“INTEGRACIÓN Y SUPRANACIONALIDAD SIN CONSIDERAR LOS DESARROLLOS EUROPEOS RECIENTES, BASES CONSTITUCIONALES Y LÍMITES. LA EXPERIENCIA DEL MERCOSUR” por Daniel Alberto Sabsay Presentación del Dr. Daniel A. Sabsay en el Simposio "Process of European and Global Constiutionalization", llevado a cabo en Berlín el 15 de mayo de 1999, en ocasión del 50º Aniversario de la Constitución alemana.
I.- INTRODUCCION La voluntad de los países americanos de integrarse a través de diferentes modalidades y para diversos propósitos no es un objetivo novedoso, han sido numerosas las iniciativas de esa naturaleza emprendidas desde el Siglo XIX. Sin embargo un balance de las mismas no arroja resultados demasiado alentadores. En el presente documento comenzaremos observando esos antecedentes, en particular aquellos que responden a una noción cercana a la idea actual de integración. Luego, analizaremos al Mercosur en particular a la luz de los instrumentos jurídicos que regulan su régimen jurídico. Ello nos permitirá, entre otras consideraciones, definir la estructura orgánica, la distribución de competencias, el proceso para la toma de decisiones, el sistema de incorporación de las normas y decisiones dictadas por los órganos regionales a los ordenamientos jurídicos nacionales, los procedimientos para la resolución de posibles controversias, entre otros caracteres institucionales relevantes. A partir de los elementos que surjan de lo anterior podremos establecer el tipo de integración que importa el proceso del Mercosur. A continuación, trataremos de determinar, a la hora actual y más allá de lo contemplado en los instrumentos jurídicos, cuál es el estado de avance del proceso integrador. ¿Se han cumplido las metas fijadas en los acuerdos?, ¿qué lugar ocupa el Mercosur en la agenda pública de los países miembros y qué expectativas y finalidades persigue a través de él cada uno de ellos?, ¿de qué manera es seguido el proceso desde las opiniones públicas nacionales?, entre otros interrogantes. Estas cuestiones por su importancia merecen un tratamiento específico, pues su dilucidación completa el análisis de los componentes institucionales. De este modo se combina lo jurídico con las vivencias que se derivan de los procesos políticos y de las realidades sociológicas. Un punto especial estará consagrado al análisis de las constituciones nacionales. Ello, tanto desde una óptica interpretativa de los textos, como así también a fin de ubicar la importancia que ocupa este factor constitucional propio a las realidades nacionales internas en la facilitación de la evolución integradora. La comparación Unión Europea-Mercosur, merece un tratamiento especial ya que la iniciativa sudamericana, desde su inicio se vio reflejada y buscó referencias en el proceso europeo de integración. Creemos que desde el exterior se tiene la tendencia a sobredimensionar la profundidad de la integración del cono sur sudamericano. Un cotejo que se lleve a cabo a partir de ciertos aspectos institucionales y políticos permitirá ubicar la adecuada y verdadera magnitud del Mercosur. Por último nos concentraremos en a algunas consideraciones que a manera de conclusiones
puedan poner de relieve los principales aspectos derivados de los análisis previos, como así también efectuar una prospectiva que nos lleve a identificar posibles escenarios futuros.
II.- ANTECEDENTES Como señalábamos en la introducción el deseo de los jóvenes países latinoamericanos de encontrar un destino común, se remontan a los comienzos de sus respectivos procesos de independencia. Bolívar fue sin lugar a dudas el más destacado ideólogo y propulsor de dicha concepción. Pero, desde una consideración político-cultural más que económica que tuvo una visión típica de su siglo, hija de la Revolución Francesa y del Iluminismo y con la influencia de la cultura ibérica. El proyecto nunca superó el nivel de un sueño y aún los países que él había liberado luego se escindieron en diferentes naciones (Baptista. 1998:25) A partir de la década del 60 y a tono con la dinámica integradora que se produce en distintos lugares del mundo, en particular en Europa, en América se producen diversas acciones que le dan un nuevo ímpetu a la voluntad integradora que estaba latente desde tiempos lejanos. Ahora bien, en esta oportunidad las iniciativas estarán centradas en el área económica. Esta necesidad ya había sido manifestada desde mediados de la década del 50 por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). En un principio se trató de proyectos que tuvieron un alcance muy limitado y que no pueden ser considerados como verdaderamente exitosos. Creemos que un primer antecedente del Mercosur se produjo con la celebración del tratado de Montevideo de 1960, a través del cual se creó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (A.L.A.L.C.), a la que en su inicio adhirieron Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay y a la que con posterioridad se sumaron Colombia, Ecuador, Venezuela y Bolivia. Esta asociación propendió a la formación de una zona de libre comercio a la que se debía llegar en un plazo de 12 años. A raíz del escaso avance obtenido por medio de la A.L.A.L.C., en 1980 fue firmado un nuevo tratado en Montevideo, que constituyó la Asociación Latinoamericana de Integración (A.L.A.D.I.), que tenía por objeto la conformación de un mercado común al que se debía llegar de un modo progresivo. Asimismo, se determinaba en dicho convenio que el mismo debía propender a la construcción de un proceso de integración que permitiese promover al desarrollo económico y social armónico y equilibrado de la región. Otros países latinoamericanos también emprendieron el mismo camino y así a fines de los sesenta se conformó el Grupo Andino con la firma del acuerdo de Cartagena que fue celebrado por Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia y Perú. En América Central en 1960, al que se integra Venezuela con posterioridad (1973) y del que se retira Chile (1976). El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua firman el Tratado General de Integración Centro-Americana al que luego adhiere Costa Rica . Asimismo, en 1965 se crea en el Caribe la Asociación de Libre Comercio del Caribe, formada por Antigua, Barbados y Guaina, la que luego se transforma en la Comunidad del Caribe y en el Mercado Común del Caribe (C.A.R.I.C.O.M.) que está integrado por casi todos los estados del Caribe. En América, a todas estas iniciativas se suman, por una parte, el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (1982) del que son parte Canadá, Estados Unidos de Norte América y México que tiene como grandes objetivos eliminar las barreras comerciales, promover las condiciones para una competencia justa, incrementar las oportunidades de inversión y fomentar la cooperación trilateral, regional y multilateral, entre otras acciones. Por último, no podemos dejar de hacer mención al proyecto acordado en la Cumbre de las Américas que reunió en 1994, en Miami, a 34 jefes de estado americanos que tiene por finalidad la creación del Area de Libre Comercio de las Américas (A.L.C.A.). Esta iniciativa se propone el establecimiento de una zona de libre comercio desde Alaska hasta la Patagonia, la que debería entrar en funcionamiento en el año 2015; no obstante lo cual, los signatarios asumieron el compromiso de negociar el calendario respectivo hasta el 2005. El proyecto se propone promover las prosperidad a través de la integración económica y el libre comercio, combatir la corrupción y el narcotráfico, erradicar la pobreza, fortalecer la democracia y proteger el medio ambiente. Nos parece importante tener en cuenta que el Mercosur ha nacido y se desarrolla en el marco de una tendencia hacia la integración que abarca a todo el continente americano. Dentro de este ímpetu, la experiencia de los estados del sur de América se destaca por su voluntad -como ya veremos- de constituir un Mercado Común, característica que como queda visto, la convierte junto al caso de América Central, en las dos únicas empresas americanas de estas características.
III.- ¿QUE ES EL MERCOSUR? 1) Proceso de formación. Instrumentos constitutivos Los antecedentes a que se ha hecho referencia influyeron en la creación del MERCOSUR Pero como bien nos recuerda Moncayo el origen inmediato del Mercado Común del Sur se encuentra en una serie de documentos y conductas del gobierno argentino y brasileño manifestadas a partir de 1985, luego del acceso al poder de gobiernos democráticos, que tendieron a la formación de un mercado común. Sus instancias principales fueron: -
la Declaración de Foz de Iguazú (30/XI/85) que creó una Comisión Mixta de Alto Nivel para la Integración; el Acta para la Integración argentino-brasileña y el Programa de Integración y Cooperación Económica (29/VII/86); el Acta de Amistad argentino-basileña denominada "Democracia, Paz y Desarrollo (10/XII/86); el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entra la República Argentina y la República Federativa de Brasil (29/XI/98) que dispone la creación de un "espacio económico común" mediante la remoción de todos los obstáculos tarifarios y no tarifarios al comercio de bienes y servicios "en un plazo máximo de diez años".
En el período 1984/89 ambos países firmaron 24 protocolos bilaterales. Este proceso dinámico de integración se confirmó mediante el Acta de Buenos Aires (16/VII/1990), (Menem-Collor de Mello), por el que se decidió crear un mercado común que debía quedar conformado el 31/XII/94, para lo que se estableció el Grupo Común Binacional. Poco después, Argentina y Brasil suscribieron y registraron en la ALADI un Acuerdo de Complementación Económica en el que profundizaron y sistematizaron los acuerdos bilaterales preexistentes (Moncayo. 1999:5)
Los Estados Partes decidieron constituir un mercado común denominado "Mercado Común del Sur" (MERCOSUR) con la finalidad de asegurar la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos; el establecimiento de un arancel exterior común y la adopción de una política comercial común; la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes y el compromiso de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes para fortalecer el proceso de integración.. El régimen jurídico inicial del MERCOSUR estuvo constituido por un Tratado y cinco anexos. Estos seis instrumentos internacionales deben ser interpretados armónicamente. El Tratado de Asunción fija como gran objetivo el de ampliar la dimensión de los mercados nacionales a través de la integración. Enuncia los Propósitos y Principios del Mercosur (Capítulo I). Define su Estructura Orgánica. Describe sus órganos, todos ellos intergubernamentales, y sus funciones (Capítulo II). Determina su vigencia, por tiempo indefinido (Capítulo III). Admite la adhesión de los demás países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), sujeta a la decisión unánime de los Estados Partes (Capítulo IV) y contempla la posibilidad de denuncia unilateral (Cap. V). Contiene disposiciones materiales desarrolladas en los cinco Anexos que regulan un "Programa de Liberación Comercial" (Anexo I); un "Régimen General de Origen" (Anexo II); la "Solución de Controversias" (Anexo III); "Cláusula de Salvaguardia" (Anexo IV) y que establecen "Subgrupos de Trabajo del Grupo Mercado Común" (Anexo V). 2) Marco Normativo El Tratado de Asunción contempla un período de transición hasta el 31 de diciembre de 1994. El marco normativo de la integración se completa con la firma de protocolos. El de Ouro Preto consagró la estructura jurídica del Mercosur y le otorgó personería jurídica internacional, el de Brasilia estableció el sistema para la resolución de controversias con el propósito declarado por los firmantes de contribuir al fortalecimiento de las relaciones entre las partes, sobre la base de la justicia y de la equidad. Este instrumento consagra que las controversias que surjan entre los Estados partes sobre la interpretación, aplicación o el incumplimiento de las disposiciones contenidas en el Tratado de Asunción, de los acuerdos celebrados en el marco del mismo, así como de las decisiones del Consejo del Mercado Común y de las resoluciones del grupo Mercado Común, serán sometidos a los procedimientos de solución establecidos en dicho protocolo. Se consagran tres etapas sucesivas en el camino hacia la solución de las controversias: a) las negociaciones directas; b) la intervención del grupo Mercado Común; y c) el procedimiento arbitral. El marco jurídico básico quedaría incompleto si no hiciéramos referencia a la denominada “cláusula democrática”. Se trata de una disposición que fue primero objeto de una declaración de los Presidentes de los países del Mercosur, formulada en San Luis, Argentina y que luego fue objeto de un acuerdo internacional entre dichos estados lo que le concede al instituto carácter vinculante: A través de ella se establece que todo país que hubiere abandonado el sistema democrático de gobierno queda inmediatamente excluido del Mercosur. La modalidad tuve su origen en una seria crisis institucional ocurrida en el Paraguay y respecto de la cual el claro compromiso de los máximos mandatarios del Mercosur operó como un importante factor de disuasión para la resolución de la
crisis sin que se viera afectado el sistema político. En el presente año acontecimientos de gravedad aún mayor que afectaron a ese mismo país, nuevamente encontraron en esta cláusula un trascendente elemento de contención de las tentaciones totalitarias de nostálgicos de un pasado no muy lejano que asoló a la nación guaraní. 3) Estructura Orgánica El Protocolo de Ouro Preto que define la estructura institucional definitiva del siguiente modo: a) Organos con poder de decisión: • Consejo del Mercado Común (CMC) Es el órgano máximo que tiene a su cargo la conducción política del Mercosur y las decisiones necesarias para la profundización del proceso de integración. Está formado por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Economía, o sus equivalentes de los Estados parte. Sus funciones principales son: - Formula políticas y promueve las acciones necesarias para la conformación del mercado común; - Crea los órganos que estime pertinentes, los modifica y los suprime; - Adopta decisiones en materia financiera o presupuestaria; - Vela por el cumplimiento del Tratado de Asunción, de sus Protocolos y de los acuerdos firmados en su marco; - Ejerce la titularidad de la personalidad jurídica del Mercosur; - Negocia y firma acuerdos, en nombre del Mercosur; - Se pronuncia sobre las propuestas que le sean elevadas por el GMC; - Designa al Director de la Secretaría Administrativa del Mercosur; - Homologa el Reglamento Interno del GMC. Este órgano tiene ciertos puntos en común con el Consejo de Ministros de la Unión Europea. En efecto, ambos son de carácter intergubernamental, supranacional y de conducción política ya que mediante sus atribuciones, son capaces de determinar e influir sobremanera al resto de los órganos (Pizzolo. 1998:279) • Grupo Mercado Común (GMC) Desde el Tratado de Asunción está compuesto por cuatro miembros titulares y cuatro miembros alternos por cada país, designados por sus respectivos gobiernos, entre los que deben haber obligatoriamente representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía y de los Bancos Centrales. Funciones Principales: - Promover proyectos de decisión al CMC; - Tomar las medidas necesarias para el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el CMC; - Firmar programas de trabajo que aseguren avances para el establecimiento del mercado común; - Crear, modificar o suprimir órganos tales como subgrupos y reuniones especializadas; - Intervenir en el proceso de solución de controversias; - Resolver sobre los reclamos de particulares; • Comisión de Comercio del Mercosur (CCM)
Está formada por cuatro miembros titulares y cuatro suplentes por cada estado parte y es coordinada por los Ministerios de Relaciones Exteriores. Son sus funciones más importantes: - Asistir al GMC. - Velar por la aplicación de los instrumentos comunes de política comercial tanto al interior del Mercosur como con terceros países, con organismos internacionales y convenios comerciales. - Debe pronunciarse sobre las solicitudes presentadas por los Estados partes relativas a la aplicación y al cumplimiento del arancel externo común y de los demás instrumentos de política comercial común. - Informa y propone al GMC sobre la evolución de la aplicación de los instrumentos comunes, como así también sobre proyectos de nuevas normas o de posibles modificaciones a las existentes. b) Organo de Representación Parlamentaria • Comisión Parlamentaria Conjunta Se trata del órgano que representa a los poderes legislativos de los Estados partes y que está integrado por parlamentarios designados por sus respectivos órganos de conformidad con los procedimientos existentes en ellos. Debe coordinar la actividad comunitaria con la de legislación interna y en tal sentido debe hacer lo necesario para agilizar la más rápida puesta en vigencia a nivel nacional de las normas emanadas de los órganos del Mercosur. c) Organo Consultivo • Foro Consultivo Económico-social Lo integran representantes de los sectores económicos y sociales en un número igual por cada estado parte. Es su principal función pronunciarse por medio de recomendaciones que son elevadas al GMC d) Organo de Apoyo • Secretaría Administrativa del Mercosur Tiene a su cargo fundamentalmente los aspectos logísticos y de apoyo administrativo a los restantes órganos de la organización. Está establecida de forma permanente en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay. 4) Modelo de integración El Acuerdo de Montevideo crea instituciones fundamentalmente intergubernamentales. No adopta ni define ningún órgano comunitario (Moncayo. 1999:7). Esta primera apreciación resulta útil para entender que el Mercosur no alumbra un orden comunitario. Por otra parte, otra señal importante para entender este singular proceso de integración está dado por el modo evolutivo que como ya se ha visto sus miembros le han impreso. En tal sentido, es de destacar que la constitución del mercado común a que refiere el art´1º del tratado de Asunción es sólo una meta, cuyo plazo se había determinado para 1994 y que pasados ya cinco años de cumplimiento de dicho plazo, no sólo éste no ha sido llevado a cabo, sino que es imposible poder vaticinar en la hora actual, una fecha previsible para que ello ocurra. De alguna manera hoy podríamos decir que nos encontramos frente
a una unión aduanera imperfecta y a una zona de libre comercio incompleta. Estas dos notas que son mencionadas por la casi totalidad de los responsables gubernamentales, académicos relacionados con el tema de la integración y demás actores que gravitan en torno a ella, lo único que hace es describir la más estricta realidad. La base intergubernamental constituyó una de las notas esenciales que permitió que se diera nacimiento al Mercosur Todo cambio que se le desee efectuar a este aspecto tan crucial del sistema necesita de una modificación jurídica profunda que compromete la revisión del Tratado de Asunción. La misma genera serios temores de que se avance hacia la temática de la supranacionalidad, en particular de parte del Brasil, gran socio de la coalición. Tal es así que en el lenguaje de los negociadores se ha preferido emplear el término transnacional, en lugar de supranacional, en la convicción de que este último importa una clara pérdida de soberanía nacional no querida. Aclarado pues que el Mercosur conlleva un proceso de integración de características limitadas al campo de lo intergubernamental, debe necesariamente deducirse de ello, que ninguna de las normas que le dan sustento, producen una transferencia de atributos propios de la soberanía estatal a favor de una estructura ubicada por encima de los gobiernos de los estados parte. 5) Mercosur y Unión Europea La sola lectura de lo expresado en el punto anterior sobre el tipo de integración que importa el Mercosur, permite por si misma percibir, por la mera oposición, sus diferencias fundamentales con la Unión Europea. Para entender a la Unión Europea se debe asumir previamente que cada uno de sus estados miembros han adherido a un modelo integrado de organizaciones internacionales compuesto por las Comunidades europeas y, por supuesto, a las consecuencias de tamaña decisión. Es decir, la existencia de un orden jurídico comunitario autónomo, que puede ser invocado por los particulares y que prima por sobre el derecho interno (de Berranger. 1995: 7). Por lo tanto las decisiones comunitarias luego de un largo recorrido a nivel de los derechos constitucionales de sus Estados miembros, tienen una aplicación directa en el interior de los mismos. Es de destacar que dichas decisiones sólo pueden versar sobre las materias acordadas en los instrumentos que dan sustento a la comunidad y que en definitiva esas delegaciones de soberanía son el producto de la voluntad de aquellos mismos que se pronuncian de manera concomitante, a favor de una merma de los atributos propios, al menos del concepto tradicional de soberanía estatal. A partir de los caracteres mencionados se forja una estructura orgánica cuyas decisiones son tomadas por mayoría y no por consenso o unanimidad como es el caso del Mercosur. Dicha estructura responde al principio de separación de poderes que debe imperar dentro de toda democracia constitucional, ya que está integrada por tres órganos independientes y suficientemente equilibrados en cuanto a prerrogativas y controles recíprocos. En tal sentido, es de destacar la existencia de un tribunal jurisdiccional de la Unión Europea cuyas potestades le permiten primar por sobre la jerarquía judicial de cada Estado miembro, como así también, el logro de una jurisprudencia que va construyendo una interpretación homogénea de la normativa que da vida a la Unión. Asimismo, la Unión cuenta con un órgano legislativo, el Parlamento Europeo, cuyos legisladores desde hace más de dos décadas son elegidos de manera directa a través del sufragio de los
electorados de los Estados miembros. Queremos resaltar que a partir de un inicio en que las facultades del Parlamento fueron francamente débiles, se ha producido una permanente evolución favorable al crecimiento de las mismas, que hoy le posibilitan contar con un número respetable de prerrogativas. A nuestro criterio la Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur, ni siquiera puede ser considerada como una primera etapa hacia la existencia de un Parlamento, ya que nada tiene en común con el concepto e implicancias que caracterizan a un órgano de esta naturaleza. Como descripción de modelo de integración debemos recordar que como bien sostiene Moncayo, “en el Mercosur no hay transferencia de potestades soberanas. No existen órganos comunitarios en cuyo seno se verifique una renuncia y atribución de competencias estatales. Existe sí, acuerdo en ejercer esos atributos soberanos a través de los órganos del Mercosur en modo concentrado y, podría decirse, simultáneo. El Mercosur no está dotado de órganos supranacionales; no existen en él instituciones u órganos que posean poderes propios y autónomos. Actúan por medio de representantes de los Estados Partes y tienen dependencia orgánica y funcional de los entes estatales. La voluntad y el interés nacional de cada Estado Parte, adecuado y conformado con el de los otros Estados, se expresa en normas que emanan de los distintos órganos. Todos ellos revisten carácter "intergubernamental". Esta clara descripción general pone de manifiesto las diferencias con los aspectos analizados de la Unión. Una última reflexión comparativa comprende aspectos que se desprenden de la realidad sociológica de cada uno de los fenómenos que estamos observando. Es decir de qué modo están comprometidas las comunidades nacionales de los Estados miembros en el curso de acción que van tomando las respectivas experiencias integradoras, y como ellas entienden que ellas gravitan sobre sus existencias. Al respecto, creemos que la distancia entre lo que sucede en uno y otro proceso se ensancha todavía más. Los europeos viven a la Unión como una dimensión que está muy presente en lo cotidiano de sus vidas. Esto es tan cierto que sus implicancias, en cuanto a evoluciones institucionales o inclusive a políticas comunes, constituyen temas salientes de las agendas político-electorales de los respectivos países. Los Estados del Mercosur exhiben una realidad absolutamente diferente. Lo que acontece con el proceso de integración es una cuestión de gobiernos, de relaciones exteriores y en última instancia de tecnócratas que negocian, pero que de ninguna manera provoca pasiones a nivel de las poblaciones y que por lo tanto no está incluido en las preocupaciones de los políticos, ni entre los temas de interés electoral.
IV.- EL MERCOSUR Y LAS CONSTITUCIONES DE SUS ESTADOS MIEMBROS 1) La dimensión de la cuestión La problemática que vamos a desarrollar atañe a uno de los aspectos fundamentales del derecho público de un país, cual es el vínculo entre el derecho interno del mismo y el derecho internacional. Al respecto, como es bien sabido, se contraponen dos teorías disímiles, el monismo y el dualismo. La primera ha sido hasta el presente más una aspiración que una realidad, en la medida que supone la existencia de un único sistema jurídico universal, el derecho internacional, al que los derechos nacionales deben subordinarse. Mientras que la segunda se pronuncia por la autonomía de los derechos nacionales en relación con el derecho internacional, imponiéndose un procedimiento de incorporación específico para que las normas de este último puedan introducirse en los primeros.
En la actualidad las soluciones que el derecho de los diferentes países democráticos aportan a nuestra cuestión parecieran situarse en un justo punto medio. Ello como resultado de distintos procesos que han llevado desde las estructuras estatales a una tendencia favorable a la integración de las mismas en amplios espacios continentales. Este fenómeno ha traído aparejado un debilitamiento de la noción tradicional de soberanía, pues la integración desde la óptica del derecho importa forzosamente la delegación de potestades nacionales a favor de ámbitos supraestatales. Asimismo, el derecho internacional de los derechos humanos, como producto de una sostenida labor convencional que se ha venido acentuando desde la finalización de la segunda guerra mundial, ha adquirido tal virtualidad que muchos de sus contenidos son hoy un sustrato común de la gran mayoría de los estados del planeta. Así las cosas, de una primera observación de la situación en cada uno de los cuatro países miembros del Mercosur, surge una situación de falta de harmonía entre los regímenes constitucionales de cada uno de ellos. En efecto, es factible efectuar una clasificación que comprenda a dos grupos. El primero, integrado por Argentina y Paraguay, contempla en sus leyes fundamentales recientemente reformadas -1994 en Argentina y 1992 en Paraguay- la supremacía de los tratados por sobre la leyes nacionales, por una parte, y por la otra, disposiciones especiales a fin de facilitar los procesos de integración regional, de conformidad con las particularidades que luego veremos. El régimen respectivo de ambos países exhibe prácticamente las misma modalidades. El segundo grupo de estados se conforma por el Brasil y por Uruguay, países cuyas cartas magnas no prevén el sistema constitucional mencionado para sus dos socios del Mercosur. A nuestro entender esta suerte de “piso constitucional” no compartido, constituye uno de los escollos más importante en la profundización del proceso de integración. Ello dados los desequilibrios, desconfianzas e inseguridad jurídica en general que el mismo provoca. que nos llevan a dedicarle una especial extensión al tratamiento de esta materia. Dada nuestra nacionalidad el análisis más detallado estará reservado al caso argentino. 2) Argentina La constitución argentina en su versión histórica presentaba una típica concepción decimonónica, respetuosa de una noción de soberanía estatal propia de aquella época. Sin embargo el transcurrir del tiempo sin que se produjeran modificaciones formales, había provocado un importante esfuerzo jurisprudencial, que haciendo pie en una interpretación dinámica de la ley fundamental había intentado "aggiornar" su texto, pero no sin contradecir, de hecho, algunas de sus disposiciones. La temática en juego encierra la necesidad de definir aspectos básicos de la organización estatal y de su derecho. Son ellos la determinación del orden de prelación interno de las normas y actos de gobierno, la responsabilidad internacional del Estado, la recepción de la evolución que ha sufrido el concepto de soberanía en el marco de las nuevas relaciones internacionales que llevan a cabo los diferentes gobiernos, entre otros. Queremos destacar que en la materia la constitución argentina ha sido objeto de una enmienda mayor. Así, una mera comprobación cuantitativa nos permite apreciar que la constitución del 53/60 consagraba siete disposiciones a la presente temática, mientras que hoy ella exhibe once cláusulas sobre este particular. Comenzaremos con una recapitulación de la situación preexistente a la reforma, para luego analizar las modificaciones que ella ha materializado. Después trataremos de encontrar principios de interpretación que permitan compatibilizar las nuevas disposiciones contenidas en la parte orgánica de la constitución con los artículos que, en la materia, presenta la hoy denominada por algunos especialistas parte dogmática "antigua", es decir la contenida en los artículos 1 a 35 del texto
constitucional. La cuestión relativa a la jerarquía de los tratados internacionales está prevista en los artículos 31 y 27. El primero dispone el orden de prelación de las normas cuando expresa que: "Esta Constitución, la leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación...", para luego determinar la preeminencia del derecho federal por sobre el de las provincias. El artículo 27, por su parte, establece que "El Gobierno federal está obligado a afianzar sus relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras, por medio de tratados que estén en conformidad con los principios de derecho público establecidos en esta Constitución". El derecho comparado exhibe tres posturas en el tratamiento de la presente cuestión, son ellas: a) Preeminencia de los tratados sobre el derecho interno. Son los casos, entre otros, de las constituciones de Holanda (arts. 63 y 66), Guatemala (art. 43), Honduras (art. 16) y Colombia en materia de derechos humanos(art. 93). b) Preeminencia de los tratados, exclusivamente sobre las leyes internas. Entre muchos otros, podemos citar a Alemania, Italia, Francia, Grecia, Portugal, España, El Salvador, Costa Rica y Chile. Sin embargo para los países miembros de la Unión Europea, la evolución del proceso de integración ha venido de alguna manera a extender esta categoría, posibilitando que el derecho comunitario prevalezca sobre el texto de las constituciones nacionales. c) Igualdad de jerarquía de leyes y tratados internacionales. Esta es la solución que presentan los derechos internos de USA, Venezuela, México y era la que surgía de los textos constitucionales citados de la ley fundamental argentina. • El aporte de la jurisprudencia La jurisprudencia, por su parte, también sufrió una importante evolución. En una primera etapa aplicó a rajatabla los principios sostenidos por la doctrina mayoritaria de conformidad con lo expresado con anterioridad. Como leading case de la aplicación del principio de igualdad entre leyes y tratados podemos citar a los casos "S.A. Martín y Cía. Ltda. v. Nación Argentina" (Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, 202-356). Allí la Corte dijo que las leyes y los tratados son calificados en la constitución como "ley suprema de la Nación y no existe fundamento normativo para acordar prioridad de rango a ninguno (...) que rige, respecto de ambas clases de normas, en cuanto integrantes del ordenamiento jurídico interno de la República, el principio con arreglo al cual las posteriores derogan a las anteriores...". Pero, en 1992, la jurisprudencia del máximo tribunal da un gran vuelco al decidir la primacía de los tratados por sobre las leyes de derecho interno. Se trató del hoy célebre fallo Ekmekdjián c/ Sofovich (El Derecho, Tomo 148, página 338). Entre otros considerados la Corte establece "que ... la violación de un tratado internacional puede acaecer tanto por el establecimiento de normas internas que prescriban una conducta manifiestamente contraria, cuanto por la omisión de establecer disposiciones que hagan posible su cumplimiento. Ambas situaciones resultarían contradictorias con la previa ratificación internacional del tratado; dicho de otro modo, significarían el incumplimiento o repulsa del tratado, con las consecuencias perjudiciales que de ello pudieran derivarse". Luego se expresa "que la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados -aprobada por ley 19.865- confiere primacía al derecho internacional convencional sobre el derecho interno. Ahora esta prioridad de rango integra el ordenamiento jurídico argentino. La convención es un tratado internacional, constitucionalmente válido, que asigna prioridad a los tratados internacionales frente a la ley interna en el ámbito del derecho interno, esto es, un reconocimiento de la primacía del derecho internacional por el propio derecho interno. Esta convención ha alterado la situación que el ordenamiento jurídico argentino contempla en los
precedentes (...), pues ya no es exacta la proposición jurídica según la cual no existe fundamento normativo para acordar prioridad al tratado frente a la ley. Tal fundamento normativo radica en el art. 27 de la Convención de Viena..." Luego manifiesta "que la necesaria aplicación del art. 27 de la Convención de Viena impone a los órganos del Estado argentino asignar primacía al tratado ante un eventual conflicto con cualquier norma interna contraria o con la omisión de dictar disposiciones que, en sus efectos, equivalgan al incumplimiento del tratado internacional en los términos del citado art. 27." Luego del anterior se dictan tres nuevas sentencias que no hacen sino confirmar el cambio operado en la doctrina de la Corte Suprema. Son ellos los casos "Fibraca Constructora..." (ED, 154161) y "Hagelin..." (ED, 158-130). Por último, ya con posterioridad a la reforma se dicta la sentencia caratulada "Cafés La Virginia S.A."(13/12/94). Las modificaciones producidas en la convención constituyente del 94 consagran en el texto constitucional la señalada evolución ocurrida en la jurisprudencia. Para ello se reforma el orden de prelación de las normas. Asimismo, la realidad actual a nivel de estructuras gubernamentales, tendiente a asegurar la conformación de grandes espacios supraestatales por la vía de la integración de las naciones que los conforman, también es objeto de tratamiento. A continuación desarrollamos los nuevos contenidos por separados: • Orden de prelación de las normas Consideramos que se produce un trascendente cambio en nuestra "pirámide jurídica" a partir de la modificación que sufre el rango que en la misma ocupan los tratados internacionales. Se trata de los nuevos textos contenidos en dos incisos del art. 75, consagrado a las atribuciones del poder legislativo. En efecto, una primera prescripción establece el principio general en la materia cuando expresa que "los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes". Es evidente que esta disposición se contradice con el ya citado artículo 31 y en particular con el artículo 27. Ello, en razón que en estos dos últimos artículos, como viéramos, el constituyente se pronuncia por una aplicación lisa y llana del dualismo (Sabsay. 1995). Esta dicotomía que hoy exhibe nuestra ley fundamental ha sido la resultante de un proceso de reforma que desde su punto de partida exhibió una notable contradicción sobre la suerte que correría la parte dogmática. Así en la ley declaratoria de la necesidad de la reforma, dictada por el Congreso como paso previo a la reunión de la convención constituyente, determinaba que serían nulas de nulidad absoluta todas las reformas de que pudiese ser objeto la parte dogmática (artículos 1 a 35). No obstante ello, entre los puntos habilitados para la reforma se señalaban una serie de cuestiones propias a dicha parte, como el reconocimiento de nuevos derechos, de partidos políticos y por último, lo relativo a la jerarquización de tratados. Frente a esta suerte de directivas cruzadas el constituyente se ocupó de la mayor parte de los puntos señalados, pero al momento de volcarlos al texto constitucional utilizó una singular técnica legislativa. Entendió que la incorporación lisa y llana en la parte donde correspondía hacerlo, la doctrinaria, no era posible pues a ello se oponía la ya mencionada prohibición. Por lo tanto, se decidió a concretarlas en la parte orgánica, entre las atribuciones del poder legislativo. Así a partir de la facultad que siempre tuvo el Congreso de aprobar o desechar tratados, se establecieron las nuevas características de los mismos, en relación a las restantes normas del ordenamiento jurídico nacional. Ahora bien, como tampoco fue posible compatibilizar los artículos pertinentes de la parte dogmática con los que estamos comentando, ello lleva a una abierta contradicción entre unos y otros. Si nos atenemos a la disposición citada en este acápite, la cuestión de saber quien es superior, una ley o un tratado, queda zanjada. En tal sentido creemos que la solución radica en
considerar que este nuevo contenido completa la redacción del artículo 31 de modo que hoy se deben intercalar a los tratados entre la Constitución y las leyes para determinar la jerarquía de los mismos. • Rango especial reservado para ciertos tratados atinentes a derechos humanos El constituyente ha seguido una corriente que se impone en el derecho constitucional comparado tendiente a la internacionalización de los derechos humanos. Se trata del fenómeno que Capeletti ha considerado como la "dimensión transnacional del derecho y la justicia". En tal sentido el ya citado inciso 22 del artículo 75, se continúa con una lista de dos declaraciones y nueve convenciones internacionales, todos ellos referentes a cuestiones relativas a derechos humanos. Así entre otras encontramos a la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, etc. Pues bien, todos ellos "tienen jerarquía constitucional". Estos tratados sólo podrán ser denunciados por medio de un procedimiento particular. El mismo inciso dispone al respecto que "sólo podrán ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara". Asimismo, el constituyente establece la posibilidad de que otros tratados sobre derechos humanos puedan adquirir el mismo rango constitucional que los que especialmente enumera. Para ello, se impone que una vez que sean "aprobados por el Congreso", se los someta a una nueva votación en la cual será necesario el "voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía constitucional". De este modo se le dio jerarquía constitucional en 1997 al tratado sobre desaparición forzada de personas que se sumó a la mencionada lista del inciso 22 del artículo 75. • Delegación de competencias a organizaciones supranacionales a través de tratados de integración. El artículo 75 en su inciso 24 dispone la aprobación por parte del Congreso de "tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes". Esta disposición tiene en cuenta la evolución operada en el mundo en materia de integración en grandes espacios económicos. En nuestro caso trata de darle andamiento al Mercosur. Consideramos que la poco feliz redacción da lugar a dudas sobre el tipo de normas a que se hace referencia en la última parte de la disposición transcripta. Puede tratarse tanto de las decisiones que tomen las jurisdicciones supranacionales, en cuyo caso no vemos porque necesariamente todas ellas deban tener jerarquía supralegal. También podría estarse aludiendo a las normas internas necesarias para poner en vigencia las normas internacionales. Es de destacar que la mayor parte de los autores entiende que estaríamos frente a las "resoluciones y medidas" emanadas de los organismos supranacionales. La segunda parte del inciso que se comenta se refiere al régimen de aprobación y de denuncia de este tipo de tratados. En cuanto a lo primero distingue entre los celebrados con Estados de Latinoamérica o con otras naciones. Para el primer caso la aprobación requiere "la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara". Por el contrario en tanto se trate de otros Estados, "el Congreso de la Nación, con la mayoría absoluta de los miembros presentes en cada Cámara, declarará la conveniencia de la aprobación del tratado y sólo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, después de ciento veinte días del acto declarativo". Más allá de la plausibilidad o no de la casuística planteada, creemos que el segundo tipo de tratados produce una duda sobre aquellos que sean celebrados entre países de la primera área y de la segunda. Es de destacar que no se trata de una hipótesis de probeta, ya que es precisamente la situación que se plantea con una eventual entrada de la Argentina al NAFTA, organización que cuenta en su interior con la combinación de países de ambas áreas geográficas. Por último se determina para la denuncia de este tipo de tratados "la previa autorización de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara". Esta exigencia nos parece lógica pues guarda una perfecta relación con el sistema de aprobación de estos acuerdos internacionales. • Compatibilización de las nuevas disposiciones de la parte orgánica con la de la "vieja" parte dogmática La cuestión gira en torno de la vigencia del orden internacional en el orden jurídico interno. Es decir con qué rango han quedado incorporados los tratados internacionales. Consideramos que el nuevo orden de prelación de las normas en el orden jurídico interno argentino, ha quedado constituido de conformidad con los niveles de jerarquía que se establecen en el gradiente que a continuación transcribimos: 1º.- La Constitución nacional y los tratados sobre derechos humanos enumerados en el inciso 22 del artículo 75 y los que en lo sucesivo se incorporen de conformidad con el procedimiento especial que a esos efectos prevé la mencionada cláusula. Respecto a esta categoría es necesario establecer si se trata de la Constitución misma o si por el contrario, tienen su misma jerarquía, pero sin integrar su articulado. De todos modos se debe tener en cuenta que ellos integran el derecho interno "en sus condiciones de vigencia". Es decir que se deben tener en cuenta las reservas planteadas en su momento, como así mismo la evolución de la citada normativa en el ámbito internacional. Además de ello el constituyente manifiesta que estas convenciones "no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos". 2º.- Los tratados y concordatos en general del inciso 22, 1º parte del artículo 75, como así también los convenios de integración y las normas que en su consecuencia se dicten, con el alcance que la jurisprudencia establezca para esta última. 3º.- La legislación nacional Hasta acá hemos ubicado el orden en que se encuentran las normas federales. En tal sentido, la reforma aclara la situación imperante en la relación tratado internacional - ley. Ahora, queda claro que lo dispuesto en el artículo 75, ordena la interpretación del artículo 31 al decidir un nivel superior de prelación de los tratados por sobre las leyes, estableciendo al mismo tiempo que cierto tipo de tratados están en el mismo rango que la propia ley fundamental.
4º.- Las constituciones, los convenios internacionales celebrados por las provincias y las leyes provinciales. 3) Brasil Brasil reformó su constitución en 1988, poco después de iniciado el proceso de transición a la democracia de ese país. Si bien para aquel entonces ya se había firmado, como se ha visto, la Declaración de Foz de Iguazú entre el Brasil y la Argentina, en el que se expresa “la firme voluntad política de acelerar el proceso de integración bilateral”( Punto 18), faltaban todavía 3 años para la firma del Tratado de Asunción. Sin embargo los reformadores no previeron normas explícitas en materia de integración que facilitaran este tipo de procesos, ya sea modificando el orden de prelación de sus normas internas, dando la posibilidad a órganos internos para delegar facultades en un orden regional o bien estableciendo un procedimiento que aliviara la incorporación de las normas que se deriven de decisiones tomadas por una estructura regional. La observación del texto constitucional pone de manifiesto una situación contradictoria que podría superar las limitaciones existentes para dar satisfacción al objetivo integrador a partir de una interpretación dinámica. Así, el art. 4 determina que “La República Federativa de Brasil buscará la integración económica, política, social y cultural de los pueblos de América Latina, aprobando la formación de una Comunidad Latinoamericana de Naciones” Ahora bien, a pesar de este gran principio integrador en otras partes aparecen disposiciones que limitan con vigor la apertura de mercados. Ello, en razón de que la constitución determina el monopolio nacional en áreas tan importantes como la minería, el transporte, una gran cantidad de servicios y otras materias y actividades enumeradas en los arts. 177 y 178. A esto se suma que en los arts. 22 a 24, consagrados a la distribución de competencias entre los órganos estatales, no se les confiere a ninguno de ellos la facultad de transferir sus competencias a órganos supranacionales o comunitarios. Esto hace que en la actualidad la participación del Brasil en un proceso de integración debe estar necesariamente limitado a una estructura intergubernamental y no a un sistema de tipo comunitario. Por último, el máximo tribunal jurisdiccional brasileño y encargado del control de constitucionalidad, el Superior Tribunal Federal, ha mantenido una jurisprudencia constante de conformidad con la cual sostiene un criterio dualista por el que se afirma que, internamente prevalece el derecho nacional por sobre el derivado del Mercosur, en caso de contradicción entre ambos. Así ha ocurrido en una muy conocida sentencia en la cual el tribunal no hizo lugar a un pedido de embargo de mercaderías e interdicción de un buque que se encontraba en el puerto de Belén. Como recuerda Rimoldi de Ladmann, la medida cautelar había sido solicitada en base al protocolo firmado en diciembre de 1994, que había sido aprobado por el Congreso pero que no fue promulgado por el presidente. De esta manera ha quedado puesto en evidencia la inseguridad jurídica del sistema que compromete importantes derechos que están en juego. 4) Paraguay La nueva constitución paraguaya de 1992, como ya hemos considerado al clasificar a los miembros del Mercosur con este tema, fija principios muy similares a los de Argentina, que podríamos resumir en:
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Primacía de los tratados por sobre la leyes La constitución impide que el derecho convencional adquiera jerarquía constitucional o supraconstitucional Organo concentrado de control de constitucionalidad de tratados y leyes a diferencia de la Argentina, éste sistema podría favorecer una interpretación dinámica para el proceso integrador. En lo que hace a los procesos de integración el artículo 145 contempla la posibilidad cuando sostiene que: la República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo, en lo político, económico, social y cultural. Dichas decisiones sólo podrán ser adoptadas por la mayoría absoluta de cada Cámara del Congreso.
5) Uruguay Su constitución de 1966 es la más antigua de las cuatro, al menos en lo relativo a este tipo de cuestiones. Las bases del sistema son las siguientes: -
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No está resuelta la relación entre leyes y tratados Se determina el monopolio en materia de legislación a favor del estado nacional Se estimula la integración en los campos social y económico para Latinoamérica pero se establece que la participación del Uruguay se limita a procesos de tipo asociativos y de cooperación. Se contempla que este país no puede aceptar el carácter imperativo de actos normativos emanados de órganos supranacionales, lo que contraviene lo previsto en el Protocolo de Ouro Preto. Una cláusula determina la defensa que deben dárseles en todo proceso de integración a los productos y servicios nacionales.
V.- CONSIDERACIONES FINALES Una primera reflexión nos obliga a convenir de que a pesar de todas las debilidades que ha manifestado el proceso integrador, como así también de las falencias de su marco jurídico y de la ausencia de un “piso común” en materia constitucional, la idea integradora en el marco del Mercosur pareciera no tener retorno. Esta primera impresión se apoya en las numerosas situaciones críticas que ha logrado sortear la iniciativa integradora, entre las cuales la última, derivada de la crisis ocurrida en el Brasil a inicios de 1999, puso seriamente en dudas la capacidad de continuidad del proceso. No obstante ello, a penas apaciguadas las aguas y despejada de sus mayores riesgos la situación económica del Brasil, todas las voces, en particular la de este país, se alzaron para manifestar la voluntad inalterada de continuar con el Mercosur. Ahora bien, estas últimas dificultades ponen de manifiesto con todo vigor la inexistencia de una estrategia clara que se refleje en normas comunes, susceptibles de poder enfrentar y alertar sobre situaciones tan graves como es la coordinación de las políticas macroeconómicas de los estados miembros.
A los temores que existen, en particular en el Brasil, sobre eventuales traspasos de soberanía, debe aclararse que resulta muy difícil construir escenarios regionales integrados sin que a largo o mediano plazo dichas transferencias deban tener lugar. Además, es necesario aceptar que dado el estado mundial actual de organización en bloques comerciales y económicos, las empresas conjuntas lejos de disminuir las capacidades de los países que las integran, las aumentan. Por lo tanto si soberanía es el equivalente de fortalecimiento nacional, en nuestra época y para muchas cuestiones, la transferencia de soberanía vigoriza la protección de los intereses de cada país y su posición negociadora, lejos de debilitarla. Sobre esto último creemos que tal como afirma el constitucionalista vasco Jáuregui, la idea de Estado de Derecho, entendido como abstracción última del poder, sigue siendo perfectamente válida y continúa plenamente vigente, pero se trata ahora de un Estado de Derecho no asentado exclusivamente en el Estado-nación. La mutua interrelación entre Derecho comunitario, Derecho estatal, Derecho regional o federal y Derecho transnacional (por no hablar de Derecho Internacional) hacen que el poder y la soberanía se compartan entre las diversas instancias y sujetos en función de los ámbitos materiales de competencia asignados a cada uno de ellos. En este marco el Estado nacional deja de tener la exclusividad en cuanto soporte de la legitimación y aplicación del Estado de Derecho. Creemos que los países del Mercosur deben todavía discutir mucho para aceptar la premisa anterior y de ese modo poder avanzar. A partir de allí se impone, igualmente comprender, que todo proceso integrador para que sea exitoso se compone de etapas que llevan a una evolución de las instituciones comunes y del alcance de la cuestiones a tratar. Dado lo cual, ya que no estamos frente a un proceso estático, necesariamente, los políticos, pensadores, académicos y demás actores del proceso de integración, deben reflexionar en todo momento sobre las mejores modalidades que permitan que se vaya adelantando. Cierto es que tanto las prioridades de cada país como así también los móviles que han llevado y llevan a cada uno de ellos a constituir el Mercosur y a proseguir en su marcha se sitúan en distintos terrenos. Pero, son precisamente esas diferencias las que deben operar como desafíos para proseguir la marcha. En el campo institucional regional, resulta de primera prioridad, continuar con las modificaciones que perfeccionen la autonomía de los órganos del Mercosur, de sus relaciones, como así también del destino de sus decisiones. La traslación a dicho nivel de los principios que hacen a los fundamentos del Estado de Derecho, como son la independencia de los poderes y su separación, la concepción de un orden jurisdiccional propio, entre otros, obligan a redoblar los esfuerzos para que no se continúe con tamañas desarmonías entre lo que ocurre en el orden regional y en los órdenes internos. Máxime cuando a estos últimos, a través de la “cláusula democrática”, se les exige necesariamente un régimen político republicano de corte constitucional. Asimismo, la búsqueda de un procedimiento permanente para la resolución de conflictos es otra aspiración que debe tener una resolución que no debería prolongarse demasiado en el tiempo. El especialista paraguayo González critica con justa razón la precariedad del sistema adoptado en el Protocolo de Ouro Preto y señala que no constituye la forma más idónea de buscar la solución a las múltiples controversias que forzosamente se suscitan en un proceso integrador. En primer lugar, es
de destacar el larguísimo procedimiento que debe seguirse ante el Tribunal Arbitral, siempre que las dos etapas anteriores hayan sido exitosas. En segundo término es indispensable resaltar la total ausencia de imperio de dicho tribunal y la curiosa solución a la cual llega el Protocolo para la hipótesis en que uno de los estados no cumpliera el laudo dictado, al disponer que los otros estados podrán adoptar medidas compensatorias temporarias, tales como suspensión de concesiones u otras equivalentes, tendientes a obtener su cumplimiento. Esta virtual Ley del Talión resulta totalmente inapropiada y en particular desventajosa para los países más pequeños. Al interior de los estados, urge armonizar los sistemas de incorporación de las normas al derecho de cada uno de ellos, como así también su agilización. La inexistencia de un umbral constitucional similar entre todos los estados miembros, constituye un elemento cuya modificación no puede dilatarse de manera indefinida en el tiempo. Un taller de reflexión convocado en abril de 1999, por el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, con el apoyo de la Fundación Konrad Adenauer, permitió reunir a responsables gubernamentales del más alto nivel de los cuatro países del Mercosur, conjuntamente con empresarios y académicos. El documento en el que se recogieron las principales consideraciones comienza ocupándose del futuro del proceso en si mismo. Allí se expresa que antes de decidir qué hacer con las instituciones del Mercosur se debe definir una concepción estratégica conjunta del proyecto. Si se acuerda que es simplemente un proceso de cooperación económica, hay que trabajar en el perfeccionamiento de las instancias administrativas y de aplicación en los Estados parte. En cambio si se piensa que el Mercosur debe profundizarse como un proceso de unión económica e integración política, evidentemente la estructura orgánica funcional actual no es suficiente y debe darse una reforma cualitativa que profundice la institucionalización. El impulso que comienzan a tener en los subgrupos de trabajo cuestiones como la del medio ambiente y la de la calidad de vida, respecto de las cuales se trabaja en propuestas que permitan dar solución a problemas compartidos, como los son todos los derivados del problema transfronterizo, permite abrigar esperanzas para el futuro y para otros ámbitos. El esfuerzo interamericano al que han adherido, entre otros, todos los miembros del Mercosur, consiste en la conformación de un orden americano común en materia de derechos humanos, que con la creación de órganos de aplicación, facilita todo el proceso. En efecto, es de destacar que la Convención Americana de Derechos Humanos, prevé para su aplicación a la Comisión y a la Corte Americanas, cuyas opiniones y decisiones están generando un ámbito compartido que fomenta la construcción del Estado Derecho, tanto en sus partes doctrinarias como en el modo de ejercicio del poder.
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