HET HANDVEST VAN DE SOCIAAL VERZEKERDE — 20 JAAR IN 2015 HET STANDPUNT VAN EEN WERKNEMERSORGANISATIE DOOR
PAUL PALSTERMAN Studiedienst CSC (ACV)
Men vroeg mij om u wat meer te komen vertellen over het standpunt van de sociaal verzekerde. Ik zal dat zo goed mogelijk proberen te doen, en wil in twee punten duidelijk maken vanuit welke zienswijze ik vertrek. Enerzijds wil ik hier wat ik het algemeen belang van de sociaal verzekerden noem, vertegenwoordigen. De basis daarvan is het recht op een doeltreffende sociale zekerheid, die op tijd het bedrag betaalt waar men recht op heeft, volgens de algemeen geldende principes van de verdelende rechtvaardigheid en in het kader van een goed evenwicht tussen rechten en plichten. Dat belang stemt niet altijd overeen met wat sommigen zouden kunnen beschouwen als het individuele belang van een bepaalde sociaal verzekerde, als het inhoudt dat de sociaal verzekerde uitkeringen ontvangt of behoudt waarop hij eigenlijk geen recht had. Wat ik u wil vertellen, stemt in ruime mate overeen met wat we twintig jaar geleden hadden kunnen zeggen en met wat ik zelf in feite twintig jaar geleden heb gezegd, want toevallig heb ik destijds een van de juridische commentaren op het Handvest neergeschreven1. Verscheidene aanwezigen namen deel aan een werkgroep van het RIZIV rond bepaalde toepassingsproblemen van het Handvest, en wat ik u ga vertellen stemt grotendeels overeen met ideeën en voorstellen die binnen die werkgroep werden gedaan. Anderzijds is mijn tekst technisch minder gedetailleerd dan de uiteenzettingen die we vandaag al hebben gehoord. Ik neem de vrijheid om u een aantal stellingen voor te leggen om over na te denken, zonder al te veel uit te wijden over het feit of ze al dan niet uitmonden in een normale toepassing van de tekst van het Handvest, eventueel zouden kunnen worden weerhouden door de rechtspraak of nopen tot een aanpassing van het Handvest.
(1) Bernadette Graulich, Paul Palsterman, La Charte de l’assuré social, Chron. Dr. Soc., pp. 261-279, 1998; zie ook Paul Palsterman, L’application de la Charte de l’assuré social dans le secteur des accidents du travail, in Accidents du travail, une centenaire pleine d’avenir, Bull. Assur., dossier nr. 8, pp. 77-117, 2002.
163
BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 1e TRIMESTER 2016
1.
EEN SYMBOLISCHE TEKST, DIE NIET HEILIG IS
Het Handvest van de sociaal verzekerde is een belangrijke tekst, omdat hij symbool staat voor een fundamentele beweging in de sociale zekerheid, die aan de principes van goed bestuur in de relaties tussen het ‘systeem’ en de sociaal verzekerde de aandacht schenkt die ze verdienen. Als vakvereniging ondersteunen wij uiteraard die beweging. In een van de uiteenzettingen die we vandaag hoorden, werd opgemerkt – en dat is juridisch gezien volkomen terecht – dat het Handvest een federale tekst is, die niet als dusdanig van toepassing is op de maatregelen van gewesten en gemeenschappen, en dat de gewesten en de gemeenschappen de vrijheid zouden hebben om hem te herzien in het kader van de socialezekerheidsmaatregelen die zij door de recentste staatshervorming onder hun bevoegdheid kregen. Ik meen begrepen te hebben dat de spreker min of meer suggereerde dat de gemeenschappen en de gewesten misschien wel zin zouden krijgen om van hun voorrecht gebruik te willen maken. Voor mij zou dat een bijzonder slecht signaal aan die gemeenschappen en gewesten zijn. Ik ben sinds kort woordvoerder van de CSC binnen het Brussels sociaal overleg en sta net zeer positief over het feit dat Actiris van bij het begin aangaf het Handvest te willen blijven toepassen in die delen van de regelgeving rond werkloosheid waar het voortaan verantwoordelijk voor is. Ik vertrouw erop dat hetzelfde zal gelden voor de toekomstige instelling die zich met de uitbetaling van de kinderbijslag en de gezondheidsuitkeringen zal bezighouden. Los daarvan is de tekst uiteraard ook niet heilig. We werden er daarnet aan herinnerd dat het Handvest met een grote meerderheid werd goedgekeurd in het parlement en een zekere consensus weerspiegelt. Dat neemt niet weg dat het een lange parlementaire weg achter de rug heeft en kleurrijke periodes heeft doorgemaakt. We werden herinnerd aan de controverse rond de persoonlijke verantwoordelijkheid van ambtenaren. Ik denk niet dat ik grote geheimen vertel als ik zeg dat het ging om een poging om de indieners van het voorstel uit het lood te slaan, door tegenover het parlement de indruk te wekken dat als het deze tekst zou stemmen, het een staking van de ambtenarenvakbonden zou uitlokken ... Ik haal het werk van de wetgever of de symbolische waarde van het Handvest niet onderuit wanneer ik erken dat de tekst wat het wetgevende betreft voor verbetering vatbaar is. Ik zal dat punt dadelijk verder uitwerken.
164
HANDVEST VAN DE SOCIAAL VERZEKERDE ‒ STANDPUNT WERKNEMERSORGANISATIE
2.
HERZIENING BIJ EEN VERGISSING VAN DE ADMINISTRATIE
We hebben vanochtend al in detail vernomen dat in het Handvest is opgenomen dat een foute beslissing door een vergissing van de administratie niet met terugwerkende kracht kan worden herzien in het nadeel van de sociaal verzekerde, tenzij de sociaal verzekerde zich bewust had moeten zijn van de vergissing. Het betreft hier een principe dat reeds bestond in de werkloosheidswetgeving, op zijn minst wat de administratieve beslissingen (van de RVA) over het recht op uitkeringen betreft – ik kom later terug op de problematiek van de uitvoering van die beslissing door de uitbetalingsinstellingen. In het bestuursrecht wordt eenzelfde soort principe erkend, dat echter traditioneel beperkt blijft tot handelingen “die een recht in het leven roepen”, met andere woorden, de beslissingen gebaseerd op een discretionaire macht van de administratie, tegenover handelingen “die een recht erkennen”, met andere woorden, de beslissingen die beperkt blijven tot het vaststellen van het bestaan van door een wetgeving bepaald recht. In de grote meerderheid van de gevallen zijn de beslissingen in verband met de sociale zekerheid beslissingen “die een recht erkennen”. Dat neemt niet weg dat het gerechtvaardigd kan zijn om er het principe op toe te passen dat herzieningen geen terugwerkende kracht kunnen hebben wanneer een sociaal verzekerde die ter goeder trouw is en normaal voorzichtig, doortastend en geïnformeerd handelt, de inhoud van de beslissing niet vooraf kon kennen. Dat is het geval: § wanneer de administratie over een echte beoordelingsmacht beschikt, zoals bij de RVA het geval is, om de hoogte van een “sanctie” te bepalen; § wanneer de beslissing, door de complexiteit van de feiten of de toe te passen regelgeving niet perfect voorspelbaar is; bijvoorbeeld bij de erkenning van een werkonbekwaamheid (of, a fortiori, de bepaling van een bepaalde mate van werkonbekwaamheid); de kwalificatie van een “atypische” gezinssituatie ten opzichte van het begrip “samenwonen” of van een voordeel ten opzichte van het begrip verloning. Ik durf daarentegen wel stellen dat het geenszins nodig is om de sociaal verzekerde te beschermen (in tegendeel, het is veeleer de verdelende rechtvaardigheid die wordt aangetast als de sociaal verzekerde sommen mag behouden waarop hij geen recht had): § als een normaal voorzichtige en doortastende sociaal verzekerde zich bewust had moeten zijn van de vergissing (bijvoorbeeld een dubbele betaling voor dezelfde maand, een betaling die duidelijk ingaat tegen de beslissing tot toekenning, een duidelijk ongerechtvaardigde cumul); § als de te recupereren som klein is. 165
BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 1e TRIMESTER 2016
In die gevallen moet de administratie als reactie op haar vergissing de sociaal verzekerde voldoende mogelijkheden bieden om de ontvangen som terug te betalen. Op dit ogenblik lijkt de regelgeving niet meer te werken. Het Grondwettelijk Hof werd gevraagd zich uit te spreken over een geval waarbij de sociaal verzekerde gedurende enkele maanden een werkloosheidsuitkering kreeg als “gezinshoofd” in plaats van als “samenwonende” (in zijn geval was de uitkering drie keer hoger dan normaal), op basis van een vergissing bij de registratie, wat een verwerping van de uitgaven van de RVA rechtvaardigde. Het Hof van Cassatie herinnerde eraan dat het Handvest van de sociaal verzekerde niet van toepassing is bij de recuperatie als gevolg van een verwerping van de uitgaven2-3. De arbeidsrechtbank van Luik ondervroeg het Grondwettelijk Hof over de overeenstemming van die rechtspraak met het non-discriminatiebeginsel. De CSC was als uitbetalingsinstelling bij een van die zaken betrokken. Onze memorie voor het Hof stemde niet overeen met de stelling waar de raad van ministers ons hier eerder aan herinnerde. Wij haalden aan dat het verschil in behandeling gerechtvaardigd was, omdat in de praktijk de recuperatie door de uitbetalingsinstellingen na een verwerping van hun uitgaven gewoonlijk betrekking heeft op ofwel voor de hand liggende gevallen, ofwel kleine bedragen. Wij haalden aan dat dit het geval was bij de voorliggende zaak, maar stelden ook dat als er zich een geval zou voordoen waarbij het om een aanzienlijke som zou gaan waarvan het onterechte karakter genegeerd kon worden, wij er geen bezwaar tegen zouden hebben als het zogenoemde principe van het Handvest zou worden toegepast. Het Grondwettelijk Hof ontweek het debat door te stellen dat de mogelijke discriminatie niet in het Handvest was vervat, maar in het uitvoeringsbesluit, en dat het inzake Koninklijke Besluiten niet bevoegd is4-5. In de betrokken zaak besliste het Arbeidshof ten slotte dat er geen sprake was van discriminatie, maar dat een andere beoordeling altijd mogelijk blijft, afhankelijk van de gevoeligheid van de rechter of op grond van de zaak. Het Hof van Cassatie stelt dat het principe evenmin van toepassing is in een situatie waarbij de afhandeling van een arbeidsongeval een minder groot voordeel biedt dan de voorschotten betaald door de verzekeringsmaatschappij op basis van haar oor-
166
(2) Cass., 27 september 2010, S.09.0055F; toepassing van artikel 18bis van het Handvest. (3) De uitspraken van het Hof van Cassatie zijn alle in de databank “Juridat” opgenomen (www.juridat.be). (4) Grondwettelijk Hof 67/2010, 2 juni 2010, 4699. (5) De uitspraken van het Grondwettelijk Hof (of het Arbitragehof) zijn alle in de databank van deze instelling opgenomen (www.juridat.be).
HANDVEST VAN DE SOCIAAL VERZEKERDE ‒ STANDPUNT WERKNEMERSORGANISATIE
spronkelijke voorstel6. Als er echter één ding is dat een sociaal verzekerde, en zelfs een specialist, niet kan vaststellen, is het wel de mate van arbeidsongeschiktheid of een genezingsdatum! De wetgeving houdt (in de privésector) zelf rekening met die onzekerheid en laat ruimte voor onderhandelingen tussen de partijen. Enkele jaren geleden werd een poging ondernomen om een uitzondering aan het Handvest toe te voegen voor de sectoren van de gezinsuitkeringen en de ziekteverzekering. Daar heeft het Grondwettelijk Hof gelukkig voorgoed een einde aan gemaakt7. Ik wil benadrukken dat het principe van het Handvest is aangepast aan die twee sectoren van de sociale zekerheid als het correct wordt toegepast, dat wil zeggen, met toepassing van de twee correcties die ik daarnet noemde. VOORSTEL
Het Handvest moet worden herschreven, zodat duidelijker wordt in welke situaties het van toepassing is. Daarnaast moeten de ettelijke afwijkingen opnieuw worden bekeken. Met betrekking tot het feit dat de sociaal verzekerde “niet wist en niet kon weten” dat de sommen onterecht werden betaald, kan ik u geen duidelijk theoretisch en billijk criterium geven waarmee een onderscheid tussen de verschillende situaties kan worden gemaakt. Ik sluit mij aan bij de eerdere uitspraak dat zo’n definitie waarschijnlijk uit de rechtspraak voortvloeit en mogelijk uit de praktijk bij de instellingen zelf. Bovendien is het begrip gekoppeld aan andere verplichtingen in het Handvest, met name de informatieplicht en de plicht om beslissingen bekend te maken en te motiveren. Wat betreft het idee dat terugwerkende kracht niet van toepassing zou zijn voor kleine bedragen, werd in de RIZIV-werkgroep een alternatief voorgelegd, dat inhoudt dat het mogelijk zou zijn het bedrag terug te vorderen als de vergissing binnen een korte termijn, bijvoorbeeld drie maanden, wordt ontdekt. Dat is in de meeste sectoren van de sociale zekerheid de termijn waarbinnen voor de Arbeidsrechtbank beroep kan worden aangetekend. Door die regel zou het Handvest beter aansluiten bij het gemene bestuursrecht, dat de administratie het recht geeft om zijn beslissing binnen de beroepstermijn voor de Raad van State in te trekken.
(6) Cass. 11 juni 2007, S060090N. (7) Ziekteverzekering: besluiten 2012-132 van 30 oktober 2012; 2012-113 van 20 september 2012; 2012-66 van 24 mei 2012; gezinsbijslagen: besluiten 2010-1 van 20 januari 2010; 2009-20 van 12 februari 2009.
167
BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 1e TRIMESTER 2016
Uiteraard is dat een voorbeeld van een aanpak, aangepast aan een sector zoals de ziekteverzekering. Voor andere sectoren kan het om een ander criterium gaan. 3.
DE TERMIJN OM TEGEN ADMINISTRATIEVE BESLISSINGEN IN BEROEP TE GAAN
Het Handvest bracht de termijn om tegen administratieve beslissingen in beroep te gaan op drie maanden. Zoals al eerder gezegd en in tegenstelling tot waar voor te vrezen viel, droeg die aanpassing bij tot een daling van het aantal geschillen voor de arbeidsrechtbanken: de sociaal verzekerde krijgt meer tijd om inlichtingen in te winnen over de beslissing en om eventueel een administratieve herziening te verkrijgen, dus klopt hij minder vaak bij de rechtbank aan. Het Handvest leidde echter tot verwarring in die sectoren waar er traditioneel niet vanuit een logica van administratieve handelingen werd gewerkt, bijvoorbeeld de sector van de jaarlijkse vakantie (voor arbeiders), die van de arbeidsongevallen (privĂŠsector) of die van de ziekteverzekering. Wanneer een ziekenfonds bijvoorbeeld vraagt om een onterecht uitbetaald bedrag terug te storen, begint er een termijn van drie maanden te lopen waarbinnen die beslissing voor de rechtbank kan worden betwist. Als de sociaal verzekerde de beslissing niet betwist, maar evenmin uit eigen beweging betaalt, moet het ziekenfonds toch nog naar de rechtbank stappen om een uitvoerbare titel te verkrijgen. De vraag rees of de sociaal verzekerde bij die procedure nog fundamentele bezwaren kan uiten. Algemeen stelt de rechtspraak dat dat wel het geval is, maar we horen sommige ziekenfondsen het tegendeel bepleiten en de kans op uiteenlopende interpretaties blijft bestaan. Meerdere kassen voor jaarlijkse vakantie passen de termijn van drie maanden toe, terwijl tijdens de voorbereidende werken werd bepaald dat die alleen van toepassing zou zijn wanneer de verjaringstermijn speelt. VOORSTEL
Het Handvest herschrijven om duidelijker te maken om welke beslissingen het gaat.
168
HANDVEST VAN DE SOCIAAL VERZEKERDE ‒ STANDPUNT WERKNEMERSORGANISATIE
4.
INTERESTEN BIJ TE LATE BETALING
4.1.
INTEREST OP SOCIALE UITKERINGEN
In het Handvest is de uitbetaling opgenomen van interesten tegen het wettelijk tarief ten gunste van de sociaal verzekerde zodra de administratie de in het Handvest opgenomen termijn om een beslissing te nemen en tot betaling over te gaan, heeft overschreden. De vraag blijft of die bepaling afwijkt van het Burgerlijk Wetboek. Bepaalde rechtbanken laten bijvoorbeeld samengestelde interesten (kapitalisatie van interesten) toe in toepassing van artikel 1154 van het Burgerlijk Wetboek, wat in feite geen verband houdt met de schade geleden door de sociaal verzekerde, budgettaire gevolgen heeft voor de sociale zekerheid en vooral onrechtvaardig is, want het gaat om een ‘juridische constructie’ waar slechts een minderheid van de sociaal verzekerden toegang toe heeft. Wij weigeren welbewust om daar in het kader van onze rechtsbijstand aan mee te doen. Vroeg of laat zal een lid zich er echter rekenschap van geven dat hem op die manier een “recht” wordt “ontzegd” waar hij aanspraak op had kunnen maken, en zal hij ons daar op aanspreken. Gezien de individualistische logica waarvan het recht inzake de onrechtmatige daad is doordrongen, kunnen we niet garanderen dat een rechtbank hem ongelijk zal geven. VOORSTEL
De tekst herschrijven om een samenhangend geheel te krijgen dat de plaats van het Burgerlijk Wetboek inneemt. 4.2.
INTERESTEN OP DE TERUGGEVORDERDE UITKERINGEN
Op dit vlak past het Handvest het Burgerlijk Wetboek toe: § wanneer er sprake is van goede trouw bij een onterecht uitbetaald bedrag, kan de instelling moratoire interesten eisen vanaf de ingebrekestelling, in de praktijk is dat vanaf de beslissing om terug te vorderen; § wanneer er geen sprake is van goede trouw, kunnen er moratoire interesten worden geëist vanaf het moment van ontvangst van de onterechte betaling. Ook al betreft het hier niet meer dan een herhaling van het gemeen recht, toch leidde het Handvest tot een wijziging in het gedrag van de meeste socialezekerheidsinstellingen. De RVA blijft bij zijn traditionele beleid om geen interesten te eisen, maar de ziekenfondsen en de arbeidsongevallenverzekeraars vragen ze nu systematisch wel. 169
BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 1e TRIMESTER 2016
Dat zet een enorme druk op de sociaal verzekerde die zijn schuld betwist: als hij het proces verliest en dat proces enige tijd heeft geduurd (zelfs zonder dat hij daar schuld aan had), loopt hij het risico dat zijn schuld sterk oploopt. VOORSTEL
Een samenhangend systeem uitwerken met de concrete schade die de sociaal verzekerde door de onterechte betaling leed. Het gaat niet om de wettelijke interest op de terug te betalen bedragen. Meerdere mogelijkheden zijn het overwegen waard: een specifieke interestvoet, die afwijkt van de wettelijke interestvoet; uitgesteld beroep; uitspraak van de rechter over de goede trouw bij de betwisting. (Vertaling)
170
HANDVEST VAN DE SOCIAAL VERZEKERDE ‒ STANDPUNT WERKNEMERSORGANISATIE
INHOUDSTAFEL HET HANDVEST VAN DE SOCIAAL VERZEKERDE ‒ 20 JAAR IN 2015 HET STANDPUNT VAN EEN WERKNEMERSORGANISATIE
1.
EEN SYMBOLISCHE TEKST, DIE NIET HEILIG IS
164
2.
HERZIENING BIJ EEN VERGISSING VAN DE ADMINISTRATIE
165
3.
DE TERMIJN OM TEGEN ADMINISTRATIEVE BESLISSINGEN IN BEROEP TE GAAN
168
4.
INTERESTEN BIJ TE LATE BETALING
169
4.1. 4.2.
INTEREST OP SOCIALE UITKERINGEN INTERESTEN OP DE TERUGGEVORDERDE UITKERINGEN
169 169
171