FUNDACION AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES Buenos Aires, Argentina
HACIA REGULACIONES AMBIENTALES ARMONIZADAS PARA LAS INVERSIONES PRIVADAS EN GRANDES PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA EN EL MERCOSUR
Financiado por:
Universidad de Miami Centro Norte Sur -
FARN 1997
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_____________________________________________________________Participantes
Investigador Principal Pedro Tarak Co-investigadores Principales Luis Castelli Juan Rodrigo Walsh
Equipo Profesional de Investigadores Antonio H.V. de Benjam铆n- Instituto o Direito por um Planeta Verde-Brasil Marcelo J. Cousillas Instituto de Formaci贸n en Ciencias Ambientales (IFCA)-Uruguay -
Federico C. Preuss Fundaci贸n Ambiente y Recursos Naturales (FARN)- Argentina -
Soledad Villagra de Biedermann Asociaci贸n de Abogados Ambientalistas (AAA)-Paraguay -
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________________________________________________________INDICE COMENTARIOS INTRODUCTORIOS por Pedro Tarak RECOMENDACIONES A LOS ESTADOS MIEMBROS Y OTROS ACTORES SOCIALES DE LOS PAISES DEL MERCADO COMUN DEL SUR (MERCOSUR) a) En materia de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) b) En materia de Ordenamiento Territorial c) En materia de Mecanismos de Participación Ciudadana d) En materia de Responsabilidad Civil por Daño Ambiental
Capitulo 1 ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS EN MATERIA DE EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL EN EL MERCOSUR Comparative Survey on Environmental Impact Assessment in the MERCOSUR Countries - Executive Summarv 1. Normas exigiendo Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) 1 .1. EIA como procedimiento administrativo 1 .2. EIA como régimen general 1 .3. EIA aplicable en forma sectorial 1 .4. ELA aplicable a áreas especiales y criticas 2. Normas que exigen la sola presentación de estudios técnicos de EIA 3. Campos de aplicación material del EIA 3.1. Proyectos de desarrollo 4. Campo de aplicación temporal del EIA 4.1. Actividades futuras 4.2. Actividades vigentes 5. Elementos de la EIA 5.1. Mecanismos de consulta 5.1.1. Consulta interinstitucional 5.1.2. Consulta interjurisdiccional 5.1.3. Consulta pública 5.2. Instrumentos técnicos de ELA 5.3. Instrumentos procesales de la ELA 6. Organización institucional 6.1. El papel de los órganos públicos a cargo de la autorización de actividades 6.2. El papel de los órganos ambientales 6.3. El papel de los órganos especiales 6.4. El papel de los órganos de fiscalización 7. Financiamiento del EIA Capítulo II ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL MERCOSUR Cornparative Survey on Land Use Planning in the MERCOSUR Countries Executive Summary 1. Ordenamiento Territorial Urbano Aspectos Sustantivos 14
1.1. Planificación urbana residencial
1 .2. Planificación urbana industrial 1.3. Planificación urbana comercial y sector servicio 1.4. Planificación urbana e infraestructura de servicios y transporte 1.5. Planificación urbana y esparcimiento humano 1.6. Planificación y manejo del crecimiento horizontal 1.7. Planificación urbana y espacio coster Aspectos institucionales 1.8, Organización institucional del proceso de planificación 1.9. Procedimientos administrativos relacionados con la planificación urbana 1.10. Mecanismos de cumplimiento y sanciones 2. Ordenamiento Territorial Rural Aspectos Sustantivos 2.1. Planificación rural uso productivo agropecuario 2.2.Planificación rural según uso productivo forestal 2.3. Planificación rural y zonificación industrial 2.4. Planificación rural y prevención de la contaminación 2.5.Planificación rural y otros usos no tradicionales 2.6.Planificación rural y espacio costero Aspectos Institucionales 2.7.Organización institucional del proceso de planificación rural 2.8.Procedimientos administrativos relacionados con la planificación rural 2.9.Mecanismos de cumplimiento ‘~‘ sanciones 3. Ordenamiento Territorial con fines sectoriales específicos Aspectos Sustantivos 3.1.Infraestructura y transporte 3.2. infraestructura y energía 3.3. Desarrollo minero 3.4. Defensa y seguridad Aspectos Institucionales 3.5.Organización del proceso de planificación 3.6.Procedimientos administrativos relacionados con la planificación rural 3.7.Mecanismos de cumplimiento y sanciones 4. Ordenamiento Territorial Conservacionista Aspectos sustantivos 4.1.Conservación urbana 4.2.Conservación de sistemas naturales 4.3.Conservación y espacios marinos Aspectos Institucionales 4.4. Organización del proceso de planificación 4.5. Procedimientos administrativos relacionados con la planificación sectorial 4.6. Mecanismos de cumplimiento y sanciones 5. Planificación Regional y Subregional Aspectos Sustantivos 5.1. Planificación del desarrollo subregional o regional Aspectos Institucionales 5.2. Organización del proceso de planificación 5.3. Procedimientos administrativos relacionados con la planificación sectorial 5.4. Mecanismos de cumplimiento y sanciones 5.5. Mecanismos de coordinación interjurisdiccional
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Capitulo III ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS EN MATERIA DE PARTICIPACION PUBLICA Y DEL SECTOR PRIVADO EN LOS PROCESOS DE TOMA DE DECISION EN EL MERCOSUR Comparative Survey on Private Sector and Public Participation Mechanisms in dic MERCOSUR Countries - Executive Summary 1.Mecanismos de participación ciudadana institucionalizados en procedimientos legislativos (parlamentarios) a. Participación ciudadana en comisiones de estudio, investigación o evaluación b. Iniciativa popular c. Presencia pública en sesiones ordinarias u extraordinarias d. Mecanismos para el presupuesto participativo e. Otros mecanismos 2. Mecanismos de participación a. Audiencias Públicas (ordinarias y revisoras) 3. Instrumentos legales utilizados para la institucionalización de mecanismos de participación pública en procedimientos administrativos a. Legislación general de participación ciudadana 4. Efectos jurídicos de la Participación Pública en los procedimientos administrativos a. Del incumplimiento 5. Acceso libre a la información pública a. Legislación que la institucionaliza (general y sectorial) b. Régimen de excepciones 6.Mecanismos de acceso a la justicia para la defensa de intereses públicos y colectivos a. Legislación que los consagra b. Titularidad y legitimación procesal
Capitulo IV ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑO AMBIENTAL EN EL MERCOSUR Comparative Survey on Responsability due to envonnniental damage in the MERCOSUR Countries Executive Sumniar 1. Normativa General a. Definición del daño y del daño ambiental en la legislación b. Consideración de la responsabilidad civil por daños ambientales en las diferentes Constituciones c. Normas Nacionales relativas a la responsabilidad por daño al ambiente d. Responsabilidad Civil e. Responsabilidad criminal por daño ambiental f. Principios sobre responsabilidad ambiental g. Participación en Acuerdos Internacionales vinculados a temas de Responsabilidad Ambiental h. Responsabilidad por daños de carácter transnacional 2. Extensión de la responsabilidad por daños ambientales a. Daño directo e indirecto b. Daño presente y futuro c. Daño subsistente d. Daños inmediatos, mediatos y remostos e. Daños patrimoniales y extrapatrimoniales f. Limitación de responsabilidad 3. Casos particulares de responsabilidad por daños ambientales a. Responsabilidad de las Personas Jurídicas. Responsabilidad de los Directores, Gerentes, Managers, Responsabilidad por los dependientes b. Responsabilidad por los daños o gastos ocasionados como consecuencia de un hecho que puede tener consecuencias ambientales c. Responsabilidad del Estado -
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d. Responsabilidad por contaminación gradual e. Consideración del factor transgeneracional en los daños ambientales Argentina f. Obligación de constituir fondos o dar garantías por eventuales daños ambientales g. Obligación de constituir fondos para afrontar el costo de cierre de operaciones 4. Recomposición Ambiental a. Obligación de recomponer el daño ambiental b. Valuación del daño 5. Casos particulares a. Responsabilidad por daños al Patrimonio Natural o Cultural b. Responsabilidad por daños a la fauna c. Responsabilidad por daños a la flora
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RECOMENDACIONES A LOS ESTADOS MIEMBROS Y OTROS ACTORES SOCIALES DE LOS PAÍSES DEL MERCADO COMUN DEL SUR (MERCOSUR)
Realizado en el marco del Proyecto “Hacia Regulaciones Ambientales Armonizadas para las Inversiones Privadas en Grandes Proyectos de Infraestructura en el MERCOSUR” de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales FARN con el patrocinio del Centro Norte-Sur de la Universidad de Miami. Como consecuencia de la investigación encarada y de los estudios comparativos entre los regímenes regulatorios, surgen los siguientes lineamientos en cuanto a recomendaciones políticas y normativas: -
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En relación a los proyectos de infraestructura de alcance regional, a desarrollarse en el territorio de los Estados miembros del MERCOSUR, se recomienda a sus Gobiernos que: a) En materia de Evaluación de impacto ambiental (EIA) 1. Adopten legislación que establezca procedimientos administrativos para la EIA como instancia de la planificación de actividades futuras en las siguientes situaciones: -
como régimen general aplicable a toda iniciativa de un proyecto de infraestructura de incidencia regional; y como régimen general aplicable a políticas, programas, planes, -
proyectos y normas de incidencia regional. 2. Armonicen y adopten pautas y criterios comunes para la clasificación y caracterización de iniciativas que se sometan al procedimiento de EIA; en particular cuando tengan incidencia ambiental transfronteriza. 3. Respecto de su ámbito de aplicación temporal, aseguren que el procedimiento de EIA sea obligatorio sólo para La planificación de actividades nuevas y no de actividades existentes. Tiende a existir una confusión en muchos de los regímenes relevados en cuanto a la aplicación de la EIA a emprendimientos o actividades en marcha, cuando, en rigor de verdad, esto constituye una auditoria. 4. Que incluyan el alcance de la EIA a todos los organismos de la administración pública con competencias sectoriales para la habilitación o el licenciamiento de proyectos de infraestructura o con competencia para proponer políticas, planes, proyectos y normas de incidencia regional. 5. Adopten elementos de legalidad o procedencia comunes a sus respectivos procedimientos de EIA, conteniendo como umbral mínimo común: -una evaluación inicial a encuadre preliminar de la iniciativa propuesta de acuerdo a las clasificaciones a caracterizaciones de los proyectos correspondientes (screening); 14
-una determinación del alcance geográfico y temporal de la EIA (scoping) como base de definicióndelosTérminos de Referencia aplicables a la elaboración de los Estudios de ImpactoAmbiental, -instancias de participación y consulta, entiéndese por ello la consulta interinstitucional, interjurisdiccional y pública. A los fines de estas Recomendaciones se entiende por: consulta interinstitucional: la obligación del organismo a cargo de la autorización, de consultar a otras reparticiones del Estado, en virtud de competencias conferidas par Ley y del conocimiento técnica especializado a su Area pertinente; * consulta interjurisdiccional: la obligación del organismo a cargo de la autorización de consultar a los demás niveles descentralizados del Estado (provincial, estadual, municipal, departamental), * consulta pública: la obligación del organismo, a cargo de la autorización, de consultar a los afectados e interesados en la iniciativa propuesta sometida a EIA, en forma individual a colectiva por media de las organizaciones de la sociedad civil. *
6. Hagan extensiva la obligación de realizar consultas interjurisdiccionales a los organismos pertinentes correspondientes a los distintos niveles jurisdiccionales de los otros Estados miembros del MERCOSUR. 7. Hagan extensiva la obligación de realizar consultas al público potencialmente afectado y a los interesados de los otros Estados miembros del MERCOSUR (principia de no discriminación a los nacionales de terceras países). 8. Establezcan un régimen de libre acceso a la información pública contenida en la documentación relacionada con el procedimiento de la EIA, sujeta a excepciones fundadas en razones tales como la defensa nacional, la protección del sigilo industrial y comercial a la protección de la intimidad de las personas. Dicho régimen deberá facilitar el libre acceso a la información contenida en los respectivos expedientes a trámites a cualquier persona afectada a interesada en la iniciativa propuesta de los Estados miembros del MERCOSUR. 9. Adapten elementos y criterios comunes de razonabilidad administrativa de la EIA tales como: *la descripción de los posibles impactos al medio ambiente natural y social de la iniciativa propuesta; *la evaluación e identificación de los costos y beneficios de la iniciativa propuesta desde el punto de vista económico, social y ambiental; *el análisis de alternativas a la iniciativa y razones para su desestimación, incluyendo la alternativa de no llevar a cabo la misma; *el análisis de los beneficios locales causados con y sin la iniciativa, y su relación con la productividad del ecosistema y los beneficios sociales en el largo plazo; *la identificación de los efectos irreversibles en caso de llevarse a cabo la iniciativa; y ·la identificación de los conflictos sociales no resueltos en caso de llevarse a cabo la iniciativa. 10. Adopten instancias de revisión administrativa y judicial del procedimiento de EIA, en particular en la que concierne a su procedencia, legalidad y razonabilidad. Las mismas deberán otorgar legitimación a los particulares potencialmente afectados y a cualquier interesado por la iniciativa propuesta, de nacionalidad o con residencia en cualquiera de los países del MERCOSUR. 14
b) En materia de ordenamiento territorial 1. Adopten sistemas de planificación para el desarrollo y el uso del espacio, articulando los componentes urbanos y rurales, sobre la base de criterios ambientales. 2. Adopten sistemas de planificación para el desarrollo y el uso del espacio de ecosistemas específicos, tales como el espacio costero o las áreas naturales protegidas. 3. Adopten sistemas jurídicos que articulen el ordenamiento territorial urbano o rural con los sistemas de conservación de la naturaleza. 4. Adopten regímenes con criterios comunes a los Estados miembros del MERCOSUR que vinculen los procesos de planificación y ordenamiento territorial con la planificación de obras de infraestructura de alcance regional. 5. Que sometan los planes de ordenamiento territorial al Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental. 6. Adopten procedimientos de planificación territorial para el ordenamiento y uso del suelo sobre la base de la participación de los organismos públicos locales o regionales y del público afectado de las jurisdiciones de los países vecinos del MERCOSUR, en los casos que éstos tengan incidencia transfronteriza. 7. Armonicen los procedimientos de planificación del uso del suelo en los siguientes casos. *iniciativas multinacionales o binacionales de infraestructura de alcance regional ; e *iniciativas nacionales con incidencia transfronteriza. c) En materia de mecanismos de participación ciudadana El principio de la participación pública garantiza procesos de toma de decisión sobre la base del consenso y la razonabilidad. Por ello, se recomienda la institucionalización de instancias de consulta pública a los potenciales afectados e interesados en la toma de decisiones relativas a los proyectos de infraestructura, un régimen de libre acceso a la información pública correspondiente al sistema así institucionalizado y un régimen de acceso a la justicia administrativa y judicial para encausar los reclamos en su caso. En los casos de emprendimientos a iniciativas de alcance regional, la participación pública debe ampliar su alcance a los afectados de jurisdicciones vecinas, además de la que corresponde por derecho interno a los propios habitantes y afectados de los países en los cuales se lleve a cabo la iniciativa o proyecto en cuestión. Así, se recomienda a los Estados miembros de los países del MERCOSUR que: 1. Faciliten el acceso a los ciudadanos de las otras jurisdicciones nacionales en la consulta pública realizada en las instancias correspondientes a los procedimientos legislativos y administrativas aplicables a los proyectos a iniciativas con incidencia regional. Este podrá ser formalizado mediante: i) audiencias publicas, 14
ii) iii) iv)
comisiones independientes de evaluación de iniciativas, iniciativa popular, presencia en las sesiones parlamentarias en las cuales se debatan los presupuestos de las iniciativas de referencia.
Las instancias aquí referidas deberán conformar los presupuestos de validez formal de las actos legislativos y administrativos que autoricen las respectivas iniciativas de alcance regional. 2. Adopten instancias de revisión administrativa y judicial ampliando la legitimación a particulares de las jurisdicciones vecinas en los supuestos de omisión de las instancias de participación pública. 3 Adopten regímenes de libre acceso a la información que permitan la obtención par parte de los afectados de jurisdicciones vecinas, de elementos y datos en forma fehaciente y oportuna, en relación a iniciativas y proyectos de infraestructura de alcance regional. 4. Adopten regímenes que salvaguarden el derecho de libre acceso de información cuando éste sea denegado, mediante: a) reclamo administrativo, b) reclamo judicial. 5.Adopten regímenes jurídicos que garanticen el acceso a la justicia a los afectados por las iniciativas adoptadas en las jurisdicciones vecinas tratándose de iniciativas o propuestas de incidencia regional. 6. Adopten regímenes de apoyo económico a los grupos afectados cuando estos se encuentren menos favorecidos, con la finalidad de garantizar su participación efectiva y oportuna. d) En materia de responsabilidad civil por daño ambiental 1. Adopten criterios comunes mínimos para definir la noción de daño ambiental ocasionado por la implementación de proyectos de infraestructura de alcance regional. 2. Adopten principios comunes y mínimos en materia de responsabilidad ambiental. 3. Adopten criterios comunes en materia de atribución, extensión y exoneración de responsabilidad en materia ambiental. 4. Adopten lineamientos y criterios comunes en materia de valuación del daño ambiental. 5. Adopten criterios comunes en materia de indemnización por daños ambientales. 6. Adopten criterios o lineamientos comunes y mínimos en materia de recomposición o, alternativamente. mecanismos de compensación a través de acciones ambientales proactivas. 7. Establezcan fondos para la compensación de daños ambientales no previstos sobre los 14
recursos naturales,
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CAPITULO I
ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS EN MATERIA DE EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL EN EL MERCOSUR
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COMPARATIVE SURVEY ON ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT IN THE MERCOSUR COUNTRIES EXECUTIVE SUMMARY The comparative survey of legal regimes related to environmental impact procedures and regulations in the four countries of Mercosur has been carried out in accordance with the matrix prepared for the purposes of assessing differences and disparities between the countries, particularly as applicable to major regional infrastructure projects. While Argentina and Brazil are federal states, the smaller nations of Paraguay and Uruguay possess unitary systems of government. This fact has consequences for the EIA regimes as applied to major infrastructure projects, given the interrelationship between the land use and planning systems and EIA requirements involving local or state authorities in the decisionmaking process. For reasons of space and clarity, this survey has not attempted to perform the matrix-based comparison at a sub-national level in the cases of Brazil and Argentina. Overall, the regulatory regimes in the four countries differ in the conception of EIA as a regime as well as in the degree of sophistication in the procedures for involving broad public participation in the system. Brazil’s environmental institutions at the federal level have been consolidated for a longer period of time than their counterparts in the other countries. In this regard, the practical experience is reflected in the sophisticated institutions with experience and qualified personnel operating at the federal level. Brazil is also at a stage, after 10 years experience with the EIA procedures, where the weaknesses in the system have become apparent and corrective measures can be implemented. This appears to be the case, according to various officials, of the public notification requirements prior to issuing declarations on EIA. Practical experience has shown the difficulty in guaranteeing effective involvement and participation at grass roots level. In contrast with this, Paraguay and Uruguay have established EIA regimes in the midnineties. Consequently the practical experience with administrating the permitting and EIA procedures is scant, as are the institutional systems required to “run the systems”. Argentina, in contrast with its Mercosur partners, does not have a comprehensive EIA regime at the federal level. Practically, EIA procedures are implemented at the sub-national level, or are applied on a sector-specific basis. This difference between Argentina and the othre three countries, does present a clear disparity with obvious consequences for coordinating or harmonizing EIA regimes where major infrastructure projects are concerned, particularly considering the implications for regional integration.
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ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS EN MATERIA DE EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL EN EL MERCOSUR El estudio comparativo ha sido llevado a cabo conforme a la matriz temática que ha sido utilizada como marco de referencia para los cuatro países del Mercosur, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
1. Normas exigiendo Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) En este campo se ha distinguido entre los regímenes que contemplan a la EIA como un procedimiento administrativo de los que solo exigen la presentación de un estudio técnico que identifique los potenciales impactos ambientales. Una tercera categoría agrupa otro tipos de estudios que, si bien no apuntan específicamente a los aspectos ambientales de los proyectos, pueden resaltar cuestiones ambientales relevantes en la etapa de diseño de los mismos. En esta categoría se incluyen los estudios de factibilidad, etc. 1.1. EIA como procedimiento administrativo Argentina En Argentina se han identificado a nivel nacional una serie de normas que contemplan la EIA como procedimiento administrativo o proceso de evaluación ambiental. Cabe destacar que son muchas las provincias argentinas que incorporan la EIA como procedimiento en diversas etapas de la planificación o autorización de emprendimientos. Sin perjuicio de ello, a nivel federal no existe un régimen general de EIA entendido como procedimiento administrativo. Sí existen, por el contrario, regímenes sectoriales o específicos que pueden caracterizarse como procedimentales per se. Ejemplos sectoriales de regímenes procedimentales de EIA se encuentran en el Código de Minería modificado por la Ley 24.585 (artículos 8 a 11, Título Complementario). Este régimen, sin embargo no contempla una instancia clara de participación pública, como elemento integrante del procedimiento. En 1994, la Ley 24.197 fue vetada por el Poder Ejecutivo, mediante Decreto 1096/93. Dicha norma establecía la obligatoriedad de llevar a cabo un procedimiento de EIA para todo emprendimiento público que pudiera tener un impacto ambiental significativo. El veto aducía defectos en la implementación del esquema de EIA propuesto. Similarmente, la Ley 24.354 establece requisitos que deben ser observados por parte de los emprendimientos cuando estos integren proyectos de inversión pública. Brasil En Brasil las exigencias en cuanto a la EIA entendida como procedimiento administrativo se encuentran establecidas en la Ley de Política Ambiental 6938/81 y en la Resolución CONAMA 1/86. La Ley 6938/81 establece los lineamientos generales de la política ambiental brasileña en los siguientes términos: 14
Ley 6938/81. Dispôe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulaçâo e aplicaçâo, e da outras providências. Art. 2: “A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservaçâo, melhoria e recuperaçâo da qualidade ambiental propìcia à vida, visando assegurar, no País, condiçôes ao desenvolvimento sócio-econòmico, aos interesses da segurança nacional e à proteçâo da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios: I. açâo governamental na manutençâo do equilíbrio ecològico, considerando o meio ambiente como um património público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo; II. racionalizaçâo do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; III. planejamento e fiscalizaçâodos usos do recursos ambientais; IV. proteçâo dos ecossistemas, com preservaçâo de áreas representativas; V. controle e zoneamiento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; VI. incentivos ao estudo e è pesquisa de tenologias orientadas para o uso racional e à proteçâo dos recursos ambientais; VII. acompanhamento do estado da qualidade ambiental; VIII. recuperaçâo de áreas degradadas; IX. proteçâo de áreas ameaçadas de degradaçâo; X. educaçâo ambiental a todos os nìveis do ensino, inclusive a educaçâo da comunidade, objetivando capacitá-la para participaçâo ativa na defesa do meio ambiente.” El artículo 9, inciso III de la Ley de Política Ambiental incluye expresamente como instrumento de política ambiental a la Evaluación de Impacto Ambiental. Esta exigencia viene a estar complementada con el establecimiento del régimen específico de EIA por la Resolución 1/86 de la CONAMA. El sistema creado de esta manera contempla un listado de actividades consideradas como potencialmente prejudiciales para el medio ambiente y cuya habilitación exige la aprobación previa de un informe de impacto ambiental o RIMA Relatorio de Impacto Ambiental. La Resolución en cuestión contempla y reglamenta todos los pasos necesarios para el procedimiento de evaluación, incluyendo el scoping inicial, plazos de preparación y requisitos en cuanto a la publicidad y acceso al público del RIMA. Paraguay La Ley de Evaluación de Impacto Ambiental 294, junto con su Decreto Reglamentario 1428/96 establece el régimen general de EIA en cuanto a procedimiento administrativo. El esquema previsto manifiesta algunas similitudes con la legislación brasileña, en cuanto al método adoptado. (Listado de obras y proyectos con potenciales efectos adversos sobre el medio ambiente, utilización de resumen abreviado o relatorio, etc). Igual sentido surge del artículo 1 de la Ley 345. La reglamentación de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental establece en su Capítulo III el procedimiento administrativo a seguirse. A diferencia de otros sistemas, el Paraguay adopta una instancia inicial de “screening” mediante el cual el interesado somete el proyecto encuadrado en el listado de actividades comprendidas dentro del régimen, a una instancia previa con la Autoridad de Aplicación (La Dirección de Ordenamiento Ambiental, dependiente del Ministerio de Agricultura y Ganadería). En caso de estimarse que un EIA es requerido, la autoridad establecerá las reglas de participación para el público involucrado, consultando a los “afectados”. El sistema pretende evitar la circunstancia (que acontece en cierta manera en Brasil) de exigirse rigurosamente para toda actividad un EIA exhaustivo. De ahí la necesidad de una primera evaluación para determinar la conveniencia de la presentación o no del EIA y en caso afirmativo la elaboración de los términos de referencia. 14
Uruguay Los Artículos 6 y 7 de la Ley 16.466 y los artículos 1 y 3 del Decreto 435/94 contemplan el EIA como procedimiento administrativo. El artículo 6 de la Ley establece el listado de proyectos o emprendimientos que deberán cumplir con el requisito de EIA, mientras que el artículo 7 establece la necesidad de contar con autorización del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente para proceder con cualquier tipo de construcción o actividad. 1.2. EIA como régimen general Argentina Como se ha señalado, no existe un régimen general de EIA en Argentina para emprendimientos de envergadura a nivel federal. Sin perjuicio de esto, sí existen normas sub-nacionales, que varían de jurisdicción en jurisdicción que estatuyen regímenes generales. Brasil Como régimen general bien puede decirse que la EIA, como herramienta o instrumento de formulación de decisiones respecto de obras de infraestructura, ha sido consagrado así desde el propio momento que ha sido incluido en la Constitución Federal. No obstante ello, la Ley 6938/81 lo explicita en su artículo 9, inciso III. En reglamentación de esta Ley, la Resolución 1/86 de la CONAMA, fija los lineamientos y pautas a las cuales deben ceñirse los estudios de EIA. Paraguay Además de lo establecido en la Constitución Nacional respecto de la protección ambiental (Artículo 8), el mencionado régimen general creado por la Ley 294 estipula el sistema de EIA para actividades consideradas con potencial para perjudicar al ambiente. El artículo 7 establece la presunción de impacto potencial negativo de un listado de actividades, entre las cuales aparecen las obras de infraestructura. Uruguay Tal como se ha señalado, la Ley 16.466 y su Decreto Reglamentario 435/94 establecen el prinicipio general de EIA como régimen. El artículo 2 del Decreto Reglamentario exige el EIA en los términos siguientes: “Requerirán la Autorización Ambiental Previa, las actividades, construcciones u obras que se detallan a continuación, sean las mismas de titularidad pública o privada” La norma sigue con un detallado listado de actividades que comprenden la mayor parte de las grandes obras de infraestructura, relacionadas con la integración regional.
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1.3. EIA aplicable en forma sectorial Argentina En el caso de Argentina, tal como se ha señalado, existen diversos regímenes de naturaleza sectorial que establecen la obligatoriedad de EIA para la aprobación de emprendimientos. Entre otros, además de los señalados previamente, pueden destacarse: En el sector energético La Resolución 15/92 (Secretaría de Energía) que regula la instalación de sistemas de alta tensión, y la Resolución 16/97 del ENRE que establece los requisitos para evaluar las consecuencias de las emisiones gaseosas a partir de las centrales de generación termica. En el sector hidrocarburífero La Resolución 105/92 (Secretaría de Energía) establece un régimen general de EIA para el sector de exploración y producción. En similar sentido, la Resolución 186/95 del Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS) exige una EIA para los sistemas de transporte y distribución de gas natural por ductos. La Disposición 57/97 exige similares estudios para la construcción de oleoductos. En el sector minero El régimen de inversiones mineras y más específicamente el reformado Código de Minería (Ley 24.585) exigen EIA para los proyectos de exploración y explotación minera. En otros sectores específicos que revisten importancia para la infraestructura regional, tales como puertos y construcciones viales, existen regímenes que contemplan la inclusión de estudios de EIA. Así la Resolución 1686/93 del Ministerio de Economía y Obras Públicas establece los requisitos para los EIA en materia de obras viales. La Ley 24.093 y su Decreto Reglamentario 769/93 establecen el régimen aplicable a la operación portuaria, entre cuyos requisitos se encuentra la aprobación de EIA para nuevos emprendimientos. Brasil Además del régimen general ya descripto, el EIA se encuentra establecido en forma detallada para su aplicación sectorial. En este sentido la Resolución de la CONAMA 6/87 fija los lineamientos a ser contemplados en los procesos de habilitación de obras de generacion, transmisión y distribución de energía eléctrica. Es de destacar que este esquema regulatorio contempla las diferencias entre emprendimientos hidroeléctricos de las centrales térmicas y de los sistemas de transmisión. El sistema sectorial de EIA, en el caso de Brasil concuerda con los términos genéricos de la Resolución CONAMA 1/86. Así la aprobación del RIMA (Relatorio de Impacto Ambiental) debe ser previo a las diferentes fases del proceso de licenciamiento de las obras del sistema energético a las cuales aplica. Paraguay El Artículo 7 de la Ley 274 , tal como lo mencionamos, establece mediante una enumeración de actividades que pueden perjudicar al ambiente. Antes de la sanción de esta norma general, Paraguay había ensayado algunos mecanismos de evaluación de impacto ambiental sectorial (Decreto 8.462/91 para sistemas y obras viales) que han quedado 14
subsumidos en el régimen general. El artículo 5 es más detallado en cuanto a la descripción de obras y emprendimientos que deben ser sometidos a EIA. Es de destacar que en Paraguay las actividades de defensa se encuentran excluídas o exentas del sistema de EIA (Artículo 7, Decreto 14.281/96). El análisis presente ha soslayado el aspecto que atañe al financiamiento de grandes obras de infraestructura, cuando los flujos de fondos provienen de instituciones u organismos de crédito. Por tratarse de acuerdos entre el Estado (o dependencia orgánica del mismo), mal puede hablarse de un sistema o régimen. No cabe duda que las insistencias de incorporar el EIA como mecanismo de gestión, han tenido consecuencias importantes en cuanto a la incorporación de estas exigencias en los marcos regulatorios internos. El caso de la Ley 121/92 es ilustrativo de este fenómeno en Paraguay1. Esta exigencia de la EIA como condición para la obtención de créditos o garantías ha recibido consagración en el Artículo 12, inciso a) de la Ley 294. Uruguay Tal como se ha señalado, además de lo establecido en el régimen general, el Decreto 412/92, referido a la habilitación de puertos, y el artículo 215 de la Ley 16.226, referido a la autorización de centrales nucleares, contienen exigencias de carácter sectorial en cuanto a EIA. 1.4. EIA aplicable a áreas especiales y críticas Argentina Además del régimen específico aplicable a los parques nacionales en el ámbito federal por ejemplo, la Ley de Residuos Peligrosos y su reglamentación contempla en forma específica a las áreas sujetas a recuperación. Los términos de esta categoría, sin embargo, no son precisas en cuanto al requisito de cumplir con la EIA como herramienta. Brasil La Ley 6803/80 establece, como requisito previo a la habilitación o autorización de actividades en zonas caracterizadas como altamente contaminadas o degradadas, la presentación de un EIA. Así el párrafo III del Artículo 10 de esta norma exige que, además de los esquemas normales de planificacion y zonificación industrial, se realicen estudios de impacto ambiental en forma previa. Esta norma refleja la intención de articular una política de radicación industrial conforme a políticas de zonificación, teniendo en cuenta las capacidades de asimilación de efluentes (Artículo 2, inc. I (I). Más importante para el propósito de este estudio es el criterio de considerar, en la zonificación, la disponibilidad de infraestructura y servicios básicos para su adecuado funcionamiento. Paraguay En los términos del Artículo 7 r) de la Ley 294, se incluye como actividad sujeta a EIA a la introducción de especies exóticas o a la explotación de bosques nativos. La Ley de Fauna Silvestre, 96/92, exige la presentación de EIA en caso de actividades que puedan impactar negativamente sobre la fauna o los ecosistemas naturales, así como la introducción de 1 La Ley 121/92 aprueba el Convenio de Préstamo entre Argentina, Paraguay y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), sujeto al cumplimiento en términos satisfactorios del estudio ambiental. 14
especies exóticas. La Ley 352/94, es elocuente al exigir que todo proyecto de obra a realizarse dentro de un área protegida, deberá contar con una evaluación de impacto ambiental previo al comienzo de la misma. Uruguay El Decreto 453/94, en su artículo 2, incisos 28 y 29 menciona la necesidad de elaborar EIA para toda obra en la zona costera (defensa de costas) y para la elaboración de planes de manejo para áreas protegidas en los casos de obras, actividades o construcciones que no hayan estado previstos en los respectivos planes de gestión o manejo. En realidad, esta previsión de la normativa uruguaya refleja el criterio amplio de exigencia de EIA en el régimen general, más que una contemplación específica para áreas críticas. Conclusiones Las diferencias entre los regímenes surgen por su ambito de aplicación y carácter general o sectorial de aplicación. Asimismo, el grado de desarrollo entre los sistemas, conforme el grado de experiencia administrativa e institucional denota las diferencias en la implementación. Paraguay posee el sistema de EIA más reciente aunque carece de significativa experiencia en cuanto a la práctica institucional y de gestión del sistema de evaluación incluyendo las instancias de publicidad y participación pública. Argentina posee un sistema disperso en general signado por sistemas sectoriales y escaso sentido de la EIA como procedimiento administrativo de carácter iterativo. Uruguay se encuentra en un término intermedio, frente a Brasil, cuyo régimen posee una década de implementación.
2. Normas que exigen la sola presentación de estudios técnicos de EIA Argentina Tal como se ha señalado, existen diversas normas de naturaleza sectorial que exigen una EIA como estudio técnico. A nivel nacional, estas normas se encuentran dispersas con articulación institucional en diferentes ámbitos de incumbencia. Como ejemplos de estas exigencias, caben destacarse algunas leyes que ratifican acuerdos internacionales, tales como el Acuerdo con Chile en materia de cooperación ambiental (Ley 24.105), o su similar suscripto con Bolivia y Paraguay (Ley 24.677). Estos dos convenios revisten importancia para el presente trabajo, atenta las implicancias que poseen para las obras de infraestructura de naturaleza regional. En el orden interno, la Ley 24.228 que constituye el acuerdo federal minero, en su cláusula 14 , establece la exigencia de EIA para todo proyecto minero a establecerse en el territorio de las provincias signatarias. Como complemento del marco regulatorio aplicable a la minería en la década del 90, la Ley 24.585 incorporó un Título Complementario al Código de Minería que exige la presentación de un EIA para todo proyecto minero, que debe ser actualizado cada dos años (Arts. 6 y 7). Otro requisito de naturaleza sectorial y que reviste importancia para los emprendimientos vinculados a la integración regional es la presentación de una EIA para la habilitación de sistemas portuarios. La Ley 24.093 y su Decreto reglamentario 769/93 exigen la presentación de un EIA (Arts. 6 y 7 respectivamente y Resolución Conjunta 2/97 y 4/97 14
Subsecretaría de Desarrollo Sustentable y Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, Anexo I). El cumplimiento con estos requisitos dependerá sin embargo de la jurisdicción en la cual se encuentre, que según el régimen portuario vigente podrá recaer en autoridades provinciales o nacionales. En igual sentido, tanto la Ley 24.051 y su Decreto reglamentario (Decreto 831/93) que establecen el régimen federal en materia de residuos peligrosos establecen un régimen de EIA para la radicación de plantas de tratamiento y disposición final de residuos peligrosos (Art. 34, ambas normas). En el sector eléctrico sujeto a regulación por parte de los organismos federales (Secretaría de Energía y Ente Nacional Regulador Eléctrico), también rigen requisitos de presentación de EIA. En tal sentido la Resolución 475/87 y su modificatoria 718/87 establecían requisitos en cuanto a EIA para las instalaciones de generación existentes. La Ley 23.879 establece un régimen general para la EIA a partir de las grandes obras y represas hidroeléctricas. Esta norma fue implementada a raíz de los lineamientos establecidos por los organismos internacionales de financiamiento. El sistema federal de áreas protegidas también contempla un sistema de EIA, ya con características más participativas en su Resolución APN 16/94. Esta normativa sectorial, sin embargo, no posee una incidencia trascendente para las grandes obras de infraestructura tendientes a cimentar la integración regional. Brasil La exigencia de contar con estudios de impacto ambiental posee rango constitucional. En efecto el artículo 225, párrafo IV de la Carta Magna de 1988 exige que toda instalación de obra o actividad potencialmente perjudicial para el medio ambiente, deberá contar con un estudio de impacto ambiental previo, al que se le dará debida publicidad. Este precepto constitucional ha sido motivo de críticas desde varias perspectivas, entre ellas, por entenderse que el EIA es un instrumento de gestión que no debiera ser establecido en una Constitución. De esta manera pierde la flexibilidad propia de un instrumento de gestión y planificación, entorpeciendo las decisiones públicas, particularmente cuando se refieren a obras o emprendimientos de menor envergadura o relativo impacto ambiental2 Paraguay El anexo II del Decreto reglamentario exige presentación de estudios ambientales a las actividades allí destacadas. Asimismo el artículo 68 del código sanitario contiene una referencia amplia a medidas tendientes a controlar la contaminación en actividades que puedan deteriorar la calidad de la atmósfera, de las aguas, etc. Sin perjuicio de estas referencias, diversas regulaciones efectuan consideraciones sobre estudios ambientales a ser efectuados en relación con diferentes proyectos. Además del Código Sanitario mencionado, la Ley 816/96 exige la preparación de estudios en forma previa a la aprobación de programas de colonización agropecuaria (Artículo 5) y el Decreto 18831/96 establece la obligatoriedad de aplicar prácticas y dispositivos tendientes a proteger el suelo y evitar la contaminación o degradación del ambiente en las explotaciones agropecuarias y forestales (Artículo 9, inciso c). Otros requisitos similares también existen en diversas normas sectoriales del Paraguay . Así, por ejemplo, la Ley de Fomento a la Forestación 536/95, artículo 23 exige la preparación de planes de manejo a los efectos de 2 Este comentario u opinión ha sido un denominador común en varias entrevistas realizadas por el autor en el Brasil. 14
obtener los beneficios fiscales establecidos y la Ley 352/94 que crea el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, exige la elaboración de planes de manejo para las diversas categorías de protección (Art. 9).). Uruguay El Artículo 215 de la Ley 16.226 establece la obligatoriedad de elaborar estudios referidos al Impacto Ambiental para el caso de la instalación de centrales nucleares, sean éstas de propiedad pública o privada. En sentido similar se pronuncia el Decreto 412/92 en referencia a la elaboración de la política portuaria. El artículo 46 de la citada norma en su inciso C), acápite 6, exige la presentación de un estudio de impacto ambiental para la aprobación de proyectos de construcción portuaria nueva. Además de estas referencias generales o sectoriales a la necesidad de presentar estudios de impacto ambiental en forma previa a la aprobación o autorización pertinente, la Ley 16.170, exige un dictámen por parte del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, para la aprobación de apertura de canteras, cuando éstas se realicen dentro de un perímetro de 25km de ciudades con más de 20.000 habitantes. Conclusiones En los cuatro países del Mercosur difieren los regímenes de EIA aplicables a los grandes emprendimientos vinculados a la infraestructura. Argentina, sin embargo, carece de un régimen común de EIA a nivel federal, entendido como procedimiento administrativo de EIA, sin perjuicio de la gran cantidad de normas que establecen sistemas sectoriales de evaluación de impacto. Brasil quizás posea el régimen más sofisticado en cuanto procedimientos de evaluación.
3. Campos de aplicación material del EIA 3.1. Proyectos de desarrollo Argentina En el caso de Argentina, caben los comentarios ya realizados respecto del ámbito de aplicación de la EIA ya señalados. Los regímenes sectoriales revisados contemplan proyectos específicos o emprendimientos, aunque persiste una cierta tendencia a exigir EIA para proyectos ya iniciados. En rigor de verdad estos debieran ser clasificados como auditorías o “empadronamientos” de actividades. La Ley 24.354 en su Anexo I hace una referencia a los planes de inversión pública, sin tratarse de un verdadero sistema de EIA para programas o políticas públicas. Brasil Si bien los términos en los cuales el sistema de EIA en Brasil se encuentra planteado con jerarquía constitucional, como un sistema general, la Ley 6938 y la resolución CONAMA 1/86 lo contemplan en principio, sólo para proyectos de desarrollo. En igual sentido el artículo 7, inciso IV del Decreto 99.274/90 establece el requisito general de exigir un EIA para proyectos, sean públicos o privados, cuando puedan tener incidencia ambiental significativa. Paraguay 14
El artículo 7 de la Ley 294 y el artículo 5 de su Decreto reglamentario 14.281/96 establecen el campo de aplicación material del régimen de EIA. Uruguay En Uruguay, el campo de aplicación material del EIA, conforme la Ley 16.466 y el Decreto reglamentario 435/92, es el de proyectos o emprendimientos de desarrollo. Si bien el inciso 29 del artículo 2 de este último es aplicable a los planes de gestión o manejo de áreas protegidas, no existe en realidad previsión de EIA para los planes o proyectos de gestión pública en sentido lato. Acápites B) C) D) E) Los demás acápites de la matriz de análisis no se ven reflejados en la realidad normativa de los cuatro países sujetos del presente estudio comparativo. En Argentina no se ha desarrollado el concepto de EIA para planes de gobierno o proyectos no específicamente referidos a un sitio determinado. Tampoco existe el concepto para proyectos normativos. Sin perjuicio de ello, hubo antecedentes en Argentina, no vigentes en el presente. Así la Resolución 475/87 de la Secretaría de Energía exigía la presentación de un EIA a las empresas del sector energético para las diferentes alternativas planteadas en los proyectos energéticos. En el caso del Brasil, la Ley 7661/88 instituye el Plan Nacional de Gerenciamiento Costero. Si bien no contempla específicamente la utilización del EIA como instrumento de gestión en el proceso de planificación del uso de la franja costera, la estructura administrativa establecida para el mismo recoge algunas de las características exigidas por la EIA. Sin perjuicio de esto, toda actividad de desarrollo llevada a cabo en la franja costera, deberá ser sometida a la EIA en los casos que corresponda conforme a la normativa federal o estadual aplicable. En el Paraguay tampoco se contempla la utilización del instrumento de EIA para planes, programas o proyectos normativos. El enfoque se encuentra orientado hacia proyectos específicos. Conclusiones Por lo general, la EIA en los cuatro países reviste características especificadas conforme al emprendimiento. No se contemplan sistemas de EIA para programas o políticas públicas generales. Existen referencias (caso Paraguay y Uruguay) a los programas de desarrollo o colonización agropecuaria, pero es difícil contemplar esto como sistema de EIA para programas. Brasil revela un caso similar a partir del régimen de gerenciamiento costero. Los casos de Argentina dependen del sector involucrado, pero en líneas generales, los EIA son aplicables a proyectos específicos.
4. Campo de aplicación temporal del EIA 14
4.1. Actividades futuras Argentina La mayor parte de la normativa sectorial evaluada está elaborada en función del establecimiento de actividades futuras. En los casos sectoriales analizados, donde se habla de EIA para actividades en ejecución, la terminología es más bien la que se aplica al concepto de auditoría o informe ambiental. Brasil El régimen de EIA contemplado en Brasil (Ley 6938/80 y Resolución CONAMA 1/86) es aplicable en forma previa a la habilitación o licenciamiento de obras o proyectos. Paraguay El régimen en Paraguay, tal como lo explicita la Ley 294, es aplicable a toda “obra o actividad proyectada o en ejecución”. La reglamentación omite aclarar los alcances y la aplicabilidad del sistema a los proyectos u obras en proceso de ejecución. El lenguaje utilizado por el Decreto 14.281/96, parece estar encaminado únicamente a alcanzar a los proyectos nuevos. Sin perjuicio de ello, los incisos 2, 3, 4 y 5, por dar un ejemplo, parecieran implícitamente aplicarse a las explotaciones existentes (Tal el caso de explotaciones agro-ganaderas o asentamientos humanos). Uruguay El régimen general de EIA (Ley 16.466 y el Decreto 435/94) contempla su aplicación para los proyectos nuevos a ser autorizados, con la salvedad establecida en el artículo 17 que permite a la Autoridad de Aplicación declarar su presentación para actividades existentes. 4.2. Actividades vigentes Uruguay contempla la aplicabilidad del régimen de EIA para actividades presentes en el caso del Artículo 17 de la Ley 16.466 en los siguientes términos: “El Ejecutivo podrá declarar que las actividades, industrias u obras existentes que produzcan alteraciones o contaminación del ambiente, se sometan al Estudio de Impacto Ambiental y exigir su presentación a los responsables de los mismos, con la finalidad de aplicar las medidas de mitigación para los efectos perjudiciales que causen”. Conclusiones El EIA en los cuatro países es contemplado como herramienta para las actividades futuras. Sin perjuicio de ello, casi todos los regímenes relevados tienen referencias a informes ambientales a ser suministrados para las actividades o emprendimientos en marcha.
5. Elementos de la EIA 14
5.1. Mecanismos de consulta 5.1.1. Consulta interinstitucional Argentina Tal como se ha señalado, no existe un régimen general de EIA en Argentina a nivel federal. En el nivel sectorial existen diversos ejemplos de la consideración de la consulta intersectorial. Así la Resolución 15/92 de la Secretaría de Energía lo requiere (artículo 6), al igual que la Resolución 16/97 del ENRE, respecto de la aprobación de los EIA para efluentes gaseosos provenientes de las centrales térmicas. Brasil La Resolución CONAMA 1/86 establece el mecanismo de consulta interinstitucional en los artículos 4 a 10. Así los órganos sectoriales que integran el sistema ambiental nacional (SISNAMA), deberán coordinar y compatibilizar los procesos de licenciamiento. Paraguay El Artículo 8 de la Ley 294 pone en cabeza de la Autoridad de Aplicación (la Dirección de Ordenamiento Ambiental) el cargo de poner a disposición de otros organismos competentes el documento de EIA. La reglamentación contempla también la consulta a organismos relevantes en la etapa inicial de “screening” preliminar. En igual sentido, el Decreto 8.462/91 establecía una Comisión Interinstitucional para la Coordinación y Estudios de EIA por la construcción de obras viales públicas. Uruguay El régimen general descripto contempla estas instancias consultivas. El artículo 8 del decreto reglamentario establece que la clasificación ambiental elaborada por el MVOTMA, deberá ser comunicada a los organismos sectoriales competentes, al igual que a la Intendencia Municipal pertinente. En igual sentido, se pronuncia el artículo 14 de la reglamentación. 5.1.2. Consulta interjurisdiccional Argentina El esquema planteado en el régimen sectorial minero contempla instancias de consulta interjurisdiccional. La Ley 23.879 (artículos 2, 3 y 5) también contempla la instancia de consulta con las jurisdicciones involucradas. En el ámbito del derecho internacional, sí existen casos de consulta establecida para la Argentina, si bien en estos casos, tal instancia de consulta no surge de un régimen propio de EIA. Así el Estatuto del Río Uruguay, aprobado por la Ley 21.413, estatuye un régimen de consultas para diversas clases de actividades (Capítulos VII, VIII, IX y X). En igual sentido, la Ley 20.645 que aprueba el Tratado del Río de la Plata, establece similares términos para las partes. Más recientemente, la Ley 24.677 establece también obligaciones de consulta entre las partes, en la cuenca del Río Pilcomayo (Art. IV). En similares términos se pronuncia el Tratado de Medio Ambiente suscripto con Chile (Ley 24.105) en su artículo III.
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Brasil En iguales términos que los expuestos para la consulta interinstitucional, la Resolución CONAMA 1/86, establece la intervención de otros organismos de distinto nivel institucional, cuando proceda. Así los municipios tienen una participación junto con los organismos estaduales pertinentes, pudiendo añadir requisitos en su caso. Paraguay Aquí son igualmente aplicables a las consultas interinstitucionales lo establecido en el acápite A) anterior. En lo que a consulta internacional se refiere, el último párrafo del Artículo 8 expresamente contempla la obligación de informar al Ministerio de Relaciones Exteriores. Cabe destacarse, sin embargo, que esto no equivale a una consulta obligada a la jurisdicción extranjera afectada. Uruguay La consulta interjurisdiccional opera en igual sentido que la consulta interinstitucional. 5.1.3. Consulta Pública Argentina Al no existir un régimen general, el principio de la consulta pública no se encuentra consagrado a nivel nacional. A nivel de regímenes provinciales, sí se encuentra consagrado el sistema de consultas al público (Mendoza, Córdoba, Buenos Aires, etc). Brasil El principio de la consulta pública en los procesos de EIA goza de rango constitucional, tal como se ha manifestado. El Artículo 225 de la Constitución Federal establece la obligatoriedad de la publicidad en el Párrafo IV. En forma concordante, la Resolución 1/86 de la CONAMA estipula el principio de la publicidad del RIMA pertinente al EIA, dejando a salvo cualquier información que estuviera amparada por el secreto industrial. La puesta a disposición del público en general se hace en centros de documentación, oficinas de la Secretaría Estadual de Medio Ambiente que pudiere corresponder, o bibliotecas en la zona de interés del proyecto3. Paraguay El principio de la consulta pública está consagrado en el Artículo 8 de la Ley 294. En igual sentido el Artículo 11 de la reglamentación establece la necesidad de determinar reglas para la participación pública, dentro del área de influencia del proyecto. El Artículo 16 establece la obligatoriedad de dar difusión al público mediante publicación en dos diarios de gran circulación, además de difundir por vía radial los detalles del proyecto. 3 Conversaciones con diversos funcionarios Brasileños resaltaron el principio de la publicidad de los EIA mediante la puesta a disposición de los RIMA correspondientes. En un principio y en algunas instancias se expresaron reservas con respecto a la eficacia del sistema tal cual se contempla en la Resolución CONAMA 1/86, ya que la puesta a disposición sin debida difusión puede traducirse en un ejercicio más formal que sustantivo (Entrevista con Marisa Manfrinato Teixeira SEMA- Sao Paulo). Por otra parte la existencia de internet en la actualidad ha permitido mayor difusión masiva de muchos proyectos, aunque es difícil asegurar el alcance masivo de estas formas de difusión en comunidades locales o grupos sociales de bajos ingresos. 14
El Capítulo VII de la Ley en cuestión establece los procedimientos para la revisión judicial o administrativa de la EIA. Cabe señalar que la Ley no establece lineamientos claros sobre los cuales determinar la aprobación o rechazo del documento 4. El régimen permite la impugnación en sede administrativa o judicial. Uruguay La instancia de consulta pública se encuentra establecida en la Ley 16.466, artículos 13 y 14. El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) deberá difundir el resumen del proyecto mediante publicación en un diario de circulación nacional y la gaceta oficial para permitir la consulta pública de la misma. La facultad de convocar a una audiencia pública le corresponde a la Autoridad de Aplicación (MVOTMA) en forma discrecional. La normativa uruguaya no establece un procedimiento específico de revisión administrativa o judicial. Cabe destacar que los mecanismos generales de impugnación de los actos administrativos, sea en sede judicial o administrativa, podrán deducirse en estos casos. Cabe destacar que la reglamentación establece en sus artículos 15 y 16 que el plazo para formular opiniones y comentarios respecto del resumen puesto a disposición del público es de veinte días, debiendo efectuarse los comentarios en forma escrita. Conclusiones y comentarios Llama la atención que los regímenes analizados carecen de un mecanismo eficaz para contemplar la consulta intejurisdiccional, tratándose de obras con potenciales efectos transfronterizos. Paraguay establece la necesidad de informar o comunicar este hecho a su propio Ministerio de Relaciones Exteriores. Esto no implica, sin embargo, que se deba abrir una instancia de consulta a las autoridades pertinentes de la nación vecina afectada, ni mucho menos de acceso a los procedimientos a los ciudadanos o habitantes involucrados. Los regímenes contemplados, generalmente surgen de acuerdos bilaterales específicos. La disparidad entre los regímenes es también sugestivo en cuanto a los regímenes de participación pública y acceso a la información. Argentina, al carecer de un sistema federal como procedimiento administrativo se encuentra con una asimetría de cierta importancia frente a sus vecinos. En los casos de obras o emprendimientos de infraestructura, esto puede llevar a la paradoja de regímenes dispares para un mismo emprendimiento de carácter binacional. 5.2. Instrumentos técnicos de EIA En este acápite, se ha optado por reunir todos los esquemas técnicos mediante los cuales se analiza el impacto potencial de una obra sobre el medio ambiente. A continuación se describen los mecanismos típicos, desde la óptica instrumental de EIA en cada uno de los regímenes analizados. 4 A partir de las entrevistas realizadas en Paraguay, no puede establecerse una tendencia clara en materia de jurisprudencia sobre la aplicación de la discrecionalidad administrativa en las decisiones sobre EIA. El régimen es, al momento de escribir, muy nuevo y tanto las autoridades públicas como ONGs y particulares carecen de la práctica administrativa del sistema. (Entrevista con G. Laterza de la Asociación de Abogados Ambientalistas y con funcionarios de la Dirección de Ordenamiento Ambiental, dependiente de la Subsecretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Ministerio de Agricultura y Ganadería). 14
Argentina Los instrumentos técnicos de EIA en Argentina, varían de sector en sector, atendiendo al hecho de carecer de un sistema o régimen general. La técnica se encuentra más perfeccionada a nivel provincial. En general los regímenes sectoriales reflejan el grado de evolución de la sofisticación en la EIA como instrumento técnico. En el sector energético la experiencia de EIA para la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos se encuentra plasmado en la Resolución 105/92 (Secretaría de Energía) y, más recientemente, en la Resolución 186/95 (ENARGAS) para las obras de tendido de sistemas de gasoductos de transporte o distribución de gas. El sector eléctrico es quizás el que más ha desarrollado la incorporación de requerimientos en cuanto a EIA a las actividades, aunque sin revestir características de procedimiento administrativo o régimen. Pueden citarse en tal sentido el Manual de Gestión Ambiental para Obras Hidráulicas (Resolución 475/87 y 718/87 Secretaría de Energía), luego aplicada mediante Ley 23.879, Manual de Gestión para Centrales Térmicas (Resolución 149/90 Secretaría de Energía) y la Resolución 15/92 (Secretaría de Energía) que estatuye el Manual de Gestión Ambiental del Sistema de Transporte de Extra Alta Tensión. La Ley de Residuos Peligrosos y su reglamentación (Ley 24.051 y Decreto 831/93) establecen las pautas para el establecimiento de instalaciones dedicadas al tratamiento y operación de residuos peligrosos (artículo 34, para ambos instrumentos). La Resolución 501/95 de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (SRNyDS) establece guías y lineamientos para la realización de estudios ambientales. Cabe destacar que estos lineamientos fueron establecidos como sugerencia para proyectos de inversión conforme a un acuerdo entre el organismo de aplicación y el Banco de Inversión y Comercio Exterior S.A. En rigor de verdad no se trata de un verdadero régimen de EIA. La Ley 24.354 que regula el sistema nacional de inversiones públicas contempla los EIA en sus Anexos I y II. Esta norma asimismo contiene la obligatoriedad de implementar planes de monitoreo (Anexo II) como parte del EIA. Esta norma, sin embargo, si bien es de carácter general y es aplicable a las inversiones públicas, no sería aplicable para el caso de emprendimientos iniciados desde el sector privado. Tampoco reviste rasgos de verdadero sistema o régimen de EIA per se. Ellos reflejan todos el sesgo en la Argentina de visualizar a la EIA como un mero instrumento técnico integrador de la planificación de obras desde la perspectiva de la ingeniería o las ciencias naturales, y no como un instrumento de toma de decisión con características más amplias. Por ello, los conceptos de “screening”, “scoping”, instancias de consulta y mecanismos de revisión mediante procedimientos administrativos o judiciales, se hallan aún en ciernes, al menos a nivel nacional. Brasil En Brasil, el marco normativo para el sistema de EIA ya ha sido analizado. La Resolución 1/86 de la CONAMA adopta un esquema general de listado de proyectos que revisten potencial para causar impactos ambientales adversos. Las grandes obras de infraestructura se encuentran listados en este esquema (Art. 2). El estudio de impacto ambiental deberá contemplar todas las alternativas de localización del emprendimiento, así como las alternativas tecnológicas al proyecto. El estudio debe 14
considerar los impactos producidos en todos las etapas del proyecto (construcción, funcionamiento, etc). El “scoping” del proyecto, en cuanto a sus términos de referencia, debe delimitar el área de influencia del proyecto, debiendo incluir o considerar los programas de gobierno en ejecución en dicha área de influencia. El artículo 6 de la norma brasileña establece que deben describirse las medidas de mitigación y los programas de monitoreo a ser implementados a posteriori. El trabajo en sí es preparado por un equipo multidisciplinario, corriendo todos los gastos y costos de preparación, obtención de datos e información de base, por cuenta del proponente. El estudio de impacto ambiental debe tener un resumen ejecutivo o relatorio (RIMA) con ciertos contenidos mínimos (Artículo 9) debiendo estar redactado en forma objetiva y clara. El RIMA es el documento básico que servirá para cumplir con la exigencia de puesta a disposición del público de la EIA, debiendo estar publicado en un diario de circulación masiva a costa del interesado (Artículo 17, inciso 4, Decreto 99.274/90). Paraguay El esquema en el Paraguay establece el esquema ya descripto, mediante el cual se realiza un primer informe o auto de procedencia a los efectos de determinar la necesidad y en su caso los términos de referencia del EIA. Este trámite se realiza mediante la elaboración de un cuestionario en los términos del Artículo 12 del Decreto Reglamentario. Establecidos estos TORs el interesado presenta el EIA en su síntesis (el Relatorio o RIMA). El EIA debe contener un plan de gestión ambiental (PGA) que contemple las medidas correctivas o de mitigación para el proyecto (Artículo 3, inc e) Ley 294/93. Uruguay El procedimiento de EIA comienza con un informe preliminar de impacto o “screening” mediante el cual la Autoridad realiza una clasificación del proyecto o iniciativa propuesta en función del listado de actividades. (artículo 4, Decreto 435/94). En caso de considerarse necesario el EIA (según el caso el EIA deberá ser parcial o sectorial – proyectos categorías “B” o EIA total para los proyectos categoría “C”) conforme al artículo 5, la Autoridad de Aplicación emite su parecer respecto de la clasificación propuesta. El artículo 11 y 12 del Decreto 435/94 establecen las pautas para la realización del EIA conforme a la categorización citada. El régimen no contiene una instancia específica para delimitar o detallar los términos de referencia o alcances del EIA (“Scoping”). El artículo 10 de la Ley 16.466 y los artículos 4, 9 y 13 de la reglamentación establecen los mecanismos de resumen o relatorio como documento sintético del estudio técnico. El Informe Ambiental Resumen “...deberá contener en forma suscinta la información contenida en los documentos del proyecto y en el Estudio de Impacto Ambiental; y, deberá presentar un capítulo de conclusiones sobre los principales impactos identificados en el estudio y cuales serían las medidas que se adoptarían en cada caso. El Informe Ambiental Resumen debe ser redactado en términos facilmente comprensibles, sin perder por ello su exactitud y rigor técnico”. ( Artículo 13, Decreto 435/94). Finalmente, la Parte III y IV del Decreto 435/94 establecen las propuestas que deben contener los EIA respecto de las medidas de mitigación y los planes de monitoreo (seguimiento, vigilancia y auditoría). Las medidas de mitigación deben indicar los planes de 14
contingencia a ser implementados en cada caso. En el régimen uruguayo se debe indicar claramente cuando existan deficiencias de información (Parte IV, Artículo 12, Decreto 435/94), aunque no surge con claridad cuál ha de ser la consecuencia de la incertidumbre en caso de ser identificado. Conclusiones En general la técnica regulatoria del Paraguay y Brasil muestran semejanzas, producto de haberse inspirado en antecedentes similares. Uruguay también sigue un esquema lógico similar. En los tres casos, existen instancias de encuadramiento de la actividad conforme a su importancia y luego una instancia de definición de los términos de referencia según el grado e importancia de los tipos de ecosistemas a impactarse. En el caso de Argentina, estas instancias, al igual que la necesidad de elaborar definiciones abreviadas al momento de presentar los estudios en consulta pública, se encuentran a menudo subsumidas en un mismo trámite de carácter eminentemente técnico. 5.3. Instrumentos procesales de la EIA Argentina A nivel nacional los instrumentos procesales propios de un régimen de EIA, se hallan poco desarrollados. La Resolución 501/95 de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (SRNyDS) establece como definiciones a la Declaración de Impacto Ambiental y al Dictamen Ambiental (Anexo I). No puede decirse, sin embargo que se trata de un sistema institucionalizado. Los criterios de legalidad por los cuales se analizan los EIA se encuentran referenciados en asociación a la documentación técnica o financiera que puede requerirse para la aprobación de un proyecto. Respecto de los criterios de razonabilidad con los cuales puede juzgarse un EIA, al no existir un régimen específico, resultarán aplicables los principios generales de legalidad y razonabilidad del derecho administrativo conforme a la Ley 19.549. Toda decisión de la administración debe fundarse en los hechos y en el derecho aplicable. No existe, sin embargo mayores antecedentes en materia de apreciación respecto de la discrecionalidad administrativa5 . Brasil El esquema general brasileño establece dentro del marco regulatorio los siguientes elementos de naturaleza procesal dentro de la evaluación de impacto ambiental. El establecimiento de los términos de referencia surge del artículo 6 de la Resolución 1/86 de la CONAMA y del Decreto 99.274/90 (Artículo 17, inciso 1). El procedimiento de EIA en sí, luego de cumplido con la exigencia de publicidad previa, se encuentra reglamentado en la Resolución CONAMA 9/87 que establece la modalidad de la 5 Una excepción a esta falta de jurisprudencia es quizás la que ofrece el Caso “Schroeder c/ Estado Nacional (SRNyDS)” (Suplemento de Derecho Ambiental de La Ley, Diciembre 1994). La Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal hizo lugar a una petición de un ciudadano sobre la base de los nuevos derechos constitucionales a partir de la enmienda de 1994, argumentando que no se había realizado un EIA en forma exhaustiva, previa a la instalación de una planta de tratamiento de residuos peligrosos en el conurbano bonaerense. 14
audiencia pública en el caso de exigirse la misma. La Autoridad competente deberá pronunciarse en un plazo variable sobre la aceptación o rechazo del RIMA, según corresponda pronunciarse el organismo estadual o federal. La aprobación implica el otorgamiento de la correspondiente licencia, documento requerido para habilitar el emprendimiento respectivo6. Paraguay Se ha señalado el trámite de EIA mediante la presentación del cuestionario inicial (Arts. 8 y 12 del Decreto 14.281/96). Luego de la evaluación de esta presentación preliminar, la Autoridad de Aplicación determinará la necesidad de llegar a un EIA completo con sus TORs. En caso de evaluarse la no obligatoriedad de un EIA, esta resolución será comunicada al interesado. En caso de entender que corresponde efectuar un EIA completo, los TOR se establecerán para el caso, mediante norma interna (Artículo 18 de la reglamentación). Igual sentido fue adoptado en el Decreto 8462/91para obras y emprendimientos viales. La discrecionalidad amplia de la Autoridad de Aplicación para evaluar los EIA, está dada por los artículos 9 y 10 de la Ley 294/93. El sistema paraguayo de EIA es una precondición necesaria para la obtención de las demás autorizaciones que pudieran requerirse de otras reparticiones del Estado. Uruguay El sistema procedimental uruguayo se encuentra plasmado en las normas mencionadas anteriormente. El artículo 3 del Decreto 435/94 distingue las siguientes etapas para la obtención de la Autorización Ambiental Previa: Comunicación del proyecto (autos iniciales de procedencia) Clasificación del proyecto (screening) Solicitud de la Autorización Ambiental Previa Puesta de manifiesto Audiencia pública Resolución Como fuera señalado, los artículos 4 , 5, 6 y 8 contienen los requisitos para la clasificación del emprendimiento proyectado, trámite que deberá cumplirse en un plazo de 10 días (Artículo. 6). El artículo 8 establece los requisitos para la consulta interinstitucional, al igual que los términos de referencia TDR (Arts. 5, 6 y 8). El artículo 16 de la Ley 16.466 y el artículo 17 del Decreto Reglamentario establecen los criterios para la razonabilidad de la decisión a ser tomada por la Autoridad de Aplicación. El criterio general consiste en otorgar la autorización sólo cuando los impactos negativos sean considerados admisibles7. 6 El procedimiento varía de una jurisdicción a otra. En Sao Paulo, la Resolución Secretaría de Medio Ambiente SMA42/94 y la Deliberación CONSEMA 6/95, establecen los diversos pasos que conforman el procedimiento administrativo de evaluación de impacto ambiental, incluyendo los requisitos de publicidad del proyecto. Quizás Sao Paulo y Rio de Janeiro sean los Estados con mayor sofisticación en su sistema ambiental., habiendo formado sus capacidades a partir de emprendimientos tales como CETESB (Companhia de Tecnologia y Saneamiento Ambiental) con funciones de contralor y científicas. 7 El sistema de revisión de la razonabilidad administrativa en sede administrativa o judicial no ha tenido grandes antecedentes o jurisprudencia (Entrevista realizada por Luis Castelli a E. Gudynas). 14
El esquema o principio de libre acceso a la información pública se encuentra consagrado en el artículo 15 de la Ley y los artículos 15 y 20 del Decreto reglamentario. La decisión de convocar a una audiencia pública, sin embargo, pertenece al ámbito de la discrecionalidad de la administración8. Conclusiones El grado de implementación de mecanismos de evaluación participativa y consulta pública en los cuatro países es bastante dispar. No obstante las diferencias de régimen y el hecho que Argentina carece de un sistema o procedimiento administrativo, las entrevistas a diversos actores clave en los cuatro países, refleja las dificultades prácticas de lograr una efectiva y relevante participación en los procesos de consulta9.
6. Organización institucional 6.1. El papel de los órganos públicos a cargo de la autorización de actividades Argentina Tal como se ha se señalado, al no existir un régimen general de EIA, el papel de la autoridad dependerá en cada caso del régimen sectorial pertinente. Brasil El rol de los organismos decisores en el procedimiento administrativo está señalado en la Resolución CONAMA 1/86 con sus modificaciones a partir de la Resolución 11/86. El organismo a cargo de la evaluación podrá ser el federal (IBAMA) o el estadual correspondiente, y el EIA deberá ser aprobado en forma previa al licenciamiento. El plazo para decidir sobre los méritos de la EIA comienza a partir de la recepción del RIMA por parte del organismo estadual correspondiente10. Paraguay La Ley 81/92 establece la estructura orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería del Paraguay. En función de este reparto de competencias, corresponde a la Dirección de Ordenamiento Ambiental la implementación del sistema procedimental contemplado en la Ley y su Decreto, dictando oportunamente la declaración de impacto sobre la EIA. Uruguay
8 El régimen de participación pública en el Uruguay adolece de algunas fallas, dada la falta de participación efectiva de la comunidad en los pocos procesos realizados hasta la fecha. (Entrevista de Luis Castelli con E. Gudynas). Quizás existan fallas en la puesta a disposición de la información al público. 9 Opiniones manifestadas al autor por Gustavo Laterza y Soledad Villagra en Paraguay, Sonia Wiedmann y Haroldo Mattos de Lemos en Brasil. En general las fallas se deben en comunicar los relatorios al público y los sectores más involucrados. Haroldo Mattos de Lemos, Secretario de Coordinación de Asuntos Ambientales de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Hídricos y Amazonia Legal, sostuvo que la utilización de comunicación electrónica podría facilitar este proceso. 10 En el caso del Estado de Sao Paulo, la resolución SMA 19/91 establece que el RIMA se presenta a la autoridad de evaluación para un análisis preliminar, para su cotejo con los términos de referencia. Esto debe realizarse en un plazo de 15 días. Una vez aprobado el análisis preliminar del RIMA. El plazo para aprobar o rechazar el RIMA luego de ésto es de tres meses, con las interrupciones que pudieran corresponder en caso de exigirse un audiencia pública. 14
6.2. El papel de los órganos ambientales Argentina Es aplicable lo establecido en el acápite anterior. Brasil En este sentido es aplicable lo señalado en el acápite 6.1. Paraguay Nos remitimos a lo establecido en el ítem anterior. Uruguay La conducción del procedimiento corresponde al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, tal como ha sido analizado en el acápite anterior. 6.3. El papel de los órganos especiales En líneas generales no se contemplan organismos de contralor general, salvo para los casos de entidades creadas ad hoc a partir de Convenios Internacionales o Tratados. 6.4. El papel de los órganos de fiscalización Argentina Los sistemas de contralor varían según el régimen sectorial de que se trate. Tratándose de organismos sectoriales competentes, corresponden aplicarse las reglas generales del derecho administrativo para el caso de impugnación u oposición de decisiones a recurrir. No existen instancias difundidas de recursos judiciales en materia de EIA, más allá del citado caso “Schroeder”. La Ley 23 879 contempla en su artículo 3 una instancia de información al Congreso Nacional respecto de EIA en proceso de estudio o análisis. Brasil No está contemplado en el Brasil un esquema de apelación o cuestionamiento de la discrecionalidad administrativa al momento de aprobar o rechazar un EIA. En las conversaciones con funcionarios de diferentes áreas se señaló la escasa jurisprudencia sobre el particular. El Decreto 99.274/90 establece en su artículo 20 que podrán interponerse recursos administrativos ante la autoridad competente, conforme el ámbito sectorial pertinente. Así para los casos en los cuales el IBAMA debe pronunciarse sobre el sistema de licenciamiento en base a un EIA podrá interponerse ante la Secretaría de Medio Ambiente. En los casos que el licenciamiento corresponda a un órgano estadual la apelación será conforme a las normas de derecho administrativo vigente en cada jurisdicción. Paraguay La Constitución del Paraguay establece los lineamientos y funciones de contralor general 14
que ejercen los Fiscales y las Defensorías de Pueblo en sus respectivos ámbitos de competencia en cuanto al control de legalidad. La Ley 716/95 en su artículo 5, incisos d) y e) establece asimismo como figura sujeta a penalidad la falsificación de datos o elementos suministrados en las EIA. Uruguay Corresponden todos los mecanismos generales de impugnación administrativa o judicial establecidos en el régimen jurídico uruguayo. No han sido identificados mecanismos específicos. Conclusiones En general, en los cuatro países, no existe una sólida jurisprudencia administrativa en materia de revisiones de EIA. Brasil, con quizás más años de experiencia en administrar el sistema desde lo institucional, tampoco tiene una larga tradición en estos aspectos.
7. Financiamiento del EIA Argentina No existe un régimen general. Sí cabe destacarse que la regla general para los procedimientos sectoriales consiste en la financiación por parte del proponente. Brasil El régimen pone en cabeza del interesado en el proyecto o emprendimiento el costo preparación de los estudios técnicos que pudieran corresponder, al igual que publicaciones para cumplir con los requisitos de publicidad. La legislación brasileña contempla la posibilidad de apoyo económico para grupos que deseen participar audiencias públicas u otros trámites del procedimiento administrativo (Artículo Resolución CONAMA 1/86).
de las no en 8,
Paraguay Al igual que en los demás sistemas de EIA analizados en el presente trabajo, el costo de elaboración del EIA corre por cuenta del interesado en el proyecto de desarrollo. No se encuentra contemplado la utilización de fondos para apoyar a la participación pública en el proceso de EIA.
Uruguay La Ley 16.466 y su Decreto Reglamentario establecen como principio general que los costos y el financiamiento de los estudios se encuentran a cargo del proponente. No se contemplan esquemas de financiamiento especial para las instancias de participación.
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Conclusiones Los cuatro países establecen el principio de financiamiento a cargo de los interesados en el emprendimiento en cuestión. Llamativamente ninguno de los países contiene referencia a la necesidad de financiar o apoyar la participación en aquellos casos que se estime que algún grupo o sector se puede encontrar en desventaja.
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CAPITULO II
ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL MERCOSUR
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COMPARATIVE SURVEY ON LAND USE PLANNING IN THE MERCOSUR COUNTRIES EXECUTIVE SUMMARY The following analysis focuses on the land use and planning regimes applicable in the four Mercosur countries. In many cases there is an obvious link between the EIA regimes and the various land use and planning systems. In view of the fact that most planning decisions are taken at a local or at most state or provincial level, the present evaluation is clearly lacking in the extensive detail that a local or sub-regional evaluation would require. The study has attempted to review comparative land use and planning systems in the context of major infrastructure development projects, where these bear significant regional relevance. A first and obviously superficial conclusion, is that there is a weakness in contemplating major development projects within the planning context, given the lack of instruments for contemplating the transboundary implications of such projects. In some cases, these concerns may be addressed in the EIA system, but overall, this remedy would appear to be biased in favour of site and project specific development. Proper integration of major infrastructure projects with regional implications into the planning process would appear to be a first impression and very much high level conclusion from the comparative survey. Finally, the survey has attempted to review the planning system, in both rural and urban contexts, given the historic lack of integration between both systems in Latin America. In addition to this, planning for conservation aims has been reviewed, although these may not always be assimilated to the planning process when directly related to infrastructure development.
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ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS RÉGIMENES REGULATORIOS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL MERCOSUR El estudio comparativo ha sido llevado a cabo conforme a la matriz temática que ha sido utilizada como marco de referencia para los cuatro países del Mercosur, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En el campo del ordenamiento territorial, es quizás donde se verifica la mayor debilidad en cuanto a sistemas legales e institucionales que abarquen las grandes obras y emprendimientos de infraestructura regional. En este sentido, la mayor incidencia de las regulaciones en materia de ordenamiento territorial se encuentran detalladas en normas de índole provincial o municipal, tanto en lo referido al sistema de planifiación urrbana como rural. En materia de localización de actividades sectoriales específicas, tales como la infraestructura para el transporte, la minería o el emplazamiento de emprendimientos energéticos, las regulaciones aplicables tienden a enfocar hacia las necesidades de cumplimentar con esquemas de evaluación de impacto ambiental, sin encontrarse éstos insertos dentro de un sistema de planificación u ordenamiento territorial.
1. Ordenamiento Territorial Urbano Aspectos Sustantivos 1.1. Planificación urbana residencial Argentina La normativa en materia de ordenamiento ambiental urbano se encuentra por definición a nivel municipal, con un marco ordenador provincial en algunos casos, tratándose de sistemas en los cuales la autonomía local se encuentra acotada en virtud de facultades meramente delegadas. Este es el esquema vigente en la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo11. Sin perjuicio de ello, la Ley 24.588 que regula la relación entre el gobierno federal y el gobierno de la ciudad autónoma de Buenos Aires, establece algunas pautas respecto de separación entre las facultades correspondientes a uno y otro poder (Arts, 3, 6, 8 y 10). En rigor de verdad, esta normativa no establece ningún esquema en materia de planificación, y menos en función de objetivos ambientales. El Decreto 831/87, en su artículo 2, inc V atribuía competencias a la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente en materia de ordenamiento ambiental, aunque esta normativa ha sido superada por la actual organización nacional y la creación de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sostenible (SRNyDS). En realidad no existe un órgano a nivel nacional encargado de trazar políticas en materia de ordenamiento territorial con propósitos ambientales. La Ley 21.608 establecía un régimen de promoción industrial que fue reglamentado por el Decreto 2541/77. Los artículos 30 a 33 de este último establecen criterios para la radicación de actividades industriales en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires. 11 En la Provincia de Buenos Aires, la Ley 8912 y sus sucesivas reglamentaciones establecen el esquema general de planificación y uso del suelo para el ámbito de la Provincia. Este marco contempla aspectos atinentes al medio ambiente en varios capítulos. Otro ejemplo paradigmático es el caso de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que contampla específicamente al ordenamiento territorial en su artículo 27, incorporando el principio de la participación permanente. 14
La Ley 20.440 que establece el sistema de catastro nacional, en su artículo 1 contempla el objetivo de elaborar datos económicos y estadísticos de base para la legislación tributaria y la acción de planeamiento de los poderes públicos nacionales y locales. No entra sin embargo en la temática específica de la planificación en función del ambiente, como tampoco elabora el esquema de planificación para las obras de infraestructura. Nada en esta norma contempla la planificación para obras de impacto o implicancia regional. Brasil La Constitución Brasileña establece el principio de la planificación y ordenamiento territorial como herramienta para la política ambiental en su artículo 182 y 183. En principio la competencia en cuanto a la zonificación compete al municipio. La ley 6766/79 establece un esquema general de zonificación urbana para toda la Nación. Si bien la norma es de carácter federal, su aplicación compete a los municipios y al Distrito Federal. No contiene, sin embargo, contenidos ambientales per se. El Código Florestal (Ley 4771/65) contiene esquemas atinentes a la planificación en su artículo 2, párrafo único. Paraguay Al igual que en los demás países del Mercosur, las definiciones en materia de planificación urbana, al igual que su implementación, corresponden al ámbito municipal. En el caso del Paraguay puede citarse como ejemplo de ésto el Plan Ordenador de la Ciudad de Asunción, establecido mediante Ordenanza 19/93. Si bien este esquema reviste interés para el presente estudio, el alcance excluye un análisis profundo de los regímenes municipales comparados. Uruguay En el artículo 35, incisos 17 y 26 de la Ley 9515/35 se establecen criterios respecto de la planificación y ordenamiento del territorio en el ámbito urbano. Cabe destacar que esta norma establece el marco órganico municipal por el cual se otorgan competencias a los departamentos y municipios en materia de urbanización. La Ley 10.723 conforme al texto ordenado por la Ley 10.866/46 establece los criterios para la formación de centros poblados y urbanos. El artículo 1 de esta norma establece como competencia exclusiva de las autoridades departamentales la creación de nuevos centros urbanos, así como la demarcación de los éjidos urbanos, dando comunicación de ésto a la autoridad nacional (artículo 6). 1.2. Planificación urbana industrial Argentina La norma citada, el Decreto 2154/77 que regula la Ley de Promoción Industrial 21.608, establece un esquema de erradicación progresiva de actividades industriales de la Capital Federal. El sistema de zonificación industrial, sin embargo, corresponde a la esfera de facultades provinciales12. La Ley de Residuos Peligrosos 24.051 establece en su artículo 36, incisos a, b, c, d y e, los 12 La Ley 11.459 y su Decreto reglamentario 1741/96 regula en la Provincia de Buenos Aires la radicación de actividades industriales, integrando el proceso de planificación a la Ley de Ordenamiento Territorial 8912. 14
requisitos que deberán cumplir las plantas de tratamiento a los efectos de obtener su habilitación ambiental (certificado ambiental). Es de destacar que muchas provincias han establecido sistemas de promoción industrial que tienden a incentivar la radicación de actividades productivas en parques industriales debidamente equipados a tales efectos (caso Provincia de Buenos Aires, La Pampa y Santa Fé). Las más modernas de estas legislaciones establecen estrictos criterios de cumplimiento ambiental en cuanto a aptitud de zonificación, equipamiento de servicios, infraestructura, etc. Brasil La Ley 6803 establece lineamientos generales en materia de zonificación industrial en áreas críticas de polución. El artículo 1 de esta norma establece que las zonas destinadas a la instalación o radicación de industrias, serán definidas en un esquema de zonificación urbano, de manera de compatibilizar las actividades industriales con la protección ambiental. Esta norma tiene específico propósito de articular el sistema de radicación de actividades industriales con la protección ambiental.. Paraguay Ver acápite anterior. Uruguay La Ley 9515/35, en su artículo 35, iniciso 24, párrafo f) establece los lineamientos para la radicación industrial. El decreto 85/83 en sus artículos 1 a 7 establece los lineamientos que deberán observar los establecimientos industriales y de faena de animales en el ámbito de los éjidos urbanos. La norma está encaminada más bien a un ordenamiento racional de las actividades relacionadas con la producción de establecimientos en el sentido de prevenir la contaminación más que a una planifiación del desarrollo. 1.3. Planificación urbana comercial y sector servicios Argentina No identificada. Brasil No identificada. Paraguay No identificada. (Ver acápite anterior) Uruguay Ver acápites anteriores respecto a la Ley Orgánica de Municipios 9515/35.
1.4. Planificación urbana e infraestructura de servicios y transporte 14
Argentina Existen esquemas sectoriales en cuanto a infraestructura que ya han sido evaluados en otros capítulos, como el que atañe a EIA (régimen portuario y carretero). No se integran estos sistemas con el esquema de planificación. La Ley 24.588 establece la jurisdicción del gobierno federal en materia de servicios de transporte en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires. Esto no constituye en rigor de verdad un sistema de planificación, sino más bien un reparto de competencias en cuanto a fiscalización. Brasil No identificada. Paraguay Ver acápite anterior. Uruguay Ver acápite anterior. 1.5. Planificación urbana y esparcimiento humano Argentina Este campo se encuentra en la esfera de competencias de los gobiernos municipales. Brasil No identificada. Paraguay Ver acápite anterior. Uruguay Ver acápite anterior.. 1.6. Planificación y manejo del crecimiento horizontal En esta definición se contempla la regulación en cuanto al crecimiento expansivo de las ciudades, en particular las grandes megalópolis, en un proceso concocido como “urban sprawl”, con consecuencias en cuanto a la pérdida de espacios rurales productivos, conversión de habitat, etc. Argentina 14
No identificado a nivel nacional. Brasil No identificada. Paraguay Ver acápite anterior. Uruguay Los artículos 1, 4 y 5 de la Ley 10.723 (ver acápites anteriores infra) contempla y establece límites a la expansión de los éjidos urbanos. Esto pretende de alguna manera acotar la tendencia hacia el crecimiento horizontal no planificado. 1.7. Planificación urbana y espacio costero Argentina No identificado a nivel nacional. En la Provincia de Río Negro existe un esquema de ordenamiento teritorial costero, con alcances abarcativos. Brasil La Ley de Gerenciamiento Costero 7661/88 establece lineamientos generales en materia de planificación del espacio costero, incluyendo aspectos que atañen a la ocupación del suelo, el sistema de transporte, la red de transmisión y distribución energética, etc.(artículo 5). Si bien el Plan Nacional de Gerenciamiento Costero es de orden federal, los estados y los municipios podrán establecer planes de implementación local. Esta norma reviste suma importancia para la articulación de políticas de desarrollo en la franja costera conforme a un sistema de ordenamiento territorial. Posee ademas implicancias importantes para la radicación de obras de infraestructura.. Paraguay No identificada. Uruguay El artículo 13 de la Ley 10.723 establece recaudos en cuanto a la formación de nuevos centros o poblaciones. La zonificación urbana se tomará desde la máxima altura de las aguas del océano o del Río de la Plata en su caso. Las zonas inundables no podrán integrar los espacios edificables debiendo ser destinadas a ramblas o espacios públicos. El Código de Aguas (Ley 14.859) modificada por el artículo 193 de la ley 15.903 también contempla los requisitos de protección del curso de agua en el proceso de planifiación.
Aspectos Institucionales 14
1.8. Organización institucional del proceso de planificación Argentina Las normas ya relevadas en cuanto a lo sustantivo contienen aspectos propios de la planificación en cuanto a los procedimientos. Sin embargo, a nivel nacional no existe un esquema de ordenamiento territorial procesal atenta las limitaciones constitucionales. La Ley 24.051 (artículo 36) y su Decreto reglamentario (artículo 36) establecen requisitos en cuanto a la habilitación de plantas de tratamiento de residuos. Esta normativa introduce algunas concepciones novedosas, como por ejemplo, la necesidad de registrar catastralmente la afectación de un predio a alguno de los usos regulados por la ley de residuos peligrosos. Esta afectación tiene el propósito de gravar la propiedad respecto de cualquier uso futuro potencial, una vez desafectado el predio de su uso conforme a la ley 24.051. Brasil No identificados, salvo el caso de la Ley 7661 en lo que hace al sistema de planificación.. Paraguay El proceso de planificación opera a nivel local. En el caso de Asunción, por ejemplo, la Ordenanza 19/93 establece los criterios institucionales en los artículos 5 y 6. Uruguay Nos remitimos a lo mencionado en cuanto a la Ley Orgánica de Municipios 9515/35. El artículo 1 de la ley 10.723 establece la competencia de los municipios en cuanto a la definición de los trazados de avenidas y vías de circulación. La ley 16.112/90 establece en su artículo 3, numeral 6, que la formulación, ejecución y supervisión de los planes nacionales de desarrollo urbano y territorial y la instrumentación de la política ambiental corresponden al Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. El Decreto 310/94 establece que corresponde al Poder Ejecutivo Nacional fijar las políticas en materia de ordenamiento territorial. 1.9. Procedimientos administrativos relacionados con la planificación urbana Argentina Ver acápite pertinente a la sección 1.8. Brasil Ver acápite anterior. Paraguay No identificados.
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Uruguay En cuanto al procedimiento administrativo, los artículos 1, 4 y 10 de la Ley 10.723 establecen las competencias del organismo departamental. Toda subdivisión del territorio requiere autorización expresa de la autoridad departamental (artículo 10). Esta normativa viene a complementarse con lo establecido en el régimen general de EIA establecido en la Ley 16.466 (Ley General del Medio Ambiente) y su Decreto reglamentario 435/94. Se remite al capítulo pertinente a EIA a estos efectos. 1.10. Mecanismos de cumplimiento y sanciones Argentina No identificados. Brasil Ver acápite anterior.. Paraguay No identificados.. Uruguay Ver Ley Orgánica de Municipios 9515/35, en su artículo 19, conforme a las modificaiones establecidas por la Ley 15.851/86 (artículo 210).
2. Ordenamiento Territorial Rural Aspectos Sustantivos 2.1. Planificación rural uso productivo agropecuario Argentina Además de la Ley 20.440 de catastro que ya se ha señalado, la Ley 21.900, en su artículo 2 establece que el aprovechamiento racional de los recursos naturales será uno de los objetivos del sistema de adjudicación de tierras fiscales. En similar sentido, la Ley 22.428 (artículos 1,2,3, y 4) y su decreto reglamentario 681/81, establecen un régimen de ordenamiento de los espacios rurales en función de la protección de los suelos de los procesos erosivos. Cabe destacarse que en Argentina la mayor regulación en materia de ordenamiento rural, se encuentra inserta en los códigos agrarios o rurales conforme las normativas provinciales. Brasil El artículo 186 de la Constitución Federal establece el principio de la planificación rural conforme al uso productivo agropecuario, al igual que el Código Florestal en sus artículos 2, 3, 16, 17 y 44. La Ley de Política Agrícola 8171/91 y la Ley 8629/93 respecto a la Reforma Agraria en su artículo 9. 14
Paraguay El artículo 5 de la Ley 816/96 establece que solo podrán habilitarse para uso agropecuario, tierras que hayan sido declaradas aptas previo estudio respecto de la planificación del asentamiento agrícolo en función del uso sustentable de los recursos naturales. Uruguay El Decreto Ley 15.239 en su artículo 3, icsio 1 y en su artículo 5 establecen lineamientos en materia de ordenamiento rural. Asimismo, el Decreto 284/90 reglamenta la cuestión en mayor detalle. 2.2. Planificación rural según uso productivo forestal Argentina La mencionada ley 21.900 establece en su artículo 2 que se otorgarán tierras fiscales en función de los usos forestales. Esta norma viene a complementar el esquema de la Ley de Bosques 13.273 (conforme texto ordenado Decreto 710/96) que viene a establecer una zonificación de áreas forestales en función de las categorías de bosques que las mismas contienen. En cuanto a otras clasificaciones, deben remitirse a las normas provinciales correspondientes. Brasil El Código Florestal, contiene referencia a la explotación productiva racional en su artículo 16. Paraguay La citada Ley 816/96 en su artículo 2, contiene declaraciones respecto de las zonas comprendidas en el listado de bosques definidas por dicha norma. Asimismo el artículo 4 de la norma establece que toda explotación forestal que se lleve a cabo en estas zonas deberá contar con un plan de aprovechamiento aprobado por el Servicio Forestal Nacional. La Ley 536/95 de Fomento a la Forestación y Reforestación establece la protección e inmunidad de las cuales gozan los bosques implantados, cuando existen planes de manejo debidamente aprobados por el Servicio Forestal Nacional. En un orden más específico, la Ley 515/94, establece la prohibición de instalar industrias madereras en un radio de 20 km de la frontera con Brasil, con fuertes sanciones a sus violaciones. El objetivo de esta norma pareciera tender a proteger la explotación forestal en zonas de frontera para el abastecimiento del mercado brasileño. Posee asimismo implicancias para el desarrollo regional. Uruguay
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En materia forestal, rige la Ley 15.939/87 (artículos 56 y 57). 2.3. Planificación rural y zonificación industrial Argentina El régimen de tierras fiscales ya señalado (Ley 21.900) establece criterios respecto de la adjudicación como promoción de actividades industriales. La mayor parte de la normativa respecto de la conversión de tierras rurales a fines productivos industriales se encuentran a nivel local. Brasil No identificado.. Paraguay El Decreto 25.029 establece una prohibición con respecto a la instalación futura de industrias en la zona aledaña a la Ciudad de Asunción. El artículo 1 establece un radio de 20 km alrededor de la capital con un listado de actividades industriales vedadas. Uruguay No identificado. Rige el esquema general de EIA. 2.4. Planificación rural y prevención de la contaminación Argentina No identificada a nivel nacional. Brasil No identificado. Paraguay No identificado. Uruguay No identificado.. 2.5. Planificación rural y otros usos no tradicionales Argentina A partir de la inclusión de los derechos indígenas en la reforma constitucional de 1994, se han sancionado diversas normas que contemplan la cuestión de las propiedades de comunidades indígenas. Así el Decreto 757/95 representa un ejemplo de reconocimiento de derechos indígenas a sus tierras, perfeccionando la Ley 23.302, Capítulo IV. 14
Algunas provincias han legislado profusamente en la materia, como es el caso de Neuquén. Brasil Ver Ley de Reforma Agraria 8629/93. Paraguay No identificado. Uruguay No identificado. 2.6. Planificación rural y espacio costero Argentina No identificado a nivel nacional. Brasil La Ley de Ordenamiento Costero 7661 establece normas en materia de parcelamiento del suelo en zonas rurales costeras. El artículo 3 de la misma establece que deben zonificarse los usos y las actividades en la zona costera dando protección a los recursos naturales en la franja costera. Paraguay No identificado. Uruguay Son de aplicación las reglas en cuanto a protección de aguas de la contaminación proveniente de actividades humanas. (Artículo 153 de la Ley 14.859, modificado por la Ley 15.903). Aspectos Institucionales 2.7. Organización institucional del proceso de planificación rural Argentina La Ley 20.440 de catastro reviste importancia como herramienta de planificación. Sin embargo no es en sí un instrumento de planeamiento ambiental.
Brasil No identificado.
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Paraguay La Ley 81/92, en sus artículos 27, 28 y 31 establece el sistema procedimental para el ordenamiento territorial en el ámbito rural. Los planes de desarrollo estarán a cargo del Gabinete del Viceministro de Recursos Naturales y Medio Ambiente. Abarca tanto el control sobre las actividades extractivas, como el fomento de la producción, industrialización y uso de los recursos naturales en forma racional, atendiendo a la preservación del medio ambiente. En el ámbito forestal estas atribuciones le corresponden al Servicio Forestal Nacional.. Uruguay La Ley 16.112 que crea el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) otorga competencias en materia de ordenamiento rural, en el artículo 3, incisos 6 y 7. Asimismo, el Decreto 310/94 establece la creación de una Comisión Técnica Asesora de Ordenamiento Territorial con funciones de gabinete para el proceso de planificación encarado por el MVOTMA. 2.8. Procedimientos administrativos relacionados con la planificación rural Argentina Ver acápite anterior. Los procedimientos administrativos se encuentran regulados a nivel provincial. En el ámbito de la lucha contra la desertificación, la Ley 22.428 y su decreto reglamentario 681/81 establecen procedimientos para obtener los beneficios fiscales y crediticios derivados de los planes de conservación de suelos. Brasil Se aplican los mecanismos generales del EIA. Paraguay No identificados. Uruguay Ver acápite anterior. La ley 15.239 además del régimen general en materia de EIA es aplicable a la planificaión rural. 2.9. Mecanismos de cumplimiento y sanciones Argentina Estos se encuentran en los códigos rurales. Brasil El Código Florestal ( Ley 4771/65) contempla sanciones penales para la violación de los 14
esquemas de ordenamiento rural en el artículo 26. Este artículo contiene una larga lista de incisos con conductas tipificadas como reprochables, tales como impedir la revegetación natural de zonas forestales (inciso g). Asimismo. La Ley 6938 de Política Ambiental contiene sanciones administrativas en su artículo 14 y sanciones penales en el artículo 15. Estas sanciones sin embargo están mas relacionadas con el sistema de control de la contaminación o con la violaciones a las normas sectoriales en lo referido a bosques, caza o aguas, que al sistema de ordenamiento territorial. El Código de Minería Decreto Ley 227/67, también establece sanciones para el incumplimiento de los requisitos establecidos en materia de ordenamiento (arts. 63 y 69). En forma concordante con el Código de Minería, la Ley 7805/89 establece un régimen de sanciones y penalidades para la violación de los términos bajo los cuales son otorgados los permisos de garimpo minero (minería en escala artesanal). Paraguay No identificados. Uruguay Ver acápite anterior.
3. Ordenamiento Territorial con fines sectoriales específicos Aspectos Sustantivos 3.1. Infraestructura y transporte Argentina Tal como se ha señalado, existen diversas regulaciones a nivel sectorial que establecen requisitos en materia de transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo. Estas regulaciones, sin embargo, fijan esquemas de contralor en función de las EIA que deben suministrar a las autoridades sectoriales pertinentes, en cuanto a presentaciones técnicas. Estos requisitos han sido evaluados en los capítulos pertinentes. No constituyen per se instrumentos de ordenamiento territorial o planificación. Brasil La Resolución CONAMA 5/88 establece lineamientos para el licenciamiento de obras de saneamiento, cuando estos puedan tener efectos ambientales potencialmente perjudiciales. En cuanto a las obras de infraestructura de transporte, es aplicable lo establecido en la Ley de Política Ambiental y los términos de la Resolución CONAMA 1/86 en cuanto a EIA.
Paraguay En el caso del Paraguay el esquema de control se encuentra contemplado dentro del marco genérico de EIA al cual nos remitimos. No se contemplan esquemas o regímenes específicos para los grandes emprendimientos referidos a la infraestructura. 14
Uruguay No identificados. 3.2. Infraestructura y energía Argentina La Ley 19.552 establece las condiciones bajo las cuales se constituyen servidumbres de electroducto, en función de la noción de utilidad pública. Esto surge del artículo 4 que fija la aprobación de planos de proyecto como instancia que determina la constitución de la servidumbre. La afectación de predios a la servidumbre no obedece a criterios de planificación en función de objetivos ambientales. Similares consideraciones merecen ser efectuadas con respecto a las servidumbres de gasoducto u oleoducto, en virtud de la Ley 24.076 y Ley 17.319 respectivamente. En ambos casos se constituyen en virtud del concepto de utilidad pública que revisten las actividades de transporte de gas o crudo, no encontrándose insertas en un contexto de planeamiento ambiental, si bien recientes enmiendas han incorporado el requisito de cumplir con un EIA. Brasil La Resolución CONAMA 6/87 establece los lineamientos para el licenciamiento del sector energético. Esta regulación viene a complementar lo establecido en el régimen general de EIA, tal como fuera señalado en el capítulo pertinente y allí nos remitimos. Paraguay Ver acápite anterior. Uruguay No identificados. 3.3. Desarrollo minero Argentina Al igual que las actividades energéticas, la minería se encuentra sujeta a un régimen de utilidad pública. La habilitación de operaciones mineras transcurre por el régimen de concesiones, sin contemplar los esquemas de planificación territorial. Hasta el presente esto no ha sido conflictivo debido al hecho de encontrarse las operaciones mineras alejadas de centros urbanos. Brasil Es aplicable el Código de Minería (Decreto ley 227/67) y en particular las resoluciones CONAMA 9 y 10 de 1990. Estos establecen los requisitos para el otorgamiento de las respectivas licencias para lo cual deberá presentarse un relatorio de impacto en los términos de la Resolución CONAMA 1/86. En rigor de verdad estas dos resoluciones, la primera para 14
la fase de exploración y la segunda para la fase de explotación poseen referencias a un sistema general de licenciamiento, más que a un esquema de habilitación en función de criterios a partir de la planificación u ordenamiento territorial. Paraguay Ver acápite anterior. Uruguay No identificado. 3.4. Defensa y seguridad Argentina La legislación minera contiene restricciones en cuanto a las operaciones en proximidad de bases e instalaciones militares (artículo 35 del Código de Minería). Existían restricciones en cuanto a la adquisición de propiedades en zonas de frontera por parte de personas físicas o jurídicas extranjeras. Estas restricciones se realizaban en función de fines atinentes a la defensa nacional y no en función de la planificación ambiental. Brasil La Ley 8183/91 establece el sistema de organización y funcionamiento del Consejo de Defensa Nacional. En su artículo 1 inciso c) le otorga competencias al Consejo en materia de zonificación de áreas de frontera en cuanto a su uso para la defensa nacional y para las actividades extractivas de recursos naturales. Asimismo, el artículo 5 le otorga facultades para realizar estudios en cuanto al planeamiento en zonas de frontera, respecto de la ocupación del suelo y respecto de la explotación de recursos naturales situadas en la franja de frontera cuando éstas puedan comprometer a la defensa nacional. Paraguay Ver acápite anterior. Tal como fue señalado en el capítulo referido al EIA, las operaciones y emprendimientos de naturaleza militar se encuentran excluídas del sistema de EIA. Uruguay No identificado.
Aspectos Institucionales 3.5. Organización del proceso de planificación Argentina 14
Ver acápite anterior. Brasil No identificado. Paraguay No identificado. Uruguay No identificado. 3.6. Procedimientos administrativos relacionados con la planificación sectorial Argentina Ver acápite anterior. Brasil No identificado. Paraguay No identificado. Ver régimen de EIA en el capítulo correspondiente (Decreto 14.281/96). Uruguay No identificado. 3.7. Mecanismos de cumplimiento y sanciones Argentina Ver acápite anterior. Brasil No identificados. Paraguay No identificados. Uruguay No identificados. 14
4. Ordenamiento Territorial Conservacionista Aspectos Sustantivos 4.1. Conservación urbana Argentina La Ley 12.665 y 24.252 establecen un régimen general de protección del patrimonio histórico urbano. En este ámbito, sin embargo, concurren las facultades locales en materia de establecer áreas de protección histórica. Brasil El Decreto Ley 25/37 establece un esquema general de protección patrimonial histórico o cultural nacional. Las facultades de determinar la protección de espacios urbanos en función de valores culturales es competencia municipal. Paraguay No identificado. Uruguay Los artículos 2, 4 y 8 de la ley 14.040 regulan la protección de los espacios urbanos en función de objetivos conservacionistas. Se crea una Comisión del Patrimonio Histórico, Artístico y Cultural de la Nación con funciones de tutelar los bienes que revisten valor en cuanto a la preservación. Los inmuebles declarados como patrimonio nacional quedan afectados por un régimen de servidumbres especiales. 4.2. Conservación de sistemas naturales Argentina La legislación argentina a nivel federal establece un esquema de protección en función de la conservación de ecosistemas conforme al grado de protección que se otorgue a los recursos. La ley 22.351 y sus modificatorias establecen diversas categorías de protección: Parque Nacional, Reserva Nacional y Monumento Natural, a su vez la reglamentación establece las categorías de Reserva Natural Estricta, Reserva Natural Educativa y Reserva Natural Silvestre. En estos ámbitos se prohíben las actividades de carácter extractiva, al igual que la construcción de obras de envergadura. El artículo 5 de la Ley de Parques establece la prohibición general de establecer edificaciones o asentmientos salvo que estén relacionados con la defensa nacional o con las actividades turísticas. Brasil Existen diversas fuentes en materia de normas tendientes a garantizar la conservación de ecosistemas naturales, aunque no todas ellas se encuentran encaminadas hacia el ordenamiento del territorio en forma abarcativa incluyendo una dimensión ambiental. 14
En primer término la Constitución Federal establece el principio de la conservación de ecosistemas naturales en el artículo 225, párrafo 1, inciso 3, correspondiendo al Poder Público la definición de territorios y sus componentes a ser especialmente tutelados. La definición y supresión de estos territorios solamente podrá efectuarse por ley. El Código Forestal (Ley 4771/65) estrablece en varios de sus artículos los principios de conservación: Artículos 2 y 3, bosques de preservación permanente; Artículo 5, la categorización de áreas protegidas forestales (parques nacionales y bosques nacionales). El artículo 8 determina la prohibición de incluir en áreas sujetas a colonización agraria a los espacios protegidos, mientras que el artículo 10 veda el desmonte en pendientes pronunciadas como forma de evitar la erosión de suelos. Asimismo el artículo 44 establece la prohibición de cortar más del 50% de la cobertura boscosa en determinadas regiones del Brasil. En conformidad con la Ley 4771/65, el Decreto 98.914 establece un esquema de áreas protegidas en propiedad particular mediante decisión del propietario. La Ley de Política Ambiental 6938 contempla los lineamientos generales de la conservación de ecosistemas como instrumento de planificación ambiental (artículo 2, inciso 4). También la Ley 6902 establece el régimen de estaciones ecológicas y las áreas de protección ambiental. El artículo 1 de esta norma especifica el propósito de estas estaciones ecológicas en función de la investigación y preservación de la biota (el 90% del área deberá destinarse a la preservación). De interés relevante para el presente estudio es el caso del mecanismo de compensación ambiental para la autorización de las grandes obras de infraestructura. El artículo 2 de la Resolución 10/87 de CONAMA establece la necesidad de crear áreas protegidas como contraprestación o compensación de las pérdidas ambientales a causa de los grandes emprendimientos u obras de infraestructura de envergadura. La autoridad concedente de la habilitación o concesión pertinente deberá delimitar dichas estaciones ecológicas, cuyo valor no debe ser inferior al 0,5% de las inversiones programadas para la infraestructura programada13. Paraguay La Ley 352/94 establece el sistema Paraguayo de áreas protegidas. El Capítulo II establece las definiciones en materia de áreas silvestres protegidas, al igual que el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas (SINASIP). El artículo 11 establece la obligatoriedad de adecuar las normas departamentales y municipales a los preceptos de la Ley de áreas protegidas, cuando dichas áreas se encuentran dentro del ámbito jurisdiccional local. Uruguay En el régimen uruguayo existen una serie de normas que rigen en materia de conservación. Además de la Ley 15.239 que establece un régimen general de conservación de suelos y de aguas superficiales, pueden citarse los siguientes instrumentos: Leyes 15.939, 16.170, 16.226, 16. 320. En función de este marco regulatorio, deiversos instrumentos han establecido áreas de protección específica, como por ejemplo, el Decreto 183/90, que establece diversos requisitos para las áreas de protección y reserva ecológica en el Uruguay. 13 El gasoducto proyectado por Petrobrás entre Bolivia y Brasil, luego del acuerdo suscripto entre ambas naciones ha contemplado la creación de varias estaciones ecológicas como compensación por el desmonte de vía y pérdida de valores ecosistémicos consecuentes. Conforme los dichos de diversos entrevistados el sistema de EIA y la creación de estas estaciones ecológicas brinda un sistema ágil de planificación ambiental (Haroldo Mattos de Lemos, Ministerio Federal de Medio Ambiente, y Sonia Wiedmann, Procuradora ambiental de IBAMA, Brasilia) 14
Similarmente, el Decreto 224/94, artículos 1 y 6 establecen limitaciones en cuanto a obras hidráulicas en proximidad de zonas de protección ecológica en los términos de la Ley 16.170. 4.3. Conservación y espacios marinos Argentina Argentina carece de un sistema de protección de los espacios marinos en tanto sistema de ordenamiento del territorio. No existen, a nivel nacional, zonas de conservación marina, salvo aquellas dedicadas a la protección de especies útiles a la pesca. Sin perjuicio de ello, como signataria del Tratado Antártico, se han adoptado las recomendaciones de la XVI Reunión Consultiva en cuanto a la protección del territorio antártico (Recomendación XVI, 2, Anexo I) mediante el Decreto 274/95. Estas normas poseen poca relevancia para la infraestructura de importancia regional. Brasil La Ley 7661 contempla el esquema general de planificación urbana y rural en la zona costera. Paraguay No identificado. Uruguay No identificado. Aspectos Institucionales 4.4. Organización del proceso de planificación Argentina La Ley 22.351 de Parques Nacionales y su reglamentación establece los requisitos y procedimientos en cuanto a la planificación de los parques nacionales, aunque no se observa un lineamiento de tipo político para determinar el ordenamiento territorial en función de la conservación. A nivel provincial son también muchas las normas que establecen sistemas de protección en función de objetivos conservacionistas. Brasil La Ley nacional de Política Ambiental en su artículo 1 establece el sistema nacional de medio ambiente (SISNAMA). El artículo 2 establece los objetivos de la política ambiental en materia de planificación ordenamiento. El artículo 6 establece los mecanismos institucionales con un órgano consultivo –Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAMA)-, un órgano central decisor -Secretaría de Medio Ambiente (SEMA)- y un 14
órgano ejecutor de características técnicas –Instituto Brasileño de Medio Ambiente (IBAMA). Estas estructuras se replican a nivel estadual. Paraguay Los artículos 13 y 17 de la Ley 352/94. La Autoridad de Aplicación del sistema es la dirección de Parques Nacionales y Vida Silvestre. Cuenta con la colaboración de un Consejo Nacional de Áreas Silvestres Protegidas. El artículo 17 establece la responsabilidad de todo organismo que tenga bajo su jurisdicción un área protegida. Estas pueden ser privadas o públicas. Uruguay El proceso de planifiación está dado por el marco de la Ley 16.112 en cuanto a las competencias otorgadas al MVOTMA, el sistema de EIA analizado en el capítulo pertinente y lo específico para la cuestión atinente a las áreas protegidas (Ley 16.170). 4.5. Procedimientos adiministrativos relacionados con la planificación sectorial Argentina Ver acápite anterior. Brasil Ver acápite anterior. Paraguay El artículo 12 de la Ley 352/94 establece la obligatoriedad de realizar un EIA en forma previa a la autorización de cualquier obra o emprendimiento en un área protegida. Uruguay Ver acápite anterior. El sistema general de EIA es aplicable a la planificación sectorial. 4.6. Mecanismos de cumplimiento y sanciones Argentina La Ley de Parques nacionales contiene los mecanismos sancionatorios para el sistema de protección conservacionista. Brasil Existen diversas normas que establecen esquemas de sanciones por incumplimientos tanto en lo que se refiere a sanciones administrativas como penales. Ejemplos de ello son: Ley 6766/79 de parcelamiento del suelo o territorio urbano artículo 50. Ley 4771/65 (Codigo Forestal) establece sanciones administativas y penales en los artículos 14
26 y 27. Ley Nacional de Medio Ambiente 6938 establece sanciones penales y administrativas en los artículos 14 y 15. Ley de la Protección de la Fauna, artículo 27. Paraguay No identificado. Uruguay Ver acápite anterior.
5. Planificación Regional y Subregional Aspectos Sustantivos 5.1. Planificación del desarrollo subregional o regional Argentina No existe un marco normativo para la planificación a nivel regional o sub-regional.. Sin embargo, la Constitución Nacional reformada en 1994 establece la base jurídica sobre la cual establecer procesos de planificación regional: “Las Provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto éstos no sean incompatibles con la política exterior de la Nación.....”. No existen otros instrumentos de planificación regional salvo aquellos que hacen a manejos sectoriales específicos, tal como el caso del Comité Interjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO). Brasil No identificados. Paraguay No identificados.
Uruguay La Ley 16.112 establece el marco general para el ordenamiento terirtorial y la planificación. Se aplica también el régimen general de EIA. Aspectos Institucionales 14
5.2. Organización del proceso de planificación Argentina Ver acápite anterior. Brasil La organización del proceso de planificación se encuentra establecida en la Constitución Federal de 1988, en el artículo 21, inciso IX y en el artículo 25, párrafo 3 con respecto a los Estados y municipios. Tal como se ha señalado la organización institucional en Brasil se replica en forma casi idéntica en los niveles federales y estaduales de gobierno. Paraguay No identificado. Uruguay Ver acápite anterior. 5.3. Procedimientos administrativos relacionados con la planificación sectorial Argentina Ver acápite anterior. Brasil Ver acápite anterior y capítulo referido al EIA. Paraguay No identificado. Uruguay Ver acápite anterior.
5.4. Mecanismos de cumplimiento y sanciones Argentina Ver acápite anterior. Brasil Ver acápite anterior.
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Paraguay No identificado. Uruguay Ver acápite anterior. 5.5. Mecanismos de coordinación inter-jurisdiccional Argentina Ver acápite 5.1. con respecto a organismos interjurisdiccionales tales como el COIRCO. Como consecuencia del proceso de desregulación económica, se han creado organimos autónomos con facultades de regulación, tales como el ETOSS en materia de agua y servicios de saneamiento o el ENRE, en materia de energía eléctrica. Algunos de estos organismos poseen competencias ambientales, tales como OCRABA (Órgano de control de redes de acceso a Buenos Aires) o el Comité de Gestión de la Cuenca Matanza Riachuelo. Sin embargo, en rigor de verdad, estos organismos no constituyen reparticiones con facultades de planificación u ordenamiento del territorio, sino meros organismos de contralor y supervisión sin facultades de definición en materia de políticas. Brasil La Constitución Federal establece el principio general de la coordinación interjurisdiccional en el artículo 21, inciso 9 y el artículo 25, párrafo 3. Paraguay No identificado. Uruguay El régimen de EIA contempla un esquema de coordinación entre órganos sectoriales y entre la jurisdición nacional y las jurisdicciones departamentales. Conclusiones finales Los sistemas de ordenamiento territorial en los cuatro países del Mercosur reflejan similitudes a pesar de tratarse de dos países con regímenes federales y dos con regímenes unitarios. En líneas generales, las decisiones en cuanto a radicación de actividades con implicancias significativas a nivel regional, tales como obras de infraestructura, etc. Se toman en función de esquemas de planificación a nivel estadual o local. Tal es el caso de los planos de ordenamiento urbano establecidos dentro de los ámbitos municipales. No se ha podido relevar en profundidad el sistema de ordenamiento territorial en el caso de Argentina y Brasil, en virtud de encontrarse éstos dentro del plexo normativo provincial o estadual. En líneas generales no se observa una articulación fluída entre el esquema de EIA y el esquema de ordenamiento territorial, en particular en lo que se refiere a obras de infraestructura de implicancia regional. Otra conclusión de interés es la poca articulación entre los sistemas de planificación 14
urbana, rural y de naturaleza eminentemente conservacionista. Por otra parte, los países del Mercosur reflejan sus particularidades socio-económicas en sus sistemas normativos. Paraguay, por ejemplo, posee un sistema de planifiación orientado hacia las actividades de carácter rural, dada la importancia que este sector reviste en la economía de la República. Brasil y Argentina, en contraste, priorizan los sistemas de ordenamiento en función de las actividades relacionadas con el equipamiento urbano e industrial.
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CAPITULO III
ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS EN MATERIA DE PARTICIPACION PUBLICA Y DEL SECTOR PRIVADO EN LOS PROCESOS DE TOMA DE DECISION EN EL MERCOSUR
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COMPARATIVE SURVEY ON PRIVATE SECTOR AND PUBLIC PARTICIPATION MECHANISMSIN THE MERCOSUR COUNTRIES EXECUTIVE SUMMARY In relation to the public participation in administrative procedures, Brazil, Paraguay and Uruguay's legislation contemplate public hearings in the environmental impact assessment regulations, even though the Brazilian law is the only one that declares the invalidity of the permission granted when the hearing is not performed. Argentina and Paraguay have constitutionally recognized the right to environmental information, and it is contemplated in the environmental impact assessment legislation in Brazil and Uruguay. At last, we remark that the four countries regulate justice access mechanisms aiming environment protection and defendant, existing a wide legitimization to act in justice in the exercise of the foreseen actions.
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ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS EN MATERIA DE PARTICIPACION PUBLICA Y DEL SECTOR PRIVADO EN LOS PROCESOS DE TOMA DE DECISION EN EL MERCOSUR
1. Mecanismos de participación ciudadana institucionalizados en procedimientos legislativos (parlamentarios) a. Participación ciudadana en comisiones de estudio, investigación o evaluación Argentina No se identifican. Brasil No se identifican. Paraguay Ley Nª 40/90 (crea la Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales) Art. 1: “ Créase la Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales con el objeto de desarrollar una acción eficiente y eficaz para la defensa del Ecosistema.” Art. 5: “La Comisión estará integrada, además, por seis representantes designados por Entidades privadas sin fines de lucro, cuyas actividades estén relacionadas con las finalidades que por esta Ley se establecen.” Uruguay No se identifican. Conclusión Solamente la normativa de Paraguay establece que la Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales tendrá, entre sus miembros seis representantes designados por Entidades privadas sin fines de lucro. b. Iniciativa popular Argentina Constitución Nacional, art. 39: “Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses. El Congreso con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial para subscribir la iniciativa. No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal.” 14
Brasil Constituiçâo Federal, art. 61:” A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissao da Camara dos Deputados, do Senado federal ou do Congreso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador- Geral da República e aos cidadaos, na forma e nos casos previstos nesta Constitucao.” Par.2 “ A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentacao a Cámara dos Deputados de projecto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com nao menos de tres décimos por cento dos eleitores de cada um deles.” Paraguay Constitución de Paraguay de 1992 Nacional, art. 123: “Se reconoce a los electores el derecho a la iniciativa popular para proponer al Congreso proyectos de Ley. La forma de las propuestas, así como el número de electores que deban subscribirlas, serán establecidos en la Ley.” Uruguay Constitución de la República Oriental del Uruguay de 1967 (art. 79): “... El veinticinco por ciento del total de inscriptos habilitados para votar, podrá interponer, dentro del año de su promulgación el recurso de referéndum contra las leyes y ejercer el derecho de iniciativa ante el Poder Legislativo. Estos institutos no son aplicables con respecto a las leyes que establezcan tributos. Tampoco caben en los casos en que la iniciativa sea privativa del Poder Ejecutivo. Ambos institutos serán reglamentados por ley, dictada por mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara.” Conclusión La iniciativa popular está contemplada en las constituciones de los cuatro países en análisis. c. Presencia pública en sesiones ordinarias u extraordinarias Conclusión Ninguna de las legislaciones contempla de manera expresa la presencia pública en sesiones ordinarias u extraordinarias. d. Mecanismos para el presupuesto participativo Conclusión Ninguna de las legislaciones en análisis contempla este tema.
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e. Otros mecanismos Argentina Constitución Nacional, art. 86: “El Defensor del Pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas ...” Brasil Resoluçâo Conama nº 003/88. Art. 1: “As entidades civis com finalidades ambientalistas, poderâo participar na fiscalizaçâo de Reservas Ecológicas, Públicas ou Privadas, Áreas de Proteçâo Ambiental, Estaçôes Ecológicas, áreas de Relevante interesse Ecológico, outras Unidades de Conservaçâo e demas áreas Protegidas.” Paraguay Art. 276: “El Defensor del Pueblo es un comisionado parlamentario cuyas funciones son la defensa de los derechos humanos, la canalización de reclamos populares y la protección de los derechos comunitarios. En ningún caso tendrá función judicial ni competencia ejecutiva.” Uruguay No se identifican. Conclusión Las constituciones de Argentina y Paraguay contemplan la figura del Defensor del Pueblo, quien tiene a su cargo la defensa y protección de los derechos, garantías e intereses tutelados por la Constitución. En particular, la legislación de Brasil establece como medio de contralor, la facultad de las organizaciones ambientalistas para fiscalizar las reservas ecológicas, áreas protegidas, etc.
2. Mecanismos de participación pública en procedimientos administrativos a. Audiencias públicas (originarias y revisoras) Argentina No se prevé en ningún caso por cuestiones ambientales. Brasil Art. 11 “Respeitado o sigilo industrial, assim solcitado e demostrado pelo interessado o RIMA (Relatorio de Impacto Ambiental) será acessivel ao público. Suas cópias permanecerâo a disposiçâo dos interessados, dos centros de documentaçâo ou bibliotecas da 14
SEMA (Secretaría Especial do Meio Ambiente) e do órgano estadual de controle ambiental correspondente, inclusive o período de análise técnica. 1º. Os Orgâos públicos que manifestarem interesse, ou tiverem relaçâo direta com o projeto, receberâo cópia do RIMA, para conhecimento e manifestaçâo. 2º. Ao determinar a excuçâo do estudo de impacto ambiental e apresentaçâo do RIMA, o órgâo estadual competente ou a SEMA ou, quando couber o Municipio, dterminara o prazo para recebimento dos comntários a serem feitos pelos órgâos públicos e demais interessados e, sempre que julgar necessario, promovéra a realizaçâo de audiencia pública apa informaçâo sobre o projeto e seus impactos ambientais e discussâo do RIMA.” Resoluçâo CONAMA 009/87 Art.2: “Sempre que julgar necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por 50 (cinqueta) ou mais cidadaos, o Órgano de Meio Ambiente promoverá a realizacao de audiencia pública.” Art. 5: “ A ata da(s) audiencias(s) e seus anexos, servirao de base, juntamente com o RIMA, para a análise e parecer final do licenciador quanto à apovacao ouo nao do projeto.” Paraguay Ley 294/93 sobre Evaluación del Impacto Ambiental Art. 8: “La Autoridad Administrativa pondrá a disposición del público y de los organismos afectados en el ámbito nacional, departamental y municipal, la Evaluación del Impacto Ambiental por los medios y el término a establecerse en las reglamentaciones de esa Ley. Se protegerán los derechos del secreto industrial y se asegurará un procedimiento que permita la consideración de las observaciones, denuncias e impugnaciones de datos efectuadas por los interesados. Cuando los impactos fueran susceptibles de producir efectos transfronterizos, la Autoridad Administrativa deberá informar al Ministerio de Relaciones Exteriores.” Decreto 14.281/96 Art. 16: Información pública del EIA: El RIMA (Relatorio de impacto ambiental) quedará a disposición del público para su revisión y consulta por el plazo de 15 (quince) días hábiles en la DOA o en el lugar que esta disponga, lo cual se comunicará a través de publicaciones por tres días consecutivos en dos diarios de gran circulación y por medio de una emisora radial de alcance nacional. Los gastos publicitarios quedarán a cargo del titular del proyecto... El RIMA debe ser ampliamente divulgado en las áreas afectadas. Para el efecto, el titular del emprendimiento deberá presentar suficiente número de copias del relatorio a la intendencia municipal, gobernación departamental, y a la DOA para consideración del público... ... Párrafo cuarto: La DOA (Dirección de Ordenamiento Ambiental), si juzgare necesario, podrá llamar a una reunión o audiencia pública para escuchar la postura de la comunidad. Las modalidades en que serán realizadas éstas, deberán ser establecidas por la DOA mediante reglas específicas.” Uruguay Ley 16.466/94 (Declara de interés general, la protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación). Art. 14: “El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente podrá disponer la realización de una audiencia pública, cuando considere que el proyecto implica repercusiones graves de orden cultural, social o ambiental, a cuyos efectos determinará la forma de su convocatoria, así como demás aspectos inherentes a su realización, y en la que podrá intervenir cualquier interesado. En todos los casos, la resolución final corresponderá al Poder Ejecutivo.” 14
Decreto 435/94 (Reglamento de Evaluación del Impacto Ambiental). Art.16: “El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente podrá disponer la realización de una audiencia pública, cuando considere que el proyecto implica repercusiones graves de orden cultural, social o ambiental. A tales efectos determinará la forma de convocatoria y demás aspectos inherentes a la realización de la Audiencia Pública.” Conclusión Las legislaciones de Brasil, Paraguay y Uruguay contemplan la realización de audiencias públicas. En el caso de Argentina no se prevé su realización por cuestiones ambientales sino, por ejemplo, por cuestiones tarifarias (Ente Nacional Regulador de la Electricidad). En las legislaciones de Brasil, Paraguay y Uruguay, la realización de la audiencia pública está directamente ligada a la realización de las EIA que exigen determinados proyectos. En el caso de las legislaciones de Paraguay y Uruguay, se faculta a las autoridades a convocar la audiencia pública, existiendo por lo tanto un amplio margen de discrecionalidad. Merece resaltarse la legislación brasileña que dispone, además, la posibilidad de llamar a una audiencia pública cuando una entidad civil o un número determinado de ciudadanos lo solicite.
3. Instrumentos legales utilizados para la institucionalización de mecanismos de participación pública en procedimientos administrativos a. Legislación general de participación ciudadana No se identifican.
4. Efectos jurídicos de la Participación Pública en los procedimientos administrativos a. Del incumplimiento Brasil Resoluçâo CONAMA 009/87 Art.2: “Sempre que julgar necessario, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministerio Público, ou por 50 ou mais cidadaos, o Orgao deMeio Ambiente promoverá a realizacao de aûdiència pública.” par. 2: “ No caso de haver solicitao de audiencia pública e na hipótese do Orgoa Estadual noa realizá-la, a licencia concedida nao terá validade.” Paraguay No se identifican.
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Uruguay No se identifican. Conclusión La legislación de Brasil es la única que establece la invalidez de la licencia concedida cuando, debiendo realizarse la audiencia pública, el Estado no la haya realizado. En las demás legislaciones, y quizás como consecuencia de la discrecionalidad en la convocatoria, ni la realización de la audiencia pública ni las conclusiones que se extraigan de la misma, tienen carácter vinculante para el Estado, quien puede autorizar el proyecto a pesar de que la misma no se haya realizado o de que su resultado sea adverso.
5. Acceso libre a la información pública a. Legislación que la institucionaliza (general y sectorial) Argentina Constitución Nacional, art. 41: “ Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Brasil Resoluçâo 001/86 (de Impacto Ambiental). Art. 11 “Respeitado o sigilo industrial, assim solcitado e demostrado pelo interessado o RIMA será acessivel ao público. Suas cópias permanecerâo a disposiçâo dos interessados, dos centros de documentaçâo ou bibliotecas da SEMA (Secretaría Especial do Meio Ambiente) e do órgano estadual de controle ambiental correspondente, inclusive o período de análise técnica. 1º. Os Orgâos públicos que manifestarem interesse, ou tiverem relaçâo direta com o projeto, receberâo cópia do RIMA, para conhecimento e manifestaçâo. Paraguay Constitución de Paraguay de 1992 Nacional, art. 28: “Del derecho a informarse. Se reconoce el derecho de las personas a recibir información veraz, responsable y ecuánime. Las fuentes públicas de información son libres para todos. La ley regulará las modalidades, plazos y sanciones correspondientes a las mismas, a fin de que este derecho sea efectivo...”
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Uruguay Ley 16.466/94 (Declara de interés general, la protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación) (art. 13): “El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente pondrá de manifiesto en sus oficinas el resumen del proyecto a que se hace referencia el literal d) del artículo 10 de la presente ley, una vez que considere que el mismo corresponde al proyecto presentado. A tal fin, efectuará una comunicación mediante publicación en el diario Oficial, y en otro diario de circulación Nacional, a partir del cual correrá un plazo, que determinará la reglamentación, para que cualquier interesado pueda acceder a la vista del mismo y formular las apreciaciones que considere convenientes.” Art. 10 inc. d): “Un resumen del proyecto en términos fácilmente comprensibles que contenga las particularidades esenciales del mismo, así como los efectos que de su ejecución puedan derivarse.” Decreto 435/94 (Reglamento de Evaluación del Impacto Ambiental) del 21/09/1994 (art. 15): “ El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente pondrá de manifiesto en sus oficinas, el Informe Ambiental Resumen, para que cualquier interesado pueda acceder a la vista del mismo y formular por escrito, las apreciaciones que considere convenientes. A tales efectos, librará el aviso que deberá ser publicado por el interesado, en el Diario Oficial y en otro diario de circulación nacional, de todo lo cual deberá quedar expresa constancia en la tramitación. El plazo de manifiesto será de 20 (veinte) días hábiles, contados a partir del día inmediato siguiente al de la última publicación prevista en el inciso anterior.” Conclusión El derecho a la información (ambiental) se encuentra contemplado en las constituciones de Argentina y Paraguay. En el caso de Brasil y Uruguay, el derecho se encuentra reconocido dentro del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental. b. Régimen de excepciones Argentina No se identifican. Brasil Decreto 99274/90, art. 16, punto 3º: “Os órgâos integrantes do SISNAMA, quando Solicitarem ou prestarem informaçôes, deverâo preservar o sigilo industrial e evitar concorrência desleal, correndo o processo, quando for o caso, sob sigilo administrativo, pelo qual será responsável a autoridade dele encarregada.” Paraguay Decreto 14281/96 (se reglamenta la ley 294/93 de Evaluación de Impacto Ambiental), art. 16: “... Párrafo primero: Los interesados podrán solicitar a la DOA (Dirección de 14
Ordenamiento Ambiental) que se mantenga en reserva la información que haya sido integrada a los documentos y que de hacerse pública, pudiera afectar derechos de propiedad industrial e intereses lícitos de naturaleza mercantil...” Uruguay No se identifican. Conclusión Las legislaciones de Brasil y Paraguay permiten que en ciertas situaciones se mantenga en reserva la información a fin de resguardar derechos de propiedad intelectual.
6. Mecanismos de acceso a la justicia para la defensa de intereses públicos y colectivos a. Legislación que los consagra Argentina Constitución Nacional, art. 43: “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva. Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, la competencia, al usuario y al consumidor, así como los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización. ...” Brasil Constitución Nacional, art. 5: “... LXXIII. Qualquer cidadâo é parte legítima para propor açâo popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ónus da sucumbência.” Constitución .Nacional. ART. 129: “Sâo funçôes institucionais do Ministério Público: III.- promover o inquérito civil e a açâo pública, para a proteçâo do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.” Paraguay Constitución de Paraguay de 1992, art. 38: “ Del derecho a la defensa de los intereses difusos. Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a reclamar a las autoridades públicas medidas para la defensa del ambiente, de la integridad del hábitat, de la salubridad pública, del acerbo cultural nacional, de los intereses del consumidor y de otros que, por su naturaleza jurídica, pertenezcan a la comunidad y hagan relación con la calidad de vida y con el patrimonio colectivo.” 14
Uruguay Código General del Proceso, art. 42: “Representación en caso de intereses difusos. En el caso de cuestiones relativas a la defensa del medio ambiente de valores culturales o históricos y, en general, que pertenezcan a un grupo indeterminado de personas, estarán legitimados indistintamente para promover el proceso pertinente, el Ministro Público, cualquier interesado y las instituciones o asociaciones de interés social que según la ley o a juicio del tribunal garanticen una adecuada defensa del interés comprometido.” Conclusión Tal como surge de las normas analizadas las legislaciones de los cuatro países regulan mecanismos de acceso a la justicia para la defensa del ambiente. En algunos casos se contempla expresamente la acción, como la Constitución Argentina que prevé la acción de amparo, o la Constitución de Brasil que contempla la acción popular. La Constitución de Paraguay habla de la posibilidad de “reclamar a las autoridades públicas medidas para la defensa del ambiente y el Código General del Proceso de Uruguay que prevé la promoción de un “proceso pertinente” para la defensa del medio ambiente. b. Titularidad y legitimación procesal Argentina Constitución Nacional, Art. 43: “ Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista un medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución... Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente..., el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que protegen a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización....” Brasil Lei Nº 7347/85. (Disciplina la açâo civil pública de responmsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (vetado), e dá outras providências). Art. 5: “A açâo principal e a cautelar poderâo ser propostas pelo Ministério Público, pela Uniâo, pelos Estados e Municipios. Poderâo tambem ser propostas por autarquia, empresa pública, fundaçâo, sociedade de economia mista ou por associaçâo que: esteja constituida há pelo menos 1 ano, nos termos da lei civil. Inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteçâo ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimonio artístico, estético, histórico, turístico epaisagístico, ou qualquer outro interesse difuso ou colectivo...” esteja constituida há pelo menos 1 ano, nos termos da lei civil. Inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteçâo ao meio ambiente, ao consumidor, ao 14
patrimonio artístico, estético, histórico, turístico epaisagístico, ou qualquer outro interesse difuso ou colectivo...” esteja constituida há pelo menos 1 ano, nos termos da lei civil. Inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteçâo ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimonio artístico, estético, histórico, turístico epaisagístico, ou qualquer outro interesse difuso ou colectivo...” Constitución Nacional, art. 5: “... LXXIII. Qualquer cidadâo é parte legítima para propor açâo popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ónus da sucumbência.” Paraguay Constitución de Paraguay de 1992, art. 38: “ Del derecho a la defensa de los intereses difusos. Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a reclamar a las autoridades públicas medidas para la defensa del ambiente, de la integridad del hábitat, de la salubridad pública, del acerbo cultural nacional, de los intereses del consumidor y de otros que, por su naturaleza jurídica, pertenezcan a la comunidad y hagan relación con la calidad de vida y con el patrimonio colectivo.” Uruguay Código General del Proceso, art. 42: “Representación en caso de intereses difusos. En el caso de cuestiones relativas a la defensa del medio ambiente de valores culturales o históricos y, en general, que pertenezcan a un grupo indeterminado de personas, estarán legitimados indistintamente para promover el proceso pertinente, el Ministro Público, cualquier interesado y las instituciones o asociaciones de interés social que según la ley o a juicio del tribunal garanticen una adecuada defensa del interés comprometido.” Conclusión Tal como surge de las normas analizadas las legislaciones de los cuatro países establecen una legitimación procesal amplia, permitiendo a cualquier interesado interponer la acción.
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CAPITULO IV
ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAﾃ前 AMBIENTAL EN EL MERCOSUR
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COMPARATIVE SURVEY ON ENVIRONMENTAL CIVILLIABILITY REGIMES IN THE MERCOSUR COUNTRIES EXECUTIVE SUMMARY Argentina, Brazil and Paraguay's Constitutions contemplate, in a generic way, the responsibility for damages caused to the environment, although, there is no generic environmental damage concept in any of the four countries legislation, nor relative to the ones occasioned by the implementation of infrastructure projects with regional reach. A general system of civil responsibility derived from the production of an environmental damage only exists in Brazil and Uruguay's legislation, while in Argentina and Paraguay's legislation special laws protect certain resources or environmental components, such as laws regulating hazardous waste, fauna or flora. Its important to underline that, even when no specific normative previsions exist in order to the responsibility by environmental damage, the civil codes of the four countries establish, as a general norm applicable to all damages, that those who caused it must repair the injury, even when it was caused with no intention. The obligation to recompose the environmental damage has been contemplated expressly by the four countries, in some of them in a constitutional level and in others in norms of specific application in certain รกreas.
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ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS REGIMENES REGULATORIOS EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑO AMBIENTAL EN EL MERCOSUR
1. Normativa general a. Definición del daño y del daño ambiental en la legislación Argentina: No se identifican. Brasil: Ley 6938/81. Dispôe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulaçâo e aplicaçâo, e da outras providências. Art.3: “Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: ...II- Degradaçâo de qualidade ambiental: a alteraçâo adversa das características do meio ambiente; III- Poluiçâo: a degradaçâo da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: prejudiquem a saúde, a seguranca e o bem-estar da populaçâo; Criem condiçôes adversas ás atividades sociais e económicas; Afetem desfavoralmente a biota; Afetem as condiçôes estéticas ou sanitarias do meio ambiente; Lancem matérias ou energia em desacordo com os padrôes ambientais estabelecidos;...” Resoluçâo CONAMA 001/86. Art. 1º: “Para efeito desta Resoluçâo, considerase impacto ambiental qualquer alteraçâo das propiedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energía resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente afetam: a saúde, a segurança e o bem-estar da populaçâo; as atividades sociais e económicas; a biota; as condiçôes estéticas e sanitárias do meio ambiente; a qualidade dos recursos ambientais.” Paraguay No se identifican. Uruguay Ley 16.466/94 (Protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación) Art. 2: “A los efectos de la presente ley se considera impacto ambiental negativo o nocivo toda alteración de las propiedades físicas, químicas o biológicas del medio ambiente causada por cualquier forma de materia o energía resultante de las actividades humanas que directa o indirectamente perjudiquen o dañen: La salud, seguridad o calidad de vida de la población. Las condiciones estéticas, culturales o sanitarias del medio. La configuración, calidad y diversidad de los recursos naturales.”
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Conclusión Tal como surge de las normas analizadas, las legislaciones Argentina y paraguaya carecen del concepto de “daño ambiental” de un modo específico, aunque el concepto genérico de “daño” del derecho común, contenido en sus respectivos códigos civiles, comprende al daño ambiental. En cuanto a la legislación de Brasil, la misma no define al daño ambiental en una fórmula general aplicable a un universo de casos, sino que desarrolla un glosario por medio del cual se alude a los distintos daños ambientales por medio de los conceptos de “degradación ambiental”, “polución”, etc. Uruguay tampoco cuenta con un concepto de daño ambiental aplicable a los distintos supuestos, sino que por medio de la legislación que obliga a realizar la Evaluación de Impacto Ambiental de determinados proyectos, se refiere a las alteraciones que dañen al ambiente y a sus recursos naturales. Al parecer la legislación Uruguaya ha tomado como antecedente la legislación de Brasil. b. Consideración de la responsabilidad civil por daños ambientales en las diferentes Constituciones Argentina Constitución de la Nación Argentina, art. 41: “ Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley.” Brasil Constitución Nacional, art. 225: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservâ-lo para as presentes e futuras geraçôes ...” 3ºAs condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarâo os infratores, pessoas fisicas ou juridicas , a sançôes penais e administrativas, independentemente da obrigaçâo de reparar os danos causados...” Paraguay Constitución de Paraguay de 1992, art. 8: “ Las actividades susceptibles de producir alteración ambiental serán reguladas por la ley. Asimismo, ésta podrá restringir o prohibir aquéllas que califique peligrosas.... Todo daño al ambiente importará la obligación de recomponer e indemnizar.” Uruguay La Constitución uruguaya, enmendada en diciembre de 1996 establece, en su art. 47 “La protección del medio ambiente es de interés general. Las personas deberán abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves al medio 14
ambiente. La ley reglamentará esta disposición y podrá prever sanciones para los transgresores.” Conclusión Las Constituciones de Argentina, Brasil y Paraguay, contemplan, en términos genéricos, la responsabilidad por los daños que puedan causarse al ambiente. En el caso de Argentina, Brasil y Paraguay se establece de un modo expreso la obligación de recomponer el ambiente dañado. La Constitución de Uruguay, solamente declara que la protección al medio ambiente es de interés general, es decir que nos está diciendo que la temática ambiental es de interés general y en consecuencia todas las leyes ambientales son de interés general, y a continuación el deber de abstención de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves al medio ambiente, pero nada establece respecto al deber de recomponer los daños. c. Normas Nacionales relativas a la responsabilidad por daño al ambiente Argentina Ley 24.051 Art. 45: “Se presume, salvo prueba en contrario, que todo residuo peligroso es cosa riesgosa en los términos del segundo párrafo del artículo 1113 de Código Civil, modificado por la Ley 17.711.” Art. 46: “En el ámbito de la responsabilidad extracontractual, no es oponible a terceros la transmisión o abandono voluntario del dominio de los residuos peligrosos.” Art. 47: “ El dueño o guardián de un residuo peligroso no se exime de responsabilidad por demostrar la culpa de un tercero de quien no debe responder, cuya acción pudo ser evitada con el empleo del debido cuidado y atendiendo a las circunstancias del caso.” Brasil Lei 6513/77 (Criaçâo de Áreas Especiais e de Locais de Interesse Turístico). Art. 24: “Além da açâo penal cabídel, a modificaçâo nâo autorizada, a destruiçâo, a desfiguraçâo, ou o desvirtuamento de sua feiçâo original, no todo ou em parte, das Áreas Especiais de Interesse Turístico, sujeitam o infrator às seguintes penalidades: multa de valor equivalente a até 1.000 (mil) Obrigaçôes Reaajustáveis do Tesouro NacionalORTN; interdiçâo de atividade ou de utilizaçâo incompatível com os usos permissíveis das Áreas Especiais de Interesse Turístico ou dos Locais de Interesse Turístico; embargo de obra; obrigaçâo de reparar os danos que houver causado; restaurar o que houver danificado, reconstruir o que houver alterado ou desfigurado; demilçâo de construçâo ou remoçâo de objeto que interfira com os entorno de proteçâo e ambientiçâo do Local de Intersse Turístico.” Ley 6938/81. Dispôe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulaçâo e aplicaçâo, e da outras providências. Art. 14: “Sem prejuizo das penalidades definidas pela legislaçâo federal, estadual e municipal, o nâo cumprimento das medidas necessárias à preservaçâo ou correçâo dos inconvenientes e danos causados pela degradaçâo da qualidade ambiental sujeitará os transgressores: 14
à perda ou retriçâo de incentivos e beneficios fiscais concedidos pelo Poder Público; à perda ou suspençâo de participaçâo em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; à suspençâo de sua atividade. 1º Sem obstar a aplicaçâo das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público de Uniâo e dos Estadosn terá legitimidade para propor açâo de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente...” Lei Nº 7347/85 (Disciplina la açâo civil pública de responmsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (vetado), e dá outras providências). Art. 1: “Regem-se pelas disposiçôes desta Lei, siem prejuizo da açâo popular, as açôes de responsabilidade por danos causados: - ao meio ambiente - ao consumidor - a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e pasagistico. A qualquier outro interesse difuso ou coletivo.” Art. 3. “A açâo civil poderá ter por objeto a condenaçâo em dinheiro ou o cumprimento de obrigaçâo de fazer ou nâo fazer.” Art. 11. “Na açâo que tenha por objeto o cumprimento de obrigaçâo de fazer ou nâo fazer, o Juiz determninará o cumprimento da prestaçâo da atividade devida ou a cessaçâo da atividade nociva, sob pene de execaçâo aspecífica, ou de cominaçâo de multa diária, es esta for suficiente ou ciompatível, independentemente de requerimento do autor.” Paraguay Ley 716/95 que sanciona delitos contra el medio ambiente. Art. 4: “Será sancionados con penitenciaría de tres a ocho años y multa de 500 (quinientos) a 2.000 (dos mil) jornales mínimos legales para actividades diversas no especificadas: Los que realicen tala o quema de bosques o formaciones vegetales que perjudiquen gravemente al ecosistema; Los que procedan a la explotación forestal de bosques declarados especiales o protectores; Los que trafiquen o comercialicen ilegalmente rollos de madera o sus derivados; Los que realicen obras hidráulicas tales como la canalización, desecación , represamiento o cualquier otra que altere el régimen natural de las fuentes o cursos de agua de los humedales, sin autorización expresa de la autoridad competente y los que atenten contra los mecanismos de control de aguas o los destruyan.” Art 10: “Serán sancionados con penitenciaría de seis a dieciocho meses y multa de 100 (cien) a 500 (quinientos) jornales mínimos legales para actividades diversas no especificadas. ...c) los que injustificadamente se nieguen a cooperar en impedir o prevenir las violaciones de las regulaciones ambientales, o los atentados, accidentes, fenómenos naturales peligrosos, catástrofes o siniestros.” Art. 14: “ Se consideran agravantes: El fin comercial de los hechos; La prolongación, magnitud e irreversibilidad de sus consecuencias; La violación de Convenios Internacionales ratificados por la República o la afectación del patrimonio de otros países; El que los hechos punibles se efectúen en parques nacionales o en las adyacencias de los cursos de agua; 14
Uruguay Ley 16.466/94 (Declara de interés general, la protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación) Art. 4: “ Sin perjuicio de las sanciones administrativas y penales que señale la ley, quien provoque depredación, destrucción o contaminación del medio ambiente en violación de lo establecido por los artículos de la presente ley, será civilmente responsable por todos los perjuicios que ocasione, debiendo hacerse cargo, además, si materialmente ello fuere posible, de las acciones conducentes a su recomposición. Cuando los perjuicios ocasionados por dicha violación sean irreversibles, el responsable de los mismos deberá hacerse cargo de todas las medidas tendientes a su máxima reducción o mitigación, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles o penales que pudieren corresponder.” Conclusión Sin perjuicio de lo mencionado al analizar las Constituciones, solamente la legislación de Brasil y de Uruguay contemplan una responsabilidad por daños al ambiente de un modo genérico en su legislación. La legislación Argentina prevé el caso en que se produzcan daños con residuos peligrosos y la de Paraguay, cuando se produzcan daños provocados por tala o quema de bosques, o sus derivados y los que realicen obras hidráulicas que alteren el régimen natural de las fuentes o cursos de agua de los humedales, sin autorización expresa. d. Responsabilidad Civil Argentina Código Civil, Título IX. De las obligaciones de los hechos ilícitos que no son delitos. Art. 1109. - Todo el que ejecuta un hecho, que por su culpa o negligencia ocasiona un daño a otro, está obligado a la reparación del perjuicio. Esta obligación es regida por las mismas disposiciones relativas a los delitos del derecho civil. Art. 1113. - La obligación del que ha causado un daño se extiende a los daños que causaren los que están bajo su dependencia, o por las cosas de que sirve o que tiene a su cuidado. En los supuestos de daños causados con las cosas, el dueño o guardián para eximirse de responsabilidad deberá demostrar que de su parte no hubo culpa; pero si el daño hubiere sido causado por el riesgo o vicio de la cosa, sólo se eximirá total o parcialmente de responsabilidad acreditando la culpa de la víctima o de un tercero por quien no debe responder. Si la cosa hubiese sido usada contra la voluntad expresa o presunta del dueño o guardián, no será responsable. Brasil Lei Nº 7347/85 (Disciplina la açâo civil pública de responmsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (vetado), e dá outras providências). Analizada en el punto anterior.
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Paraguay Art. 1846: “El que crea un peligro con su actividad o profesión, por la naturaleza de ellas, o por los medios empleados, responde por el daño causado, salvo que pruebe fuerza mayor o que el perjuicio fue ocasionado por culpa exclusiva de la víctima, o de un tercero por cuyo hecho no debe responder.” Uruguay Código Civil: Art. 1319. “Todo hecho ilícito del hombre que causa a otro un daño, impone a aquel por cuyo dolo, culpa o negligencia ha sucedido, la obligación de repararlo. Art. 1324. “Hay obligación de reparar no sólo el daño que se causa por el hecho propio, sino también el causado por el hecho de las personas que uno tiene bajo su dependencia o por las cosas de que uno se sirve o están a su cuidado... ...La responsabilidad de que se trata en los casos de este artículo cesará cuando las personas en ellos mencionadas prueben que emplearon toda la diligencia de un buen padre de familia para prevenir el daño.” Conclusión En las cuatro legislaciones el autor del daño responde por la reparación del perjuicio ocasionado a terceros. Faltaría Brasil, aunque ya existe una norma especifica para daños al ambiente. e. Responsabilidad criminal por daño ambiental Argentina Código Penal, Art. 200: “Será reprimido con reclusión o prisión de 3 a 10 años, el que envenenare o adulterare, de un modo peligroso para la salud, aguas potables o sustancias alimenticias o medicinales, destinadas al uso público o al consumo de una colectividad de personas. Si el hecho fuera seguido de la muerte de alguna persona, la pena será de 10 a 25 años de reclusión o prisión.” Ley 24.051, art.55: “Será reprimido con las mismas penas establecidas en el artículo 200 del Código Penal, el que, utilizando los residuos (peligrosos) a que se refiere la presente ley, envenenare, adulterare o contaminare de un modo peligroso para la salud, el suelo, el agua, la atmósfera o el ambiente en general. Si el hecho fuere seguido de la muerte de alguna persona, la pena será de diez (10) a veinticinco (25) años de reclusión o prisión .” Art. 57: “Cuando alguno de los hechos previstos en los dos artículos anteriores se hubieran producido por decisión de una persona jurídica, la pena se aplicará a los directores, gerentes, síndicos, miembros del consejo de vigilancia, administradores, mandatarios o representantes de la misma que hubieran intervenido en el hecho punible, sin perjuicio de las demás responsabilidades penales que pudiesen existir.” Brasil Codigo Florestal, art. 26: “Constituem contravençôes penais, puníveis com três meses a um ano de prisâo simples ou multa de uma a cem vezes o salário-mínimo mensal do lugar e da data da infraçâo ou ambas as penas comulativamente: destruir ou danificar a floresta considerada de preservaçâo premanente, mesmo que em formaçâo, ou utilizá-la com infringencia das normas estabelecidas ou previstas nesta Lei; cortar árvores em florestas de preservaçâo permanente, sem permissâo da autoridade 14
competente; causar danos aos Parques Nacionais, Esatduais ou Municipais, bem como às Reservas Biológicas; ... ... impedir ou dificultar a regeneraçâo natural de florestas e demais formas de vegetaçôes;...” Paraguay Ley 352/84, art. 58 (Áreas Silvestres Protegidas): “ Las violaciones a lo dispuesto por esta ley serán consideradas como atentatorias contra un bien social y tendrán carácter de delito de acción penal pública...” Código Penal Art. 260: “El que pusiere en peligro la vida o la salud de las personas corrompiendo o envenenando el agua potable de uso común, o cualquier cosa destinada a la alimentación pública, será castigado con penitenciaría de tres a siete años. Si resultare la muerte de una o más personas, la pena será de seis a quince años de penitenciaría.” Ley Nª 716/95 (que sanciona delitos contra el medio ambiente) Art. 4: “Será sancionados con penitenciaría de tres a ocho años y multa de 500 (quinientos) a 2.000 (dos mil) jornales mínimos legales para actividades diversas no especificadas: a) Los que realicen tala o quema de bosques o formaciones vegetales que perjudiquen gravemente al ecosistema; b) Los que procedan a la explotación forestal de bosques declarados especiales o protectores; c) Los que trafiquen o comercialicen ilegalmente rollos de madera o sus derivados; y d) Los que realicen obras hidráulicas tales como la canalización, desecación, represamiento o cualquier otra que altere el régimen natural de las fuentes o cursos de agua de los humedales, sin autorización expresa de la autoridad competente y los que atenten contra los mecanismos de control de aguas o los destruyan.” Art. 5: “ Serán sancionados con penitenciaría de uno a cinco años y multa de 500 (quinientos) a 1.500 (mil quinientos) jornales mínimos legales para actividades diversas no especificadas: a- Los que destruyan las especies de animales silvestres en vías de extinción y... b- ... c- Los que empleen datos falsos o adulteren los verdaderos en estudios y evaluaciones de impacto ambiental o en los procesos destinados a la fijación de estándares oficiales; y d- Los que eludan las obligaciones legales referentes a medidas de mitigación de impacto ambiental o ejecuten deficientemente las mismas.” Art. 14: “ Se consideran agravantes: El fin comercial de los hechos; La prolongación, magnitud e irreversibilidad de sus consecuencias; La violación de Convenios Internacionales ratificados por la República o la afectación del patrimonio de otros países; El que los hechos punibles se efectúen en parques nacionales o en las adyacencias de los cursos de agua; y...”
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Código Penal, Art. 218: “ El que envenenare o adulterare, en forma peligrosa para la salud, las aguas o substancias destinadas a la alimentación pública, con o sin lesión efectiva de tales bienes, será castigado con doce meses de prisión a dieciséis años de penitenciaria.” Conclusión Las legislaciones de los cuatro países contemplan sanciones penales, aunque su ámbito de aplicación es diferente. Argentina y Uruguay lo contemplan cuando se contaminan o envenenan las aguas de un modo peligroso para la salud. En particular, la Ley 716/95 de Paraguay tipifica diversos hechos dañosos contra el ambiente, los cuales son penados con multa y prisión. Brasil, de un modo particular, establece sanciones penales para aquellos que causan daños a los bosques o a la fauna. f. Principios sobre responsabilidad ambiental Argentina Constitución Nacional, art. 41: “ Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Brasil Constitución Nacional, art. 225: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservâ-lo para as presentes e futuras geraçôes... ...3ªAs condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarâo os infratores, pessoas fisicas ou juridicas , a sançôes penais e administrativas, independentemente da obrigaçâo de reparar os danos causados...” Ley 6938/81. Dispôe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulaçâo e aplicaçâo, e da outras providências. Art. 2: “A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservaçâo, melhoria e recuperaçâo da qualidade ambiental propìcia à vida, visando assegurar, no País, condiçôes ao desenvolvimento sócio-econòmico, aos interesses da segurança nacional e à proteçâo da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios: I.
- açâo governamental na manutençâo do equilíbrio ecològico, considerando o meio ambiente 14
II. III. IV. V. VI. VII. VIII. IX. X.
como um património público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo; - racionalizaçâo do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; - planejamento e fiscalizaçâodos usos do recursos ambientais; - proteçâo dos ecossistemas, com preservaçâo de áreas representativas; - controle e zoneamiento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; - incentivos ao estudo e è pesquisa de tenologias orientadas para o uso racional e à proteçâo dos recursos ambientais; - acompanhamento do estado da qualidade ambiental; - recuperaçâo de áreas degradadas; - proteçâo de áreas ameaçadas de degradaçâo; - educaçâo ambiental a todos os nìveis do ensino, inclusive a educaçâo da comunidade, objetivando capacitá-la para participaçâo ativa na defesa do meio ambiente.”
Paraguay Constitución de Paraguay de 1992, Art. 8: “ Todo daño al ambiente importará la obligación de recomponer e indemnizar”. Ley Nª 96/92 (Vida Silvestre), art. 4: “ Todos los habitantes tienen el deber de proteger la vida silvestre de nuestro país.” Ley Nª 352/94 (Áreas Silvestres Protegidas), art. 2: “ Todos los habitantes, las organizaciones privadas e instituciones del Estado tienen la obligación de salvaguardar las Áreas Silvestres Protegidas.” Uruguay La Constitución de Uruguay estblece “La protección del medio ambiente es de interés general. Las personas deberán abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves al medio ambiente. La ley reglamentará esta disposición y podrá prever sanciones para los transgresores.” Ley 16.466/94 (Declara de interés general, la protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación), art. 4: “ Sin perjuicio de las sanciones administrativas y penales que señale la ley, quien provoque depredación, destrucción o contaminación del medio ambiente en violación de lo establecido por los artículos de la presente ley, será civilmente responsable por todos los perjuicios que ocasione, debiendo hacerse cargo, además, si materialmente ello fuere posible, de las acciones conducentes a su recomposición. Cuando los perjuicios ocasionados por dicha violación sean irreversibles, el responsable de los mismos deberá hacerse cargo de todas las medidas tendientes a su máxima reducción o mitigación, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles o penales que pudieren corresponder.” Conclusión Aunque en diferente rango jurídico, la legislación de los cuatro países incluye los siguientes principios básicos : - El deber de preservar el ambiente - La obligación de recomponer el ambiente dañado - La obligación de indemnizar Debe resaltarse, sin embargo que la legislación de Brasil, a través de su Ley 6938/81 sobre disposiciones sobre política nacional del medio ambiente contiene una larga lista 14
de principios en la materia, los cuales, si bien no corresponden estrictamente a responsabilidad ambiental, establecen principios para la protección y el mantenimiento del equilibrio ecológico. g. Participación en Acuerdos Internacionales vinculados a temas de Responsabilidad Ambiental Argentina Ley 20.645/74. Tratado del Río de La Plata y su Frente Marítimo. A través del mismo cada parte se obliga a proteger y preservar el medio acuático y, en particular, a prevenir su contaminación, dictando las normas y adoptando las medidas apropiadas. Ley 24.543/95 (Convención de Derecho del Mar) A través del la Convención los Estados son responsables del cumplimiento de sus obligaciones internacionales relativas a la protección y preservación del medio marino y de asegurar que sus sistemas jurídicos ofrezcan recursos que permitan la pronta y adecuada indemnización u otra reparación por los daños causados por la contaminación del medio marino por personas naturales y jurídicas bajo su jurisdicción. Ley 23.919/91. Convenio sobre los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas. A través del mismo cada Parte Contratante debe tener en cuenta sus responsabilidades de carácter internacional con respecto a la conservación, gestión y uso racional de las poblaciones migratorias de aves acuáticas. Ley 24.375/94. Convenio sobre la Diversidad Biológica. A través del mismo los Estados son responsables de la conservación de su diversidad biológica y de la utilización sostenible de sus recursos biológicos debiendo asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdicción nacional. Brasil Decreto- Ley 2/94 (Convención de Biodiversidad). Decreto- Ley 5/87. (Convención de Derecho del Mar). Decreto- Ley 33/92. Convenio sobre los Humedales de Importancia Internacional. Paraguay Ley 253/93 (Convención de Biodiversidad). Ley 350/94. Convenio sobre los Humedales de Importancia Internacional. Ley 1195/86 (Convención de Derecho del Mar), art. 235. Uruguay Ley 14.145/74. Tratado del Río de La Plata y su Frente Marítimo. Ley 15.337/82. Convenio sobre los Humedales de Importancia Internacional Ley 16287/92 (Convención de Derecho del Mar). Ley 16.408/93. Convenio sobre la Diversidad Biológica.
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Conclusión Los cuatro países son parte de los convenios sobre los Humedales de Importancia Internacional, Convención del Derecho del Mar, y de Protección de la Diversidad Biológica. Hidrovía Paraná Paraguay Mención especial merece el caso de la Hidrovía Paraná Paraguay, ya que a través del mismo los países signatarios se comprometen a establecer un régimen de reembolso por los gastos que demanden las operaciones de lucha contra la contaminación producida por las embarcaciones de la Hidrovía u otras, sobre una base que asegure garantías suficientes de cobro, pudiendo reclamar en sede administrativa y accionar judicialmente, contra el responsable de un incidente de contaminación a fin de obtener el reembolso de los gastos que hubiera incurrido durante la ejecución de las operaciones de lucha contra incidentes de contaminación, ya sea que se haya realizado una acción conjunta o que los países signatarios hayan actuado en forma separada. h. Responsabilidad por daños de carácter transnacional Argentina Tratado del Río de La Plata y su Frente Marítimo. Cada parte será responsable frente a la otra por los daños inferidos como consecuencia de la contaminación causada por sus propias actividades o por las de las personas físicas jurídicas domiciliadas en su territorio. Brasil No se identifican. Paraguay Ley 294/93 (Evaluación del Impacto Ambiental) Art. 8: “...Cuando los impactos negativos fueren susceptibles de producir efectos transfronterizos, la Autoridad Administrativa deberá informar al Ministerio de Relaciones Exteriores.” Ley 716/95 que sanciona delitos contra el medio ambiente. Art. 14: “Se consideran agravantes... la violación de Convenios Internacionales ratificados por la República o la afectación del patrimonio de otros países...” Decreto 14.281/96, reglamentario de la Ley 294/93 de EIA. Art.29: “En relación con los países limítrofes y del Mercosur: Cuando el proyecto tenga repercusiones sobre el ambiente de otro país, el Gobierno pondrá en su conocimiento tanto el contenido del EIA, como el de la Declaración de Impacto Ambiental. Cuando en el estudio se advierta que el proyecto produce efectos transfronterizos, el Ministerio de Relaciones Exteriores, intervendrá en el procedimiento de su competencia, manteniendo al respecto las necesarias relaciones con los Estados que puedan ser afectados.” Uruguay 14
Decreto- Ley 14.145/74 (Tratado del Río de La Plata y su Frente Marítimo). Decreto –Ley 14.521/76(Estatuto del Río Uruguay). A través del mismo cada Parte será responsable, frente a la otra, por los daños inferidos como consecuencia de la contaminación causada por sus propias actividades o por las que en su territorio realicen personas físicas o jurídicas. Conclusión Excepto en los casos en que se regulan relaciones entre partes de un convenio bilateral o multilateral, vale la pena resaltar que al reglamentar la Ley de EIA Paraguay consideró específicamente el caso en que se advierta que el proyecto produce efectos transfronterizos, el Gobierno debe poner en conocimiento la EIA como la Declaración de Impacto Ambiental, aunque no se establecen procedimientos específicos.
2. Extensión de la responsabilidad por daños ambientales a. Daño directo e indirecto Las legislaciones analizadas no contemplan de modo expreso un concepto de daño directo e indirecto. b. Daño presente y futuro Nada dicen respecto de este tema las legislaciones en estudio. c. Daño subsistente Las legislaciones de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay nada dicen al respecto. d. Daños inmediatos, mediatos y remotos Argentina Código Civil, art. 901: “ Las consecuencias de un hecho que acostumbra a suceder, según el curso natural y ordinario de las cosas, se llaman en este Código consecuencias inmediatas. Las consecuencias que resultan solamente de la conexión de un hecho con un acontecimiento distinto, se llaman consecuencias mediatas. Las consecuencias mediatas, que no pueden preverse, se llaman consecuencias casuales.” Art. 903: “Las consecuencias inmediatas de los hechos libres, son imputables al autor de ellos.” Art. 904: “Las consecuencias mediatas son también imputables al autor del hecho, cuando las hubiere previsto, y cuando empleando la debida atención y conocimiento de la cosa, haya podido preverlas.” Art. 905: “Las consecuencias puramente casuales no son imputables al autor del hecho, sino cuando debieron resultar, según las miras que tuvo al ejecutar el hecho.” Art.906: “En ningún caso son imputables las consecuencias remotas, que no tienen con el hecho ilícito nexo adecuado de causalidad.”
Brasil 14
No se identifican. Paraguay Código Civil, art. 1856. Uruguay No se identifican. Conclusión La legislación de Argentina es la única que regula este tema. Se clasifican a las consecuencias en inmediatas, mediatas (previsibles y no previsibles) y remotas. En orden a la reparación del daño causado se concluye en que son reparables hasta las consecuencias mediatas previsibles. e. Daños patrimoniales y extrapatrimoniales Ninguno de los países regula este tema expresamente en su legislación. f. Limitación de responsabilidad Las legislaciones de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay no regulan de manera expresa la limitación de responsabilidad por daños al ambiente.
3. Casos particulares de responsabilidad por daños ambientales a. Responsabilidad de las Personas Jurídicas. Responsabilidad de los Directores, Gerentes, Managers. Responsabilidad por los dependientes Argentina Código Civil, art. 43: “Las personas jurídicas responden por los daños que causen quienes las dirijan o administren, en ejercicio o con ocasión de sus funciones. Responden también por los daños que causen sus dependientes o las cosas, en las condiciones establecidas en el título: “De las obligaciones que nacen de los hechos ilícitos que no son delitos.” Ley Nacional de Residuos Peligrosos Nº 24.051. Art. 57: “ Cuando alguno de los hechos previstos en los dos artículos anteriores se hubieran producido por decisión de una persona jurídica, la pena se aplicará a los directores, gerentes, síndicos, miembros del consejo de vigilancia, administradores, mandatarios o representantes de la misma que hubieran intervenido en el hecho punible, sin perjuicio de las demás responsabilidades penales que pudiesen existir.” Brasil Lei 4771/65 (Código Florestal). Art. 29. “As penalidades incidirâo sobre os autores, sejam eles: diretos; arrendatários, parceiros, posseiros, gerentes, administradores, diretores, promitentes compradores ou propietários das áreas florestais, desde que praticadas por prepostos ou 14
subordinados e no interesse dos preponentes ou dos superiores hierárquicos; autoridades que se omitirem ou facilitarem, por consentimento ilegal, na prática do ato.” Lei 5197/67 (Dispôe sôbre a proteçâo à fauna) Art. 30: “As penalidades incidirâo sôbre os autores, sejam êles: direto; arrendatários, parceiros, posseiros, gerentes administradores, diretores, promitentes compradores ou propietários das áreas, desde que praticada por prepostos ou subordinados e no interêsse dos proponentes ou dos superiores hierárquicos, autoridades que por açâo ou omissâo consentirem na prática do ato ilegal, ou que cometerem abusos do poder...” Ley 6938/81. Dispôe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulaçâo e aplicaçâo, e da outras providências. Art. 18, Parágrafo único. “As pessoas físicas ou jurídicas que, de qualquer modo, degradarem reservas ou estaçôes ecológicas, bem como outras áreas declaradas como de relevante interesse ecológico, estâo sujeitas às penalidades previstas no art. 14 desta Lei.” Art. 14, par. 1: “1º- Sem obstar a aplicaçâo das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou repara os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministerio Público da Uniâi e dos Estados terá legitimaidade para propor açâo de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente.” Paraguay Código Civil, art. 963, 1841, Art. 1842: “ El que cometiere un acto ilícito actuando bajo la dependencia o con autorización de otro, compromete también la responsabilidad de éste. El principal quedará exento de responsabilidad si prueba que e1 daño se produjo por culpa de la víctima o por caso fortuito” Ley Nª 422/73, art. 58 (Forestal): “ Cuando las infracciones hayan sido cometidas por agentes o empleados al servicio de personas físicas o jurídicas, sin perjuicio de la responsabilidad de aquéllos, se podrá responsabilizar y sancionar a éstas.” Uruguay Código Civil, Art. 1324. “Hay obligación de reparar no sólo el daño que se causa por el hecho propio, sino también el causado por el hecho de las personas que uno tiene bajo su dependencia o por las cosas de que uno se sirve o están a su cuidado...” Conclusión Sin perjuicio de lo establecido por normas específicas, como el caso de daños producidos por o con residuos peligrosos, las legislaciones de los cuatro países establecen la responsabilidad de las personas jurídicas por los daños causados por sus dependientes, así como por las personas físicas que las dirijan o administren cuando el daño ha sido cometido durante el ejercicio de las funciones que desempeñan. b. Responsabilidad por los daños o gastos ocasionados como consecuencia de un hecho que puede tener consecuencias ambientales Ninguna de las legislaciones contempla este tema.
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c. Responsabilidad del Estado Argentina Constitución de la Nación Argentina, art. 41: “ Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales.” Brasil Constitución Nacional, art. 225: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservâ-lo para as presentes e futuras geraçôes... 1º para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manajo ecológico das espécies e ecossistemas; ... ... exigir, na forma da lei, para instalaçâo de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradaçâo do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; ... promover a educaçâo ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientizaçâo pública para a preservaçâo do meio ambiente; proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua funçâo ecológica, provoquem a extinçâo de espécies ou submetam os animais a crueldade.” Paraguay No se identifican. Uruguay No se identifican. Conclusión Las Constituciones de Argentina y Brasil enuncian el derecho de cada habitante a gozar de un ambiente sano y equilibrado. Ambas ponen en manos del Estado la protección de tal derecho. d. Responsabilidad por contaminación gradual
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Conclusión Este tema no se encuentra legislado en ninguno de los cuatro países. e. Consideración del factor transgeneracional en los daños ambientales Argentina Constitución de la Nación Argentina, art. 41: “ Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo... Brasil Constitución Nacional, art. 225: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservâ-lo para as presentes e futuras geraçôes...” Paraguay La legislación de este país nada dice al respecto. Uruguay La legislación de este país nada dice al respecto. Conclusión Las constituciones de Brasil y Argentina consagran el deber de preservar el ambiente para las generaciones futuras. Las legislaciones de Paraguay y Uruguay nada dicen al respecto. f. Obligación de constituir fondos o dar garantías por eventuales daños ambientales Conclusión Este tema no está legislado en ninguno de los cuatro países. g. Obligación de constituir fondos para afrontar el costo de cierre de operaciones Conclusión Ninguno de los cuatro países en análisis contempla en su legislación este tema.
4. Recomposición Ambiental 14
a. Obligación de recomponer el daño ambiental Argentina Constitución de la Nación Argentina, art. 41: “El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley.” Brasil Constitución Nacional, art. 225: “...3ªAs condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarâo os infratores, pessoas fisicas ou juridicas , a sançôes penais e administrativas, independentemente da obrigaçâo de reparar os danos causados...” Lei 6513/77 (Criaçâo de Áreas Especiais e de Locais de Interesse Turístico). Art. 24: “Além da açâo penal cabídel, a modificaçâo nâo autorizada, a destruiçâo, a desfiguraçâo, ou o desvirtuamento de sua feiçâo original, no todo ou em parte, das Áreas Especiais de Interesse Turístico, sujeitam o infrator às seguintes penalidades: obrigaçâo de reparar os danos que houver causado; restaurar o que houver danificado, reconstruir o que houver alterado ou desfigurado;...” Paraguay Constitución de Paraguay de 1992, art. 8: “Todo daño al ambiente importará la obligación de recomponer e indemnizar.” Ley 422/73 (Forestal), art. 42: “ Todas las propiedades rurales de más de veinte hectáreas en zonas forestales deberán mantener el veinte y cinco por ciento de su área de bosques naturales. En caso de no tener este porcentaje mínimo, el propietario deberá reforestar una superficie equivalente al cinco por ciento de la superficie del predio.” Decreto 18.831/86 (Establece normas de protección al medio ambiente), art. 7: “En las parcelas donde se hayan realizado desmontes mayores a los establecidos en el presente Decreto se deberá proceder a su reforestación en forma inmediata con el fin de alcanzar a mediano y largo plazos las condiciones establecidas en el artículo 6.” Ley 536/95 (Fomento a la Forestación y Reforestación): “Art 24. El corte o explotación de bosques en suelos de prioridad forestal obligará a su propietrio a forestar una superficie de terreno igual, al menos, a la cortada y explotada, en las condiciones contempladas en el plan de manejo aprobado por el Servicio Forestal Nacional. Uruguay Ley 16.466/94 (Declara de interés general, la protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación), art. 4: “Sin perjuicio de las sanciones administrativas y penales que señale la ley, quien provoque depredación, destrucción o contaminación del medio ambiente en violación de lo establecido por los artículos de la presente ley, será civilmente responsable por todos los perjuicios que ocasione, debiendo hacerse cargo, además, si materialmente ello fuere posible, de las acciones conducentes a su recomposición. Cuando los perjuicios ocasionados por dicha violación sean irreversibles, el responsable de los mismos deberá hacerse cargo de todas las medidas tendientes a su máxima reducción o mitigación, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles o penales que pudieren corresponder.” 14
Conclusión Tal como surge de las normas analizadas, las legislaciones de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay establecen expresamente la obligación de recomponer el daño ambiental generado, sea como una previsión constitucional o contenido en normas regulatorias de aplicación específica a áreas determinadas. b. Valuación del daño Ninguna de las legislaciones contempla el punto de un modo específico.
5. Casos Particulares a. Responsabilidad por daños al Patrimonio Natural o Cultural Argentina Constitución Nacional, art. 41: “ Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Brasil No se identifican. Paraguay No se identifican. Uruguay Ley 16466/94, art. 2 inc II (Protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación): “A los efectos de la presente ley se considera impacto ambiental negativo o nocivo toda alteración de las propiedades físicas, químicas o biológicas del medio ambiente causada por cualquier forma de materia o energía resultante de las actividades humanas que directa o indirectamente perjudiquen o dañen: La salud, seguridad o calidad de vida de la población. Las condiciones estéticas, culturales o sanitarias del medio. La configuración, calidad y diversidad de los recursos naturales.”
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Conclusión La Constitución de Argentina establece el deber de las autoridades de preservar el patrimonio natural y cultural y en el caso de Uruguay, su ley de Protección del medio ambiente considera como un impacto ambiental negativo las actividades que perjudiquen o dañen las condiciones estéticas, culturales o sanitarias del medio. b. Responsabilidad por daños a la fauna Argentina No se identifican. Brasil No se identifican. Paraguay Ley 716/95 que sanciona delitos contra el medio ambiente. Art. 5.- “Serán sancionados con penitenciaría de uno a cinco años y multa de 500 (quinientos) a 1500 (mil quinientos) jornales mínimos legales para actividades diversas no especificadas : a) Los que destruyan las especies de animales silvestres en vías de extinción ... Art. 6.- “Los que infrinjan las normas y reglamentos que regulan ... la preservación del hábitat de especies declaradas endémicas o en peligro de extinción, serán sancionados con pena de uno a cinco años de penitenciaría, el comiso de los elementos utilizados para el efecto y multa de 500 (quinientos) a 1000 (mil) jornales mínimos legales para actividades diversas no especificadas”. Art. 9.- “Los que realicen obras civiles en áreas excluidas, restringidas o protegidas, serán castigados con seis meses a dos años de penitenciaría, y multa de 200 (doscientos) a 800 (ochocientos) jornales mínimos legales para actividades diversas no especificadas”. Uruguay No se identifican normas. Conclusión En la Argentina, Brasil y en Uruguay no se identifican normas de responsabilidad vinculadas a los daños que puede sufrir la fauna como consecuencia de una obra de infraestructura. En el caso particular de Paraguay, la ley 716/95 que sanciona delitos contra el medio ambiente sanciona con prisión o multas a aquellos que destruyan las especies de animales silvestres en vías de extinción o que infrinjan las normas y reglamentos que regulan la preservación del hábitat de especies declaradas endémicas o en peligro de extinción.
c. Responsabilidad por daños a la flora 14
Argentina No se identifican. Brasil Lei 4771/65 (Código Florestal) Art. 26. “Constituem contravençôes penais, puníveis com trés meses a um ano de prisâo simples ou multa de uma a cem vezes o salário- mínimo mensal do lugar e da data da infraçâo ou ambas as penas comulativamente: destruir ou danificar a floresta considerada de preservaçâo permanente, mesmo que em formaçâo, ou utiliza-la com infrigência das normas establecidas ou previstas nesta Lei; a. cortar árvores em florestas de preservaçâo permanente, sem permissâo da autoridade competente; b. ... c. causar danos aos Parques Nacionais, Estaduais ou Municipais, bem como as Reservas Biológicas; d. ... e. ... f. impedir ou dificultar a regeneraçâo natural de florestas e demais formas de vegetaçôes;...” Paraguay No se identifican. Uruguay No se identifican. Conclusión Solamente la normativa de Brasil contempla la responsabilidad por daños a la flora.
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