Reporte del sector seguridad 2006 informe nacional méxico by Flacso Chile

INFORME NACIONAL MÉXICO

INDICE PRESENTACIÓN.............................................................................................. 3 I.

CONTEXTO POLÍTICO, ECONÓMICO Y SOCIAL. ..................................... 5

II.

SECTOR DEFENSA .............................................................................. 11

2.1 Ministerio. ............................................................................................14 2.2 Liderazgo Civil. .....................................................................................15 2.3 Control Externo ....................................................................................16 2.4 Fuerzas Armadas ..................................................................................18

a. Misión, Funciones y Jerarquía ..............................................................18 b. Servicio militar ...................................................................................25 c. Justicia militar .....................................................................................26 d. Educación ...........................................................................................28

2.5 Presupuesto..........................................................................................30 2.6 Reformas ..............................................................................................35 III.

SEGURIDAD PÚBLICA ......................................................................... 38

3.1 Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) .......................................41 3.2 Secretaría de Seguridad Pública ............................................................42 3.3 Policías .................................................................................................45 3.3.1 Policía Federal Preventiva. ..................................................................45

a. Descripción General ............................................................................45 b. Orgánica interna, jerarquía y grados...................................................48

Gráfico 6.Organigrama General de la Policía Federal Preventiva...................48

c. Requisitos de ingreso y formación ......................................................48 d. Control Interno ...................................................................................49

3.3.2 Agencia Federal de Investigación .......................................................50

3.3.3 Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal (SSP-DF) ............51

a. Misión y funciones ..............................................................................51 b. Estructura orgánica y jerarquía ...........................................................53 c. Requisito de ingreso y Formación .......................................................53

3.4 Control interno .....................................................................................54 3.5 Presupuesto .........................................................................................55

a. Presupuesto PFP .................................................................................55

b. Presupuesto PDF.................................................................................56

3.6 Control Externo ....................................................................................57 IV.

INTELIGENCIA ................................................................................... 60

4.1 Integrantes del aparato de inteligencia .................................................60 4.2 Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) ...........................60 4.3 Reformas ..............................................................................................63 V.

BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS ........................................... 66

PRESENTACIÓN

El presente informe desarrollado por el Programa Seguridad y Ciudadanía de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede en Chile, se enmarca en el proyecto “Reforma del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe”. Dicho proyecto tiene por objetivo central realizar un diagnóstico del sector en veinte países de la región. Adicional al análisis comparado realizado durante el primer año de implementación del proyecto, nos interesa avanzar en la descripción de las principales características del sector seguridad en cada uno de los países involucrados. Específicamente, este documento presenta el caso de México y contempla cuatro dimensiones claves: (i) el contexto político, económico y social, que permite dar cuenta de los principales elementos asociados a la situación interna; (ii) los elementos y características del sector defensa, focalizando la descripción en la institucionalidad pública, liderazgo civil, Fuerzas Armadas, el control externo, presupuesto y elementos del proceso de reforma; (iii) sector seguridad pública, que contempla las características institucionales, la Policía Federal Preventiva y la Policia del Distrito Federal, presupuestos y controles externos y; (iv) la institucionalidad de la inteligencia. Esta recopilación es elaboró con fuentes de información secundaria y de acceso público, tales como leyes, decretos, información estadística, sitios oficiales de las instituciones y revisión de prensa, entre otras. Agradecemos la valiosa colaboración de Sigrid Artz, directora de ONG “Derechos humanos y seguridad” quien aportó en la recolección de información en su calidad de experta en temas de seguridad y defensa en México. La redacción del presente documento estuvo a cargo de Felipe Ruz, asistente de investigación de FLACSO-Chile.

Confiamos que el esfuerzo realizado permita avanzar en el desarrollo de análisis y debates académicos y de política pública en México. Asimismo, esperamos que este aporte sea el inicio de una mirada regional sobre uno de los temas centrales de la consolidación democrática en América Latina y el Caribe. Finalmente, agradecemos el aporte de Open Society Institute en el financiamiento de esta iniciativa y al auspicio de la Organización de Estados Americanos. Lucía Dammert Programa Seguridad y Ciudadanía FLACSO Chile

Santiago, noviembre de 2006.

CONTEXTO POLÍTICO, ECONÓMICO Y SOCIAL.

El sistema político mexicano es de carácter democrático, presidencial y los poderes del Estado se dividen en tres: (i) Ejecutivo: Ejercido por el Presidente de la República, elegido por sufragio directo por un período sexenal, sin posibilidad de reelección. (ii) Legislativo: De carácter bicameral, compuesto por 128 senadores (cuatro por estado del país, renovados en su totalidad cada seis años) y 500 diputados (300 uninominales elegidos por sufragio directo en el mismo número de distritos electorales federales, y 200 de representación proporcional, asignados a los partidos contendientes de acuerdo al porcentaje de votos obtenidos por dichos institutos políticos a nivel nacional. Se renueva la totalidad de la Cámara de Diputados cada tres años, sin capacidad de reelección) (iii) Judicial: Depositado en la Federación en una Suprema Corte de Justicia, un Tribunal Electoral, Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y Juzgados de Distrito. La división territorial de la Federación es a través de estados (31 estados más el Distrito Federal, sede de los poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos) compuestos, a su vez, por municipios. Su población en 2005, según el Instituto Nacional de Estadística Geográfica e Informática (INEGI) era de 103.2 millones de habitantes distribuida en 50,2 millones de hombres y 53 millones de mujeres. Para describir la historia de la política mexicana durante el último siglo, sin lugar a dudas el Partido Revolucionario Institucional (PRI) es el principal referente. El PRI fue el partido al frente de los poderes ejecutivo y legislativo desde 1929 hasta 2000 cuando en los comicios presidenciales de ese año Vicente Fox, candidato del Partido Acción Nacional (PAN), se impuso al candidato oficialista Francisco Labastida Ochoa. En ese sentido, México, a diferencia de otros países de América Latina, no experimentó la llegada de los militares al poder durante la segunda mitad del siglo XX, aunque estuvo sometido a un régimen autoritario civil

con una democracia simulada por más de siete décadas. Este estado de simulación se sustentaba en la hegemonía sin contrapeso ejercida por el PRI durante ese periodo y la imposibilidad de competir por parte de otras organizaciones políticas. Este sistema político llegó a ser calificado por Mario Vargas Llosa como “la dictadura perfecta”. 1 Los vicios de este régimen, sumados al desgaste propio del PRI como partido de Estado y a la emergencia de nuevas fuerzas políticas y al fortalecimiento de otras ya existentes propiciaron su derrota electoral en 2000. En materia económica, a fines de la década de 1980 e inicios de la de 1990, al igual que la gran mayoría de los países latinoamericanos, México inició un proceso de apertura a la economía internacional caracterizada por la privatización de las más importantes empresas estatales (la banca, los medios de comunicación del gobierno (telefonía, televisión, radio), entre otras) y el fuerte impulso de la inversión extranjera en la economía nacional. Así, durante el gobierno del oficialista Carlos Salinas de Gortari (1988 – 1994) se vivió, al inicio del proceso, una etapa de bonanza con una pujante economía que se abría al exterior. Asimismo, la firma del Tratado de Libre Comercio con EEUU y Canadá constituyó el principal símbolo de su exitosa conducción económica. A pesar que el ritmo de crecimiento basado en el aumento de las exportaciones parecía auspiciar una década venturosa para el PRI y el país en general, esto estuvo lejos de suceder. Una serie de factores nacionales de diversa índole fueron minando las aspiraciones del partido de mantener el poderío ostentado por más de siete decenios. Uno de ellos, fue que en el mismo día de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) –1 de enero de 1994—, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) se levantaba en armas contra el gobierno mexicano, aduciendo la falta de

Descripción realizada por Mario Vargas Llosa hacia el PRI aludiendo a rasgos negativos de la

conducción del partido como el autoritarismo, concentración de poder, falta del libertades, violaciones a los derechos humanos y ausencia de rendición de cuentas. 6

compromiso con los sectores más vulnerables de la población mexicana que no obtenían réditos del desarrollo económico, en especial, los sectores indígenas. A la presencia de nuevas guerrillas en el sector sur del país, se sumaron la inestabilidad política producto del desgaste y falta de de legitimidad del PRI en el poder, las mayores opciones del PAN y del Partido de la Revolución Democrática (PRD) para obtener una representación más significativa en las cámaras legislativas, y el asesinato del candidato del PRI a la presidencia en 1994, Luis Donaldo Colosio, configuraron un escenario turbio referente al cambio de mando de diciembre de ese año. A pesar de la victoria del nuevo candidato oficialista, Ernesto Zedillo (1994 – 2000)

el difícil entorno político repercutió de manera

negativa en el ámbito económico. De este modo, la llegada al poder de Zedillo se vio inmersa en una profunda crisis. La fuga de capitales de inversionistas extranjeros dio cuenta de la vulnerabilidad económica del país, reflejada en una fuerte devaluación del peso y un explosivo aumento de las tasas de interés, lo cual desembocó en una severa crisis económica cuyos efectos internacionales se conocen popularmente como “efecto tequila”. Las economías latinoamericanas fueron

afectadas fuertemente por esta

crisis. A pesar de la relativa rapidez con la que se resolvió la crisis económica, primordialmente por el respaldo de un sustancioso préstamo del gobierno estadounidense a México, y al adecuado manejo de la política macroeconómica impulsada de Zedillo (a mitad de su mandato, la economía mexicana se había estabilizado), los efectos sociales negativos de la crisis tuvieron una mayor permanencia reflejada en la gran cantidad de deudores, quiebra de empresas y desempleo 2 .

Por ejemplo, la tasa de desempleo urbano según CEPAL en 1994 fue de 3.7% mientras que en 1995

fue de 6.2%, en 1996 bajó a 5.5% y 5.4% en 1997). 7

Este marco socioeconómico, sumado al avance de los partidos de oposición en gubernaturas, presidencias municipales y asientos en el Congreso (en 1997, el PRI perdió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados), caracterizó el entorno previo a las elecciones generales de 2000. Tras los resultados electorales, el derechista PAN llegó a la Presidencia de la República con Vicente Fox como presidente de la República. Las enormes expectativas que se habían cifrado en el nuevo gobierno no lograron plasmarse durante el sexenio 2000-2006 ya que debió enfrentar, entre muchas dificultades y errores propios en la conducción, dos obstáculos de gran importancia que le impidieron desarrollar su plan de gobierno. En materia política, su principal limitación fue que la mayoría del Congreso seguía en manos del PRI, lo cual dificultó la implementación de su paquete de reformas. Al ser las cámaras controladas por los partidos de oposición, el ejecutivo se vio entrampado en un juego de negociación política que no le fue fácil descifrar. En lo concerniente a lo económico, México padeció la desaceleración de la economía de su principal socio comercial, Estados Unidos. Ahora bien, incluso con estos factores desfavorables, la administración Fox ha logrado significativos avances al fortalecer el sistema financiero, conseguir un equilibrio macroeconómico, aumentar el gasto social focalizándose en los sectores más vulnerables, e iniciar una apertura democrática encaminada a erradicar o al menos disminuir los cuestionamientos de corrupción tradicionales durante los años del régimen hegemónico priísta. Los avances económicos se reflejan en el paulatino incremento del PIB. México paso de un nivel de crecimiento anual del PIB de 0,8% en 2002 a un 4,2% en 2004, aunque el año siguiente sí se registró una caída en este indicador al alcanzar apenas 3% (FMI). El PIB per cápita también ha experimentado un aumento; en 2003, este indicador estaba en niveles de $6.247,90 USD; en 2005 la cifra ya alcanzaba $7.297,50 USD (FMI) El control de la inflación fue uno de los puntos altos en el sexenio de Fox, ya que logró estabilizarla e incluso establecer una tendencia a la baja. De hecho, en 2001 la inflación tenía un porcentaje anual de 6,4% mientras en 2003 bajó a 4,5% y en 2005 alcanzó niveles de 4% (FMI). En el 8

plano laboral, el desempleo urbano mostró una tendencia al alza en la presente década. En 2001, este indicador registró un valor de 3,6%, en 2003 creció hasta 4,6% y en 2004 alcanzó su mayor valor con una tasa de 5,3% (CEPAL) 3 . Por su parte, el índice de concentración del ingreso (GINI) no ha registrado grandes variaciones en el último periodo. En 2000, el coeficiente de GINI era de 0,542; para 2002 su nivel disminuyó a 0,514, mientras en 2004 se mantuvo estable con un alza marginal a 0,516 (CEPAL). Por último, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) publicado en 2005 ubica a México en la posición 53 a nivel mundial con un valor de 0,814; este indicador lo coloca por encima del promedio de América latina y el Caribe (0,797), ubicándolo entre los países de nivel de desarrollo alto. Sin embargo, esta cifra oculta las diferencias existentes entre las distintas regiones del país, ya que el progreso en la zona norte y centro de México contrastan con la situación presente en el sur. Ejemplo de ello es la diferencia del nivel de IDH de Chiapas con el Distrito Federal, donde la capital de la República tiene un IDH 24,8% superior al de la entidad sureña (PNUD, 2004). Las elecciones presidenciales celebradas el 2 de julio de 2006 se encontraron en el centro de la polémica. El triunfo del candidato del PAN, Felipe Calderón Hinojosa, ante el candidato del PRD, Andrés Manuel López Obrador, fue impugnado por este último ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) acusando irregularidades y fraude. El 5 de septiembre de 2006, el TEPJF proclamó triunfador al panista Calderón por una ventaja de alrededor de 230 mil votos, equivalente al 0,56% de los sufragios, lo cual ha generado una fuerte tensión social y política. No obstante, Calderón está llamado a tomar posesión del cargo de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos el día 1 de diciembre ante el pleno de la LX Legislatura del Congreso de la Unión.

Por su parte, el desempleo juvenil obtuvo el año 2000 una tasa de 4,4% y en 2002 ascendió esta

tasa a 4,9% (CEPAL)

II.

SECTOR DEFENSA

El panorama mexicano en materia de Defensa no ha sufrido mayores modificaciones en sus bases constituyentes durante las últimas décadas. Esto se debe principalmente a que, a diferencia de lo sucedido en otras experiencias latinoamericanas, las Fuerzas Armadas de México se han supeditado al régimen gubernamental civil, lo cual, aunado a la ausencia de conflictos externos o insurrecciones internas, no ha propiciado la urgencia por llevar a cabo reformas mayores a la estructura del aparato militar. En ese sentido, en la actualidad, no existe una legislación explícita en materia de Defensa Nacional, aunque sí es posible consultar dos libros blancos de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y dos de la Secretaría de Marina Armada de México (SEMAR). Por ahora, la definición de seguridad nacional se especifica en el Plan Nacional de Desarrollo que para el sexenio 2001 - 2006 establece como metas principales “Velar por la protección y preservación del

interés colectivo, evitando en lo posible o minimizando cualquier riesgo o amenaza a la integridad física de la población y las instituciones. Para ello, el nuevo gobierno se propone emprender acciones efectivas contra la delincuencia y el tráfico ilícito de drogas”. Como ya se explicitó anteriormente, el proceso de transición democrática no tuvo directa relación con una reestructuración de las Fuerzas Armadas, lo cual no obligó a realizar una reforma de Estado como sí sucedió en otros países de América Latina, en especial los del Cono Sur, en donde se instauró la figura de un Consejo

Nacional

(Comando

Conjunto)

que

aglutinó

los

principales

representantes políticos y militares en materia de seguridad nacional como órgano consultivo- resolutivo. En México no existe una entidad dedicada a la planificación estratégica en políticas de Defensa, y ésta sigue dependiendo de la dirección de dos secretarías:

Defensa Nacional (integrada por el Ejército y la Fuerza Aérea) y Marina (relativa a la Armada). La ausencia de unificación entre ambas secretarías se ve reflejada en la existencia de dos leyes orgánicas (una para cada institución), las cuales contemplan doctrinas de guerra y misiones distintas. La Constitución de la República en su artículo 89 contempla para la toma de decisiones al Presidente de la República, quien asume el comando supremo de las Fuerzas Armadas (la Secretaría de Defensa Nacional (Ejército y la Fuerza Aérea) y Secretaría de Marina (Armada)). Esta facultad la puede ejercer por sí mismo o a través del titular de la respectiva dependencia. Lo anterior queda estipulado en la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea mexicana (art.11), y en la Ley Orgánica de la Armada de México (art.5). Junto a la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, el sistema normativo de la Secretaría de Defensa se encuentra regido por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (art. 29), las leyes orgánicas propias de cada Secretaría y leyes y reglamentos internos. No

hay

presencia

militar

tropas

mexicanas

extranjero.

Históricamente, el Ejército mexicano ha tenido un carácter defensivo, razón por lo cual en el último período los esfuerzos han estado dirigidos a la seguridad al interior de la frontera. Por ello, las Fuerzas Armadas y la política exterior mexicana no contemplan compromisos internacionales que tengan relación con una demostración de poder bélico de sus fuerzas militares más allá de sus fronteras. Sin embargo, las fuerzas castrenses de México sí han viajado al extranjero como parte de misiones de ayuda humanitaria ante desastres naturales ocurridos en Centroamérica y Estados Unidos. Destaca la misión de asistencia a las comunidades afectadas por el huracán Katrina en Estados Unidos en la región del Golfo de México (2005), el envío de efectivos, materiales y provisiones en febrero de 2005 a la zona azotada por el maremoto de fines de 2004 en Indonesia, y la operación de asistencia a las víctimas del huracán Mitch en Guatemala, Nicaragua, Honduras y El Salvador (1998). A continuación se presenta 12

una lista con los países donde la SEDENA reporta haber desplegado acciones de asistencia civil: Tabla 1. Operaciones de ayuda humanitaria de la SEDENA fuera de territorio mexicano (1996-2005)

Año

País

1996

Ecuador Costa Rica y Nicaragua Cuba

1998

Bolivia República Dominicana

Contingencia Sismo Huracán César Huracán Lili Sismo Huracán George

Guatemala, Honduras, El Huracán Match Salvador, y Nicaragua

1999

Colombia

Sismo

Venezuela

Deslaves

2000

Guatemala

Incendios forestales

2001

El Salvador

Sismos

Belice Honduras

Huracán Iris Huracán Michelle

2003

Irán

Sismo

2004

Haití

Operación de

evacuación de mexicanos

República Dominicana

2005

Lluvias e inundaciones

Haití

Inundaciones

Jamaica

Huracán Iván

Indonesia Panamá Estados Unidos El Salvador

Maremoto Lluvias e inundaciones Huracán Katrina Huracán Stan

Fuente: Elaboración propia, 2006

Por su parte, las labores de protección civil en territorio mexicano se llevan a cabo por medio del Plan DN-III-E, el cual es definido por la SEDENA como "el instrumento operativo militar que establece los lineamientos generales a los organismos del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos para realizar actividades de auxilio a la población civil afectada por cualquier tipo de desastre". Aún cuando 13

las líneas generales del DN-III-E son aplicadas en las operaciones de asistencia humanitaria en el exterior, el plan sólo tiene vigencia en México. 2.1 Ministerio. Como se mencionó anteriormente, no existe un ministerio de Defensa como tal, y esta labor es realizada por dos secretarías: Defensa Nacional (SEDENA) creada en 1937 y la Secretaría de Marina Armada de México establecida en 1940 (SEMAR). Previo a estos años, estas dos dependencias se encontraban unidas en la Secretaría de Guerra y Marina. Desde su creación, Ambas secretarías han sido dirigidas por personal militar. Sólo en tres ocasiones personal civil ha sido nombrado al frente de la Secretaría de Marina, mientras que la Secretaría de Defensa Nacional siempre ha sido conducida por militares, en concordancia con la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea en su artículo 16. En la actualidad, el secretario de Defensa Nacional es el general Gerardo Clemente Ricardo García Vega y la Secretaría de Marina Armada de México es dirigida por el almirante Antonio Peyrot González. Ambos secretarios de Estado relacionados con las Fuerzas Armadas son designados por el Presidente de la República como miembros de su gabinete. De no renunciar o ser removidos por el mismo jefe del poder ejecutivo, dichos funcionarios terminarían su gestión junto con la del Presidente de la República. Hasta la fecha, ningún mandatario ha decidido ratificar a los titulares de SEDENA y SEMAR de anteriores administraciones.

Gráfico 1 Organigrama Secretaría de Defensa Nacional

Fuente: http://www.sedena.gob.mx

2.2 Liderazgo Civil. El Presidente de la República es el comandante supremo de las Fuerzas Armadas. En calidad de tal ejercerá el mando supremo del Ejército y la Fuerza Aérea por un lado, y el de la Armada por el otro. Según la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (art. 89), las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: “. Nombrar, con

aprobación del Senado 4 , los coroneles y demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea nacionales y los empleados superiores de Hacienda; Nombrar a los demás oficiales del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales con arreglo a las leyes; Disponer de la totalidad de la fuerza Armada permanente, o sea del Ejército terrestre, de la Marina de guerra y de la Fuerza Aérea, para la seguridad interior y Defensa exterior de la Federación”. En el caso de la Marina, el artículo 6 de su ley orgánica atribuye y obliga al Mando Supremo a designar al Alto Mando; designar a los mandos superiores en jefe; mientras que el alto mando (Secretario de Marina) propone al mando supremo la designación de los mandos superiores en jefe y designar al jefe del Estado Mayor General de la Armada, así como a los mandos superiores y mandos subordinados. Sobre la continuidad del secretario de Defensa o Marina, no hay impedimento legal ni plazos a cumplir pero, finalizada la gestión del Presidente de la República que le otorgó el nombramiento, los titulares de SEMAR y SEDENA ponen a disposición sus cargos como cualquier otro miembro del gabinete saliente. Los secretarios de Defensa Nacional y Marina pueden ser removidos por el Presidente de la República, aunque la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea y la Ley Orgánica de la Armada de México no especifican las causales de remoción de estos funcionarios.

2.3 Control Externo El parlamento mexicano cuenta con comisiones exclusivas de Defensa Nacional y Marina en ambas cámaras. Sus funciones se encuentran estipuladas en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos mexicanos (arts. 39, 85 y 86) definiendo su función en la elaboración de dictámenes, informes, opiniones

resoluciones,

con

objetivo

cumplir

las

atribuciones

constitucionales y legales referentes a la cámara.

Los ascensos los confirma el Senado de la República cada 20 de Noviembre

Junto con aprobar el presupuesto de las Fuerzas Armadas y Marina, las facultades parlamentarias en esta materia tienen relación con la autorización y aprobación de guerra, autorización para el ingreso de tropas extranjeras y egreso de tropas nacionales entre otras. Los miembros que componen la comisión son 30 diputados y 10 senadores. Acerca de organizaciones no gubernamentales que analicen en forma permanente las actividades del sector Defensa destaca el rol de los medios de comunicación “La Jornada”, “El Universal” y “Reforma” ya que ellos cuentan con corresponsales que dan seguimiento a las actividades de las Fuerzas Armadas. En el ámbito académico se cuenta con reconocidos expertos en materia de seguridad nacional en distintos centros de investigación de carácter público y privado (COLMEX, CIDE, Universidad Iberoamericana, Universidad de Guadalajara, UNAM, Instituto Tecnológico Autónomo de México). En este rubro, también son importantes los aportes de organismos de la sociedad civil defensores de derechos humanos y promotores de políticas públicas. Destaca el caso de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), un organismo público autónomo que data de inicios de la década de 1990 cuando la protección y defensa de los derechos humanos fueron elevados a rango constitucional. Durante ese decenio, tanto el Congreso de la Unión como las legislaturas de los estados desarrollaron organismos, dentro de sus posibilidades, para recibir las quejas de violaciones a los derechos humanos por parte un servidor público o cualquier autoridad. Para presentar una queja ante la CNDH se debe constatar por escrito los datos generales del denunciante, aunque existe la posibilidad que en caso de urgencia pueda realizarse por teléfono o correo electrónico y aunque no se admite el anonimato, se garantiza la confidencialidad de la información personal del denunciante como lo referente a su denuncia. En caso de menores de edad, extranjeros o indígenas, existen las asesorías y facilidades necesarias como para 17

realizar la denuncia. El plazo para presentar la denuncia es de un año ocurrido el hecho, salvo casos excepcionales.

2.4 Fuerzas Armadas

a. Misión, Funciones y Jerarquía En México, las Fuerzas Armadas no están unificadas más que por el vínculo de su comandante supremo, el Presidente de la República. La SEMAR y la SEDENA establecen sus misiones fundamentales en sus respectivas leyes orgánicas. Sin embargo, ambas se refieren en general a la defensa de la nación, su territorio, la población, recursos e instituciones ante un agresor externo. Así, la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea mexicanos en su artículo 1 estipula las siguientes misiones: (i) Defender la integridad, la independencia y la

soberanía de la nación; (ii) Garantizar la seguridad interior; (iii) Auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas; (iv) Realizar acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso del país; y (v) En caso de desastre prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la reconstrucción de las zonas afectadas. De este modo, las misiones de la Fuerzas Armadas contemplan tres niveles de acción como son la seguridad exterior, seguridad interior, y acciones de ayuda a la población civil, equivalente a acción humanitaria. La segunda misión es la que recibe mayor importancia dado que otorga facultades para coadyuvar en materia del orden público y/o seguridad publica 5 . 5

Esta facultad fue impugnada en 1996 por diputados de la LVI legislatura debido a la participación

de los secretarios de Defensa y Marina en el Consejo Nacional de Seguridad Pública pero la Suprema

Corte de Justicia acordó la resolución de 6 tesis jurisdiccionales destacando la 36/2000 en donde se estipula que es constitucionalmente posible que el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada, en tiempo en que no se haya decretado la suspensión de garantías puede actuar en apoyo de las autoridades civiles en tareas de seguridad pública. 18

En este marco, las Fuerzas Armadas también se ocupan del control de movimientos armados que no se limita solamente a la contrainsurgencia del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), sino además a otros grupos rebeldes

como

Ejército

Popular

Revolucionario

(EPR)

del

Ejército

Revolucionario Popular Insurgente (ERPI). Por su parte, La Ley Orgánica de la Armada de México, basada en la fracción VI del artículo 89 constitucional establece en su artículo 1: “La Armada de

México es una institución militar nacional, de carácter permanente, cuya misión es emplear el poder naval de la Federación para la defensa exterior y coadyuvar en la seguridad interior del país”. Cabe consignar, que en las leyes orgánicas de cada institución se encuentra estipulado que las misiones designadas para cada institución pueden ser realizadas por sí solas o en conjunto con la otra rama de Defensa o con otras dependencias del ejecutivo federal, estatal o municipal cuando sea ordenado por el Presidente de la República en su carácter de mando supremo. En cuanto a las funciones de la Secretaría de Defensa Nacional, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (art. 29) señala veinte funciones destacando los siguientes asuntos:

(i) Organizar, administrar y preparar al Ejército y la Fuerza Aérea; (ii) Organizar y preparar el servicio militar nacional; (iii) Organizar las reservas del Ejército y de la Fuerza Aérea, e impartirles la instrucción técnica militar correspondiente; (iv) Manejar el activo del Ejército y la Fuerza Aérea, de la Guardia Nacional al servicio de la Federación y los contingentes armados que no constituyan la guardia nacional de los Estados; (v) Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros del Ejército y de la Fuerza Aérea; (vi) Planear, dirigir y manejar la movilización del país en caso de guerra; formular y ejecutar, en su caso, los planes y órdenes necesarios para la defensa del país y dirigir y asesorar la defensa civil; (vii) Administrar la justicia militar; (viii) Intervenir 19

en la expedición de licencias para la portación de armas de fuego, con objeto de que no incluya las armas prohibidas expresamente por la ley y aquellas que la Nación reserve para el uso exclusivo del Ejército, Armada y Guardia Nacional, con excepción de lo consignado en la fracción XVIII del artículo 30 bis, así como vigilar y expedir permisos para el comercio, transporte y almacenamiento de armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos químicos, artificios y material estratégico. Por su parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en su artículo 30 estipula las funciones de la Secretaría de Marina:

(i) Organizar, administrar y preparar la Armada; (ii) Manejar el activo y las reservas de la Armada en todos sus aspectos; (iii) Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros de la Armada; (iv) Ejercer la soberanía en aguas territoriales, así como la vigilancia de las costas del territorio, vías navegables, islas nacionales y la zona económica exclusiva; (v) Organizar, administrar y operar el servicio de aeronáutica naval militar; (vi) Dirigir la educación pública naval; (vii) Organizar y administrar el servicio de policía marítima; (viii) Inspeccionar los servicios de la Armada; (ix) Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias que requiera la Armada; (x) Establecer y administrar los almacenes y estaciones de combustibles y lubricantes de la Armada; (xi) Ejecutar los trabajos topohidrográficos de las costas, islas, puertos y vías navegables, así como organizar el archivo de cartas marítimas y las estadísticas relativas; (xii) Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones científicas extranjeras o internacionales en aguas nacionales; (xiii) Intervenir en la administración de la justicia militar; (xiv) Construir, mantener y operar, astilleros, diques, varaderos y establecimientos navales destinados a los buques de la Armada de México; (xv) Asesorar militarmente a los proyectos de construcción de toda clase de vías generales de comunicación por agua y sus partes integrantes; (xvi) Organizar y prestar los servicios de sanidad naval; (xvii) Programar y ejecutar, directamente o en colaboración con otras dependencias e instituciones, los trabajos de investigación 20

oceanográfica en las aguas de jurisdicción federal; (xviii) Integrar el archivo de información oceanográfica nacional, y (xix) Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos. Por otra parte, la estructura orgánica de las Fuerzas Armadas distingue cuatro niveles de mando: (I). Mando Supremo; corresponde al Presidente de la

República. (II). Alto Mando; ejercido por el Secretario de la Defensa Nacional. (III.) Mandos Superiores; según su función divididos en Operativos y de Servicio, correspondientes a las Direcciones Generales, Oficialía Mayor y Comandancia de la Fuerza Aérea. (IV). Mandos de Unidades; Los organismos constituidos por tropas del Ejército y Fuerza Aérea, estructurados internamente en dos o más escalones, equipados y adiestrados para cumplir misiones operativas en el combate y que funcionan esencialmente bajo normas tácticas en el cumplimiento de sus misiones, reciben el nombre de Unidades, Las Unidades del Ejército y Fuerza Aérea, pueden ser de Arma, Vuelo o de Servicio. En tanto, los grados de la escala jerárquica del Ejército y Fuerza Aérea se clasifican en: (i) Generales;(ii)

Jefes; (iii) Oficiales y (iv) Tropa. Una instancia significativa al interior de la estructura de las Fuerzas Armadas es el Estado Mayor de la Defensa Nacional, órgano técnico operativo colaborador inmediato del Alto Mando. Dentro de sus funciones está auxiliar en la planeación y coordinación de los asuntos relacionados con la Defensa Nacional y con la organización, adiestramiento, operación y desarrollo de las Fuerzas Armadas de tierra y aire y transforma las decisiones en directivas, instrucciones y órdenes, verificando su cumplimiento. Junto al estado mayor en carácter de órganos consultores del alto mando se ubica la Inspección y Contraloría General del Ejército y Fuerza Aérea; Órganos del Fuero de Guerra y Direcciones Generales de la Secretaría de la Defensa Nacional. La estructura orgánica de la Fuerzas Armadas no presenta grandes variaciones en relación a la estructura presentada para la Secretaría de Defensa y Fuerza Aérea ya que poseen la misma estructura a nivel de alto mando. 21

Grafico 2. Organigrama Ejército y Fuerza Aérea.

Fuente: www.sedena.gob.mx

Una estructura similar es la perteneciente a la Armada de México, compuesta por (i)Mando Supremo, ejercido por el Presidente de la República; (ii)

Alto Mando, Secretario de Marina, (iii) Mandos Superiores en Jefe, Titulares de las Fuerzas Navales y de las Regiones Navales (iv) Mandos Superiores, los titulares de las Zonas Navales (v) Mandos Subordinados, los titulares de sectores, subsectores, bases aeronavales, flotillas, escuadrones aeronavales, unidades de superficie, y de infantería de marina y otros que designe el Alto Mando. El Personal por su jerarquía se agrupa en: (i) Almirantes, (ii). Capitanes, (iii) Oficiales, (iv) Cadetes y

alumnos, (v) Clases y (vi) Marinería. Como organismo asesor del alto mando existe el Estado Mayor General de la Armada quien auxilia en la planeación, coordinación y supervisión de las obligaciones requeridas para el cumplimiento de las obligaciones asignadas a la Armada, transformado sus decisiones en directivas, órdenes e instrucciones, supervisando su cumplimiento. Está integrado por personal diplomático del Estado Mayor y el personal especialista que sea necesario para el cumplimiento de sus atribuciones. El titular será de la Categoría de Almirante. (art. 12 de la Ley Orgánica de la Armada de México (LOAM)) Además el Alto Mando contará con órganos asesores que le proporcionen elementos de juicio para la toma de decisiones como es el caso del Consejo de Almirantazgo -reducido y ampliado-; la Comisión Coordinadora para la Designación de Cargos y la Comisión Coordinadora para Ascensos. Sus titulares serán de la Categoría de Almirantes y Capitanes (art. 25 LOAM).

Gráfico 3. Organigrama de la Armada de México

Fuente: www.semar.gob.mx

b. Servicio militar El servicio militar tiene carácter de obligatorio 6 por lo estipulado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para jóvenes que hayan cumplido 18 años de edad. Ellos deben inscribirse el año en que cumplan 18 años (aunque pueden registrarse desde los 16 años) y el servicio tiene una duración de un año. El servicio militar puede ser realizado de dos maneras: “A disponibilidad”,

Ley y Reglamento del Servicio Militar (art. 1) “...De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se declara obligatorio y de orden público el Servicio de las Armas para todos los Mexicanos por nacimiento o naturalización, quienes lo

prestarán en el Ejército o en la Armada, como Soldados, Clases u Oficiales de acuerdo con sus capacidades y aptitudes. En caso de guerra internacional, el Servicio Militar también será obligatorio para los extranjeros nacionales de los países cobeligerantes de México, que residan en la República.

es decir, bajo el control administrativo y a disposición de la Secretaría de la Defensa Nacional o “encuartelado” en los centros de adiestramiento, sólo los días sábado de febrero a diciembre del año lectivo. Cabe señalar que para 2006 se pretende restringir las actividades del servicio militar únicamente al programa de adiestramiento militar. Esta medida apunta a reorientar la función del servicio militar, el cual desde 1997 incluía programas de beneficio social (educativo, deportivo, rescate del acervo cultural, lucha contra las adicciones y de labor social) aportando al desarrollo del país. También se registraron cambios en el proceso de reclutamiento ya que se incorporó la realización de pruebas médicas y de acondicionamiento físico, pruebas toxicológicas y, durante la carrera militar, los jóvenes realizan exámenes de polígrafo. Con relación a la participación de la mujer, ésta es de carácter voluntario y se realiza desde la década de 1960. Esta rama mantiene un área de labor social enfocada a las comunidades de mayor vulnerabilidad realizando tareas prevención y fomento en salud y de apoyo en educación. Para ello, a las jóvenes se les exige como requisito 18 años de edad y al menos haber concluido su educación básica. No existen iniciativas de inclusión de minorías étnicas.

c. Justicia militar En materia legal, la justicia militar se rige bajo el Código de Justicia Militar (31/08/1933),

Ley

Orgánica

del

Ejército

Fuerza

Aérea

mexicanos

(26/12/1986), la Ley de Disciplina del Ejército y Fuerza Aérea mexicanos (15/03/26) y la Ley de Ascenso y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea. Por su parte, la Armada cuenta con un marco legal más reciente, ya que junto a la Ley de Disciplina para el Personal de la Armada de México (13/12/2002) Existen tres reglamentos: Reglamento General de Deberes Navales (10/09/2003), el Catálogo de Faltas (03/06/2003), y el Reglamento de Uniformes, Condecoraciones, Divisas

y Distintivos de la Armada de México (21/10/2005) (en paréntesis se presenta la fecha de su entrada en vigor). La justicia militar está compuesta únicamente por jueces y fiscales militares teniendo en el Supremo Tribunal Militar su instancia máxima de resolución, seguido por la Procuraduría de Justicia Militar y los tribunales militares de oficio (art. 28 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea). Cabe señalar que la justicia militar no puede juzgar a civiles. Por su parte, la justicia civil puede solicitar juicio contra militares sólo cuando los delitos no sean de carácter militar, no estén en ejercicio, y fuese realizado en un lugar distinto a los recintos militares. Ejemplo de ello es el proceso que se sigue contra el general Jesús Gutiérrez Rebollo, encarcelado en un penal de máxima seguridad desde 1997. En la actualidad, el Procurador General de Justicia Militar es Jaime Antonio López Portillo Robles Gil, quien ocupa el cargo en el periodo 2000-2006.

d. Educación En materia educativa, la definición de los contenidos de los planes de estudio es tarea exclusiva de militares. En cuanto a los docentes, ambas secretarías hacen la contratación de profesores civiles para la impartición de materias, módulos y clases sobre asuntos de seguridad, defensa, administración, procuración de justicia, entre otras. En el caso de los estudios de postgrado en la Universidad del Ejército y Fuerza Aérea, en el Centro de Estudios del Ejército y la Fuerza Aérea y en el Colegio de la Defensa Nacional se integra a civiles del ámbito de la academia. La Secretaría de Defensa cuenta con una diversa oferta en materia de estudios ya que dispone de cuatro planteles de educación a Nivel Superior (Escuela Militar de Graduados de Sanidad, -Doctorado en Ciencias Biomédica y Maestría en Ciencias Biomédicas-, Escuela Medico Naval, Escuela Militar de Odontología y Escuela Militar de Ingenieros); Nivel Técnico Superior Heroico Colegio Militar (Escuela Militar de Enfermeras, Escuela Militar de Oficiales en Sanidad, Escuela Militar de Aviación, Escuela Militar de Transmisión); Nivel Medio Superior (Escuela Militar de Especialistas en Fuerzas Armadas, Escuela Militar de Mantenimiento y Abastecimiento); Nivel Técnico (Escuela Militar de Materiales de Guerra, Escuela Militar de Clases de Transmisiones, Escuela Militar de Tropas Especialistas en Fuerzas Armadas). Existe capacitación de civiles en Defensa en la instancia del curso de mando superior y seguridad nacional impartido por el Centro Superior de Estudios Navales de la Secretaría de Marina y la Maestría en Administración Militar para la seguridad y Defensa nacional impartido en el Colegio de Defensa Nacional de SEDENA. Ambos cursos son de especialización para funcionarios del Estado por lo que se aceptan sólo a civiles que sean empleados del Estado.

Por su parte, la Armada de México cuenta con escuelas de nivel superior (Ingeniero en Ciencias Navales, Ingeniero Mecánico Naval, Ingeniero en Electrónica y Comunicaciones Navales y Médico Naval) y nivel medio superior (Enfermería Naval y Sanidad Naval). Su objetivo es ofrecer una formación integral, cuidando e incrementado el desarrollo de la estructura corporal por medio de la alimentación, atención médica, higiene y del ejercicio físico racionalizado y metódico. Esta se realiza en las dependencias de la Secretaría, en donde los estudiantes reciben instrucción para el cumplimiento de tareas específicamente navales en unidades, establecimientos y buques de la Armada de México.

2.5 Presupuesto En la actualidad, en la página de internet de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (www.shcp.gob.mx) se presenta el desglose de los rubros contemplados en el Presupuesto de Egresos de la Federación: i) Estrategia programática;

ii)

Análisis

funcional

pragmático

económico;

iii)

Metas

presupuestarias; iv) Resumen económico por destino del gasto; v) Análisis administrativo económico; vi) Programa y proyectos de inversión; vii) Analítico de plazas. Las siguientes dos tablas señalan la tendencia presupuestaria durante las últimas 4 administraciones presidenciales con el fin de ilustrar el desarrollo que ha tenido, en este ámbito, las secretarias de Defensa Nacional y Marina. La información proporcionada por Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) permite ver con claridad el alza sostenida que ha experimentado el presupuesto en Defensa en el país. Si bien, las cifras de 1988 a 1994 son estimadas, en este periodo el presupuesto en Defensa no superó los 10 mil millones de pesos mexicanos, aunque nominalmente el presupuesto aumentó más de 4 veces. Esta tendencia al alza se mantuvo durante la administración de Ernesto Zedillo, quien duplicó el presupuesto durante su sexenio. Por su parte, Vicente Fox no realizó modificaciones importantes durante su mandato en el presupuesto de las secretarías de Defensa Nacional y Marina ya que las variaciones anuales entre 2001 y 2005 apenas se encuentran en niveles de 2%. Es necesario señalar que en la tabla aparecen sumados los presupuestos de ambas secretarias (Defensa Nacional y Marina). Tabla 2. Presupuesto Militar en millones dólares* 1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

169,31

215,43

283,21

383,3

490,07

587,91

784,66

935,74

1320,98

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005 30

1652,13

1890,81

2330,79

2557,27

2824,73

2818,04

2863,72

2871,93

Fuente: SIPRI. Los datos no incluyen en el presupuesto las pensiones de los militares.

2945,67

*Calculado con dólar a 11,08 pesos mexicanos. Valor al 30 de noviembre de 2006

SI se observa el porcentaje del presupuesto en Defensa Nacional y Marina con relación al producto interno bruto de cada año, se puede identificar apenas pequeñas fluctuaciones anuales las cuales mantienen esta cifra entre 0,4% y 0,6%. De hecho, bajo la administración Fox, ésta se mantuvo constante en 0,5% durante la primera mitad de su gobierno.

Tabla 3. Presupuesto militar en según porcentaje del PIB 1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

[0,5]

[0,4]

[0,5]

[0,6]

0,6

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

0,6

0,5

0,6

0,5

0,4

Fuente: SIPRI. Los datos no incluyen en el presupuesto las pensiones de los militares.

En materia legal, el tema de la asignación del presupuesto es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, según lo estipula el artículo 74 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos “Examinar, discutir y aprobar

anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año anterior”. En este sentido, a través del Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado por la Cámara de Diputados, se puede dar cuenta de los recursos destinados a las Secretarías de Defensa (ramo 7 dentro de la administración pública centralizada) y Marina Nacional (ramo 13 de la misma administración), para el desarrollo de sus planes, programas y objetivos planteados en los programas sectoriales de seguridad nacional al inicio de la administración o del año fiscal. Desde esta fuente es posible conocer el presupuesto que cada cartera posee para realizar su plan anual y las diferencias presupuestarias entre ambas. Esta situación es de suma importancia ya que prácticamente la secretaría de Defensa posee el triple del presupuesto de la Secretaría de Marina. Esta distinción responde a que Defensa Nacional tiene un personal de poco más de 196 mil efectivos, mientras los adscritos a Marina no llegan a 54 mil. La magnitud del personal es relevante ya que la inversión en infraestructura (vivienda, centros de adiestramiento y recreativos) y servicios médicos y generales es proporcional a esta cifra.

Tabla 4. Presupuesto Secretarías de Defensa y Marina (2005 – 2006) Presupuesto Total Secretaría de

2005

2006

24.002.172.080 26.031.900.900

Diferencia

Variación

Nominal (%)

real (%)

8,5

4,9

6,1

2,6

Defensa Secretaría de

8.636.421.790

9.163.510.800

Marina Fuente: Elaboración propia en base a Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. Marzo 2006.

continuación,

adjuntan

dos

tablas

extraídas

del

documento

“Comparativo del Presupuesto de Egresos de la Federación 2005- 2006 del Gobierno Federal por Unidad Responsable” realizado por el centro de Estudios de las Finanzas Públicas en marzo del 2006. En ellos se aprecia el desglose de cada entidad que compone las Secretarías de Defensa y Marina en comparación con el año anterior, dando cuenta de las diferencias y énfasis en el área presupuestaria. Tabla 5. Presupuesto de egreso de la federación 2006 (comparativo 2005 – 2006) en pesos. Secretaría de Defensa 2005 Presupuesto total Defensa

2006

Diferencia

Variación

Nominal (%)

Real(%)

24.002.172.080

26.031.900.900

8,5

4,9

Comandancia de la Fuerza Aérea mexicana

1.580.192.248

1.951.513.174

23,5

19,4

Comandancia I Región Militar

5.685.201.888

6.553.852.962

15,3

11,5

Comandancia II Región Militar

800.325.016

844.199.561

5,5

2,0

Comandancia III Región Militar

488.718.685

517.631.999

5,9

2,4

Comandancia IV Región Militar

440.603.574

468.366.389

6,3

2,8

Comandancia V Región Militar

791.042.972

829.338.581

4,8

1,4

Comandancia VI Región Militar

1.006.708.462

1.064.342.678

5,7

2,2

Comandancia VII Región Militar

1.133.247.418

1.192.956.433

5,3

1,8

Comandancia VIII Región Militar

790.000.820

825.859.487

4,5

1,1

Comandancia IX Región Militar

493.742.128

522.325.147

5,8

2,3

Comandancia X Región Militar

457.048.509

483.777.761

5,8

2,4

Comandancia XI Región Militar

553.268.821

596.024.461

7,7

4,2

Comandancia XII Región Militar

735.678.472

773.600.495

5,2

1,7

2.224.996.468

2.181.777.096

-1,9

-5,2

38.002.317

38.492.639

1,3

-2,0

892.924.240

914.503.007

2,4

-1,0

429.034.527

472.586.522

10,2

6,5

Dirección General de Administración Dirección General de Comunicación Social Dirección General de Educación Militar y Rectoría de la Universidad del Ejercito y Fuerza Aérea Dirección General de Fábricas de Vestuario y Equipo

Dirección General de Industria Militar

489.774.147

509.980.163

4,1

0,7

Dirección General de Informática

105.483.688

110.105.500

4,4

0,9

Dirección General de Ingenieros

686.241.116

720.592.890

5,0

1,6

Dirección General de Sanidad

2.085.227.207

2.279.683.818

9,3

5,7

Jefatura del Estado Mayor de la Defensa

1.854.202.797

1.937.631.015

4,5

1,1

82.723.320

82.767.887

0,1

-3,2

157.783.240

159.991.235

1,4

-1,9

Nacional Presidencia del Supremo Tribunal Militar Procuraduría General de Justicia Militar

Fuente: Documento “Comparativo del Presupuesto de Egresos de la Federación 2005- 2006 del Gobierno Federal por Unidad Responsable” Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. Marzo 2006.

Tabla 6. Presupuesto de egreso de la federación 2006 (comparativo 2005 – 2006) en pesos. Secretaría de Marina 2005

2006

8.636.421.790

9.163.510.800

6,1

2,6

937.508.020

1.002.308.904

6,9

3,4

Dirección General de Construcciones

760.312.599

198.162.402

-73,9

-74,8

Dirección General de Investigación y

80.283.739

111.420.666

38,8

34,2

852.351.920

906.700.079

6,4

2,9

300.

557,0

535,4

Presupuesto Total Dirección General de Administración y

Diferencia

Nominal (%)

Variación Real (%)

Finanzas Navales

Desarrollo Dirección General de Recursos Humanos Dirección General de Servicios

45.663.529

020.551 Estado Mayor General de la Armada

131.088.676

137.754.972

5,1

1,6

Fuerzas. Regiones. Zonas y Sectores

5.751.057.579

6.425.653.591

11,7

8,1

12.425.609

12.992.011

4,6

1,1

Junta de Almirantes

2.891.990

3.045.672

5,3

1,9

Junta Naval

1.783.203

1.870.465

4,9

1,4

Oficialía Mayor

13.990.341

14.533.781

3,9

0,5

Secretaría

25.044.416

26.262.679

4,9

1,4

Subsecretaría

8.585.718

8.766.806

2,1

-1,2

Unidad de Planeación Estratégica

3.581.746

3.740.890

4,4

1,0

Unidad Jurídica

9.852.705

10.277.331

4,3

0,9

Navales Inspección y Contraloría General de Marina

Fuente: Documento “Comparativo del Presupuesto de Egresos de la Federación 2005- 2006 del Gobierno Federal por Unidad Responsable” Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. Marzo 2006.

2.6 Reformas México ha reformado algunos de sus ordenamientos en cuanto a las Fuerzas Armadas, aunque en los ámbitos relativos a estructura jerárquica y mando constitucional del Presidente sobre el aparato militar se rigen por una legislatura que data del 10 de febrero de 1944. Sin embargo, en lo referente a roles constituciones, durante la presidencia de Ernesto Zedillo se incorporó formalmente la misión de protección civil en la Ley Orgánica de Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos (LOEFAM). Asimismo, en 1998, la LOEFAM fue objeto de reformas a sus artículos 170 (establece el cambio de nacionalidad de un miembro

de las Fuerzas Armadas como motivo inmediato de baja) y 173 (define la licencia ilimitada como un permiso de separación del servicio activo de un militar sin goce de haberes y otros emolumentos; esta reforma facilita la incorporación de integrantes del aparato castrense a otras labores en el ámbito civil). Por su parte, el marco legal de la Secretaría de Marina Armada de México ha experimentado diversas modificaciones en el transcurso de la gestión del presidente Vicente Fox. Las más relevantes se indican en el siguiente cuadro:

Tabla 7. Cuadro de Reformas de la Secretaria de Marina Ley o reglamento

Fecha de

Propósito general

28/02/2001

Armonizar las funciones y atribuciones de los

modificación

Reglamento interior de la Secretaría de Marina

principales órganos administrativos, operativos, logísticos, de asesoría y

especializados, así como las de los mandos y autoridades navales Reglamento Vacaciones

Licencias

17/07/2002

Ampliar los beneficios vacacionales del

13/12/2002

Establecer nuevos criterios para la imposición

personal de la Armada de México

para el Personal de la Armada de México

Ley de Disciplina para el

Personal de la Armada de México Ley

Orgánica

y graduación de las sanciones por faltas a la disciplina militar según su gravedad

30/12/2002

Reactivar y definir las misiones de las fuerzas

Reglamento General de

10/09/2003

Establecer deberes del servicio naval,

Armada de México Deberes Navales

principios y preceptos de doctrina y ética naval

Reglamento del Servicio Interior de los Buques de

16/10/2003

Organizar el desempeño del servicio naval a

14/06/2004

Establecer los principales elementos de juicio

la Armada de México Ley

y los mandos navales

para

Comprobación, Ajuste y

Cómputo de Servicios de

Armada de México

para los abonos y deducciones de tiempo en el servicio naval desde su ingreso hasta su

la Armada de México

Ley de Ascensos de la

bordo de embarcaciones de la Armada.

separación definitiva 25/06/2004

Establecer el proceso de ascensos de forma equitativa y trasparente. Fijar los requisitos

para el concurso de selección, los indicadores de evaluación para las diferentes categorías y jerarquías, los requisitos para ascender en tiempos de paz, de guerra y por méritos especiales.

Reglamento para el Pase de Oficiales de la Milicia Auxiliar

Permanente

Armada de México

Milicia

29/10/2004

Fijar las reglas para el cambio de estatus de un oficial de las milicias auxiliares a las milicias permanentes

Reglamento

Uniformes,

21/11/2005

Condecoraciones, Divisas y

Distintivos

Orgánica

Armada de México Ley

Administración

Pública

Simplificar y racionalizar la fabricación y uso de uniformes. Facultar al Jefe del Estado

Mayor de la Armada para regular el uso de las condecoraciones, divisas y distintivos 19/04/2006

Federal (artículo 30)

Actualizar y adecuar las atribuciones de la Secretaría de Marina Armada de México

Fuente: Secretaría de Marina Armada de México, Armada de México. Retos y Desafíos, México,

Fondo de Cultura Económica, 2006, pp. 52-57.

No obstante, tal vez la reforma jurídica más importante de la cual hayan sido objeto las Fuerzas Armadas de México en los últimos años es su adhesión a varios lineamientos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIG). Esta legislación, a pesar de eximir al aparato castrense de abrir al público cierta información por motivos de seguridad nacional, en su artículo 7 obliga tanto a la SEDENA como a la SEMAR desplegar la siguiente información en sus respectivas páginas de internet: i) Estructura orgánica; ii) Facultades de Unidades Administrativas; iii) Directorio de servidores públicos; iv) Remuneración mensual; v) Domicilio de la Unidad de Enlace (con el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI)); vi) Metas y objetivos; vii) Servicios que ofrece; viii) Trámites, requisitos y formatos; ix) Presupuesto asignado; x) Resultado de auditorías; xi) Programa de subsidios; xii) Concesiones y permisos; xiii) Contrataciones; xiv) Marco normativo; xv) Disposiciones legales; xvi) Mecanismos de participación ciudadana; xvii) Información adicional.

III.

SEGURIDAD PÚBLICA

Según la Constitución mexicana (artículo 21) la seguridad pública es “una

función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala” por lo cual, se trata de una tarea conjunta de los tres niveles de gobierno asumiendo una estructura descentralizada. Dada la complejidad que involucra la coordinación entre estos niveles, en 1994 este artículo fue modificado con el objetivo de crear un sistema

de seguridad pública que haga frente a los múltiples desafíos como son el narcotráfico y la prevención y control del delito, que en las últimas décadas se han transformado en los temas prioritarios para la ciudadanía. Lo anterior tiene su asidero en las estadísticas delictivas que durante el gobierno de Zedillo mostraban un oscuro panorama: En 1997 se denunciaron un millón y medio de delitos del fuero común y 74 mil del fuero federal. Los delitos del fuero común representaron 95% del total. Asimismo, las actividades ilícitas alcanzaron un índice de 15,7 delitos por cada mil habitantes, cifra sin precedentes en la historia mexicana

(Fuente: www.ssp.gob.mx) Esta compleja situación,

sumada a los preocupantes niveles de impunidad e ineficiencia del aparato judicial, hacía necesaria una urgente reforma que junto con fortalecer al Estado construyera una política nacional enfocada en resolver los problemas de coordinación entre las entidades responsables de seguridad a fin de combatir la delincuencia de manera planificada y sistemática. En este sentido, en el seno del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) se registran los cuerpos policiales existentes en México, ya que cada entidad administrativa tiene su propia policía, lo que equivale a la existencia de una policía federal, 32 policías estatales y 1.628 policías municipales. Esto coloca la cifra de cuerpos policiales en México en el orden de 1.661. A su vez, existen dos tipos de fuerzas policiales de acuerdo a su función: la policía preventiva (también llamada uniformada o administrativa) presente en los tres niveles administrativos, y la policía judicial (desde el año 2000, Agencia Federal de Investigación (AFI)) presente sólo a nivel federal y estatal que actúa en apoyo del Ministerio Público para la investigación de delitos. Por mandato del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, “la investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato”. En cuanto al número aproximado de agentes a disposición de los cuerpos policíacos, los órganos federales cuentan con 35.325 elementos (10,6% del total nacional), las estatales con 156.799 (47,3% del total), y las municipales con 139.,686 (42,1%). 39

Las líneas estratégicas del Programa Nacional de Seguridad Pública (PNSP) durante la administración Fox pueden desglosarse en seis grandes rubros: 1. Prevenir el delito para garantizar la seguridad ciudadana 2. Lograr la reforma integral del sistema de seguridad pública 3. Combatir la corrupción, depurar y dignificar a los cuerpos policíacos 4. Reestructurar integralmente el sistema penitenciario 5. Promover la participación y organización ciudadana en la prevención de delitos y faltas administrativas 6.

Establecer

mecanismos

coordinación

cooperación

con

las

instituciones integrantes del SNSP

Grafico 4 organigrama SNSP

Presid en te

SSSP

SSP

PG R

PFP

AFI

SSDPF

Fuente: Elaboración Propia

3.1 Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) De acuerdo al articulo 12 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del SNSP, publicada a fines de 1995 -cuya última reforma data del 23 de agosto de 2004-, establece al Consejo Nacional como la instancia superior de coordinación integrado por: (i) Secretario de Seguridad Pública, quien lo

presidirá; (ii) Gobernadores de los Estados; (iii) Secretario de la Defensa Nacional; (iv) Secretario de Marina; (v) Secretario de Comunicaciones y Transportes; (vi) Procurador General de la República; (vii) Jefe del Gobierno del Distrito Federal y (viii) Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Este consejo se reunirá al menos cada 6 meses, para determinar la coordinación del SNSP y los lineamientos de las políticas generales en materia de seguridad pública; formular propuestas para el programa nacional de seguridad pública, así como también de la evaluación periódica de éste y otros relacionados; realizar y coordinar programas de cooperación internacional sobre seguridad pública, y elaborar propuestas de reformas a leyes y reglamentos en la materia. Es importante destacar que el Consejo no es un órgano de autoridad, ya que su creación no sustituyó a ninguna autoridad vigente en la materia, por lo cual, básicamente, es un ente jurídico. La elección del Secretario Ejecutivo está a cargo del Consejo que lo designará, a propuesta de su Presidente. Puede ser removido libremente por decisión del Presidente. Las funciones del Secretario Ejecutivo, son las siguientes: (i) Elaborar las

propuestas de contenido del PNSP y someterlas a la aprobación del Consejo; (ii) Levantar, certificar y llevar el archivo los acuerdos que se tomen en el Consejo; (iii) Ejecutar y dar seguimiento a acuerdos y resoluciones del consejo; (iv) Proponer al consejo políticas, lineamientos y acciones para el buen desempeño de las instituciones de seguridad pública del país; (v) Elaborar y publicar informes de actividades del Consejo; (vi) Coordinar el servicio nacional de apoyo a la carrera

policial y las instituciones nacionales de formación de las policías; (vii) Administrar y sistematizar los instrumentos de información del Sistema Nacional, así como recabar todos los datos que se requieran; (viii) Formular sugerencias a las autoridades competentes, para el mejor desarrollo de las instituciones de seguridad pública; (ix) Promover, la realización de acciones conjuntas; (x) Realizar estudios especializados sobre las materias de seguridad pública; y (xi) Coordinar acciones entre las policías federales preventivas. Hasta el 30 de noviembre de 2006, Miguel Ángel Yunes es el secretario ejecutivo del SNSP.

3.2 Secretaría de Seguridad Pública La

Secretaría de Seguridad Pública fue creada a fines de 2000 con el

objetivo de unificar las labores propias de la policía, coordinar su operación con los tres niveles de gobierno, y encargarse de la organización, administración y supervisión de la Policía Federal Preventiva. El secretario del ramo es nombrado por el Presidente de la República y entre sus funciones más importantes destacan las siguientes: (i)Instrumentar las

políticas de seguridad pública y proponer la política criminal en el ámbito federal que comprenda las normas, estrategias y acciones, para prevenir de manera eficaz la comisión del delito; (ii) Proponer al Presidente las medidas que garanticen la congruencia de la política criminal de orden federal y los criterios administrativos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal; (iii) Presidir el Consejo Nacional de Seguridad Pública; (iv) Proponer y remover a las instancias correspondientes el nombramiento del Secretario Ejecutivo del Sistema, del Comisionado de la Policía y de los miembros y Presidente del Consejo de Menores 7 ; (v) Establecer un sistema destinado a obtener, analizar, estudiar y

Durante los años 2001 – 2004 el secretario de seguridad ocupó a su vez, el cargo de comisionado

de la Policía Federal Preventiva. 42

procesar información para prevenir el delito; (vi) Proponer al Presidente la expedición, modificación, abrogación o derogación de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, órdenes y demás disposiciones relativas a la seguridad pública federal. Desde septiembre de 2005, el secretario del ramo es Eduardo Medina-Mora Icaza. La estructura jerárquica de la secretaría, aparece a continuación. En su cúpula está el secretario y bajo su cargo se ubican en un mismo plano la Subsecretaría de Política Criminal; Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana: Oficialía Mayor y la Unidad de Transparencia, Innovación y Calidad. Bajo ellas se ubican las coordinaciones (6) y direcciones generales (10), así como un órgano interno de control. Como órganos administrativos desconcentrados se ubican cuatro entidades: Policía Federal Preventiva, Secretariado Ejecutivo del SNSP, Prevención y Readaptación social, y Consejo de Menores.

Grafico 5. Organigrama Secretaría de Seguridad Pública

Fuente: http://www.sspf.gob.mx

3.3 Policías Como se mencionó anteriormente, el sistema policíaco en México está compuesto por 1,661 cuerpos policiales. Éstos pueden clasificarse en seis tipos de acuerdo a su cobertura por unidad administrativa (federal, estatal y municipal) o por el momento en que actúan sobre el delito como es el caso de las policías preventivas y judiciales (esta última sólo presentes a nivel federal y estatal). A continuación se presenta el estado de situación de dos corporaciones policiales: la Policía Federal Preventiva (PFP) y la Policía del Distrito Federal (PDF) y una reseña a la Agencia Federal de Investigación (AFI).

3.3.1 Policía Federal Preventiva.

a. Descripción General La Policía Federal Preventiva (PFP) fue creada el 13 de diciembre de 1998 como brazo operativo federal, capaz de ser punto de referencia, modelo y evidencia del compromiso federal en la Cruzada Nacional contra el Crimen y la Delincuencia. (www.ssp.gob.mx) La designación y remoción del comisionado de la Policía Federal Preventiva es tarea exclusiva del Presidente de la República. Si bien el secretario de Seguridad Pública puede proponer nombres al presidente, es este último quien toma la decisión. Actualmente, el comisionado de la PFP es un militar retirado, el general Alejandro Martínez Aduna. La creación de la PFP se fundamenta en un cambio de fondo en lo relativo a seguridad pública, con el propósito que la Federación cumpla debidamente con su responsabilidad constitucional, en lo referente a la prevención del delito y mejorar orgánica y funcionalmente los servicios de seguridad pública a su cargo. La misión

PFP

“salvaguardar

integridad

derechos

las

personas, prevenir la comisión de delitos, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos, con estricto apego a las leyes y a los derechos humanos

de las personas”. Esta policía se rige por la ley de la PFP que no es orgánica constitucional sino que reglamentaria del artículo 21 constitucional en lo relativo a la seguridad pública a cargo de la Federación. Es de orden público y de aplicación en todo el territorio nacional y teniendo por objeto regular la organización y funcionamiento de la PFP. De acuerdo al artículo 4 de dicho reglamento, se establecen quince atribuciones para la PFP destacándose las siguientes: (i)Prevenir la comisión de

delitos y las faltas administrativas que determinen las leyes federales; (ii) Intervenir en materia de seguridad pública, en coadyuvancia con las autoridades competentes, en la observancia y cumplimiento de las leyes; (iii) Garantizar, mantener y restablecer el orden y la paz públicos, salvaguardar la integridad de las personas, así como prevenir la comisión de delitos, en: a) Las zonas fronterizas y en la tierra firme de los litorales, la parte perteneciente al país de los pasos y puentes limítrofes, las aduanas, recintos fiscales, secciones aduaneras, garitas, puntos de revisión aduaneros, los centros de supervisión y control migratorio, las carreteras federales, las vías férreas, los aeropuertos, los puertos marítimos autorizados para el tráfico internacional y los medios de transporte que operen en las vías generales de comunicación, así como sus servicios auxiliares; b) Los parques nacionales, las instalaciones hidráulicas y vasos de las presas, los embalses de los lagos y los cauces de los ríos; c) Los espacios urbanos considerados como zonas federales, así como en los inmuebles, instalaciones y servicios dependientes de la Federación, y d) Todos aquellos lugares, zonas o espacios del territorio nacional sujetos a la jurisdicción federal, conforme a lo establecido por las leyes respectivas. (iv) Participar, en auxilio de las autoridades competentes, en la investigación y persecución de delitos, en la detención de personas o en el aseguramiento de bienes que sean objeto, instrumento o producto de un delito, en aquellos casos en que sea formalmente requerida, cumpliendo sin excepción los requisitos previstos en los ordenamientos constitucionales y legales aplicables; (v)Practicar detenciones o aseguramientos en los casos de flagrancia, en los términos de ley y poner a disposición de las autoridades ministeriales o administrativas competentes, a las personas detenidas 46

o los bienes que se hayan asegurado o que estén bajo su custodia, con estricto cumplimiento de los plazos constitucional y legalmente establecidos; (vi) Colaborar, cuando así lo soliciten otras autoridades federales, para el ejercicio de sus funciones de vigilancia, verificación e inspección que tengan conferidas por disposición de otras leyes; (vii)Colaborar, cuando así lo soliciten las autoridades locales y municipales competentes, en la protección de la integridad física de las personas y en la preservación de sus bienes, en situaciones de peligro, cuando se vean amenazadas por disturbios u otras situaciones que impliquen violencia o riesgo inminente; prevenir la comisión de delitos; así como garantizar, mantener y restablecer la paz y el orden públicos; (viii) Participar en operativos conjuntos con otras instituciones policiales federales, locales o municipales, que se lleven a cabo conforme a lo dispuesto en la legislación relativa al Sistema Nacional de Seguridad Pública;

b. Orgánica interna, jerarquía y grados. Para dar cuenta de la orgánica de la PFP se presenta a continuación la siguiente figura: Gráfico 6.Organigrama General de la Policía Federal Preventiva

Fuente: Elaboración propia

Los integrantes de la Institución de acuerdo a su jerarquía se agrupan en 4 categorías subdividida en (i) Comisarios (Comisario General, Comisario Jefe y

Comisario); (ii) Inspectores (Inspector General, Inspector Jefe, y Inspector); (iii) Oficiales: (Subinspector, oficial y Suboficial), y (iv) Escala Básica (Sargento Primero de Policía, Sargento Segundo de Policía, Cabo de Policía y Policía)

c. Requisitos de ingreso y formación

Existe un vasto número de requerimientos para ingresar la PFP. Los aspirantes a suboficial de ambos sexos, deben haber terminado el nivel secundario de educación, tener entre 19 y 25 años, una estatura mínima (descalzo) de 1,70 m. los hombres y 1,60 m. las mujeres, no consumir sustancias psicotrópicas y realizarse una serie de exámenes de laboratorio y gabinete practicados e interpretados por alguna institución acreditada ante el sector salud 8 . Sumado a estos condicionantes, se exige un certificado de bachillerato o estudios equivalentes acreditado por la Secretaría de Educación Pública y la aprobación de evaluaciones de aplicados por la institución en el área médica, física, psicológica, toxicológica, una investigación socioeconómica, entrevista policial, poligráfico y un test de cultura general. 9 La formación interna básica se realiza durante un año y se divide en dos etapas: la primera es una formación teórico-práctica y la segunda consta de prácticas profesionales en las coordinaciones operativas de la PFP, durante 3 meses. Una vez que los aspirantes hayan aprobado ambas etapas y exista disponibilidad, podrán ser consideradas por la comisión del servicio civil de carrera para ingresar a la institución.

d. Control Interno

Los exámenes son de tres tipos: a) Biometría hemática completa con grupo sanguíneo RH, prueba

de VHI y VDRL; b) Química sanguínea de 5 elementos; c) Examen general de orina (glucosa, urea y

creatinina). Todo ello, junto con un certificado médico expedido por facultativo en medicina general que cuente con cédula profesional, que acredite su buena salud. (Fuente: www.ssp.gob.mx) 9

Otros documentos requeridos son una Copia certificada de Acta de Nacimiento; Credencial de

Elector; Cédula Única de Registro de Población (CURP) o constancia de inicio de trámite; Comprobante de domicilio con código postal (teléfono o agua con fecha de expedición no mayor a 6

meses; predial; constancia de residencia o vecindad expedida por el ayuntamiento); Currículum Vitae firmado en cada hoja (máximo 3 hojas sin engargolar); Carta de exposición de motivos; Cartilla del

Servicio Militar con Hoja de Liberación y Licencia de conducción de vehículo vigente. (Fuente: www.ssp.gob.mx)

Existe el Órgano Interno de Control en la Policía Federal Preventiva de acuerdo a lo estipulado en el artículo 7 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Su misión es contribuir al abatimiento de la corrupción en la administración pública federal, a la transparencia de su gestión y al desempeño honesto, eficaz y eficiente de las dependencias y entidades respectivas. En este sentido, sus objetivos son: Impulsar en las instituciones la mejora

continua de sus procesos administrativos y servicios públicos, a través de la detección de áreas de oportunidad; Prevenir prácticas de corrupción e impunidad a través de la difusión de normas, el establecimiento de controles internos y de asesoría; Detectar la corrupción a través de auditorias enfocadas a lo relevante, obtener en las auditorias resultados válidos, significativos y debidamente fundamentados;

Sustentar

jurídicamente

las

presuntas

responsabilidades;

Sancionar las conductas indebidas de los servidores públicos; Promover el resarcimiento al Estado por los daños y perjuicios ocasionados; Promover que la ciudadanía presente quejas, denuncias, inconformidades y sugerencias de la gestión

pública.

Otorgar

debida

atención

las

quejas,

denuncias,

inconformidades y sugerencias de la sociedad e Impulsar la debida rendición de cuentas a la sociedad sobre la gestión y los resultados de la APF.

3.3.2 Agencia Federal de Investigación La Agencia Federal de Investigación (AFI) se creó el 1 de noviembre de 2001 como parte del esquema general de evolución de la Policía Judicial Federal. La misión de la AFI es “ser auxiliar eficaz del Ministerio Público de la Federación

para la investigación y persecución de delitos del orden federal y de aquellos que siendo del fuero federal, y cuya actuación deberá ser con estricta observancia a la legalidad y respeto a los derechos humanos”.

En general, la organización de la AFI se divide en dos áreas: sustantivas y de apoyo. Tabla 8 Organización interna de la AFI Sustantivas

De apoyo

Jefatura de la Agencia Federal

•

Servicios técnicos

de Investigación

•

Asuntos jurídicos

•

Área de Investigación Policial

•

Administración y servicios

•

Área de Despliegue Regional

•

Policial •

Área

Operaciones

Especiales •

Área de Planeación Policial

•

Dirección

Oficina

Central

INTERPOL México Fuente: elaboración propia, 2006

3.3.3 Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal (SSP-DF)

a. Misión y funciones La Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal (SSP-DF) es la institución policial más grande de México y América Latina ya que posee cerca de 75 mil efectivos. Fue creada de acuerdo a la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, en 1993 y está compuesta por la policía preventiva y la policía complementaria; esta última, está integrada por la Policía Auxiliar y Policía Bancaria e Industrial. La misión de la Policía Preventiva del Distrito Federal (PDF) “Mantener el

orden público; proteger la integridad física de las personas y de sus bienes;

prevenir la comisión de delitos e infracciones a los reglamentos del gobierno y de la policía y auxiliar a la población en caso de siniestros o desastres.” 10 Las atribuciones de la PDF se encuentran establecida en la ley orgánica de la SSP-DF (art. 26). 11 Éstas son: I. Mantener el orden y la tranquilidad públicos en

el Distrito Federal; II. Investigar elementos generales criminógenos que permita llevar a cabo acciones preventivas; III. Auxiliar al Ministerio Público cuando se requiera su colaboración para que la representación social ejerza sus facultades de investigación y persecución de delitos; IV. Proteger y auxiliar a los Órganos de Gobierno del Distrito Federal, cuando para el ejercicio de sus funciones sea requerida para ello; V. Prestar auxilio a dependencias y órganos desconcentrados de la Administración Pública del Distrito Federal, órganos político administrativos de las demarcaciones territoriales y Órganos Autónomos, cuando lo requieran para el cumplimiento de sus funciones; VI. Vigilar y proteger los espacios públicos y de acceso al público en el Distrito Federal; VII. Vigilar lugares estratégicos para la seguridad pública del Distrito Federal; VIII. Actuar en coordinación con otras instituciones de seguridad pública e instancias de gobierno, federales, estatales o municipales, cuando las necesidades del servicio lo requieran; y IX. Realizar funciones de control, supervisión y regulación del tránsito de personas y vehículos en la vía pública. Junto a las leyes generales que rigen en el país en esta materia, la PDF posee una legislación que ha sido modificada recientemente. En mayo del 2003 se publicó la Ley Orgánica de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal, y en mayo de 2005 se publicó el Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal.

Esta misión no tiene rango legal y aparece en el sitio web de la SSPDF como dato informativo.

En la ley orgánica no aparecen funciones a desempeñar por la policía sino que aparecen como

atribuciones. Referente a éstas, en los artículos 27- 34 existen precisiones para cada una de las atribuciones expuestas en el artículo anterior.

b. Estructura orgánica y jerarquía La estructura orgánica de la Secretaría de Seguridad Pública del D. F. la integran 1.112 plazas distribuidas en cinco áreas sustanciales: Secretaría de Seguridad Pública; Subsecretaría de Seguridad Pública; Subsecretaría de Desarrollo Institucional; Subsecretaría de participación ciudadana y prevención del delito y Oficialía Mayor.

La jerarquía al interior de la institución se divide en cuatro

niveles, subdivididos en su interior: de menor a mayor, esta es la siguiente: (i)

Policías (Policía. Policía Tercero; Policía Segundo; Policía Primero); (ii) Oficiales (Suboficial, Segundo Oficial, Primer Oficial); (iii) Inspectores (Sub-inspector, Segundo

Inspector,

Primer

Inspector);

(iv)

Superintendentes

(Segundo

Superintendente, Primer Superintendente).

c. Requisito de ingreso y Formación El Instituto Técnico de Formación Policial (ITFP) es el organismo encargado de impartir los conocimientos y habilidades en matera policial. El ITFP imparte un curso básico de formación policial de 6 meses de duración dividido en dos etapas: académica y de instrucción activa 12 . Los aspirantes que deseen ingresar requieren ser mexicano(a) por nacimiento, una estatura mínima es de 1,65 m. para hombres y 1,55 m. para mujeres, no tener antecedentes penales ni poseer tatuajes y aprobar los exámenes físico, médico y psicométrico. Las edades de ingreso varían según el grado de educación alcanzado (i. Cuando se acredite el grado de secundaria, se deberá contar con una edad máxima de veintidós años; ii. Cuando se acredite el 12

Las asignaturas de la etapa académica son las siguientes: marco jurídico en seguridad pública I;

Derechos humanos; Ética y valores en el ámbito policial; Procedimientos documentales en la labor

policial; Organización y operación de la S.S.P.; Territorialidad y mapeo; Reglamentación y empleo del armamento policial I; Instrucción policial (sábado); Adiestramiento físico I; Prevención del delito;

Protección civil e Ingles I. Por su parte, las áreas de instrucción activa son: Marco jurídico en seguridad pública II; Vinculación ciudadana; Estrategias y acciones policiales; Conducción vehicular; Investigación e inteligencia policial; Criminología; Reglamentación y empleo del armamento policial II; Inducción y análisis de la operatividad policial; Adiestramiento físico II e Inglés II. 53

grado de preparatoria o equivalente, se deberá contar con una edad máxima de veinticuatro años; y iii. Cuando se acredite el grado de licenciatura, se deberá contar con una edad máxima de veintiséis años). Además, deben adjuntar una copia certificada del acta de nacimiento, certificado de estudios de acuerdo a la edad, cartilla del servicio militar nacional liberada (sólo para hombres) credencial de elector, C.U.R.P. (clave única de registro de población) y un comprobante de domicilio.

3.4 Control interno El manual administrativo de la SSP-DF señala la existencia de una Dirección General de Asuntos Internos cuyo objetivo es “Establecer acciones orientadas a la

supervisión de la actuación policial, respecto del cumplimiento de obligaciones de los elementos de la policía así como instrumentar investigaciones con áreas de responsabilidad geográficas y especificas para casos especiales a través de personal

capacitado

para

aplicación

del

régimen

disciplinario

responsabilidad, independiente de la carrera policial.” Para ello, sus funciones apuntan, entre muchas otras, a establecer programas y proyectos para la supervisión del accionar policial, verificando el cumplimiento de las obligaciones, ordenando la inspección, supervisión y verificación en los operativos así como también establecer lineamientos para el desarrollo de investigaciones durante el operativo.

3.5 Presupuesto

Al ser el sistema de policía un conjunto de sistemas descentralizado administrativa y presupuestariamente, a continuación se señalan los presupuestos en los dos últimos años de los dos cuerpos policiales más importantes como son la PFP y la PDF dependientes de la SSP y SSP-DF, respectivamente.

a. Presupuesto PFP Al pertenecer a la SSP a la Federación, la información del presupuesto de la PFP es parte del presupuesto nacional, inserto en el ramo 36 de la administración centralizada. Por ello, el documento “Comparativo del Presupuesto de Egresos de la Federación 2005- 2006 del Gobierno Federal por Unidad Responsable” es aprobado por la Cámara de Diputados y realizado por el centro de Estudios de las Finanzas Públicas en marzo del 2006. En cuanto a la cifra del presupuesto, la PFP cuenta 3.859.775.285 pesos mexicanos en el año 2005 y 4.483.022.950 de pesos mexicanos durante el año 2006 lo que equivale a un aumento de 623.247.665 pesos, un 16,1% de diferencia nominal o, si se prefiere,

una variación real del 12,3% respecto al 2005. El

presupuesto de la PFP respecto del presupuesto total de la SSP fue de un 54,8% en el año 2005, mientras que esta relación se redujo a un 48,3% el año 2006. Tabla 9. Presupuestos de Egresos de la Federación (En miles de dólares*)

En el sexto informe de gobierno del presidente Fox, del 1 de septiembre 2006, se expuso que

para el “Para 2006, la Honorable Cámara de Diputados aprobó recursos por 25.907 millones de pesos para las funciones de Orden, Seguridad y Justicia, monto superior en 15,9 por ciento real al ejercido en 2005. De enero a junio de 2006 se han ejercido 11.587,6 millones de pesos, lo que

representó un incremento de 12,8 por ciento en términos reales a lo observado en los primeros seis meses de 2005. Los recursos aprobados para la Secretaría de Seguridad Pública y la Procuraduría

General de la República para 2006, ascendieron a 18.825 millones de pesos, lo que representó un incremento real de 29,4 por ciento con relación a 2005.

2005

2006

Presupuesto Secretaría de Seguridad Pública

635.091,93

837.039,71

Presupuesto PFP

348.355,16

404.604,95

Fuente: Elaboración propia en base a Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. Marzo 2006. * Calculado con precio de dólar 11,08 pesos mexicanos al 30 de noviembre de 2006

b. Presupuesto PDF Por su parte, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del D.F (modificada por última vez el 25 de octubre del 2005) en sus artículos 12 y 13 determina la obligación de publicar un listado de información relacionada con temas, políticas y documentos. Dentro de estas obligaciones está el presupuesto de la Secretaría de Seguridad Pública, publicado en la cuenta pública anual del D.F. A continuación, se desglosa el presupuesto de la SSP- DF de los años 2004 y 2005:

Tabla 10. Cuenta Pública Secretaria de Seguridad Pública Distrito Federal (en miles de Dólares*) Categoría

2004

2005

Total

522.550,82

574.559,85

Servicios Personales

412.063,34

452.291,12

Materiales y Suministros

39.100,65

44.032,95

Otros**

69.215,14

74.919,15

206,11

217,51

1.965,59

1.489,35

0,00

609,77

Ayuda, Subsidios, Aportaciones y Transferencias

Bienes Muebles e Inmuebles Obras Públicas

Fuente: Elaboración propia en base a cuentas públicas de D.F. Secretaría de Seguridad pública 2004 y 2005.

* Calculado con precio de dólar 11.08 pesos mexicanos al 30 de noviembre de 2006 ** En el informe esta categoría solo figura con la denominación 3000

3.6 Control Externo En materia de control externo policial existen instancias legislativas, gubernamentales y nacidas de la propia ciudadanía que, desde su posición y posibilidades, vigilan el accionar de la seguridad pública, con el objetivo de fiscalizar y/o convertirse en una entidad a las cuales pueden recurrir los ciudadanos para denunciar cualquier tipo de abuso que hayan recibido de parte de un funcionario público. En el ámbito legislativo, la Cámara de Diputados del Congreso cuenta con una comisión ordinaria de seguridad pública que impulsa la conformación de acuerdos en materia de procuración, administración de justicia y seguridad pública. Actualmente, la componen 30 diputados federales. Del mismo modo, existe una comisión de seguridad pública en el Senado integrada por 30 legisladores. Como instancia ministerial encargada del control externo del accionar policial existe la Coordinación General de Participación Ciudadana y Derechos Humanos. Es parte de la estructura orgánica de la SSP como una unidad administrativa responsable de articular la política institucional de derechos humanos en el ámbito de la seguridad pública, dirigida al fomento y capacitación en derechos humanos, vínculos con organizaciones no gubernamentales y organismos afines con los derechos humanos. Además, es la encargada de recibir denuncias de servidores públicos de la secretaría o sus órganos administrativos desconcentrados y dar seguimiento a las mismas. Las quejas y denuncias pueden ser enviadas por correo electrónico o realizarlas de forma personal en la coordinación, en donde se deben describir el lugar, hora y sujetos involucrados junto al nombre, dirección y teléfono del denunciante. A pesar que la denuncia no es anónima, no se ha vuelto un obstáculo insalvable para la presentación de quejas ante la comisión. De hecho, la información disponible en su portal de Internet señala que durante 2001 se

registraron 1.377 denuncias, 1.051 en 2002, y 880 en 2003. La tendencia de los áreas denunciadas señalan que cada año cerca del 75% de las denuncias son dirigidas al área de prevención y readaptación social, un 20% hacia la PFP y un porcentaje mínimo –insignificante estadísticamente - hacia el Consejo de menores. En materia de organizaciones no gubernamentales la más importante de destacar es México Unido Contra la Delincuencia (MUCD) nacida a fines de 1997, por medio de la convocatoria realizada por Josefina Ricaño de Nava tras el secuestro y asesinato de su hijo. Desde ese momento, MUCD se ha convertido en un canal de comunicación y organización ciudadana en respuesta al alza en los índices delictivos y la violencia en los mismos. En estos años, esta organización ha solidificado su presencia con una visión, misión y objetivos definidos. Una forma de dimensionar la importancia de esta organización como representante de la ciudadanía en el ámbito de la seguridad publica es que previo a las elecciones presidenciales de 2006, MUCD logró la firma de todos los aspirantes a la presidencia de un pliego de propuestas relativas a cuatro temas fundamentales: "la prevención del delito, la procuración y administración de justicia y readaptación social", así como con la "profesionalización" de los cuerpos policíacos y la "transparencia" del sistema judicial y penal. El documento de peticiones fue elaborado en base a la opinión de expertos y académicos en seguridad, junto a demandas ciudadanas planteadas a través de instituciones civiles como el desarrollo de una política de Estado en relación con la preparación de la policía y prevención del delito, autonomía y reforma del Ministerio Público, intervención de cuentas bancarias de los criminales y la apertura del Sistema Nacional de Seguridad Pública para que pueda ser auditado por la sociedad civil. En el ámbito de la investigación especializada, vale la pena destacar que El Colegio de México, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), y la Universidad Iberoamericana cuentan con expertos en la materia. A nivel de

organizaciones de la sociedad civil se pueden encontrar instituciones como Insyde y Democracia Derechos Humanos y Seguridad (DDHS). Estos organismos trabajan para incidir en el dise単o y tareas que realizan los cuerpos y dependencias relacionadas con la seguridad.

IV.

INTELIGENCIA

4.1 Integrantes del aparato de inteligencia 14 La comunidad de inteligencia en México se compone de los siguientes actores: •

Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN)

•

Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA)

•

Sección Segunda (S-2)

•

Centro de Inteligencia Antinarcóticos (CIAN)

•

Dirección General de Transmisiones (DGT)

•

Secretaría de Seguridad Pública Federal (SSPF)

•

Policía Federal Preventiva (PFP)

•

Grupo Álamo de la SSPF

•

Procuraduría General de la República (PGR)

•

Agencia Federal de Investigación (AFI)

•

Unidad Especializada contra la Delincuencia Organizada de la PGR (UEDO)

•

Centro de Planeación y Control de Drogas (CENDRO)

•

Estado Mayor Presidencial (EMP)

•

Secretaría de Marina (SEMAR)

•

Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE)

4.2 Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) El Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) es el servicio de inteligencia civil y contrainteligencia para la seguridad nacional de México. Es un órgano administrativo desconcentrado que depende directamente del Secretario de Gobernación. Goza de autonomía técnica y operativa para el cumplimiento de sus funciones, lo que significa que organiza su trabajo con parámetros de calidad

Fuente: Russel G. Swenson y Susana C. Lemozy (eds.), Profesionalismo de inteligencia en las Américas, Washington, Centrer for Strategic Intelligence Research, 2004, p. 226. 14

legalidad.

Fue

creado

1989

como

servicio

inteligencia

contrainteligencia civil para la seguridad nacional. La misión del CISEN “Es desarrollar y operar un sistema de investigación y

análisis de inteligencia estratégica, táctica y operativa que genere información privilegiada para la toma de decisiones, que

alerte sobre amenazas y riesgos

internos y externos a la seguridad nacional, y que preserve la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano en el marco de un gobierno democrático y de respeto al Estado de derecho”. Sus atribuciones están sujetas al artículo 19 de la Ley de Seguridad Nacional (que entró en vigor en 2005), entre las que destacan: (i) Operar tareas de

inteligencia como parte del sistema de seguridad nacional que contribuyan a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, a dar sustento a la gobernabilidad y a fortalecer el Estado de Derecho; (ii) Procesar la información que generen sus operaciones, determinar su tendencia, valor, significado e interpretación específica y formular las conclusiones que se deriven de las evaluaciones correspondientes, con el propósito de salvaguardar la seguridad del país; (iii) Preparar estudios de carácter político, económico, social y demás que se relacionen con sus atribuciones, así como aquellos que sean necesarios para alertar sobre los riesgos y amenazas a la Seguridad Nacional; (iv) Elaborar los lineamientos generales del plan estratégico y la Agenda Nacional de Riesgos;

(v)

Proponer

medidas

prevención,

disuasión,

contención

desactivación de riesgos y amenazas que pretendan vulnerar el territorio, la soberanía, las instituciones nacionales, la gobernabilidad democrática o el Estado de Derecho. La estructura del CISEN se muestra a continuación: Gráfico 7.Organigrama CISEN

Fuente: Elaboración Propia.

Debido a lo delicado de su función, el CISEN ha sido objeto de suspicacias por parte de algunos actores políticos con la intención de desprestigiarlo. Durante la administración de Vicente Fox, el CISEN padeció las consecuencias de una pugna política entre el entonces secretario de Gobernación, Santiago Creel, y el fallecido consejero de seguridad nacional, Adolfo Aguilar Zinser.

Además,

ciertamente se han documentado varias demandas de abusos y actividades ilegales de inteligencia. A lo largo de los últimos años, se han realizado actividades ilegales en materia de inteligencia, teniendo que ver principalmente con el “espionaje” telefónico a personalidades políticas de la oposición. Han existido una serie de conversaciones que han salido a la luz pública en relación a actos concretos como la toma de la tribuna de la Cámara de Diputados en 2004, donde a través de una conversación entre el subsecretario de gobierno del Distrito Federal y la entonces diputada local Alejandra Barrales acordaban a través de palabras “clave” la toma de la tribuna para protestar por algunas decisiones tomadas en este recinto. Otras conversaciones que han sido grabadas involucran al gobernador de Puebla Mario Marín en supuesto acto de corrupción y abuso de poder en contra de una periodista que publicó un libro donde se revela información en contra del gobernador. Un caso más reciente muestra a la líder magisterial Elba Esther Gordillo haciendo llamadas a gobernadores del PRI para promover el voto a favor del candidato del PAN Felipe Calderón ante lo cerrado de la elección del 2 de julio de 2006.

4.3 Reformas En cumplimiento con uno de los llamados objetivos rectores del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 de la administración Fox –diseñar un nuevo marco estratégico de seguridad nacional en el contexto de la gobernabilidad democrática y del orden constitucional—, 15 fue promulgada el 31 de enero de 2005 la Ley de Seguridad Nacional (LSN). En su artículo 5, la LSN define como principales amenazas a la seguridad nacional las siguientes: •

Actos tendientes a consumar espionaje, sabotaje,

terrorismo, rebelión, traición a la patria, genocidio, en contra de los Estados Unidos Mexicanos dentro del territorio; •

Actos de interferencia extranjera en los asuntos

nacionales, que puedan implicar una afectación al Estado mexicano; •

Actos que impidan a las autoridades actuar contra la

delincuencia organizada; • materiales

Todo acto tendiente a consumar el tráfico ilegal de nucleares,

armas

químicas,

biológicas

acciones

convencionales de destrucción masiva; •

Todo

acto

financiamiento

organizaciones terroristas; •

Actos

tendientes

destruir

inhabilitar

infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos. 16 En su artículo 12, la LSN establece la formación del Consejo de Seguridad Nacional (CSN) a fin de coordinar las acciones orientadas a preservar la seguridad del país. El CSN sería integrado por: i) el Presidente de la República; ii) el secretario de Gobernación; iii) el secretario de la Defensa Nacional; iv) el

15 16

Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Presidencia de la República, 2000, p. 133. Ley de Seguridad Nacional, artículo 5, fracciones I, II, III, VIII, X y XII. 63

secretario de Marina; v) el secretario de Seguridad Pública; vi) el secretario de Hacienda y Crédito Público; vii) el secretario de la Función Pública; viii) el secretario de Relaciones Exteriores; ix) el secretario de Comunicaciones y Transportes; x) el Procurador General de la República; y xi) el director general del Centro de Investigación y Seguridad Nacional. Las mismas instancias señaladas anteriormente, tanto civiles como militares, tienen atribuciones de revisar las decisiones en materia de Defensa. A partir del 2006 una Comisión Bicameral compuesta por tres diputados y tres senadores de la República tienen autorización según la Ley de Seguridad Nacional para el control y evaluación de las políticas y acciones vinculadas con la seguridad nacional. (A la fecha, dicha comisión no se ha reunido) Las atribuciones de la comisión Bicameral son: (i) Solicitar informes

concretos al Centro, cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a su ramo o actividades; (ii) Conocer el proyecto anual de la Agenda Nacional de Riesgos y emitir opinión al respecto; (iii) Conocer el informe a que hace referencia el artículo 58 de esta Ley; (iv) Conocer los reportes de actividades que envíe el Director General del Centro al Secretario Ejecutivo; (v) Conocer los informes generales de cumplimiento de las directrices que dé por escrito el Secretario Ejecutivo al Director General del Centro; (vi) Conocer de los Acuerdos de Cooperación que establezca el Centro y las Acciones que realicen en cumplimiento de esos Acuerdos; (vii) Requerir al Centro y a las instancias correspondientes los resultados de las revisiones, auditorías y procedimientos que se practiquen a dicha institución; (viii) Enviar al Consejo cualquier recomendación que considere apropiada, y i(x) Las demás que le otorgue otras disposiciones legales. Asimismo, se establece que en los meses en que inicien los periodos ordinarios de sesiones del Congreso, el Secretario Técnico del Consejo deberá rendir a la Comisión Bicameral un informe general de las actividades desarrolladas en el semestre inmediato anterior. Este secretario podrá ser citado por la comisión 64

con el fin de explicar el contenido del informe. Por último, la ley estipula que la presidencia de la Comisión será rotativa y recaerá alternadamente en un senador y un diputado

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