Innledning “De papirløse” Tema for innledning: ”Kan et menneske være ulovlig?” Takk for invitasjonen, og for muligheten til å snakke om tema…
Hvorfor fokus på dette tema? Hvert år migrerer rundt 200 millioner mennesker verden over. Ikke noe nytt fenomen, mennesker har til alle tider flyttet på seg for å bedre sine liv, eller for å søke beskyttelse fra farer og forfølgelse. En vanlig reaksjon mot migrasjon, spesielt under vanskelige økonomiske tider, er å sette på plass tiltak for å stoppe ankomstene. Dette skjedde i Europa på 70 tallet og vi fikk innvandringsstoppen i 1974. I vesten ser vi at myndighetene formulerer en politikk som gjør det vanskeligere for folk å ankomme hit, samtidig som tiltak i restriktiv retning ofte vinner stemmer. I den kommende tiden vil vi se en økning av denne trenden, der folk flytter på seg, eller blir tvunget til å flytte på seg, på grunn av hendelser utenfor deres kontroll. Flere konflikter forblir langvarige, samtidig som fenomener som klimaendringer og naturkatastrofer forsterker de negative virkningene av En annen side av denne utviklingen/politikken blir dermed at en del mennesker, ikke kan, evner eller ønsker å returnere. Uansett hva grunnene er til at personer ikke kan returneres til sitt hjemland, mener vi at statens moralske rett til å sende dem tilbake reduseres etter hvert som tiden går. At mennesker mangler eller ikke får tak i dokumenter, kan være brudd på administrative regler, men ikke en kriminell handling. Alvorlig konsekvens: at det utvikles parallelle samfunn i Norge, hvor en økende gruppe mennesker lever årevis uten grunnleggende rettigheter. Når regulariseringer har blitt gjennomført i så mange land, har det bakgrunn i primært to forhold: På den ene siden de sterke humanitære hensynene som gjør seg gjeldende for mennesker som har levd papirløst gjennom en årrekke. På den andre siden det mer pragmatiske hensynet til kontroll over arbeidsmarkedet og ønsket om å motvirke en stor, svart arbeidssektor med høy grad av utnyttelse av sårbare mennesker. De samme hensynene gjør seg åpenbart gjeldende også i Norge.1 Det er også verdt å merke seg at andre land, ved siden av regulariseringene, også har grunnleggende bestemmelser som skiller seg markant fra den norske tilnærmingen. I Frankrike er det eksempelvis slik at utenlandske borgere som fyller 18 i Frankrike, normalt har krav på fransk statsborgerskap hvis de har gått på skole i Frankrike i minst tre år. 1
Se ICMPD, 2009.
Hvilke utfordringer gjør debatten nødvendig nå? Mange andre land har forstått at regulariseringer må til av humanitære hensyn og av hensyn til kontroll med den svarte arbeidssektoren, som har en høy grad av utnyttelse av sårbare mennesker.
I Sverige i 2005/2006, i forbindelse med at Sverige fikk ny utlendingslov, fikk ca. 17 000 avslåtte asylsøkere opphold. Dette omfattet også personer som hadde levd lenge i skjul. Den største gruppa som fikk opphold gjaldt barnefamilier og personer med lang saksbehandlingstid. Finland har en generell mekanisme som innebærer at papirløse får opphold to år etter endelig avslag hvis de fortsatt er i landet. Land, som Italia, Spania og England fører en restriktiv politikk, men har alle gjennomført store amnestiprogrammer.
Norge skiller seg negativt ut ved en så streng tilnærming som vi lenge har hatt.
Viktig å understreke at det ikke finnes noen enkle løsninger på et såpass sammensatt problem. Mange har vært skeptiske til å tildele denne gruppen mennesker rettigheter av frykt for å oppmuntre andre til å bli, eller tiltrekke flere til landet. Spørsmålet blir dermed, hvilke konsekvenser får det hvis vi lar ting fortsette som nå? 1) Ved å la vær å lovliggjøre papirløse, bidrar Norge til en økning av en underklasse som befinner seg utenfor samfunnet uten grunnleggende rettigheter. En lovliggjøring vil åpne opp for at flere følger norsk lov, og at myndigheten får bedre kontroll over de som befinner seg i landet. 2) Dagens situasjon bidrar til å øke andelen personer i svart arbeid, og dermed etableringen av en skyggeøkonomi der folk blir utnyttet. Lovliggjøring vil motvirke denne utviklingen og redusere illegal immigrasjon siden muligheten for å operere på siden av loven blir mindre. (F eks : Spania legaliserte 700 000 papirløse i 2005. Resultatet var økonomisk gevinst, samt reduksjon av ulovlig innvandring.
3) Lovliggjøring vil frigjøre ressurser i hele systemet. Disse vil kunne brukes på andre områder, som for eksempel menneskesmugling i stedet for uskyldige migranter og deres familier. 4)
Videre er det lite trolig at en lovliggjøring vil virke som et trekkplaster for fremtidig migrasjon. Det er lite som tyder på at folk reiser ut med en ide om å klamre seg fast til en usikker, uverdig og nedbrytende tilværelse i tiår, i håp om en dag å få bli.
Hvem er de papirløse? Det har vært relativt lite forskning om denne gruppen. Statistisk sentralbyrå fikk nylig i oppdrag fra UDI å kartlegge hvor mange personer som oppholder seg ulovlig i Norge, og konkluderte med et anslag på 18 196 irregulære innvandrere, herunder 12 325 forhenværende asylsøkere som har fått endelig avslag.
Forsker Li Chun Zhang ved SSB, som hadde ansvaret for rapporten, uttalte at tallene er veldig usikre, ettersom de er basert på teoretiske beregninger, ikke empiriske undersøkelser. Tallene kan ifølge disse beregningene variere fra cirka 10.500 til nærmere 32.000. Tallmaterialet er basert på befolkningsdata, registrering av innvandrere med midlertidig tillatelse (asylsøkere), skolebarn og sykehuspasienter, og informasjon fra arbeidsgivere, politi, humanitære organisasjoner, etc. Antallet inkluderer også personer som har fått endelig avslag helt nylig, og som i løpet av relativt kort tid vil bli returnert; dette er en kategori som det ikke er naturlig å regne med blant de ”papirløse” i vår sammenheng. Antall mennesker med lang botid, eksempelvis over 5 år etter endelig avslag, er åpenbart atskillig lavere; vi vil anslå at det ikke dreier seg om mer enn 1500 - 3000 personer. Det er langt fra en ensartet gruppe, men etter vår erfaring har de aller fleste søkt om beskyttelse, fått avslag og ikke returnert til hjemlandet, slik også SSB konkluderte. Svært mange i denne gruppen er det heller ikke mulig for politiet å tvangsreturnere til hjemlandet.
Det er viktig for oss å presisere at de fleste i denne gruppen kommer fra verdens mest urolige områder, hvor det er en svært ustabil sikkerhetssituasjon; land som nylig har vært i krigslignende tilstander/borgerkrig; og land hvor menneskerettighetene i svært liten grad blir respektert. Personene som organisasjonene har kontakt med, er blant annet fra følgende land: Iran, Etiopia, Eritrea, Irak, SriLanka, Afghanistan, Somalia, DR Kongo og Tsjetsjenia, i tillegg til palestinere fra ulike områder. Dette er de samme landene som Politiets utlendingsenhet oppgir er vanskelige å tvangsreturnere til.
Hvordan lever de? Livsforholdene varierer betraktelig. De papirløse omfatter personer som:
1. Har levd i mottak i årevis, også over ti år.
2. Har etablert mer eller mindre selvstendige tilværelser med egen leilighet/hybel, og livnærer seg på et nokså kurant nivå enten gjennom ”legalt” eller svart arbeid. Selv om de normalt ikke har hatt lov til å arbeide, har skattekort lenge blitt utstedt, noe som har muliggjort arbeid også på det legale arbeidsmarkedet.
3. Overlever primært gjennom grov utnytting på arbeidsmarkedet, med lønn ned til 20 kroner timen og kummerlige boforhold på arbeidsstedet sammen med flere andre.
4. Overlever gjennom seksuell utnytting, enten ved å prostituere seg åpent, eller ved å bo hos noen som forventer seksuelle gjenytelser.
5. Er hjemløse, tilbringer det meste av tiden utendørs, eventuelt hos bekjente i perioder, og eksempelvis har panting av flasker som primær næringsvei.
For alle personene er tilværelsen preget av ekstrem usikkerhet og uforutsigbarhet, og for alt for mange av ekstrem sosial nød. Erfaringene fra både Helsesenteret for papirløse, drevet av Kirkens Bymisjon og Røde Kors, og andre organisasjoner som møter enkeltpersonene, viser også at en høy andel lever med varige, og i en del tilfeller alvorlige, helseproblemer av både fysisk og psykisk art. Ikke minst er den psykiske slitasjen på mange av dem som lever papirløst enorm. Den tyngre problematikken som Helsesenteret for papirløse migranter opplever, omfatter blant annet posttraumatisk stress som følge av krigsopplevelser, voldtekt, rasistisk motivert vold på reisen til Norge og suicidalitet.
Det er også verdt å ta med seg at situasjonen for de papirløse setter sitt preg på flere av de nasjonale gruppene de tilhører. Eksempelvis mange etiopiere og somaliere som har oppholdstillatelse i Norge, og eventuelt norsk statsborgerskap, opplever en sterk forpliktelse til å bistå landsmenn som befinner seg i en prekær situasjon. Situasjonen med et relativt stort antall papirløse innen enkelte grupper (eksempelvis noen hundre etiopiske papirløse gjennom mange år) gir derfor en nokså betydelig tilleggsbyrde og slitasje for gruppene som sådan, og blir ofte stående som en sterkt opplevd urett fra det norske samfunnets side.
Hvorfor velger de å bli? For mange av de papirløse fortoner virkeligheten seg slik at uansett hvor vanskelig livssituasjonen er i Norge, er retur likevel ikke et reelt alternativ. Mens det for noen primært handler om manglende fremtidsutsikter i hjemlandet, har mange rømt fra traumatiske opplevelser og overgrep.
I en undersøkelse fra Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress fremkommer det at flertallet av dem som kommer til Norge og søker om asyl, har vært utsatt for drapsforsøk, tortur eller voldtekt. I rapporten fremkommer følgende på side 8:
”Med basis i den delen av HTQ som består av spørsmål vedrørende hendelser som en antar er svært belastende og potensielt traumatiserende, oppgir 76,5 % at de har vært ”nær ved å bli drept” og hele 67 % har opplevd drap på familie og/eller venner. Av kvinnene har 31,4 % opplevd å bli voldtatt, og blant mennene er tilsvarende tall 13,6 % (for hele utvalget utgjør dette 21,5 %). Forskjellen mellom kjønnene er svært liten når det gjelder torturerfaringer. I utvalget er det 57,3% som oppgir å ha blitt torturert. I tillegg oppgir en stor del at de har opplevd at basale behov ikke har vært dekket, slik som sted å bo, tilgang på mat og vann, og nødvendig hjelp ved sykdom.”2
2
http://nkv-web01.osl.basefarm.net/biblioteket/Publikasjoner/PsykiskHelseMottak.pdf
De fleste som er i kontakt med organisasjonene forteller om frykt for å returnere på grunn av risiko for fengsling, tortur og i verste fall drap på bakgrunn av deres etnisitet, religion eller egen eller familiens politiske tilhørighet/virksomhet. En del har allerede blitt utsatt for grov forfølgelse (herunder fengslinger, voldtekt eller andre former for tortur) og frykter nye overgrep ved retur. Noen frykter også skammen det medfører å være offer for overgrep, og i enkelte saker har familien avvist dem; særskilt gjelder dette kvinner som er blitt utsatt for voldtekt. At de har fått avslag på asylsøknaden fordi det ikke anses å være risiko for ny forfølgelse, endrer naturligvis ikke på at mange har en alvorlig erfaringsbakgrunn, og at denne stadig danner bakteppe for de valgene de foretar. Andre frykter at de eller deres familie kan bli et tilfeldig offer for bombeangrep, vilkårlig rammes av krigshandler, etc., på grunn av den generelle sikkerhetssitasjon i hjemlandet. Det er også på det rene at det blant de papirløse befinner seg en del personer som har fått avslag selv om de faller innenfor kategorier som UNHCR anser som beskyttelstrengende. Det er ingen tvil om at avslagene er gyldige og at de plikter å rette seg etter dem, men det er heller ingen tvil om at de ofte opplever en høyst reell frykt.
Samtidig som det er snakk om en svært uensartet gruppe, er en fellesnevner blant mange av dem som henvender seg til organisasjonene deres uomtvistelige subjektive frykt for retur.
Papirløse barn En spesielt sårbar gruppe blant de papirløse er de papirløse barna. Norske myndigheter har tidligere gitt opphold til mindre grupper av lengeværende barn i flere omganger. Nå i 2010 er situasjonen igjen den samme: Stadig flere barn vokser opp i Norge som papirløse. Oftest dreier det seg om barn som kommer fra land hvor det har vært væpnede konflikter, uro, og/eller land der sikkerhetssituasjonen er svært labil, og der fravær av grunnleggende menneskerettigheter er fremtredende. Mange av barna har traumatiske opplevelser fra hjemlandet eller fra flukten fra hjemlandet.
Blant tidligere regulariseringsordninger for barn kan nevnes barn i kirkeasyl i 1996, midlertidig forskrift i 2004 hvor barn som hadde bodd 3 år eller lenger fikk opphold, og senest de ”berostilte barna” (3 års botid per 01.04.07) høsten 2006 i forbindelse med ny forskriftsbestemmelse, hvor 470 mennesker fikk opphold.
Igjen vokser antallet barn med lang botid i Norge. De kan ikke tvangsreturneres, og foreldrene opplever faren ved retur så dramatisk at de velger å bli værende i Norge, tross den vanskelige livssituasjonen.
Barna har ikke valgt sin skjebne, de blir ofre for foreldrenes vurderinger og valg og myndighetenes politikk. De står igjen uten rettigheter og en dramatisk hverdag, og vi har ofte møtt helsepersonell og andre barnefaglige ressurser som har uttrykt sterk bekymring for barna det gjelder. Vi siterer to av dem:
"Dette skaper angst og uttrygghet hos barn, samt en økende mistillit til det norske samfunnet. Jeg observerer nå at tidligere harmoniske, pliktoppfyllende, veltilpassa barn, sliter med konsentrasjonsproblemer, humørsvingninger, tristhet, magesmerter og uro. Ungdomsskolen har flere ganger meldt sin bekymring for xxx, som sliter med depresjon, konsentrasjonsproblemer og økende aggresjon." "Som barnefaglig ansatt ved … statlig mottak, er jeg nå svært bekymret for det presset som disse barna har levd under i mange år, den belastningen den nåværende situasjonen har skapt for dem og den negative utviklingen disse barna nå viser." Barna har brutt med hjemlandet, og etter flere år i Norge har de utviklet en sterk tilknytning til det nye landet. Etter år i usikkerhet og vage håp om en fremtid hvor de kan føle trygghet og leve uten frykt, bør disse barna bli ivaretatt. En retur etter mange år vil for de fleste oppleves som et dramatisk oppbrudd, som igjen kan medføre ytterligere traumer i disse barnas liv. Det kan være ingen tvil om at dette berører sentrale bestemmelser i Barnekonvensjonen, ikke minst hensynet til barnets beste (artikkel 3).
Dagens meget restriktive praktisering av forskriftsbestemmelsen som skal ivareta barnas tilknytning til riket (utlendingsforskriftens § 8-5) medfører at det er behov for en styrking av barnas rettigheter i forskriftsform, da vi dessverre ser i flere og flere saker at vurderingen av barnas beste taper mot de innvandringspolitiske hensynene. Organisasjonene har kontakt med flere familier hvor barna har gått på skole i inntil åtte år uten at oppholdstillatelse er gitt. Standardbegrunnelsen fra UNE i slike saker er som følger:
”UNE mener at barna i utgangspunktet har opparbeidet seg slik tilknytning til riket som tilsier at det foreligger sterke menneskelige hensyn. Imidlertid taler sterke innvandringspolitiske hensyn mot at tillatelse skal gis.”
I essens mener vi det må kunne slås fast at forskriftsbestemmelsen per i dag ikke anvendes i tråd med Stortingets intensjon. Det er derfor behov for en ytterligere klargjøring for å beskytte barnas grunnleggende velferd. Etter flere år i usikkerhet og frykt må disse barna omsider ha krav på at voksne mennesker fatter voksne beslutninger om omsorg. Det må således settes en grense for hvor lenge barn (uavhengig av alder) kan oppholde seg i Norge uten rettigheter.
Våre krav for en løsning: Vi kan ikke godta en varig papirløs underklasse i Norge bestående av mennesker som lever på ubestemt tid tilnærmet uten rettigheter. Spesielt alvorlig er det at denne situasjonen rammer barn.
Vi ber derfor Regjeringen om å utarbeide bestemmelser som tydeliggjør at barns beste har forrang foran innvandringspolitiske hensyn, og at barn som har levd i Norge i lang tid (eksempelvis fire år regnet fra ankomst) skal gis oppholdstillatelse sammen med medfølgende familie. Vi ber også Regjeringen om å utarbeide en bestemmelse som sikrer at det blir en grense for hvor mange år mennesker i Norge kan være ulovlige, uansett alder, i samsvar med UDIs forslag fra 2003.
(UDI ville da ha umiddelbare tiltak fordi de mente situasjonen var problematisk. UDI ville både ha 1) et umiddelbart amnesti for alle som da hadde vært her i minst åtte år etter endelig avslag og 2) faste grenser i loven). Dette er imidlertid et komplekst felt, og mer kunnskap trengs for å kunne belyse disse utfordringene. Samtidig kan vi trekke på mye kunnskap fra våre naboland og resten av Europa. Behøver ikke finne opp hjulet på nytt.