Repports du sectour de la securite en amerique latine at aux caraibes

363.1098 Reporte del Sector Seguridad de América Latina y el Caribe.

R425 / coordinado por Lucía Dammert. Santiago, Chile: FLACSO, 2007.

ISBN: 978-956-205-217-7 SEGURIDAD; SEGURIDAD PUBLICA; DEFENSA; SERVICIOS DE INTELIGENCIA; FUERZAS DE ORDEN Y SEGURIDAD; FUERZAS ARMADAS; AMERICA LATINA

Diseño de portada y Diagramación: Claudio Doñas J. Traducción: Amanda Gutiérrez Todos los derechos reservados.

Esta publicación no puede ser reproducida, en todo o en parte, ni registrada o transmitida por sistema alguno de recuperación de información, en ninguna forma o medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin permiso previo, por escrito, de los editores.

Primera edición: agosto, 2007 I.S.B.N.: 978-956-205-217-7 Registro de propiedad intelectual Nº 164281 © Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Chile, 2007 Av. Dag Hammarskjöld 3269, Vitacura, Santiago de Chile publicaciones@flacso.cl • www.flacso.cl Versión completa en español disponible en: http://www.flacso.cl/flacso/biblos.php?code=2572

Rapport du Secteur de la Sécurité en Amérique Latine et aux Caraïbes

Rapport du Secteur de la Sécurité en Amérique Latine et aux Caraïbes

3

Rapport du Secteur de la Sécurité en Amérique Latine et aux Caraïbes

Rapport du Secteur de la Sécurité en Amérique Latine et aux Caraïbes L’un des objectifs de ce Rapport est de générer des propositions de politiques qui puissent améliorer la qualité des initiatives de développement, ainsi que les cadres institutionnels dans lesquels elles sont mises en œuvre. L’analyse livrée dans les chapitres précédents nous permet d’élaborer des propositions pour les divers pays d’Amérique Latine et des Caraïbes. Il ne fait aucun doute que chaque contexte exige une plus grande spécificité ; mais nous considérons que les défis détectés sont transversaux dans toute la région. En ce sens, dans ce premier Rapport du Secteur de la Sécurité nous centrons l’attention sur ces éléments présents dans la région qui doivent être, premièrement, reconnus, puis affrontés pour avancer à travers un agenda commun pour les reformes du secteur.

Les défis sont multiples et de différents niveaux. Dans le Rapport suivant, nous vous les présentons, premièrement de par leur lien avec le contexte général du secteur de la Sécurité, puis plus spécifiquement, avec chacun des soussecteurs développés dans ce Rapport.

1. Secteur de la Sécurité Coordination des politiques. Les politiques du secteur de la Sécurité doivent considérer, de manière substantielle, la Défense, la Sécurité Publique et l’Intelligence, sans oublier de reconnaître pourtant l’existence d’autres milieux qui jouent un rôle significatif dans le fonctionnement du secteur.

Avancer, de ce fait, vers une perspective d’analyse intégrale, qui mette en évidence l’interrelation et l’interdépendance entre les divers secteurs tout en reconnaissant leurs spécificités. Les processus de reforme qui se mènent à bien dans le secteur peuvent être simultanés, mais ils requièrent une stratégie temporelle qui permette d’avancer vers des résultats concrets. Si les reformes ne sont pas générées par une perspective systémique, ainsi que par une séquence et avec des priorités spécifiques, il est probable que les avancées dans un domaine puissent être éclipsées, voire retournées, par les déficiences d’autres.

Double défi: Reformes intégrales et spécifiques. Il est important de ne pas confondre une perspective intégrale et cohérente avec la stricte séparation entre les fonctions militaires, policières et d’intelligence, lesquelles doivent s’ajuster aux principes démocratiques, au développement des institutions de l’Etat et au renforcement de la société civile. Chacun de ces sous-secteurs a des défis, des devoirs et des fonctions spécifiques, dont les limites doivent être claires. Mais ils doivent être considérés dans l’ensemble lors de l’analyse et de la conception des reformes.

Dans les contextes où des taches conjointes seront réalisées, les délais d’intervention ainsi que les responsabilités de chacun des acteurs devront être spécifiés.

Délimiter et spécifier les fonctions de la police et des Forces Armées dans le milieu légal et opératif.

La nécessité de faire face au crime organisé de manière efficace doit aller de pair avec le renforcement de l’institutionnalité policière chargée en matière. Pour cela, il est primordial d’avancer en mettant en œuvre des mécanismes de contrôle de l’utilisation de la force, d’améliorer la qualité du service et de diminuer les actes de corruption. Plus spécifiquement, la participation militaire en terme de sécurité publique ne peut se transformer en une pratique ordinaire. Au contraire, il faut avancer dans les processus de renforcement policier et redimensionner les Forces Armées. Dans les cas ou la participation des Forces Armées dans des affaires de sécurité interne est permise, des paramètres clairs doivent être établis concernant leur action, ainsi que les règles de commandement, la temporalité de l’action, les mécanismes de coordination avec l’action policière et les procédures d’évaluation de leurs actions.

4

Rapport du Secteur de la Sécurité en Amérique Latine et aux Caraïbes

Une majeure coordination nationale et régionale. Il est prioritaire de concevoir une stratégie de reforme du secteur de la Sécurité qui imprime une plus grande cohérence et coordination au niveau national entre les différentes entités impliquées dans la thématique. La même priorité se constate au niveau international, en ce qui concerne la génération de politiques bilatérales et régionales, ainsi qu’au niveau des agences donatrices. La cohérence de ces processus de reforme permettra d’éviter la duplication des efforts, et d’assurer un meilleur suivi des avancées et difficultés.

Développer des perspectives d’action sous- régionales. De telles requêtes doivent avancer vers la définition d’initiatives effectives, d’actions conjointes qui permettent d’affronter, entre autres, le crime organisé en générant des mécanismes de coordination intergouvernementale de nature permanente. L’entité responsable devra établir des buts et des objectifs clairs, et devra être en lien avec les responsables nationaux et régionaux correspondants.

Des initiatives de coordination civile de haut niveau (ministériel) et de caractère permanent, avec des agendas préétablies et des buts définis, pourront générer des espaces d’interaction internationale positifs.

Evaluation et suivi des procès. Il est nécessaire d’avancer vers une systématisation des processus de reforme et du contrôle et suivi de leur implémentation. Il est important que des études soient promues au niveau national – dans le secteur public tout comme dans le secteur privé – qui puisse rendre compte du développement des politiques dans le secteur. Ceci permettra évaluer la situation et de reconnaître les conditions d’une possible reforme réussie. Le suivi des processus permet évaluer le financement, tout comme l’efficience et les résultats des mesures adoptées.

Renforcer les capacités de suivi du Pouvoir Législatif. Ceci est un objectif de l’agenda à court terme dans le secteur de la Sécurité en Amérique Latine et aux Caraïbes. La consolidation d’équipes d’appui législatif, l’établissement de commissions spécifiques pour le secteur de la Sécurité et l’augmentation d’attributions des Parlements pour le suivi des actions et décisions, doivent tous être des priorités sur l’agenda. L’engagement de spécialistes du thème, pouvant former des équipes d’experts qui conseillent les divers parlements de la région est un premier pas important. Comme il a été signalé dans ce Rapport, le rôle fiscalisateur du Pouvoir Législatif doit assumer un plus grand rôle en utilisant ses attributions préexistantes.

Concevoir et mettre en oeuvre des systèmes de redevabilité. Le Rapport rend compte des hauts niveaux d’autonomie que présentent les trois institutions analysées. Cette situation rend prioritaire la conception et la mise en œuvre de systèmes de redevabilité. Ceux-là doivent être liés non seulement à la vérification des dépenses et investissements réalisés par chacun des sous-secteurs, mais aussi à l’efficience des initiatives développées.

L’implication de la société civile est un facteur clé pour affiner ces systèmes de redevabilité publique, reconnaissant ainsi la nécessité de critiques constructives et de points de vues qui permettent d’avancer dans vers un agenda commun de travail.

Consolider les niveaux de professionnalisation. Chacune des institutions analysées met en évidence des niveaux de professionnalisation limités. Il est ainsi vital d’avancer vers l’amélioration des conditions requises pour l’admission aux Forces Armées et aux Polices, ainsi comme d’élever les exigences pour l’incorporation aux services d’intelligence. Dans ce sens, les années de formation vont devoir augmenter dans ces pays où les conditions d’admission ne considèrent pas l’achèvement de l’éducation basique. De plus, la brèche de formation existante entre d’un coté les officiers et de l’autre, les sous-officiers ou la troupe qui se déploie directement sur le terrain avec la population, doit être diminuée afin d’améliorer la relation avec la citoyenneté et la qualité du service.

5

Rapport du Secteur de la Sécurité en Amérique Latine et aux Caraïbes

Consolider les équipes civiles de conseillers. La thématique du secteur de la Sécurité doit être analysée et développée depuis le monde civil, en particulier depuis les universités et centres de recherche. L’expertise civile limitée qui existe sur la situation facilite le maintien d’un circuit où le débat reste aux mains des membres des Forces Armées, de la police ou des services d’intelligence. Dans ce sens, il est nécessaire d’institutionnaliser la présence d’équipes de conseillers civils à l’intérieur des ministères, de caractère permanent et qui apportent une connaissance appliquée en matière.

Etablir des mécanismes appropriés pour la définition budgétaire. Le budget du secteur de la Sécurité doit être débattu ouvertement afin d’assurer sa rentabilité. Les propositions engendrées pour les Forces Armées, les institutions policières et les services d’intelligence doivent être confrontées avec les nécessités d’autres secteurs du gouvernement. Le Pouvoir Législatif doit améliorer son influence dans le débat budgétaire en appliquant des systèmes d’évaluation complète de coût -efficience. De plus, les Trésors Publics (chargés de l’élaboration du budget), devront consolider ses mécanismes de validation des requêtes des divers organismes du secteur.

2. Sous-secteur de la Défense Renforcement des capacités institutionnelles. L’amélioration des capacités des institutions de l’Etat démocratique ingérant la supervision, la gestion et le contrôle du secteur de la Défense est fondamentale, et ceci spécialement en matière de conception et de planification des politiques où les attributions du Ministère de la Défense sont encore faibles en relation avec les Forces Armées. L’augmentation de fonctionnaires civils à l’intérieur de l’institution doit être complétée par la formation de spécialistes du thème.

Développer des mécanismes de suivi budgétaire. Dans plusieurs pays la manière dont le budget de la Défense est dépensé reste inconnue. Au delà de connaître les sommes générales, il est nécessaire d’avancer vers des éléments de transparence, de contrôle et d’évaluation des dépenses qui doivent être analysés en détail par les Ministères respectifs, les Trésors Publics et les commissions spécialisées du Parlement.

Conduite civile démocratique. Le Rapport détache l’existence d’une série d’attributions légales que possède l’autorité politique par rapport a la Défense, dans lesquelles sont inclues la présence d’autorités civiles menant le secteur, les attributions de commandement sur les commandants en chef, les nominations et retraites, etc.

Pourtant, on remarque une faible capacité de la part des autorités civiles dans des milieux encore contrôlés par les décisions militaires, soit où l’autorité civile n’a pas de volonté politique ou n’est pas préparée pour intervenir. De ces milieux ressortent : la justice militaire, l’éducation et la formation militaire et la définition du budget.

Misions et fonctions des Forces Armées. Le Rapport constate l’ambiguïté existante sur la définition des fonctions militaires, tant dans les thèmes propres au actions exercées par les Forces Armées dans plusieurs pays de la région, que dans leur rôle croissant dans des milieux proprement policiers. Toutefois, dans la plupart des pays où les militaires ont développé des opérations de ce genre, il s’agit plutôt d’une réponse ad hoc à certaines crises domestiques et ne correspond pas a une politique de secteur avec des objectifs et limites clairement établis.

L’extension des fonctions militaires dans des milieux de sécurité publique peuvent se constituer comme des « fenêtres d’opportunité » vers la génération de politiques intégrales du secteur, prenant en compte les capacités des institutions militaires et policières versus les nécessités domestiques spécifiques. Pour ceci, il est fondamental que chaque pays, considérant son contexte politique et social spécifique, débatte sur les fonctions, les capacités et la nécessité de corps militaires et policiers en matière de sécurité publique, spécialement dans les contextes marqués par une grande présence de crime organisé.

6

Rapport du Secteur de la Sécurité en Amérique Latine et aux Caraïbes

3. Sous-secteur de la Sécurité Publique Spécifier les missions et fonctions. Une profonde révision des misions et des fonctions qu’accomplissent les institutions de la police est requise. Dans beaucoup de pays, il faudrait focaliser l’action de la police vers les problématiques propres aux institutions policières en rapport avec la prévention et le contrôle du délit. De multiples tâches qui diminuent la capacité institutionnelle pour prévenir et contrôler le délit devraient être ainsi redéfinies.

Améliorer la capacité de direction civile démocratique. La conduite des politiques de sécurité doit avoir des responsables civils dont les décisions sont redevables. De plus, il est nécessaire de consolider des espaces non gouvernementaux de suivi de ces mesures afin de limiter l’utilisation politique de l’institution. Dans ce but la conformation d’audits citoyens ou de conseils nationaux de sécurité publique, avec une ample représentation, peut être une alternative à vérifier dans chaque contexte national.

Améliorer les systèmes d’admission et de formation du personnel policier. Un des problèmes centraux mis en évidence par le Rapport est la préparation limitée et la formation déficiente de ses membres. De ce fait, nous proposons de vérifier les systèmes d’admission en augmentant les conditions requises tout en favorisant les systèmes de formation. Tout ce qui a été dit précédemment doit être lié a une amélioration sur l’échelle de revenus et du système de protection sociale (sécurité sociale, éducation, retraite) pour ses membres.

Promouvoir des initiatives de police communautaire orientée vers la résolution de problèmes. Il a été constaté dans la région la nécessité d’assurer une plus grande responsabilité envers la communauté. Pour ceci, les policiers doivent mettre l’accent sur les activités de prévention de la violence et du crime, et renforcer leurs capacités pour atteindre une meilleure collaboration avec la citoyenneté. Cette association avec la communauté est un pré-requis fondamental pour élargir les objectifs policiers, notamment réduire la peur face aux délits et d’améliorer les relations sociales et l’ordre social.

Avancer dans la régulation des services privés de sécurité. L’offre privée de sécurité supère, dans plusieurs pays, l’offre publique, se transformant ainsi en un acteur central de l’utilisation de la force, et qui doit être régulé. C’est pour cela que sont proposées des instances indépendantes de régulation, de type superintendance, qui puissent assurer non seulement la qualité du service, mais aussi la correcte utilisation de ses facultés. De cette manière, une majeure fiscalisation de ces prestations protègera la citoyenneté, qui doit faire face a une industrie souvent informelle et peu professionnalisée.

Réguler la participation policière dans les services de sécurité privée. Le Rapport met en évidence que dans plusieurs pays la sécurité privée est un système parallèle, qui compte avec la participation de fonctionnaires policiers, voyant dans cette activité une possibilité d’améliorer leurs revenus. Ceci peut souligner une certaine vulnérabilité du système de la sécurité publique, qui peut être retournée en établissant des conditions d’admission à la sécurité privée, des instances de re-entraînement, et de contrôle d’activités hors de l’horaire de travail.

Améliorer les systèmes de contrôle et d’évaluation des politiques développées. Une des mesures transversales du secteur correspond au contrôle et à l’évaluation des politiques. Des instances qui puissent promouvoir l’amélioration de la gestion et des opérations sont requises, en plus de la nécessaire définition de mécanismes de redevabilité. En mode complémentaire, la société civile peut également assumer un rôle prépondérant dans l’évaluation et le suivi, que ce soit de la part d’experts tout comme de la part de la population bénéficiaire de ces politiques.

7

Rapport du Secteur de la Sécurité en Amérique Latine et aux Caraïbes

4. Sous-secteur Intelligence Reconnaître les services d’intelligence comme une politique publique, avec des responsabilités et de nécessaires mécanismes de redevabilité. Même avec la meilleure architecture institutionnelle, le système d’intelligence ne peut accomplir ses buts si la société civile ne lui prête pas oreille. Comme dans beaucoup de milieux publics, c’est l’attention prêtée par la citoyenneté qui crée un stimulus dans la presse et chez les gouvernants pour qu’ils soient attentifs aux faits du secteur. Il est requis d’aborder le thème de l’intelligence en tant qu’ une politique publique, qui comprenne une série de régulations sur son suivi, redevabilité, objectifs, principes normatifs qui définissent ses actions, préparation, etc.

Eclaircir les principes, les buts et les méthodes des services d’intelligence. Supposer que les normes professionnelles sont suffisantes pour assurer le bon fonctionnement du système n’est pas assez. Il doit y avoir un cadre de loi qui régule l’intelligence, en définissant pourquoi elle existe et quelles méthodes elle peut utiliser. De cette manière, on peut conjuguer les besoins de sécurité avec le respect des droits essentiels des citoyens.

Avancer vers une législation spécifique du secteur, qui permette de meilleurs et plus hauts niveaux de contrôle de la part du Législatif. Ceci va au delà de la seule existence d’une commission spéciale sans continuité.

Elle comprend la nécessité de rapports réguliers sur les activités développés devant des commissions conseillées de manière adéquate, afin de contrôler au fil du temps l’adéquation des services d’intelligence aux objectifs fixés par le pays.

Etablir des instances de coordination intersectorielles des services d’intelligence. Cela exige plus que des mécanismes de consultation, et d’échanges d’opinions; ceci implique la création d’un comité où tous les directeurs d’Intelligence, civils, policiers et militaires doivent se réunir et confronter leurs divergences. Ceci exige également d’attribuer à une agence les compétences de vérifier toute l’information collectée par les autres. Finalement, il est recommandable de créer un poste responsable de la coordination, de manière a ce que ce ne soit ni le Président ni le Premier Ministre qui doive superviser les problèmes du domaine et les responsabilités de chaque agence.

Promouvoir une organisation claire des compétences professionnelles des fonctionnaires du secteur. Le système d’enrôlement, de carrière, des responsabilités et des privilèges des fonctionnaires de l’Intelligence doit être délimité soigneusement. D’une part, cette organisation doit orienter ses efforts afin de répondre aux nécessités de l’Intelligence, mais en même temps elle ne peut être sensible aux pressions qui puissent dévier sa labeur vers des fins personnelles ou politiques partisanes.

8