EL FEDERALISMO ARGENTINO. REFLEXIONES LUEGO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL por Daniel Alberto Sabsay Publicado en: Agulla, Juan Carlos, comp. Ciencias Sociales: Presencia y Continuidades, pp. 425-438. Buenos Aires: Academia Nacional de Ciencias. Instituto de Derecho Público, Ciencia Política y Sociología; 1999.
I. A MANERA DE BALANCE 1.- La constitución argentina ha adoptado la forma federal de Estado inspirándose en el modelo estadounidense del que tomó igualmente la forma de gobierno presidencialista. La utilización del sistema federal ha arrojado en la práctica modificaciones en relación con el sistema de referencia, que distorsionan seriamente el marco establecido en la constitución formal. Ello así, nos permitimos afirmar que la constitución real refleja una situación totalmente diferente de la querida por el constituyente. Los factores que han generado este estado de cosas son de variada índole, ya que responden a diferentes motivaciones. Se trata por una parte, de una inadecuada o, mejor dicho, interesada interpretación del texto de la ley fundamental, a lo que por otra parte, hay que agregar cuestiones referidas con la distribución real del poder, tanto económico, como demográfico y político. Igualmente, en esta problemática intervienen elementos ligados al funcionamiento de la forma de gobierno, a valoraciones culturales, a la organización de las asociaciones intermedias, en particular los partidos políticos, entre muchos otros factores. 2.- La incorrecta aplicación de las disposiciones constitucionales ha sido el resultado, en primer término, de una interpretación demasiado extensiva de ciertas cláusulas. Entre ellas la denominada “comercial” (art. 75, inc. 13) que le concede al Congreso de la Nación competencia en materia de comercio interprovincial. Esta atribución ha sido objeto de una interpretación extensiva de suerte que prácticamente no habría acto susceptible de superar las fronteras de una provincia que no quede comprendido de manera exclusiva dentro de la competencia federal. Las facultades implícitas y las concurrentes derivadas de los incisos 32 y 18 del mencionado artículo también han servido como una suerte de “palancas”, útiles para la extensión de la esfera de atribuciones nacionales. 3.- La reforma constitucional de 1994 ha efectuado una serie de modificaciones tendientes a asegurar el reforzamiento de nuestra forma de Estado. Creemos que esto es así cuando se analizan las modificaciones al régimen financiero (art. 75, inc. 2), el apoyo a la tesis de los poderes compartidos en materia de establecimientos de utilidad nacional (art. 75, inc. 30, in fine), la autonomía municipal (art. 123), la ampliación del ámbito de actuación de los acuerdos parciales (arts. 124 y 125), la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires (art. 129), la concesión de potestades a las provincias en materia internacional (art. 124), la propiedad de los recursos naturales (art. 124), la determinación del órgano en la intervención federal (art. 75, inc. 31) 4.- El análisis de las modificaciones de naturaleza federal efectuadas por la última reforma de la constitución pone de manifiesto en todas ellas, un empeño común de parte del redactor tendiente a vigozar nuestra forma de Estado. Esto es así en todos los temas que hemos mencionado.
También debe considerarse en el balance que estamos haciendo la revitalización de los municipios, a través del reconocimiento explícito de su autonomía, como límite al poder constituyente local, el que en adelante no podrá utilizar un régimen de mera autarquía para dotarlos de personería jurídica. Todas estas cuestiones conjuntamente con las consideraciones particulares en materia de desarrollo territorial del inc. 19 del art. 75 ("nueva cláusula del progreso"), nos están señalando un claro rumbo deseado por el constituyente de reforma, el que se sitúa en el camino de la recuperación del federalismo. La consideración de nuevos ámbitos para la construcción de variadas modalidades encaminadas a asegurar la dialéctica NaciónProvincias-Municipios, han sido organizados desde una concepción proclive al protagonismo conjunto de todos los niveles de gobierno sin distinción. De este modo se termina con una dinámica caracterizada por la supresión de los niveles inferiores toda vez que se imponía la búsqueda de herramientas pasibles de asegurar un accionar conjunto. 5.- A nuestro entender estas observaciones que estamos realizando constituyen hoy un denominador común que obliga al intérprete, a que en caso de dudas, sobre la solución de una situación particular, deba optar por aquel temperamento que se traduzca desde el ángulo jurídicoinstitucional en una revalorización de las reglas que inspiran a nuestro sistema federal. Es nuestra opinión, que el constituyente ha apostado a favor de un modelo federal de concertación -tan caro a Pedro J. Frías- que ubica a la Argentina en el camino hacia el fortalecimiento de la periferia, a fin de reequilibrar el excesivo vigor que han acusado la fuerzas centrípetas en la historia de nuestro federalismo. De este modo será posible contrarestar -igualmente- la excesiva concentración de poder que puede resultar del proceso de integración continental que hemos inaugurado junto a la naciones limítrofes. 6.- Desafortunadamente, nuestros comentarios se circunscriben a la descripción de las disposiciones constitucionales, nada decimos sobre experiencias en materia de aplicación. Ello es así, pues más allá de las aspiraciones del constituyente, la labor legislativa no las ha acompañado. Tomemos por caso, lo relativo a coparticipación impositiva y podremos comprobar que pese a que se imponía la sanción de un nuevo régimen en la materia “antes de la finalización del año 1996” (Cláusula transitoria 6º), nada se hecho al respecto. Como consecuencia de ello continuamos de prórroga impositiva en prórroga impositiva, de una manera abiertamente contraria al texto de nuestra Carta Magna, y. sobre todo, sin que sea posible revertir la crisis que afecta a nuestra economías regionales, modificando el estado de postración interna y de dependencia respecto de la Nación en que se encuentran la mayoría de nuestras provincias. 7.- El panorama que acabamos de desarrollar pone de manifiesto que ha existido una clara intención de parte del constituyente reformador tendiente a modificar las relaciones que se establecen en el interior de nuestro sistema federal. De lo analizado precedentemente este objetivo se ha tratado de concretar en base a una revisión de los ámbitos de competencias que les corresponden a la Nación y a las provincias. Con esa finalidad se extiende la esfera de actuación de la provincias, ya sea a través del otorgamiento de nuevas potestades (art. 124), incluyendo cláusulas de resguardo (por caso el art. 124, in fine); ya sea aumentando las facultades de control de las provincias (por ejemplo: art. 75, inc. 2). Asimismo, se han tratado de acotar las facultades excepcionales de la Nación (art. 75, incs. 30 y 31). Consideramos que las cuestiones que señalamos dentro de este parágrafo integran una suerte de primer grupo de reformas al que pueden serle añadidos otros dos grupos más, con los que se completa el “paquete” federal de la
enmienda del 94. Ellos son: la redefinición del poder en el territorio por medio de la constitucionalización del concepto de región;.y por último, el grupo restante de enmiendas se ocupa del Senado de la Nación.
II. EL CONCEPTO DE REGION EN LA CONSTITUCION REFORMADA La reforma constitucional por primera vez introduce la noción de región en el texto de nuestra ley fundamental. El término aparece en el título segundo de la segunda parte de la constitución, "Gobiernos de Provincia". El art. 124, en la parte pertinente, faculta a las provincias a "crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines ...". A partir de esta referencia es preciso determinar el alcance de la expresión, teniendo en cuenta de que existen distintos tipos de regiones y diferentes modelos de regionalización. Debemos precisar entonces el sentido que le ha dado el constituyente a esta nueva modalidad institucional. Pensamos que su finalidad está vinculada con el desarrollo económico y social, como así también con la necesidad de compatibilizar y armonizar facultades interjurisdiccionales y/o concurrentes. Ello, a fin de evitar superposición de autoridades y fragmentación de responsables en aras de lograr la resolución concertada de conflictos y la búsqueda de soluciones conjuntas a asuntos compartidos.
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No se está creando un nuevo nivel político de gobierno, sino que la provincia sigue siendo el centro de redistribución territorial del poder, y la región está constreñida al logro de objetivos de carácter económico y social. Queremos destacar en este punto que la región para el constituyente es un modo de descentralización administrativa del poder en el territorio. Esto, a diferencia de lo que ocurre con la Nación, las provincias y los municipios, los que con magnitudes distintas, reúnen en común facultades correspondientes al dictado de sus propias normas de organización y de gestión (dentro de sus respectivas esferas de competencia) y a la elección de sus autoridades, o sea todas las características que definen a un centro autónomo de poder. 9.- La constitución, por lo tanto en lo que hace a la región, ha optado por una concepción jurídica en sentido particular, ya que se la reconoce sólo para el cumplimiento de fines limitados. En otros ordenamientos en cambio se la concibe en sentido más pleno, es decir, como una forma de descentralización política dotada de autonomía, como en los casos de España e Italia. Claro que en estas dos experiencias nos encontramos frente a países unitarios que deciden adoptar una suerte de neofederalismo o de "estado autonómico-regional", como muchos constitucionalistas españoles caracterizan a su país. En lo que respecta a la Argentina no olvidemos que a diferencia de los países europeos citados, nosotros constituimos un estado federal. Dentro de un esquema clásico federal -inspirado en la constitución de los EE.UU-, las provincias gozan de esta nueva facultad que debe prosperar por medio de la celebración de convenios, con conocimiento del Congreso de la Nación. El criterio que acabamos de exponer no constituye una opinión aislada. Al respecto, Dromi y Menem consideran que "el regionalismo concertado es el que más eficientemente compatibiliza los intereses de la unidad nacional con la diversidad local" Y, más adelante, en consonancia con nuestra postura, entienden que "no debemos confundirnos y dar otro nombre al federalismo. El único regionalismo a promover en el país es el que surge de una realización acabada, real y sólida
del federalismo, no el que es producto de la constitución de regiones con poder político por encima de las provincias. El regionalismo válido y posible para la Argentina, es el de la integración y coordinación del esfuerzo en pos de los intereses comunes"("La Constitución Reformada", Ed. de la Ciudad Argentina, p. 400). En el mismo sentido, Bidart Campos sostiene que "el regionalismo -si así cabe llamárselo- que escuetamente esboza la nueva norma incorporada por la reforma (...), no intercala una nueva estructura política en la organización tradicional de nuestro régimen, en el que se mantiene la dualidad distributiva del poder entre el estado federal y las provincias. Las provincias siguen siendo las interlocutoras políticas del gobierno federal, y el nivel de reparto competencial. Las eventuales regiones no vienen a sumarse ni a interponerse". Más adelante nuestro autor le da aún más luz a las incertidumbres que suscita la nueva figura institucional cuando expresa que "la regionalización prevista solamente implica un sistema de relaciones interprovinciales para la promoción del desarrollo que el artículo califica como económico y social y, por faltar el nivel de decisión política, tales relaciones entre provincias regionalizadas habrán de ser, en rigor, relaciones intergubernamentales, que no podrán producir desmembramientos en la autonomía política de las provincias". Por otra parte, Bidart es concluyente al momento de definir a esta facultad como propia de las provincias; "no puede dudarse que la competencia para crear regiones está atribuida a las provincias (...). Al crear las regiones, las provincias pueden establecer órganos con facultades propias. No obstante, estos órganos no serán niveles de decisión política (...)" ("Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", Tomo VI, EDIAR, 1995, ps. 523/4/5). También nos parece importante recordar la opinión de otros dos reconocidos constitucionalistas y ex constituyentes que han consagrado gran parte de sus análisis a la interpretación y al desarrollo de nuestro federalismo, Quiroga Lavié y Rosatti. El primero define al instituto como "región para el desarrollo económico y social"; para luego afirmar que "la idea fuerza de la Constitución es que sean las propias provincias las que dispongan su regionalización a través de acuerdos para el desarrollo; y que dicho fenómeno de descentralización no sea impuesto por el gobierno central, como ocurriera durante los gobiernos de facto". En lo que hace a las modalidades de regionalización elegida por el reformador, el publicista estima que a través de este instituto se va a "poder institucionalizar en nuestro país la práctica de la descentralización de potestades a favor de agencias independientes, como es habitual en los Estados Unidos" ("Constitución Argentina Comentada", Zavalía, 1996, ps. 707/708). Rosatti también enfatiza el carácter estrictamente provincial de esta potestad, "corresponderá a las provincias (y no a la Nación)" -acentúa- "diseñar el mapa regional (o los mapas regionales, para mejor decir) conforme a la materia legislada (...). Se procura inducir un sistema regional sectorial o particular antes que plenario (las regiones se estructuran para fines específicos), instrumental y adjetivo en lugar de político o sustantivo (en la medida en que la región no constituye una macroprovincia dotada de autonomía)..." ("La Reforma de la Constitución - Explicada por Miembros de la Comisión Redactora", Rubinzal-Culzoni, 1994, ps. 216/17). La opinión autorizada de Carlos Colautti viene a sumarse a lo dicho hasta ahora. El catedrático de la Universidad de Buenos Aires considera que la "relación entre región y desarrollo marca una clara diferencia entre la región como instrumento de promoción, compatible con nuestra fórmula federal y la región como presupuesto del Estado regional que constituye una forma de estado diferente del federalismo y ajena a nuestro sistema" ("Derecho Constitucional". Universidad, 1996, p. 80). Por último, en una obra reciente, el publicista y convencional constituyente Antonio M.
Hernández (h), quien por otra parte, fue uno de los grandes impulsores de este capítulo de la reforma considera, desde una óptica similar que “la región debe servir a la mejor integración del país, pero no constituir un nuevo nivel de gobierno. La advertencia es pertinente porque la cuestión regional se plantea en Europa con características diversas que entre nosotros y en algunos países adquirirá más importancia que las provincias como esfera de decisión. En la Argentina, la provincia sigue siendo el nivel de redistribución de poder que mejor se conforma a una economía de escala, y no sólo a razones tradicionales. Es el cuerpo intermedio por excelencia, el único interlocutor del Estado nacional” (“Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994”.Depalma, 1997, p. 79). 10.- Ahora bien, también aparece la temática regional en la denominada "nueva cláusula del progreso o del progreso social", en ella (párrafo 2º), el reformador le confiere al Congreso nacional una serie de facultades de tipo programático y finalista entre las cuales se encuentra la de velar por el "crecimiento armónico de la Nación" a través de una serie de acciones que "tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones". Lo expresado acá por el constituyente no debe ser de ningún modo entendido como el poder de crear dichas regiones. En este punto queremos desentrañar el sentido de la disposición inserta en el inc. 19 del art. 75, que consagra las atribuciones del Congreso de la Nación. A nuestro criterio esta cláusula concuerda perfectamente con la ya citada del art. 124 puesto que importa la realización de actos distintos de los de creación de regiones. Potestad que como ya hemos visto les compete con exclusividad a las provincias. En este caso el Congreso, en función del trazado y definición regional efectuado por las provincias debe llevar a cabo medidas que posibiliten un desarrollo con equidad e igualdad de dichas unidades territoriales o entes de gestión regional. Todo ello en aras a la mejor integración territorial económica y social de la Nación. En segundo lugar, consideramos que la región también ha sido tomada en consideración a las circunstancias históricas que han ido delineando un concepto de ella alejado del que estamos tratando aquí. Se trata de una noción subjetiva fundada en elementos de corte tradicional y que sin lugar a dudas han ido delineando espacios regionales en sentido histórico y hasta sociológico. No es otro el significado que le otorgan a la cláusula que venimos considerando, los autores a cuya opinión hemos recurrido precedentemente. Por ejemplo, Bidart Campos considera que "no parece que pueda reputarse que el art. 124 y el inc. 19 del art. 75 apunten a competencias concurrentes. En cambio, sí queda la impresión de que la regionalización que acuerden crear las provincias para el desarrollo económico y social en ejercicio de sus competencias deberá coordinarse -y, mejor aún: concertarse- para que la regionalización guarde armonía y coherencia con las políticas federales diferenciadas, todo ello en virtud de que las competencias provinciales siempre se sitúan en el marco razonable de la relación de subordinación que impone la constitución federal" (ob. cit., p. 527). 11.- En función de lo antedicho todo acuerdo de integración regional debe pasar por la modalidad de los llamados tratados parciales que instituye el art. 125. Se trata de una disposición prevista en la constitución histórica y que en su aplicación ha dado lugar a distintas modalidades de entendimiento entre diferentes provincias y con posterioridad la interpretación llevó a la posibilidad de que la Nación y hasta municipios, también fuesen parte en estos convenios. El uso que las provincias han hecho de esta potestad ha variado en el tiempo. En un primer período sirvió para la regulación de los límites interprovinciales y cuestiones interjurisdiccionales vinculadas con la
administración de justicia. Pero, es a partir de la década del 50, que el instituto cobra un sesgo diferente y muy útil para la configuración de un federalismo de concertación. Así, ha servido para la creación de entes interjurisdiccionales -C.F.I., Cofirene, Cofema, etc.- la gestión de autoridades de cuenca, como las de los ríos Bermejo y Colorado, entre otras, la realización de obras de infraestructura -puente Santa Fé-Paraná-, la puesta en marcha de actividades comerciales Corporación del Mercado Central de Buenos Aires-, etc. De hecho, ha sido de utilidad para la viabilización del concepto de región a que se alude en el artículo anterior. Hoy, con los distintos tipos de convenios que estimula la ley fundamental estos acuerdos deberían cobrar un nuevo auge y una mayor precisión y aval jurídicos. Rosatti comparte esta posición, pues considera que "la cláusula que habilita la región como creación interprovincial establece que dichas articulaciones deberán ser comunicadas al Congreso Nacional. No se requiere la aprobación congresional sino su conocimiento; con ello se resguarda la autonomía provincial (absteniéndose el Gobierno federal de imponer regiones a las provincias)..." (ob. cit., p. 217). Como podemos apreciar el comentarista está apelando en todo momento, aunque de modo implícito a lo establecido en la primera parte del art. 125 C.N. Colautti, por su parte entiende que las regiones deberán constituirse por medio de "leyes-convenio locales o tratados parciales que institucionalicen una coordinación interprovincial" (ob.cit., p.80). Nuestra interpretación del alcance y mecanismos de materialización de la cláusula citada del art. 124 de la C.N., toma como punto de partida a la doctrina más autorizada, muchos de cuyos destacados exponentes son citados en el presente documento. Entendemos que estamos frente a una modalidad de tipo instrumental encaminada a una nueva articulación de las relaciones interprovinciales. Por supuesto, que creemos que la Nación es susceptible de participar en aquellas iniciativas en que se encuentre involucrado algún aspecto que hace a su competencia. Pero, dicha intervención de ningún modo debe invadir la esfera exclusiva de las provincias. Queremos destacar igualmente que el constituyente no ha acogido la noción de regionalismo como nuevo nivel político de gobierno. De esta manera ha descartado la variable basada en la creación de estructuras territoriales homogéneas ni tampoco ha impuesto que deban concretarse necesariamente al mismo tiempo y cubriendo toda la superficie del país. Creemos, sin embargo, que partiendo del esquema constitucional vigente se podrá arribar a un federalismo de concertación vigorizado en relación a las iniciativas precedentes a que aludimos con anterioridad. Este deberá ir estructurándose con el acuerdo expreso de las partes -las provincias- y en la medida de sus necesidades. Se trata de un plan paulatino en el tiempo que llevará necesariamente a un modo diferente de toma de decisiones, en base a una genuina participación intrafederal. Pero, los acuerdos deben ir lográndose desde la base y no por medio de la actitud autoritaria del centro.
III. EL SENADO Y EL EQUILIBRIO FEDERAL 12.-. La reforma ha producido cambios en aspectos vinculados con los senadores. Estas modificaciones no abarcan cuestiones relacionadas con el órgano, como fue el caso en muchos otros proyectos anteriores. Entre ellos el más difundido ha sido el del Consejo para la Consolidación de la Democracia (CCD). Recordemos que en sus dictamenes se le daba al Senado un nuevo marco de referencia, con el objetivo de convertirlo en el efectivo reaseguro de la
vigencia del sistema federal. En tal sentido, se le concedían atribuciones centradas en el cumplimiento de dicho rol. La Cámara alta perdería su facultad de iniciadora en materia legislativa que como principio general se le otorgaba a Diputados, conservando su papel de revisora exclusivamente. La situación se revertía cuando se trataba de proyectos de ley en que podrían estar involucrados temas de incumbencia federal. A su vez todo esto se veia acompañado de herramientas concretas en materia de acuerdos, de registro y de concertación de tratados interprovinciales, entre otras. 13.- En la elaboración de las reformas fue decisiva la inspiración intelectual del destacado sociólogo del derecho Juan Carlos Agulla1. En tal sentido, el dictamen preliminar del CCD manifestaba que: “... el Senado podrá constituirse y organizarse en forma regional, a los efectos de tratar los problemas de planeamiento o de concertación. A esos fines podrá dividir el territorio nacional en regiones. La base regional de la representación de los senadores, para el tratamiento de ciertos temas, permitirá asumir políticamente el problema de las regiones argentinas, ya que se trata de un ámbito institucional que permite acuerdos y concertaciones entre las provincias para determinadas políticas regionales o de planeamiento. Se crearía así la obligación de llevar al Senado los problemas cuyas decisiones afectan distintas provincias o reclaman soluciones regionales. El Senado debería promover la concertación de políticas de planeamiento regional y la integración regional del país, reservando a las provincias de cada región la decisión de los objetivos y políticas de desarrollo, y las provincias consideradas individualmente la ejecución de dichos planes en sus respectivas jurisdicciones” (Dictamen Preliminar del CCD. Eudeba, Bs. As. 1986, ps. 68/69). En su segundo dictamen el CCD va aún más lejos al expresar “este Consejo, como lo ha dicho en su dictamen preliminar, está convencido que la reforma constitucional debe tender a convertir al Senado de la Nación en el órgano fundamental del federalismo argentino, constituyéndose en el ámbito donde se dé la concertación entre la Nación y las provincias. Es en el Senado donde debe discutirse la coparticipación impositiva, las regalías a las provincias por la explotación de sus recursos naturales, los planes de formento regionales, el código de minería, etc.” (Segundo dictamen del CCD. Eudeba, Bs. As. 1987, p. 48). De Dios en un trabajo anexo al mencionado dictamen -“Del Bicameralismo perfecto al Bicameralismo diferenciado”- sostiene las dificultades que puede presentar un sistema federal con un congreso bicameral cuyas cámaras reciben potestades de idéntica magnitud y de la misma temática. A fin de resolver la inadecuación que habría tenido esta concepción en la construcción de un federalismo genuino para nuestro país, se recomienda la asignación a cada cámara de diferentes materias en las que oficiarán como cámara de origen teniéndose en cuenta la representación democrática fundamental del electorado en la Cámara de Diputados y la expresión de los intereses de las provincias en el Senado. 14.- La reforma deja de lado estas consideraciones, ya que las modificaciones realizadas se ocupan: a) del número de integrantes del Senado el que se eleva de 2 a 3 miembros por distrito. La novedad, se funda en la necesidad de distribuir la representación de cada distrito entre las dos 1 Agulla se refiere al Senado y al sentido de una modificación sustancial en sus obras: “El Estado Federal y el Senado”, en Labourdette: “Política y Constitución: Aportes para un debate necesario”, AZ Editora, Bs. As., 1994. “Fundamentos interpretativos de la Reforma Constitucional”, en: “Estudios sobrela Reforma constitucionalde 1994”, Bidart Campos y Sandler, Instituto de Investigaciones jurídicas y sociales, Ambrosio L. Gioja, Depalma, Bs. As., 1995. “Cuadernos Regiones”, Instituto Libre de Estudios Regionales (I.L.E.R.), De. Unión Confirmado, Bs. As., 1978. “Reforma del Estdo” (en coautoría con R. Martinez Nogueira). Instituto Torcuato Di Tella, Bs. As., 1980.
fuerzas más votada; b) se sustituye el sistema de elección indirecta que preveía la constitución en su redacción anterior, por el de sufragio directo del electorado de cada distrito. La cuestión genera argumentos a favor como en contra. Quienes continúan fieles a la elección indirecta, sostienen que su modificación produciría un serio menoscabo al federalismo, pues en la medida que los senadores representan a las provincias, su designación del mismo modo que los diputados importaría un apartamiento de ese propósito y en consecuencia quedaría destruida la participación de las provincias en el gobierno federal. Frente a esta postura, los partidarios de la elección directa se apoyan en las lecciones de la práctica y consideran que en realidad la elección directa lejos de asegurar la voz de las provincias en el gobierno nacional, importa un sinnúmero de corruptelas, producto del modo de elección en el interior de las legislaturas. Todas estas prácticas afectan al principio de representación en general y generan una gran frustración de parte del electorado que observa al Senado como a un cuerpo alejado de su voluntad; c) la necesidad de asegurar una representación diferenciada en lo que a color político respecta, dentro de cada distrito, ha llevado al constituyente reformador a estipular un sistema mayoritario de lista incompleta como fórmula electoral para la asignación de los tres escaños a favor de las dos fuerzas más votadas. De modo tal que el primer partido obtendrá los dos tercios de la representación (dos bancas), quedando el tercio restante (una banca) a favor del segundo. Hablamos de partidos adrede, pues para esta categoria de funcionarios se ha dispuesto que éstos tendrán el monopolio en materia de candidaturas. De esta manera se le ha dado rango constitucional parcial a una modalidad en materia de candidaturas que hasta el presente sólo estaba prevista en la ley. Como consecuencia de lo antedicho quedan excluidos para la elección de senadores otras formas de designación, tanto a nivel de fórmula de reparto como en el modo de selección de los candidatos. La asignación minoritaria de bancas senatoriales está destinada a evitar los senados "monocolores". Es decir con una composición que le otorgue una mayoría aplastante a una sola fuerza política. Situación que puede ocurrir como consecuencia del empleo de una fórmula mayoritaria de reparto de los escaños que no admita atenuación alguna. Dado lo cual siempre el primer partido en cada distrito, independientemente de cual sea su caudal electoral, se alzará, en el Senado, con la representación total del mismo. 15.- El acortamiento del plazo del mandato de los senadores completa las modificaciones a la Cámara alta. Se trata de una antigua aspiración que figuraba prácticamente en todos los proyectos de reforma constitucional, de origen legislativo o doctrinario. El mantenimiento de un período de nueve años se contradecía con las características que debe presentar una institución republicana. Los precedentes diferían en cuanto a la magnitud del acortamiento. Por ejemplo el CCD daba dos alternativas: "la primera establece que sean elegidos por seis años por las legislaturas provinciales, por mayoría absoluta de sus miembros y que sus mandatos sean revocables. (...) La segunda consiste en que el mandato sea irrevocable y el plazo del mandato sea de cuatro años". Otra modificación que acarrea el sistema es el modo como en el futuro se irán produciendo las renovaciones. En lo sucesivo, cada distrito deberá hacer designar a sus tres senadores de manera simultánea y ello llevará a que las renovaciones por tercios cada dos años -en lugar de cada tres como era antes- involucren la representación total de la tercera parte de los distritos. El modo como se irán escalonando los distritos en el tiempo a esos efectos, recién se conocerá a fines del año 2001, cuando se proceda a realizar el sorteo que determina la cláusula transitoria que acompaña a la presente norma.
IV. CONCLUSIONES 16.- La reforma constitucional del 94, como se ha visto, ha producido una serie de modificaciones tendientes a fortalecer nuestra debilitada forma de Estado. Ellas reformulan el deslinde de competencias Nación-provincias, incorporan la noción de región y realizan algunas transformaciones al principio de participación al modificar ciertos aspectos que hacen al Senado de la Nación. Sin embargo, en razón de diferentes razones, por el momento no se han producido prácticamente resultados. En efecto, en algunos casos todavía es temprano para apreciar consecuencias de lo reformado y en otros, aún no se han sancionado las leyes de conformidad con directivas expresas del constituyente. 17.- Con la constitucionalización de la región el derecho público argentino se enriquece y contribuye a impulsar una nueva visión del poder en el territorio. Claro que es importante, como ya ha quedado dicho, tener en cuenta que se trata de una potestad de las provincias, que no es concurrente con la Nación, pues el constituyente se ha decidido por la creación de regiones desde “abajo hacia arriba” y de ningún modo en sentido contrario. Esto es, la posibilidad concedida a las provincias de articular sus relaciones por medio de un nuevo e interesante instrumento. 18.- La enmiendas al Senado de la reforma del 94 abarca cuestiones atinentes a sus miembros. Por el contrario, no se han tomado las ideas de Agulla vertidas en los dictamenes del Consejo para la Consolidación de la Democracia. En dichos documentos se actuaba sobre toda la dinámica legislativa de producción normativa, modificando los roles de las dos cámaras. Se trataba de una visión sistémica que veía en la Cámara Alta del órgano legislativo nacional la clave de bóveda a través de la cual articular cambios profundos en el funcionamiento del federalismo. De dichas recomendaciones sólo se ha tomado la posibilidad para el Senado de actuar como cámara de origen en los casos previstos en los incs. 2 y 19 del artículo 75. De todos modos nada impide que la interesante iniciativa ideada por el ilustre jurista citado pueda ser tenida en cuenta para que a través de normas que regulen el funcionamiento del cuerpo, se posibilite una actuación que responda al trazado regional que poco a poco se irán dando las provincias.