanía y de la integridad del territorio nacional”, para lo que tiene a su cargo las siguientes funciones: a)

Emitir las medidas necesarias para mantener la soberanía e integridad del territorio nacional y resguardar y proteger las fronteras.

Ser el conducto de comunicación entre el Presidente de la República y el Ejército y constituir el centro general directivo, orgánico y administrativo en cuanto concierne al Ejército; encargarse de todo lo relacionado con el régimen, movilización decretada por el Presidente de la República, doctrina del Ejército,

de acuerdo con su Ley Constitutiva y administrar lo concerniente a la adquisición, producción, conservación y mejoramiento de equipo de guerra. c)

Atender lo referente a la jerarquía, disciplina, instrucción y salubridad de las tropas y lugares de acuartelamiento; administrar lo relativo a los ascensos, retiros y excepciones militares, conforme a la ley y actuar de conformidad con la Constitución Política de la República y demás leyes, en lo concerniente a la impartición de justicia a los miembros del Ejército.

Organizar y administrar los servicios militares establecidos por ley y la logística militar, controlar conforme a la ley, la producción, importación, exportación, almacenamiento, traslado, préstamo, transformación, transporte, adquisición, tenencia, enajenación, conservación de armas de tipo militar que estén destinadas a uso militar, municiones, explosivos y toda clase de sustancias inflamables de uso bélico.

Tomar las medidas necesarias para que, en caso de limitación a los derechos constitucionales, las autoridades militares asuman las atribuciones que les corresponde, así como dictar las medidas pertinentes para la prestación de su cooperación en casos de emergencia o calamidad pública, todo conforme la Ley de Orden Público.

Por otro lado, el artículo 17 de la Ley Constitutiva del Ejército señala que el Ministro de la Defensa Nacional ejerce el mando y la administración del Ejército bajo las órdenes del Comandante General y entre sus diversas funciones se encuentran: aprobar los planes estratégicos que presente el estado Mayor de la Defensa Nacional; ejercer jurisdicción sobre todas las dependencias del Ministerio, así como en lo relacionado con la organización y dirección del Ejército en sus aspectos técnicos y administrativos; inspeccionar y controlar las instituciones y entidades públicas o privadas que, de acuerdo con la ley, estén autorizadas a usar armas, equipo o pertrechos de guerra; supervisar la producción y tenencia de toda 13

clase de armas de fuego, municiones, explosivos, materiales inflamables y similares; disponer la adquisición, producción, conservación y mejoramiento del armamento e implementos de combate, así como de instalaciones militares; hacer cumplir las atribuciones que le confiere al Ejército de Guatemala la Ley de Orden Público; y aprobar el Plan General de Entrenamiento y los Planes de Estudios de los establecimientos de Formación, Profesionalización y Educación Vocacional Militar. 2.2

Liderazgo Civil El liderazgo de las Fuerzas Armadas pertenece al Presidente de la

República, quien es el Comandante General del Ejército y debe impartir sus órdenes por medio del Ministro de la Defensa Nacional, ya sea Oficial General, Coronel o el equivalente de las Fuerzas del Mar que ocupe ese cargo. Entre otras funciones que le pueda asignar la ley, tiene como mandato constitucional las atribuciones de: decretar la movilización y desmovilización; otorgar, a propuesta del ministerio, los ascensos de la oficialidad del Ejército de Guatemala en tiempos de paz y en estado de guerra; conferir condecoraciones y honores militares; y conceder pensiones extraordinarias (Constitución Política de la República de Guatemala, artículo 246 y Ley Constitutiva del Ejército de Guatemala, artículo 14). Además, en tanto Comandante General del Ejército, el Presidente de la República es el encargado de designar a generales y almirantes, previa propuesta del Ministerio de Defensa. El único cargo militar que puede atribuirse como jefe máximo de las Fuerzas Armadas es el Jefe del Estado Mayor del Ejército, el cual depende de la confianza del Presidente y del Ministro, teniendo el mando operativo de las Fuerzas

Armadas

ante

ausencia de Comando Conjunto. Lo usual es que el Jefe del Estado Mayor esté en su cargo por dos años, sin embargo, no está establecido por ley ni es coincidente con los períodos presidenciales. Las causales de baja de Generales y Almirantes están dadas por la edad de jubilación y, en el caso específico del Comandante 14

General (Presidente), puede ser removido por el Congreso si es que continúa en su cargo habiendo vencido su período constitucional. 2.3

Control Externo El Congreso también tiene un rol respecto de las Fuerzas Armadas,

normado por el artículo 171 de la Constitución. Éste señala que el Congreso puede declarar la guerra y aprobar, o no, los tratados de paz; aprobar o modificar el presupuesto; autorizar el ingreso de tropas extranjeras; autorizar estados de excepción; legislar sobre las Fuerzas Armadas; solicitar informes a funcionarios de gobierno y acusarlos en caso de mal desempeño. El Congreso tiene una comisión específica sobre defensa que está compuesta por 21 miembros, además de tener un staff permanente de asesores para estos temas. Además del Congreso, existen en Guatemala diversas organizaciones de la sociedad civil que se dedican a temas de defensa y seguridad. Éstas han participado de los procesos de modernización -como la elaboración del Libro de la Defensa Nacional- y monitorean y evalúan las políticas del sector. Las organizaciones son: el Programa de Fortalecimiento de Organizaciones Sociales en Seguridad (FOSS), que mantiene una oficina en el Congreso y presta asesoría a la Comisión de Defensa; el Centro de Estudios de Guatemala (CEG); Incidencia Democrática (IDEM); Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sustentable (IEPADES); Fundación Myrna Mack; y, de FLACSO, el Proyecto Cultura de Paz, Estudio y Promoción de la Seguridad Democrática (SEDEM), que imparte un curso básico de seguridad democrática. Además, en capacitación civil existe el Centro de Estudios Estratégicos Nacionales (ESTNA), que imparte un Diplomado en Estudios Estratégicos Nacionales. Cabe señalar que este centro depende de la Fundación para el Desarrollo Institucional de Guatemala, que depende a su vez del Ministerio de Defensa. Además, éste último puso en marcha el 2006 un nuevo programa académico, el Diplomado de Seguridad y Defensa Regional, que contó con la asistencia de 130 participantes, en su mayoría civiles, lo que constituye un esfuerzo por masificar la capacitación en temas de defensa y seguridad. 15

2.4

Fuerzas Armadas Las Fuerzas Armadas tienen normada su misión tanto en la Constitución de

la República (artículo 244), como en la Ley Orgánica del Ejército (artículo 1), según las cuales el Ejército “es la institución destinada a mantener la independencia, la

soberanía y el honor de Guatemala, la integridad del territorio, la paz y la seguridad interior y exterior”. Además de lo ya mencionado respecto de la dependencia del poder ejecutivo, la Ley Constitutiva del Ejército no señala con mayor detalle las funciones de las Fuerzas Armadas. Tampoco especifica los mecanismos de ascenso, pero sí señala la clasificación jerárquica de la institución para las tres ramas de las Fuerzas Armadas, que según el artículo 41 de la Ley Constitutiva, es la siguiente 2 :

Tropa: Soldado (Infante), Soldado de Primera (Infante de Primera), Cabo, Sargento Segundo, Sargento Primero y Sargento Mayor.

Especialistas: Soldado de Segunda (Marinero de Tercera), Soldado de Primera (Marinero de Segunda), Cabo (Marinera de Primera), Sargento Segundo (Contramaestre), Sargento Primero (Maestre), Sargento Técnico (Maestre Técnico), Sargento Mayor (Maestre Mayor)

Oficiales Subalternos: Subteniente (Alférez de Fragata), Teniente (Alférez de Navío), Capitán Segundo (Teniente de Fragata), Capitán Primer (Teniente de Navío)

Oficiales Superiores: Mayor (Capitán de Corbeta), Teniente Coronel (Capitán de Fragata), Coronel (Capitán de Navío)

Entre paréntesis se indica la equivalencia para la Fuerza Naval. 16

Oficiales Generales: General de Brigada (Vicealmirante), General de División (Almirante). El Ejército también define su Fuerza Disponible y su Fuerza Permanente,

ésta última es integrada por (artículo 101 de Ley Constitutiva): 1) Los que se encuentren de alta en el Escalafón con nombramiento en los Cuadros Orgánicos del Ejército. 2) Los Agregado Militares y los Ayudantes de Agregados Militares guatemaltecos. 3) Los Oficiales guatemaltecos integrantes de misiones militares de carácter internacional. 4) Los provenientes de los Cuadros Orgánicos del Ejército, que pasen a prestar sus servicios al Instituto de Previsión Militar. 5) Los comprendidos en el numeral 1) que sean procesados en el orden penal y se encuentren guardando prisión, hasta que se dicte sentencia condenatoria firme por tribunal competente. 6) Los prisioneros de guerra o situaciones equiparables a ésta, en poder del enemigo, que mantengan su lealtad a la Patria. 7) Quienes se encuentren de alta en Cuadros Móviles. Los Oficiales que se encuentren en la Situación de Activo devengarán el sueldo y asignaciones que se determinen en el Presupuesto del Ministerio de la Defensa Nacional. Quienes acepten cargos en otro ramo de la administración pública pueden optar por las asignaciones del grado o por las que correspondan al cargo o empleo. Una normativa importante para la separación de funciones es que los militares en servicio activo no pueden presentarse a elecciones de diputados y tampoco pueden ejercer el sufragio, de acuerdo al artículo 164 y 248, respectivamente, de la Constitución Política. No se señala explícitamente que puedan o no presentarse candidaturas a otros cargos (excepto después de cinco

años del retiro para elecciones presidenciales), pero sí es penalizada la actividad partidista. En cuanto al servicio militar, el artículo 135 de la Constitución dice que es “obligación presentarse al servicio militar”. Esto es confirmado por la Ley Constitutiva del Ejército, que señala en su artículo 68: “conforme lo establecido en

la Constitución Política de la República de Guatemala, los guatemaltecos tienen el deber de servir y defender a la patria, asimismo, de prestar servicio militar en el Ejército de Guatemala, por el tiempo que establecen las Leyes y Reglamentos militares, cuando fueren requeridos para ello”. El artículo siguiente de la misma ley señala que quienes deben inscribirse para obtener su constancia de inscripción militar son los guatemaltecos preferentemente varones, con 18 años de edad cumplidos. Quienes no cumplan con este precepto quedarán sujetos a las sanciones establecidas por la Ley o Reglamento respectivo. Sin embargo, la Ley de Servicio Cívico y Social no se pronuncia respecto de las sanciones. Los ciudadanos pueden optar por el servicio militar o el social, que es complementario, aunque no sustitutivo (Ley de Servicio Cívico, artículo 37). Además, si bien señala que los candidatos al servicio militar son “preferentemente hombres”, la Ley Constitutiva del Ejército dice, en su artículo 5, que “cuando se decrete el Estado de Guerra, las mujeres guatemaltecas

mayores de edad, física y mentalmente capaces, prestarán servicio militar obligatorio en funciones y cargos que sean compatibles con su aptitudes y condición personal, cuando fueren requeridas para ello de acuerdo a la ley”. En el ámbito de la justicia militar, se ha hecho una reforma al Código Militar para limitar el fuero en el sentido de que, para los delitos comunes o conexos cometidos por militares, se aplicará la legislación procesal penal común y se referirá a tribunales ordinarios. Diversas iniciativas posteriores para continuar la reforma de la justicia militar, han originado proyectos de ley que no han concluido su gestión en el Congreso de la República. Esos proyectos abarcan la normativa penal militar, la normativa procesal penal militar y el sistema penitenciario militar. 18

Por medio de estos esfuerzos se intenta sustituir el Código Militar vigente, que data de principios del siglo XX, por legislación moderna, congruente con el resto de la normativa del país y con los Acuerdos de Paz. Uno de los productos de la colaboración civil tiene que ver con las políticas de inclusión de género en las Fuerzas Armadas, puesto que se realizó un estudio sobre Género y Fuerzas Armadas, en conjunto con una entidad de la sociedad civil; se ha elaborado y distribuido material educativo sobre género; y se está considerando la creación de una oficina de la mujer, con orientación de género, en el Ministerio de Defensa. En los hechos, se ha abierto la admisión de mujeres a la Academia Militar (Escuela Politécnica) y se han incorporado las primeras oficiales mujeres al Ejército y a la Fuerza Aérea. Respecto a las diferencias étnicas, éstas no se encuentran en políticas específicas, porque la ideología militar guatemalteca ve a los pueblos indígenas como parte de la Nación y no incorpora su identidad de manera separada. Un porcentaje importante de los reclutas, actualmente voluntarios, proviene de los pueblos indígenas. Adicionalmente, el Ejército emplea, profusamente, referencias a lo indígena en su simbología cultural e histórica. 2.5

Presupuesto En Guatemala no hubo un mecanismo instalado para la depuración de las

Fuerzas Armadas, pero si comenzó a recortarse el presupuesto luego de los Acuerdos de Paz. De hecho, el Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática de 1996, estableció un techo para el presupuesto militar equivalente al 0.6% del PIB. Sin embargo, el criterio de distribución del presupuesto es, finalmente, una decisión política del gobierno de turno. El gobierno actual estableció, desde el 2004, que el límite para el presupuesto del gasto en defensa sería equivalente al 0.33%del PIB.

En el ciclo presupuestario se puede ver la intervención de otras instituciones, a saber: el Ministerio de Defensa, que presenta su proyecto de presupuesto, el Ministerio de Finanzas Públicas lo integra en el proyecto general, que es aprobado por el Gabinete y, posteriormente, presentado al Congreso de la República para su consideración y aprobación final. En el Ministerio de Defensa se encuentra, además, la unidad encargada de evaluar el presupuesto de acuerdo a los planes de desarrollo (Departamento de Finanzas). No

existen

dificultades

respecto

del

acceso

información

presupuestaria, pues tanto el Ministerio de Finanzas Públicas como el diario oficial (“Diario de Centroamérica”) publican, año a año, el detalle presupuestario de cada ministerio, en el cual se puede apreciar en distintas clasificaciones: institucional, por fuente de financiamiento, económica, por objeto y tipo de gasto y, por último, por finalidad y función. El presupuesto de la defensa no contiene gastos reservados, ya que la institución no los posee. Tampoco hay detalle de gastos de previsión social, puesto que ese tipo de gasto es administrado por una entidad autónoma, el Instituto de Previsión Militar (IPM), el cual recibe las cuotas de los miembros de las Fuerzas Armadas. El IPM actúa como institución financiera, pero ha perdido solidez por mala administración y casos de corrupción. De acuerdo al presupuesto del Ministerio, podemos señalar que la mayor parte es destinada a sueldos (“retribución de servicios personales”), con 56%, seguido muy por debajo por los montos asignados a bienes, servicios y equipamiento (ver anexo tabla 4).

Ilustración 2 Presupuesto de Defensa en Guatemala. Clasificación Económica del Gasto 2006.

Equipamientos y construcciones militares 12%

31% Bienes Servicios

Impuestos indirectos 0,1%

Transferencias corrientes 0,9%

Adquisición de equipo 0,3%

Retribución de servicios personales 56%

Fuente: elaboración propia según datos de Presupuesto de Ingresos por institución 2005. Disponible en: www.minfin.gob.gt

Del presupuesto total entregado a la defensa podemos ver, en el programa “Independencia, Soberanía e Integridad del Territorio”, los montos otorgados a cada rama del Ejército, en los que siempre resulta ser mayor el monto otorgado a la defensa terrestre, que en los últimos cinco años ha gastado entre 74 y 41% del total, quedando la fuerza aérea con 14% el 2002, para llegar a 8.6% el 2006, y la defensa de aguas jurisdiccionales con sólo 6.3% el último año. También se puede observar que el dinero otorgado a cada rama ha aumentado, en especial la sección de “reservas militares”, a las que se ha sumado “modernización” desde el 2005 (ver anexo tabla 5). Cabe mencionar que, si bien el porcentaje del presupuesto entregado a defensa en relación al PIB ha disminuido levemente, de 0.9 el 2001 a 0.4 el 2005 (ver anexo tabla 6), el monto real entregado ha aumentado o disminuido de un año a otro sin una tendencia clara. La explicación de estas diferencias puede encontrarse en el crecimiento que ha experimentado Guatemala, reflejado en el

aumento de su Producto Interno Bruto, que llegó a ser de 12% entre 2004 y 2005 (ver anexo tabla 7). Ilustración 3 Evolución del presupuesto de defensa en relación el PIB 1,00 0,93 0,80

0,81

%PIB 0,60

0,71

0,62

0,67 0,41

0,40 0,40 0,20 0,00 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Año

Fuente: elaboración propia con datos de Gabriel Aguilera, 2005.

El control del presupuesto es realizado no sólo por la Asamblea Legislativa, como se mencionó anteriormente, pues el Ministerio de la Defensa Nacional mantiene sus propios controles a través de la Auditoría Militar de Cuentas, que fiscaliza a los Comandos y Dependencias. Adicionalmente, la Auditoría Interna del Departamento de Finanzas del Ejército, es la encargada de ejercer controles sobre la ejecución presupuestaria de este Ministerio y la Inspectoría General del Ejército -por medio de la Inspectoría de Control Técnico, Bienes Muebles e Inmuebles- es responsable de supervisar el manejo de los fondos asignados a las diferentes dependencias militares, e informar al Estado Mayor de la Defensa Nacional los resultados de la ejecución de estas asignaciones. 2.6

Reformas El Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en

una Sociedad Democrática, contiene compromisos para la reforma del sector defensa en el marco de los conceptos de la seguridad democrática, como parte de

una arquitectura integral que incluye la seguridad pública y la inteligencia. Este acuerdo incluía una serie de reformas que requerían de modificaciones constitucionales, por lo que el Congreso las sometió a plebiscito en 1999, pero fueron rechazadas por el voto popular. Debido a esto, las modificaciones han sido más bien escasas, centrándose en la estructura orgánica del Ministerio y los programas de formación, dejando de lado importantes cuestiones como el liderazgo civil del ministerio y las funciones de las Fuerzas Armadas, donde aún se conserva la tarea de resguardar el orden y la seguridad pública. Por una parte, la modificación de la estructura orgánica del Ministerio el año 2003, a través de los Acuerdos Gubernativos 358 y 587, llevó a la creación del Departamento de Derechos Humanos y el Departamento de Análisis Estratégico (éste último no está en operación). Por otra parte, los programas de educación han tenido dos instancias de modificación: la primera, a través del Acuerdo Gubernativo 431 de 1998 que crea el Comando de Educación y Doctrina (CEDOC), con el cual se pretendía modernizar y actualizar la educación militar, incorporando las disposiciones de los Acuerdos de Paz; la segunda modificación se dio por medio del Acuerdo Gubernativo 240 de 2004, que crea el comando de Educación Superior del Ejército y suprime el CEDOC. Esta reforma pretendía actualizar la doctrina del ejército y mejorar el nivel pedagógico, por ello participan en la definición de contenidos de los planes de estudio, no sólo el Ministerio, en cuanto a la formación militar, sino también las universidades en los componentes no militares. Como efecto de los Acuerdos de Paz y de decisiones del Gobierno de Oscar Berger, el Ejército ha atravesado un proceso de modernización que ha incluido una reducción del 50% de sus efectivos y de su presupuesto, a partir de 2004. La Presidencia de la República ha intervenido en reformas como la modernización institucional, los cambios en los modelos de gestión y cambios en la pirámide institucional. Por su parte, el Ministerio ha estado a cargo de la modernización y adquisición de tecnología y equipamiento para la institución armada.

Previo a los acuerdos, hubo oposición de diversos actores políticos, sociales y militares, pero un amplio respaldo de la comunidad internacional y de otros actores sociales de Guatemala. Posteriormente, no hubo oposición a las reformas específicas que se consiguieron, no obstante, la Misión de Naciones Unidas para la Verificación de los Acuerdos de Paz (MINUGUA), en su último informe, señala que sí existió “resistencia del Ejército” al cumplimiento de otros compromisos de los Acuerdos de Paz relativos especialmente a las medidas iniciales tomadas después de la firma de los acuerdos en 1996, tales como la reducción de la institución, las reformas democráticas en la educación, el redespliegue en función de la defensa exterior y la desmovilización de algunas unidades acusadas de participar en violaciones a los Derechos Humanos. En cuanto a la evaluación de las reformas, MINUGUA realizó monitoreos hasta su extinción en el 2004. En su informe final reporta un cumplimiento avanzado de la mayor parte de los compromisos de los acuerdos, especialmente el redespliegue, la reducción, el ajuste del presupuesto, la desmovilización del Estado Mayor Presidencial, la emisión de la Ley de Servicio Cívico y Social en reemplazo del reclutamiento militar obligatorio, la emisión del Libro Blanco y de la Doctrina del Ejército basada en los Derechos Humanos. Indica que están pendientes de completarse reformas en el ámbito de la inteligencia, la participación militar en seguridad interna y en el sistema de adiestramiento. Añade que los cambios se verificaron “sin una resistencia significativa en el

interior del Ejército, lo que supone un claro indicio de su subordinación a la autoridad civil”. El monitoreo de las actividades lo realiza la Procuraduría de los Derechos Humanos y el Consejo Nacional de la Paz, del cual participan el gobierno, los partidos políticos y la sociedad civil, y, finalmente, centros académicos y de Derechos Humanos. Dentro de la estructura gubernamental, la Secretaría de la Paz de la Presidencia de la República se ocupa de que los componentes del organismo ejecutivo observen los compromisos adquiridos.

La única movilización registrada después de la firma de los acuerdos consistió en un motín de la Policía Militar Ambulante en el año 1997, que se resistía a ser desmovilizada, como fue establecido en los acuerdos, y provocó un acuartelamiento armado de los descontentos y también el despliegue de unidades leales en su contra. El conflicto se resolvió sin derramamiento de sangre debido a que el motín concluyó pacíficamente después de una negociación y, por los términos de la misma, no se tomaron represalias. Posteriormente, los amotinados fueron desmovilizados con el conjunto de la unidad. Los ex policías militares, descontentos con los programas de reinserción, han organizado repetidas veces demostraciones de protesta. Además, se han registrado declaraciones públicas sobre temas de finanzas, derecho militar, prestaciones y juicios a militares, por parte de voceros militares y del Ministro. En general, han sido expresión de defensa de intereses corporativos. Han generado debates de opinión, pero no problemas políticos mayores.

III.

SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA

El ámbito de la seguridad pública está compuesto por la Policía Nacional Civil de Guatemala (PNC), las empresas de seguridad privada 3 y una serie de organizaciones no gubernamentales que monitorean los temas de seguridad. A nivel político, la seguridad pública es un área a cargo del Ministerio de Gobernación, el más antiguo de Guatemala, creado el 26 de abril de 1839, al cual se le agregó todo lo referido a la seguridad pública en 1847. Las disposiciones generales respecto de los ministerios están contenidas en los artículos 19, 193, 194, 200, 227 y 228 de la Constitución Política de la República. A través del Acuerdo Gubernativo del 10 de enero de 1959, se da a conocer el “Reglamento para el Régimen Interior del Ministerio de Gobernación”.

El Ministerio de Gobernación registra 117 empresas de seguridad privada a julio de 2006. 25

Las funciones ministeriales están contenidas en el Decreto 114-97 del Congreso de la República, publicado en Diciembre de 1997 y da a conocer la “Ley del

Organismo Ejecutivo”, que ha sido modificada por los decretos 63 de 1998, 22 de 1999 y 90 del 2000. Como parte de la normativa del ministerio, también figuran los siguientes Acuerdos Ministeriales:

300 de 1997, que establece el “Régimen Disciplinario de los alumnos de la Academia de la Policía Nacional Civil”.

299 de 1997, establece el “Régimen Interior de la Academia de la Policía Nacional Civil de Guatemala”.

095 del 2000, por el cual se crea la Unidad de Auditoría Interna.

079 del 2000, crea la Unidad de Planificación del Ministerio de Gobernación.

1289 del 2001, crea la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Gobernación.

En tanto, la PNC se encuentra normada por el decreto 11, publicado en marzo de 1997, luego del Acuerdo de Paz, dando paso a la nueva policía de carácter civil. Esta Ley Orgánica contiene las disposiciones generales sobre la misión de la policía y sobre los derechos, deberes y beneficios de sus miembros; y se complementa con dos Acuerdos Gubernativos de agosto del mismo año. El primero es el acuerdo 586, que emite el “Reglamento de Provisión de Destinos de la Policía Nacional Civil”. En su contenido, regula lo referente a la clasificación de las vacantes, solicitud y anuncio de vacantes, provisión y cese del destino, plazos de mínima permanencia y destinos en comisarías. El segundo es el Acuerdo Gubernativo 588, que emite el “Reglamento de Situaciones Administrativas de la PNC”. Posteriormente, se encuentra el Acuerdo Gubernativo 718 de 1998, que aprueba el “Reglamento del Sistema de Clasificación de Cargos o Puestos y

Remuneraciones de la PNC” y el Acuerdo Gubernativo 151 de 1999, que reforma el “Reglamento de Distinciones y Recompensas de la PNC” de 1998. El Acuerdo Gubernativo 420 del 2003 da a conocer el “Reglamento

Disciplinario de la Policía Nacional Civil”; contiene los principios rectores del régimen, los derechos de las partes que intervienen, los tipos de infracciones disciplinarias, las sanciones y los procedimientos administrativos cuando exista falta a la disciplina. Otra normativa importante que rige a la policía es el Acuerdo Gubernativo 662 del 2005, que emite el “Reglamento de Organización de la Policía Nacional

Civil”, el cual contiene las direcciones y subdirecciones que componen la PNC y que derogó los acuerdos anteriores sobre este punto y sus modificaciones posteriores, además del Acuerdo Gubernativo 587 de 1997 que emitía el Reglamento del Régimen Educativo de la PNC. La cooperación internacional está presente en la época de transición y se aprecia en diversos programas. Por ejemplo, Guatemala fue el país de inicio del Programa de Formación de Policías y Miembros de la Administración Judicial de Estados Unidos (ICITAP por su sigla en inglés). Posteriormente, durante el gobierno de Álvaro Arzú (1996-2000), se llegó al “Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática”, para dar paso a la Ley de Policía Nacional Civil, promulgada en 1997 y que rige hasta hoy. La formación en este período inicial fue asumida por la Unión Europea y desarrollada por el “Programa de Apoyo a la Política Nacional de Seguridad”, a través de la Guardia Civil Española (GCE) en 1997. La PNC depende del Ministerio de Gobernación, pero de acuerdo a información

proporcionada

por

Héctor

Rosada-Granados,

“no

hay

institucionalidad de máximo nivel que determine los procesos de planificación estratégica del sector seguridad”, a pesar de que, como se verá más adelante, el

artículo 36 de la Ley de Organismo Ejecutivo señala que el Ministerio tiene esta función de “elaborar y aplicar planes de seguridad pública”. Esta situación ha sido resuelta, en parte, por dos instancias. La primera, a través del artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 522 de Octubre del 2000, indica que la definición de políticas de seguridad del Estado le corresponde al Gabinete de Seguridad y Derechos Humanos, integrado por el Vicepresidente de la República, quien lo coordina; los Ministros de Gobernación, Relaciones Exteriores y de la Defensa Nacional; el Secretario de Análisis Estratégico; y el Comisionado Presidencial para los Derechos Humanos. También está establecida la posibilidad de invitar al Fiscal General de la República. En segundo lugar, durante el 2000 se creó la Unidad de Planificación prevista en el Programa de Planificación Estratégica en el Ministerio de Gobernación, con el apoyo del Centro Danés para los Derechos Humanos, no obstante esta unidad aún no está en pleno funcionamiento, por lo que usualmente se han formulado políticas de gobierno de corto plazo, es decir, por la duración del período presidencial, o políticas institucionales dispersas, sin integrar a los diversos ámbitos de la seguridad. Las políticas las emite el Presidente de la República y son refrendadas por el Consejo de Ministros o por el Ministro del ramo, pudiendo derivarse de recomendaciones de los gabinetes específicos. Cada ministerio desglosa lo que por ley le corresponde y procede a emitir las políticas y directivas específicas, planificando asimismo cada uno de los órganos inferiores de su jurisdicción. En el Plan Estratégico antes aludido, se considera la elaboración de un plan ministerial, el cual contiene una estrategia consolidada para el Ministerio; planes estratégicos para cada Dirección (Policía Nacional Civil, Sistema Penitenciario, Migración, Tipografía Nacional y Diario de Centro América); y un Plan Estratégico para la Planta Central del Ministerio. 3.1

Ministerio 28

Como se ha señalado, la PNC depende del Ministerio de Gobernación que, de acuerdo al artículo 36 de la Ley del Organismo Ejecutivo, tiene por misión “formular las políticas, cumplir y hacer cumplir el régimen jurídico relativo al mantenimiento de la paz y el orden público, la seguridad de las personas y de sus bienes, la garantía de sus derechos, la ejecución de las órdenes y resoluciones judiciales, el régimen migratorio y refrendar los nombramientos de los Ministros de Estado incluyendo el de quien lo suceda en el cargo”. El mismo artículo señala una serie de funciones que van desde la compilación y publicación de los códigos, leyes y reglamentos de la República hasta el control migratorio, pasando por la aprobación de estatutos de las fundaciones y la administración de los registros de identidad ciudadana. Pero las funciones que competen a la seguridad son las siguientes:

Representar, en el seno de la administración pública, al Presidente de la República y coordinar sus relaciones con los gobernadores departamentales;

Elaborar y aplicar planes de seguridad pública y encargarse de todo lo relativo al mantenimiento del orden público y a la seguridad de las personas y de sus bienes;

Conducir los cuerpos de seguridad pública del Gobierno;

Proponer los anteproyectos, para la reglamentación de servicios privados de seguridad;

Elaborar y aplicar políticas de inteligencia civil, y recabar y analizar información para combatir el crimen organizado y la delincuencia común, dentro del marco de la ley; y por último,

Administrar el régimen penitenciario del país, salvo aquello asignado a otros órganos del Estado.

El Ministerio está compuesto, mayoritariamente, por civiles. De hecho, el Ministro, desde el 2005, es Carlos Vielman, pero en el 2001 hubo dos militares a cargo del Ministerio de Gobernación.

Ilustración 4 Organigrama Ministerio de Gobernación

Fuente: Ministerio de Gobernación www.mingob.gob.gt Acceso marzo de 2006.

3.2

Liderazgo Civil Como ya fue señalado, la relación con el Ministerio es administrativa y

política, pues el Presidente es el líder de la fuerza pública (art.183 Cn.) y la planificación estratégica está más bien a cargo de la policía. La subordinación al poder civil está especificada en la Ley de la PNC, la cual señala en su artículo 2 que la Policía “es una institución profesional armada que debe estar ajena a toda actividad política”. Por lo mismo, el artículo siguiente señala que el mando

supremo de la policía pertenece al Presidente de la República que ejerce su función a través del Ministro de Gobernación De acuerdo al artículo 22 de la Ley de la Policía Nacional Civil, el Ministro de Gobernación tiene la tarea de nombrar al Director General de la Policía Nacional Civil y a propuesta de éste último, nombrar al Director General Adjunto y a los Subdirectores Generales. De acuerdo al artículo 23 de la Ley Orgánica, los candidatos que ocupen estos cargos deberán ser mayores de 30 años de edad, guatemaltecos de origen, deben carecer de antecedentes penales y policiales y tener el grado de Comisario General, es decir, deben haber hecho carrera policial en la institución. Cabe señalar que la permanencia en el cargo de Director General no está garantizada y no está determinada por ley la duración de su período, su destitución está sujeta a criterio del Presidente y el Ministro del ramo. En esta materia al menos, el Ministro es asesorado directamente por la policía, pues no tiene un gabinete asesor. Sí existe una asesoría específica de la confianza del Ministro, aunque no se reconoce como gabinete asesor. En la línea de mando de temas de seguridad en el Ministerio de Gobernación, sólo el Ministro y Viceministro no son policías, pues el resto son los directores generales y subdirectores de la PNC. 3.3

Institución Policial

Misión y Funciones

Como en el resto de los países centroamericanos, la Policía Nacional Civil se reformuló en 1997 a partir del “Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática”, luego del cual se publicó la nueva Ley Orgánica que de ahí en adelante ha regido a la PNC. Sin embargo, los antecedentes de la reforma en el caso guatemalteco se remontan a la presidencia de Marco Vinicio Cerezo (1986-1991), pues durante su período se planteó una

reforma policial en el ámbito legal, administrativo, técnico y profesional (Rivera 2003: 357). La Ley Orgánica de la Policía señala, en su artículo 9, que “la Policía

Nacional Civil es la institución encargada de proteger la vida, la integridad física, la seguridad de las personas y sus bienes, el libre ejercicio de los derechos y libertades, así como prevenir, investigar y combatir el delito preservando el orden y la seguridad pública”. Este cuerpo legal detalla, en el artículo 10, las funciones que la policía debe llevar a cabo para el cumplimiento de su misión. Algunas de las más importantes son: mantener y restablecer el orden y la seguridad pública, prevenir e investigar los delitos, aprehensión de personas por orden judicial o delito flagrante, manejar información de interés para la seguridad pública, planificar y ejecutar técnicas de prevención y combate a la delincuencia, colaborar con la protección civil en caso de emergencias, vigilar el cumplimiento de las leyes, controlar la seguridad privada, regular el tránsito y prestar auxilio a las fuerzas de seguridad civil de otros países. El desarrollo de programas y proyectos y la implementación del Sistema de Planificación, se realizan a través del mandato legal del Ministerio y en cada una de sus dependencias, según sus funciones establecidas, los servicios definidos, los clientes y usuarios, y los actores identificados, así como los recursos definidos en el presupuesto de ingresos y egresos de la Nación. Estas unidades son: el Departamento de Planificación y Programación de Personal (DEP); las Unidades de Planificación Administrativa y Financiera de las Subdirecciones Generales de Finanzas y Logística (SGFPL-UPAFL); de Estudios (SGES-UPAFE); y de Salud Policial (SISAP-UPAFSP). Por ejemplo, la distribución territorial de la dotación la decide el Gabinete de Seguridad, según la propuesta del Ministro de Gobernación basada en el plan operativo presentado por el director. En tanto, las funciones operativas y 32

logísticas están a cargo de la Subdirección General de Seguridad Pública (SGSP), dependiente de la Dirección General Adjunta de la PNC, que es la responsable de coordinar y administrar el sistema de patrullaje policial; asistir operativamente a las unidades territoriales; atender, coordinar y ejecutar las necesidades operativas de servicio programadas; y por último, dirigir y supervisar el servicio de Despliegue Operativo Territorial a nivel nacional. La PNC también cuenta con la Subdirección General de Finanzas y Logística (SGFL), responsable de gestionar, planificar, coordinar y dirigir la construcción, mantenimiento y registros respectivos de los bienes inmuebles e infraestructura propia, rentada, donada y en calidad de usufructo de la institución policial. La elaboración de la doctrina institucional está a cargo de la Subdirección General

Estudios

(SGES),

cual

responsable

de:

desarrollar

institucionalmente la estructura organizativa académica y el marco doctrinario de la enseñanza policial, administrar y coordinar los centros docentes o de enseñanza y proponer la política de ordenación de estudios de la PNC. Es el rector de los órganos ejecutores de los programas de educación y sistema integral de enseñanza en la PNC, por lo tanto, coordina, implementa y ejecuta todas las políticas en materia de educación, capacitación y enseñanza policial. Para labores propiamente policiales está la Subdirección General de Prevención del Delito y la Subdirección General de Investigación Criminal. La primera de ellas se encarga de la disuasión, control y prevención del delito, debe llevar a cabo labores de educación preventiva y acercamiento a la comunidad, para lo cual cuenta con divisiones encargadas de distintas áreas, como niñez, equidad de género y cultura, entre otras. La segunda tiene como misión el descubrimiento, la investigación y la persecución de los delincuentes, para lo cual debe analizar y difundir la información pertinente y planificar los operativos. Por último, a la Subdirección General de Personal (SGP) le corresponde desarrollar, coordinar y aplicar las políticas de administración, promoción, 33

desarrollo y acción social para el personal administrativo y operativo de la PNC. También le corresponde coordinar el desarrollo de los cursos Básicos para Agentes, de Ascenso y de Especialización; coordinar y administrar el Sistema de Promoción y Desarrollo del Personal, a través de los Sistemas de Carreras establecidas;

registrar,

monitorear,

controlar

supervisar

los

asuntos

administrativos que por permisos, traslados, suspensiones, vacaciones, destinos, y otros del personal, se realicen a nivel nacional. La División de Supervisión y Control de Empresas, Entidades y Personas Individuales de Seguridad Privada (SCEPSP), integrante de la Subdirección General de Unidades Especialistas (SGUE) de la Dirección General Adjunta de la PNC, es la responsable de supervisar, coordinar y controlar el funcionamiento legal y debidamente autorizado de las empresas, entidades y personas individuales que prestan servicios privados de seguridad (Artículo 13 del Reglamento respectivo). Según el informe de la Procuraduría de los Derechos Humanos, los registros de la PNC son insuficientes y sólo se controla un 10% de las empresas registradas. A criterio de MINUGUA, ante la ausencia de una Ley específica en esta materia, es muy poca la labor que la PNC puede desarrollar. Aunque ya existe un proyecto de Ley, consensuado con organizaciones sociales especializadas en temas de seguridad, que reforma lo existente, no se ha logrado su aprobación en el Congreso de la República, debido a la oposición de los sectores afectados y a su influencia al interior de este organismo de Estado.

Estructura Interna

De acuerdo al artículo 17 de la Ley Orgánica de la PNC, la división jerárquica de la institución es la siguiente: Tabla 1 Escala Jerárquica de la Policía Nacional Civil de Guatemala Escala de Dirección

Escala de

Escala de Oficiales Escala Básica

Oficiales

Subalternos

Superiores 34

Director General

Comisario

Oficial Primero de

Inspector de Policía

Director General

General de

Policía

Subinspector de

Adjunto

Policía

Oficial Segundo de Policía

Subdirectores

Comisario de

Policía

Generales

Policía

Oficial Tercero de

Agente de Policía

Subcomisario de Policía. la Policía. La ley orgánica señala también con detalle, en los artículos 33 y 34, una serie de deberes y derechos de los miembros de la PNC. Entre sus derechos se encuentra: recibir remuneración de acuerdo al tiempo de servicio, recibir las prestaciones laborales y de seguridad conformes a la función pública, tener los recursos necesarios para cumplir su función, obtener los ascensos respectivos según los requisitos, recibir defensoría legal en caso de cometer delito o falta, no ser destituidos a menos que incurran en causal de despido, tratamiento adecuado en caso de accidente laboral y acceso gratuito a transporte público en horas de servicio. Entre las obligaciones figuran: el respeto y la protección de la dignidad de las personas, cumplir su labor con ética profesional y abnegación, respetar y cumplir las órdenes de sus superiores jerárquicos y no recibir remuneración adicional por labores que no sean las inherentes a sus funciones. Sólo de esto último se desprende que los policías no pueden ejercer labores de seguridad privada fuera del horario de trabajo u otras labores, pues no hay otro artículo de la ley que haga referencia a este punto.

Ingreso y Formación

Ni la ley orgánica ni su reglamento detallan los requisitos de ingreso. Tampoco se publica esta información en el sitio web de la PNC, aunque por medios de prensa se sabe que para ingresar a los cuerpos de agentes se debe tener entre 18 y 28 años y que se admiten hombres y mujeres. Pero más 35

importante aún es señalar el requisito de estatura que, de acuerdo a una medida presidencial del 2005, corresponde a una mínima de 1.55 m. para hombres y 1.50 para mujeres (Prensa Libre, 16 de junio, 2005). Esta medida es importante dadas la abundantes críticas hechas por MINUGUA y diversos expertos en torno a que la PNC no incluía a la población indígena y los discriminaba por la exigencia de estatura. Cabe destacar que hay cursos de formación para capacitar a los miembros de los antiguos cuerpos policiales, así como cursos de ascenso dentro del sistema educativo de la policía. A pesar de esto, se observa que la totalidad de los mandos superiores, y gran parte de los oficiales, proceden de los antiguos cuerpos de policía (Rivera 2003: 363). MINUGUA fijó como meta tener 20.000 efectivos policiales para 1999, lo que sólo se cumplió el 2003, a costa del reclutamiento de oficiales del antiguo cuerpo policial (ex miembros de la anterior Policía Nacional, Guardia de Hacienda, Policía Militar Ambulante, y especialistas del Estado Mayor Presidencial), quienes recibieron una formación rápida de sólo seis meses en la capacitación para agentes. Posteriormente, este período fue elevado a un año de duración y, en el 2003, nuevamente fue reducido a seis meses. Recientemente, mediante el Acuerdo Gubernativo 662 del 2005, se cambió a diez meses. Éste fue el año en que, además, se alcanzó el número de 22.000 efectivos, equivalente a 171 policías por cada 100 mil habitantes. 4 La situación educacional al 2002 era más bien crítica, puesto que el cuerpo policial tenía un nivel muy bajo. De los 18.000 integrantes de la PNC a ese año, 2.254 contaban con nivel medio, 2.623 con educación secundaria y más de 11.500 sólo con educación primaria. Más aún, muchos de los policías “reciclados” ni siquiera habían terminado la primaria. Es claro que se privilegió la rapidez antes que la calidad para conformar la policía. Éste ha sido un importante punto de crítica, puesto que el cumplimiento de esta meta hizo olvidar el objetivo 4

De acuerdo a datos del Informe de la Justicia de CEJAMERICAS, disponible en:

http://www.cejamericas.org/reporte/muestra_pais.php?idioma=espanol&pais=GUATEMAL&tipreport =REPORTE2&seccion=POLICIA Acceso: 29 de marzo de 2006.

primordial de la reforma, que era devolver al mando civil la dirección de la seguridad ciudadana (Sequén-Monchéz, 2003: 138). El informe del Procurador de los Derechos Humanos (2006) señala que, por falta de recursos y de instalaciones deficientes, la Academia de Policía no ha logrado una recuperación significativa del colapso sufrido el año 2002, su formación todavía se caracteriza por ser de corte autoritario y persiste aún la gravedad del problema presupuestario. Sin embargo, fue suscrito un convenio con la Universidad Mariano Gálvez para brindar formación criminológica a oficiales de la PNC, el cual continúa funcionando hasta la fecha; aunque según información de Héctor Rosada-Granados, los evaluadores del PNUD consideran que esta formación sigue siendo insuficiente. El proceso de formación de especialistas se ha desarrollado en sólo seis meses y la selección de los aspirantes ha sido poco exigente, no realizándose sobre la base de un perfil de aptitudes, requerimientos psicológicos y antecedentes académicos y profesionales.

Áreas de Especialización

La PNC ha dedicado parte de sus esfuerzos a la integración de la mujer y de los pueblos originarios no sólo entre los miembros de la propia policía, sino también como parte de sus políticas. Por ello, el Reglamento de Organización actual (Acuerdo Gubernativo 662-2005) señala que, como parte integrante de la Subdirección General de Prevención del Delito, existe la División de Equidad de Género (DIVEG), responsable de representar, sensibilizar, capacitar, buscar acercamientos con las comunidades para prevenir la comisión de hechos delictivos con enfoque de género, así como también recomendar, a nivel institucional, la formulación de políticas operativas en esta materia (Artículo 7, inciso d, del Reglamento respectivo). A la fecha, sólo 11% de mujeres integran el personal total, de las cuales algunas han ascendido al grado de Subcomisarias. Asimismo, forma parte de esta Subdirección la División de Multiculturalidad (DIMULT), responsable de sensibilizar, capacitar y buscar acercamientos con las 37

comunidades para entregar el enfoque de carácter multiétnico, multilingüe y pluricultural de Guatemala; y poder prevenir la discriminación y la exclusión, al igual que recomendar, a nivel institucional, la formulación de políticas operativas en esta materia (Artículo 7, inciso c, del Reglamento citado). La PNC ha desarrollado políticas de inclusión de género, en especial desde la creación de la Oficina de Equidad de Género, el 17 de mayo de 2002, dedicada a promover la inclusión de mujeres en la policía y dar apoyos especializados en temas de género, tales como la violencia contra la mujer. Estas materias se integraron al currículo de la Academia de la Policía Nacional Civil 5 . Las funciones de esta Oficina son:

Promover la igualdad de oportunidades en la carrera policial y elaborar propuestas para el mejoramiento de las condiciones laborales para el personal de la PNC.

Impulsar acciones, medidas y estrategias para desarrollar políticas institucionales de equidad de género.

Atender situaciones y casos de discriminación de género.

Asesorar a las oficinas de atención ciudadana de las comisarías para mejorar la atención a casos de violencia contra las mujeres.

Elaborar y mantener actualizadas investigaciones y estadísticas en materia de género.

Cabe mencionar que esta oficina fue creada, pero no se encuentra información acerca de sus resultados, sólo referencias a la cantidad de personal capacitado en este tema. Existe también una Oficina de Policía Comunitaria, creada por el Acuerdo Gubernativo 585-97, cuyo artículo 2 señala: “se crea la oficina de coordinación de

Presentación de la Policía Nacional Civil de Guatemala en el IV Encuentro de mujeres Policía de

Centroamérica y El Caribe Panamá, enero de 2003, disponible en:

http://www.policia.gob.ni/cedoc/sector/d_humanos/relinter/ponencia_guatemala_IV_enc_mujeres.p df

la Policía Comunitaria como el órgano responsable para la gestión, administración y control de las unidades que operan bajo este concepto en el territorio nacional. Está dedicada a la prevención y solución de problemas con la comunidad (identificación del problema, análisis de solución, medidas a tomar por parte de la PNC y la comunidad). Entre sus objetivos se encuentran:

Resaltar la necesidad de comunicación y colaboración de la comunidad con la institución Policial.

Trabajar en equipo. Los esfuerzos para la solución de los problemas deben ser consensuados entre la comunidad y la Institución Policial.

La Policía Comunitaria deberá demostrar respeto a sus costumbres, cultura y participar en las actividades de la comunidad en que trabaje.

Participar, en la medida de sus posibilidades, en actividades de beneficio para la comunidad, tales como campañas de vacunación, limpieza, deforestación, charlas educativas, redes de prevención 6 . También cabe mencionar que, en los inicios de la reforma policial, se

implementaron los Consejos de Seguridad Local en un esfuerzo por captar recursos para la nueva PNC. En 1998, se crearon los Comités Vecinales ProConstrucción, a fin de obtener fondos y donaciones para la nueva policía. Posteriormente, en 1999, el entonces Director de la Policía, Rodolfo Mendoza, creó -sin intermediar consulta ciudadana ni apoyo parlamentario- las Juntas Locales de Seguridad (JLS). Estas juntas están conformadas por el Alcalde, el Jefe de Policía Local y representantes de la comunidad, conformando un total de ocho personas, aunque están abiertas a toda la comunidad. Las JLS existen en 231 de los 331 municipios del país y su relación con la comunidad está fuertemente supeditada a la tradición política y la influencia de la elite en cada zona (Neild, 2003: 238). De acuerdo a datos publicados por el Ministerio, existen a julio de 6

Presentación de la Policía Nacional Civil de Guatemala en el Seminario Internacional sobre "Políticas

Institucionales en materia Policía - Comunidad y Derechos Humanos", celebrada en Managua, Nicaragua del 29 al 31 de octubre del 2002. Disponible en:

http://www.policia.gob.ni/cedoc/sector/d_humanos/relinter/seminario_regional_guatemala.pdf Acceso: abril de 2006.

2006, 345 JLS, de las cuales 27 están inactivas. Todas las actividades de este tipo están coordinadas por el Viceministerio de Apoyo Comunitario.

Control Interno

La Policía Nacional Civil de Guatemala tiene una serie de instancias que se dedican al control interno de la institución y dependen de la Inspectoría General, la cual a su vez es parte integrante de la Dirección General de la PNC y está al mando de oficiales superiores. Como lo señala el artículo 2 del Reglamento de Organización de la PNC, de la Inspectoría General dependen: la Oficina de Responsabilidad Profesional (ORP), la Oficina de Derechos Humanos (ODH), el Régimen Disciplinario (REDIS), los Tribunales Disciplinarios (TRID), la Unidad de Auditoría Interna (UDAI) y la Oficina de Derechos de Petición y Recursos Administrativos (ODPRA). 3.4

Control externo

Ministerial

La Oficina de Derechos Humanos se creó el 28 de mayo de 2002 y su misión es promover la protección de los Derechos Humanos tanto al interior como al exterior de la policía. Posee objetivos dirigidos a la promoción, a la educación y coordinación a nivel nacional sobre Derechos Humanos. Los tipos de casos que atienden son: abusos de autoridad contra ciudadanos, violación de DDHH por parte de la policía y tratos indignos hacia el personal subalterno de la policía. También atienden denuncias por parte de la comunidad y cuenta con centro de información.

Parlamentario

Debido a la poca presencia del Consejo Asesor de Seguridad, el único ente externo de control de la policía es el Parlamento, pero no son buenos sus 40

resultados como fiscalizador de la labor policial. Las principales herramientas de la acción parlamentaria consisten en la interpelación de ministros, los votos de no confianza y el proceso de aprobación del presupuesto anual. El comité parlamentario que supervisa el Ministerio de Gobernación tiene un escaso conocimiento de los temas y no solicita ni recibe información regular. En 2000, el Ministro de Gobernación y el encargado de la PNC fueron interpelados con mayor frecuencia que ningún otro funcionario gubernamental. Esto refleja que la criminalidad fue clave para el desarrollo de un Parlamento hostil. Incluso, la policía llegó a convertirse en el campo de batalla entre oficialistas y opositores, es decir, en lugar de ser una cooperación responsable, ha sido una relación hostil, mermando la confianza en la labor legislativa. La aprobación del presupuesto debía ser una instancia de rendición de cuentas y programación de políticas, pero esto último es dejado al margen. La ley permite gran discreción en la transferencia de fondos entre las partidas. Estas prácticas contribuyen al descarrilamiento de las políticas y favorecen la corrupción. Otro asunto serio en Guatemala es la transferencia de fondos de la policía al presupuesto militar, con el fin de reembolsar a los militares los gastos incurridos en sus patrullajes conjuntos con la PNC (Neild, 2003: 253-254).

Sociedad Civil

La participación civil en temas de seguridad tiene, además de las instituciones ya nombradas para la defensa, otra serie de organizaciones que realizan actividades de incidencia, asesoría a las comisiones parlamentarias, supervisión, auditoría ciudadana, formulación de propuestas y evaluación de políticas: Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), Acción Ciudadana, Instituto de Estudios Comparados

Ciencias

Penales

Guatemala

(ICCPG),

Asociación

Investigación y Estudios Sociales (ASIES), Madres Angustiadas, Familiares y Amigos de Desaparecidos (FADS), Centro de Investigación y Capacitación para Mujeres (CICAM), Programa Valores Democráticos y Gerencia Política de la Organización de los Estados Americanos PVDGP-OEA

3.5

Presupuesto La distribución presupuestaria no está claramente especificada en la ley de

la policía, pues sólo señala que, además de los recursos provenientes del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación, contará con recursos provenientes de servicios prestados por análisis e informes técnicos, obtención, reposición y renovación de licencias de conducir, herencias, legados y donaciones de personas o entidades y entrega de certificados (artículo 47). En tanto que el Reglamento de Organización de la PNC, sólo establece que la Subdirección General de Finanzas y Logística posee la función de elaborar el proyecto anual de presupuesto de la institución, coordinando con la Unidad de Administración Financiera (UDAF) del Ministerio de Gobernación, que se encarga de la evaluación del presupuesto, la administración y optimización presupuestaria asignada a la institución y sus unidades ejecutoras. La subdirección posee una Unidad de Planificación Administrativa y Financiera específica (UPAFL) que se encarga de la administración. Una vez elaborado, el proyecto de presupuesto es enviado al Ministerio de Finanzas Públicas para ser presentado al Congreso y posteriormente es publicado sólo en partidas globales. En el presupuesto por estructura programática se puede ver el monto asignado a la PNC, pero hay una serie de otros ítems que tienen que ver con seguridad pública y que no están considerados en ese monto, sino en otros. No existen en el presupuesto montos de seguridad social, pues no hay específicamente un sistema previsional para los miembros de la PNC, tan sólo existe la función asignada a la Subdirección General de Personal, de proponer, desarrollar, coordinar y ejecutar, programas y proyectos en beneficio de la calidad de vida del servidor institucional, según el artículo 15 del Reglamento de Organización de la PNC. En el proyecto de presupuesto nacional aprobado para el 2006, no se menciona el policía comunitario, pero sí hay un nuevo programa denominado

Prevención Comunitaria del Delito, el cual se define como un programa encargado 42

de enlazar las comunidades con el Ministerio de Gobernación a través de la organización de Juntas Locales de Seguridad, para elaboración de proyectos de seguridad para las personas

y aplicación de sistemas para la prevención del

delito. En el proyecto de presupuesto, ingresos y egresos de 2006, se señala un presupuesto de Q 15.000.000 (1,982,684.55 USD) para este programa pero asignados

ítem

Dirección,

Coordinación

Servicios

Financieros-

Administrativos, pues no tiene subprograma ni proyecto específico. Este presupuesto representa el 0.8% del total asignado al Ministerio. En tanto el presupuesto de los Servicios de Seguridad es de Q 1.619.388.200 (214,049,064.83 USD), equivalente al 80.9% del monto total del presupuesto del Ministerio. Del desglose de esta estructura programática, el monto aprobado para la Policía Nacional fue de, Q 49.525.929, equivalente a USD 6,546,286.30 (Ministerio de Finanzas, Presupuesto 2006). Finalmente, cabe destacar que mientras el presupuesto otorgado a la defensa -como porcentaje del PIB- disminuyó, el monto para gobernación aumentó entre los años1999 y 2005. Ilustración 5 Evolución del Presupuesto de Gobernación como porcentaje del PIB 0,9 0,85

0,84

%PIB

0,8

0,8 0,78

0,77

0,74

0,7 0,6 0,5 1999

2000

2001

2002 Año

2003

2004

2005

Fuente: elaboración propia con datos de Gabriel Aguilera (2005).

3.6

Reformas y Modernización 43

Siguiendo las pautas establecidas en los Acuerdos de Paz, en particular en el de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática, se inició un proceso de reformas a la institucionalidad de la seguridad

pública

buscando

fortalecimiento,

orientado

una

visión

centralizada en el Estado, lo que provocó que la respuesta estatal no fuera captada como se esperaba, ni entendida como suficiente ante la magnitud de los efectos de la violencia. Las reformas que se han conseguido en el ámbito policial desde los Acuerdos de Paz de 1996, alcanzan importantes aspectos, como la estructura orgánica del Ministerio de Gobernación, en donde se crearon los viceministerios de apoyo comunitario y del sector justicia; y la Ley Orgánica de la Policía por la cual se crea la policía civil como una institución apolítica (Decreto 11 de 1997). También se han modificado los programas de formación a través del Reglamento del Régimen Educativo (Acuerdo Gubernativo 587 de 1997) y el Reglamento de Organización de la PNC (Acuerdo Gubernativo 662 de 2005, que además derogó el Acuerdo 587 y todas las modificaciones que éste sufrió hasta el 2005), sin reformas a nivel constitucional. El Ministerio de Gobernación, por su parte, ha impulsado una modernización de la PNC en aspectos como los modelos de gestión, la incorporación de tecnología, la compra de equipamientos y los años de formación. El proceso de reforma en el sector policial no tuvo opositores, pero sí hubo un intento por parte de la policía de crear una especie de sindicato que terminó en la creación de un Comité ad-hoc, por lo cual este hecho no provocó ningún tipo de protesta o incidentes posteriores. En el desarrollo del proceso ha sido la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA) y el Procurador de los Derechos Humanos,

quienes

han

efectuado

evaluaciones

periódicas

torno

cumplimiento de los compromisos contraídos en los Acuerdos de Paz, de acuerdo a dos períodos: El primer período (1997-1999) está marcado por la conformación de la nueva PNC, esperando que se dieran

procesos de cambio, reforma y

modernización en las áreas de: desmilitarización de las estructuras y del servicio policial; irrestricto respeto a los derechos humanos; una nueva ética policial; la participación social en la elaboración de las políticas de seguridad; la aceptación sobre la rendición de cuentas sobre sus actividades; profesionalización, especialización

carácter

multiétnico,

representando

nuevo

modelo

institucional que contó con un marcado apoyo de la cooperación internacional. Sin embargo, aunque se aceleró el proceso de reestructuración, aprovechando los conocimientos y capacidades del personal, con el paso del tiempo se comprobó que parte de ellos reincidieron en conductas de corrupción y violaciones a los Derechos Humanos. La nueva PNC fue dotada de nuevos materiales logísticos para sustituir a los equipos obsoletos de la anterior Policía Nacional: se completó la promoción de nuevos agentes, se inició el despliegue policial en todo el territorio nacional, se incrementó

presupuesto,

institucionalizaron

los

departamentos

especializados, se estableció la carrera policial con la creación de la Academia de la PNC y se aprobó un nuevo reglamento disciplinario (Acuerdo Gubernativo 4202003). Durante el segundo período (2000-2004), la situación de la PNC comenzó a deteriorarse, en coincidencia con el inicio de la actual crisis de seguridad pública. Algunos de los factores que han incidido en que esto suceda -aparte de factores de carácter estructural- son la ausencia de inteligencia civil, la inexistencia de una política de seguridad pública definida y coherente, ausencia de cambios para fortalecer la PNC, el Ministerio Público y el Organismo Judicial; y la falta de una política preventiva del delito. Existen amplias falencias operativas en cuanto a la distribución de una dotación acorde con los índices de delincuencia, las 45

necesidades para el control de armas, el narcotráfico y el control interno. Esto último por la gran cantidad de casos de corrupción, pero las falencias son también a nivel político por la inestabilidad en el cargo de Ministro. Si bien con las reformas de la transición se consiguió la creación de una policía civil ajena a la actividad política, no se consiguieron los mismos avances con las Fuerzas Armadas. Como se ha señalado, una de las atribuciones de las Fuerzas Armadas es ejercer funciones de seguridad pública en caso de emergencias. Esta cooperación está prevista en la Constitución de la República (Art. 249) y, conforme al Decreto No. 40-2000, Ley de Apoyo a las Fuerzas de Seguridad Civil, el Ejército de Guatemala está facultado para la ejecución de operaciones de apoyo para prevenir y combatir la delincuencia común y el crimen organizado, bajo la coordinación del Ministerio de Defensa, a través del Jefe del Estado Mayor, y del Ministerio de Gobernación, a través de la policía. Además, mediante

Acuerdo

Gubernativo

87-2000,

esta

cooperación

incluyó

mantenimiento del orden y la seguridad perimetral en los centros y cárceles del Sistema Penitenciario. Las principales áreas de intervención conjunta han sido el resguardo perimetral de prisiones, el combate a la narcoactividad, y el cuidado de fronteras. En cuanto al apoyo brindado por el Ministerio de la Defensa al de Gobernación en materia de seguridad pública, la MINUGUA señala que, durante el período 2000-2003, los resultados fueron negativos. A su criterio, la intervención del Ejército en las crisis de la seguridad pública ha sido la solución coyuntural más fácil de implementar por el Estado, pero a la luz de los resultados, no es la solución más idónea. No sólo porque este tipo de soluciones están en contra de la letra y el espíritu de los Acuerdos de Paz, sino porque con ello no se contribuye a fortalecer a la institución policial. Como señala el artículo 3 de la Ley de Apoyo a las Fuerzas de Seguridad Civil, la coordinación de este tipo de actividades es conjunta. Sin embargo, el Ministro Vielman denunció la ejecución de operativos militares autónomos en 46

materia de seguridad pública. El Presidente y los Ministros de Gobernación y la Defensa reconocieron las diferencias en el manejo de las fuerzas combinadas y coincidieron en la necesidad de unificar esfuerzos para combatir las maras y el crimen organizado, creando un comando central para mejorar la toma de decisiones y la coordinación, que estará ubicado en la sede de la PNC.

IV.

INTELIGENCIA

Durante el conflicto armado las funciones de inteligencia pertenecían exclusivamente a las Fuerzas Armadas, por ello el Acuerdo para el Fortalecimiento

del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática incluyó disposiciones para separar las ramas de la inteligencia. En primer lugar, la Secretaría de Análisis Estratégico cuya función es informar y asesorar al Presidente de la República a manera de anticipar, prevenir y resolver situaciones de riesgo o amenaza de distinta naturaleza para el Estado Democrático. En segundo lugar, el Departamento de Inteligencia Civil y Análisis de Información del Ministerio de Gobernación (DICAI), responsable de recabar información para combatir el crimen organizado y la delincuencia común con estricto respeto a los derechos humanos. En tercer lugar, la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional cuyas funciones se restringen al ámbito de la defensa. Además, en este Acuerdo se previó la organización de un Consejo Asesor de Seguridad que asesoraría al Presidente de la República por medio de expertos civiles (Aguilera, 2005: 14). Por lo anterior, en Guatemala no hay un organismo centralizado dedicado a la inteligencia de Estado, son diversas las instituciones que realizan inteligencia. En cumplimiento del Acuerdo mencionado existen: la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional (D-2), la Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia de la República (SAE) y la Dirección General de 47

Inteligencia Civil del Ministerio de Gobernación (DIGICI), que es como finalmente se llamó al propuesto DICAI. Esta última Dirección fue creada recientemente por Ley del Congreso de la República (Decreto 71-2005), pero aún no entra en funciones por carecer del presupuesto respectivo para su funcionamiento. En tanto, funciona la División de Información Policial (DIP) de la Subdirección General de Investigación Criminal, con vínculos funcionales débiles con la División de Investigación Criminal (DINC), y con orientación meramente operativa. Entre la DIGICI y la DIP no existen vínculos directos, pues se busca mantener separadas las funciones de inteligencia para el combate al delito y el crimen organizado, de las funciones de inteligencia que apoyan la investigación criminal. Desde el 25 de agosto del 2005, un grupo multipartidario de diputados presentó, en el Congreso de la República, una propuesta de Ley Marco de Inteligencia (iniciativa 3314), debatida y consensuada con Organizaciones Sociales especializadas en temas de Seguridad. En dicha propuesta, las diferentes fases del ciclo de inteligencia son atribuidas a distintos órganos, siendo un ente de dirección colegiada que tiene la capacidad de coordinar y dirigir técnicamente el sistema. Se plantea la coordinación de los tres organismos existentes, la creación de una Inspectoría General de Asuntos de Seguridad e Inteligencia, y de la Comisión

Parlamentaria

Control

correspondiente.

También

existe

una

contrapropuesta (iniciativa 3287), la cual pretende la concentración de funciones en un órgano nacional que, bajo el mando de un director, realiza el ciclo completo de producción de inteligencia, sin contar con mecanismos adecuados de fiscalización externa. Por falta de fiscalización, ha habido denuncias de actividades de inteligencia militar en temas de seguridad y de otras actividades ilegales de inteligencia. Ante la escasa acción de la Inteligencia Estratégica y la virtual inexistencia de la Inteligencia Civil, las decisiones gubernamentales en materia de combate al crimen organizado y la delincuencia común, han estado basadas en la información que proporciona la inteligencia militar y, recientemente, algunos cuerpos privados de inteligencia. Obviamente, no ha existido sanción alguna, ya 48

que se ha tratado de una política de gobierno, que da continuidad a prácticas del pasado. Tanto el informe del Arzobispado sobre las violaciones a los derechos humanos durante el enfrentamiento armado interno (REHMI), como el de la Comisión de Esclarecimiento Histórico derivada de los Acuerdos de Paz, hacen múltiples denuncias a este respecto, sin que, hasta el momento, se haya logrado un juicio y condena a nivel institucional. No hay una instancia de gobierno que revise temas de inteligencia y ya se han registrado varios intentos por crear comisiones parlamentarias al respecto, pero todos ellos han fracasado.

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VI.

ANEXOS

Tabla 2 Datos Generales de Guatemala Población (en mill. de habitantes)a

12,700

% de población étnicab

43%

% de población bajo línea de pobreza

60,2

(2002)c Lugar en Índice de Desarrollo

117

Humanod Coeficiente de Ginie

0,599

% de crecimiento en relación al PIB

2,0

(2003)f % Población analfabeta (2005)g

28,2

Tasa anual de desempleoh

3,8 (2002); 3,9 (2003); 4,0 (2004)

PIB per cápita (en USD, a precios constantes

1712,1 (2002); 1705,5 (2003);

2000)i

1707,7 (2004)

Inflaciónj

6,3 (2002); 5,9 (2003); 9,2 (2004)

CEPAL, 2005, Anuario Estadístico, CEPAL, Santiago de Chile: 183

a b

OPS, Salud de los pueblos Indígenas en Centroamérica. En: htp://www.ops.org.ni/Etnicidad/. 8 de

marzo de 2006.

CEPAL, 2005, Anuario Estadístico, CEPAL, Santiago de Chile: 118-119

c d

CEPAL, 2005, Anuario Estadístico: 121.

f g h i

PNUD, 2005, Informe sobre el desarrollo humano, Madrid. pp. 243-244.

PNUD, 2005, Informe sobre el desarrollo humano, Madrid. pp. 295.

CEPAL. Base de Estadísticas e Indicadores Sociales (BADEINSO).

CEPAL, 2005, Anuario Estadístico, CEPAL, Santiago de Chile: 97.

CEPAL. Base de Estadísticas e Indicadores Sociales (BADEINSO). División de Estadística y

Proyecciones Económicas.

BID, 2005, Situación económica y perspectivas. Istmo Centroamericano, México, Haití y Republica Dominicana: 10.

Tabla 3 Últimos cinco Ministros de Defensaa Ministros de Defensa Francisco Bermúdez

Diciembre de 2005 a la

Amado

fecha

Carlos Aldana Villanueva

Enero a noviembre de 2005 54

César Augusto Méndez

Enero a diciembre de

Pinelo

2004

Robin Morán Muñoz

Agosto de 2002 a enero de 2004

Alvaro Méndez Estrada

Diciembre de 2001 a agosto 2002

Todos Oficiales de carrera de las Fuerzas Armadas

Tabla 4 Presupuesto de Defensa: clasificación económica del gasto (año 2006) Retribución de servicios

personales

Bienes y

Equipamientos

Servicios

construcciones

Impuestos

Transferencias

indirectos

corrientes

Gastos de Capital

(Adquisición

militares

de equipo)

56,0

30,6

12,1

0,1

0,9

0,3

622.105.514

340.298.190

134.839.083

1.041.947

9.606.365

2.986.964

82.229.266,27

44.980.264,36

17.822.891,15

137.723,48

Moneda Local

$USD

1.269.759,43

394.813,83

Fuente :Guatemala. Presupuesto aprobado de Ingresos y Egresos 2006. Disponible en Ministerio de Finanzas. Documento 006 Ministerio de Defensa Nacional: 3.

http://www.minfin.gob.gt/biblioteca/presua2006/docc11.pdf Acceso: 22 de mayo de 2006.

Tabla 5 Presupuesto Programa "Independencia, soberanía e integridad del territorio"

2002

2003

2004

2005

2006

Defensa

74,2%

67,17%

66,7%

40,6%

41,2%

Defensa de

14,1%

16,2%

16,5%

10,6%

8,9%

Defensa de

9,6%

14,1%

3,1%

6,3%

1,9%

2,5%

2,69%

45,7%

43,6%

423.538.073

353.035.232

493.460.670

524.103.686

633.926.670

55.982.826,38

46.663.833,45

65.225.123,26

69.275.485,56

83.791.774,50

Terrestre Espacio Aéreo Aguas

Jurisdiccionales Otros (reservas militares, +

modernización desde 2005) Total (en

Moneda Local) Total (en USD)

Fuente: Guatemala. Presupuesto de Ingresos y Egresos por institución. Disponibles en Ministerio de Finanzas Públicas. http://www.minfin.gob.gt

Tabla 6 Presupuesto del Sector Defensa y Seguridad en relación al PIB (en millones de quetzales) Años

PIB

Presupuesto %

Presupuesto

% 56

Defensa

Gobernación

1999

135.286,9

844,63

0,62

1.090,22

0,80

2000

149.743,1

1.225,40

0,81

1.163,64

0,77

2001

164.870,1

1.546,30

0,93

1.300,04

0,84

2002

182.274,7

1.238,70

0,67

1.352,47

0,74

2003

197.598,7

1.419,60

0,71

1.691,33

0,85

2004

217.075,4

880,00

0,40

1.704,01

0,78

2005

241.341,7

1.000,79

0,41

1.790,36

0,74

Fuente: Aguilera, Gabriel, La reforma al sector seguridad en Guatemala: logros y desafíos, con datos de Banco de Guatemala y Ministerio de Finanzas Públicas.2005.

Tabla 7 Producto Interno Bruto PRODUCTO INTERNO BRUTO Año

A precios de 2005 Millones de

Millones de

% aumento PIB

quetzales

dólares*

respecto año anterior

1996

95.478

12.562

12,12

1997

107.942

14.203

13,06

1998

124.022

16.318

14,89

1999

135.286

17.800

9,08

2000

149.743

19.703

10,69

2001

164.870

21.693

10,10

2002

182.274

23.983

10,56

2003

197.598

25.999

8,41

2004

217.075

28.562

9,86

244.426

32.161

12,60

276.073

36.325

12,95

(preliminar) 2005 (estimado) 2006 (proyectado) * 7,6 quetzales/dólar (promedio 2005)

Fuente: Banco de Guatemala, http://www.banguat.gob.gt/ Acceso: 2 de julio de 2006.

Tabla 8 Últimos cinco Ministros de Gobernación Nombre

Período

Civil/Policía/Militar/Policía o Militar Retirado(®)

Carlos Vielman

2005-2006

Civil, Ingeniero.

Arturo Soto

2004

Civil, Abogado.

Adolfo Reyes

2001-2003

Civil, Abogado

Calderón Eduardo Arévalo

Criminalista. 2001

Militar, General ®.

2001

Militar, Mayor de

Lacs Byron Barrientosa

Reservas.

En prisión desde hace tres años, sujeto a proceso acusado de peculado y falsificación de

documentos para el desvío de fondos del Ministerio.