Consejo Asesor(*) •Abraham Lowenthal (USA)
INDICE DE GOBERNABILIDAD DEMOCRATICA
•Carlos Floria (Argentina) •Carlos Ominami (Chile) •Darío Machado (Cuba) •Jorge Castañeda (México) • José Octavio Bordón (Argentina) • José Vicente Carrasquero (Venezuela) •Emb. José Feliz Fernández Estigarribia (Paraguay) •Graciela Römer (Argentina) •Marcelo Contreras (Chile) •Roberto García Moritán (Argentina)
(*) En formación
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1. La idea y los fundamentos ► La consolidación de la democracia en América Latina durante los últimos 20 a 30 años ha cambiado la naturaleza de los desafíos que enfrentan los líderes políticos a nivel regional y local. En ese contexto, parece cada vez más imperioso contar con herramientas capaces de proveer señales de “alerta temprana” que den cuenta de situaciones que pudieran poner en riesgo la estabilidad democrática de los países. ► Esas señales de alerta deben permitir entender la singularidad de los procesos políticos, identificando la naturaleza y la magnitud de los desafíos presentes y brindando un diagnóstico que permita a los máximos referentes de la vida pública (líderes políticos, partidos, organizaciones multilaterales, etcétera) arbitrar las soluciones que juzguen más adecuadas con la mejor información disponible. ► El Índice de Gobernabilidad Democrática – IGD - permitirá contar con una herramienta apta para responder a esas exigencias. ► Como tal, procura identificar las debilidades y las fortalezas de la dinámica institucional de los países de la región en su sentido más amplio. 2
2. El programa ► A los efectos de llevar adelante este proyecto se han asociado la Fundación Chile 21 y el Estudio Graciela Römer & Asoc. mediante un convenio de cooperación. ► Los cinco estudios que se presentan a continuación fueron realizados en México, Ecuador, Venezuela, Chile y Argentina y contaron con el apoyo de: El Centro Carter, el Sector Privado de Las Américas SPA/OEA, el Centro de Investigaciones del Senado de la Unión del Congreso Mexicano y la Fundación Chile 21. ► El programa se propone llevar adelante un conjunto de actividades para relevar dos (2) veces al año diferentes países de la región y, complementariamente, examinar las perspectivas que sobre el proceso político latinoamericano mantiene la elite formadora de opinión de en los EUA, mediante un panel de líderes en Washington y en New York. ► En la fase inicial, el conjunto de países en los que se propone llevar adelante de manera simultánea el proyecto incluye: -Argentina
-Brasil
-Perú
-Costa Rica / Nicaragua
-Venezuela
-Chile
-Ecuador
-USA
-Uruguay -México
-Panamá
-Paraguay 3
3. Un termómetro sobre las expectativas democráticas: Los supuestos teóricos ► Es bastante aceptado en nuestros días que la democracia está hoy menos expuesta al tipo de rigores de la posguerra donde, ante la presunción de un “desborde social”, las democracias eran lisa y llanamente abolidas por gobiernos de facto. ► Las “nuevas democracias” (las democracias de la “tercer ola” de democratización) enfrentan desafíos diferentes. O, si se quiere, parcialmente diferentes en lo que hace a la fuente de las perturbaciones. ► Allí donde en el pasado las ciencias sociales buscaban establecer las “causas estructurales” del fracaso de la democracia hoy parece razonable proponer un modelo capaz de pronosticar las razones del “ciclo político”, algo así como sistemas de alerta junto con las pistas de su eventual morigeración. ► El índice de gobernabilidad democrática (IGD) parte del supuesto de entender la gobernabilidad democrática como las capacidades de un sistema político para procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas en el marco constitucional vigente. 4
► No son los aspectos procedimentales los únicos que cuentan para establecer aquellas capacidades sino el conjunto de coordenadas que componen el sistema, es decir, aquellas oportunidades y riesgos de un gobierno que, concebido como parte de un “sistema político”, es colocado en el contexto más general de la economía, las instituciones, la cohesión social y, por cierto, las propias instancias de la coyuntura política. ► Esas capacidades sistémicas del gobierno hacen referencia a recursos que se acumulan y se consumen en un contexto caracterizado por cierto “equilibrio” y, por lo tanto, por cierta idea de un orden considerado deseable. ► Ese orden deseable o, para usar la analogía económica, ese equilibrio del sistema, viene asociado a un conjunto de expectativas (en este caso, las expectativas de la elite formadora de opinión) referidas a las principales “variables del sistema” y a la presunción de que ellas se desenvuelvan en un “rango de normalidad”. ► Como puede entenderse el índice de gobernabilidad democrática (IGD) es menos un “sismógrafo político” (es decir, un instrumento para pronosticar catástrofes) y es más plausiblemente un “termómetro” que procura medir la temperatura de un paciente, de manera que puedan escogerse los antibióticos adecuados, oportunamente. ► ¿Cuáles son las evidencias a partir de las cuales funciona ese termómetro? Básicamente, las expectativas de los líderes de opinión de los países referidas a cuatro dimensiones de análisis: la economía, la política, las instituciones y el grado de cohesión social en un momento del tiempo. 5
4. Computando el índice de gobernabilidad ► El modelo del índice de gobernabilidad democrática (IGD) supone transformar ciertos enunciados que describen las expectativas conectadas con aspectos políticos, económicos, institucionales y relativas a la cohesión social, a un conjunto de medidas numéricas que varían entre 0 y 10 según el aporte que realicen al acervo de gobernabilidad del país analizado. ► Ese conjunto de esas medidas numéricas en que se han transformado los 44 enunciados son luego agregadas dentro de alguna de las cuatro dimensiones constitutivas del IGD, dando lugar a los cuatro índice dimensionales que reflejan el nivel de los equilibrios parciales del sistema político. ► Finalmente, se computa el IGD como la media ponderada de esos índices dimensionales, siendo el factor de ponderación la incidencia o jerarquía que los líderes de opinión le asignan a cada una de las dimensiones en su “modelo subjetivo” como factores condicionantes de la gobernabilidad en el país bajo análisis. ► La medida así construida, el índice de gobernabilidad IGD , es una que resume la totalidad de la información provista por los entrevistados y sintetiza sus expectativas respecto del “sistema” . 6
GRACIELA RÖMER & ASOCIADOS CONSULTORÌA EN OPINIÓN PÚBLICA Y COMUNICACIÓN
5. Ejemplos A. Argentina (Diciembre 2003 - Noviembre 2004) 7
6
4,9 5
4,2
4
3,7 6,0
3
2
3,3
3,8
3,7
4,1
4,1
4,2
4,7
6,3
4,4
4,2 3,2
1
0
Dic '03 Politica
Jun Economía
Cohesión social
Nov '04 Instituciones
IGD 7
GRACIELA RÖMER & ASOCIADOS CONSULTORÌA EN OPINIÓN PÚBLICA Y COMUNICACIÓN
B. Datos para 5 países de la región (marzo-abril 2008)
7
6
5,8
5,1 4,6
4,6
5
3,7 4
6,6
6,6
3
5,5
5,5
4,7
4,7
2
5,0
5,4 4,5
4,4
4,4 4,5
4,5
4,9 4,7
4,1
4,6 3,6
3,2
2,8
1
0
Chile
Argentina Politica
Economía
México Cohesión social
Ecuador Instituciones
Venezuela IGD 8
6. Metodología
► Para poder cuantificar el “stock de gobernabilidad” de que dispone un país, se llevaron a cabo encuestas dirigidas a muestras representativas de líderes de opinión en cada uno de los países analizados – México, Venezuela, Ecuador, Chile, Argentina – cubriendo así, en una primera fase, entre uno y dos países representativos de cada una de las subregiones de América Latina. ► Esa muestra estuvo conformada por 70/80 entrevistas a funcionarios y dirigentes políticos, empresarios, referentes reconocidos de los principales medios de comunicación, miembros de los think-tanks, dirigentes sindicales y representantes de los movimientos sociales, las ONGs y otras organizaciones comunitarias. ► Se aplicó un cuestionario que contiene un conjunto de indicadores relacionados con las cuatro dimensiones que conforman el IGD (la economía, la política, la cohesión social y el estado y las instituciones), así como indicadores conectados tanto con la situación de contexto como con la búsqueda de segmentación analítica de la información. ► Esas entrevistas tuvieron lugar durante los meses de marzo y abril del año 2008 y fueron realizadas por profesionales universitarios previamente capacitados y coordinados en cada país por equipos de investigación de Graciela Römer & Asoc.
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6.1. Conformación del IGD ► Lo que sigue es un ejemplo de la transformación de los enunciados en medidas numéricas que, de hecho, son las realizaciones de un conjunto de variables aleatorias Xi que se distribuyen entre 0 y 10. Ei. “La situación económica de Chile está dando señales de estar mejorando” Muy de Acuerdo De Acuerdo Desacuerdo Muy en desacuerdo Xi
10
7
3
0
► Una respuesta provista por el entrevistado al enunciado que antecede a este párrafo del tipo “de acuerdo”, entonces, se transforma en un valor de 7 puntos en la escala 0-10 de la variable aleatoria correspondiente. Y, del mismo modo se procede con el resto de los 44 enunciados. ► Luego se computan los distintos subíndices para cada dimensión como los promedios de los indicadores incluidos en la dimensión; a saber, cohesión social (12 indicadores), economía (10), política (15), estado e instituciones (7). Subíndice dimensión j = ∑ i=1, i=n Xi ► Donde n es la cantidad de indicadores de la dimensión. Esas medidas se distribuyen en una escala 0-10 y la interpretación es análoga a la de los indicadores.
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► Por último, el paso que sigue es el del índice de gobernabilidad democrática propiamente dicho. El IGD, sin embargo, no es el promedio directo de las puntuaciones alcanzadas por cada uno de los subíndices de las dimensiones constitutivas sino la media de todas las dimensiones ponderada por la importancia que se asigna a cada dimensión. IGD = ∑
j=1, j=4
(ƒj x Subíndice dimensiónj)
► Ello supone la necesidad de adecuar el peso relativo que tiene cada una de las dimensiones que conforman el IGD en términos de su capacidad para moldear las expectativas de los líderes relativas a las condiciones de gobernabilidad democrática en cada uno de los países. ► Por ello se introduce una medida capaz de asignar en cada país y en cada contexto temporal el peso o la importancia relativa que los líderes de opinión asignan a cada dimensión, es decir, a cada grupo temático de indicadores.
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► Esa jerarquía surge de la pregunta insertada en el cuestionario que persigue resolver este problema de “ordenación”. Supongamos que le presentan una lista de factores ¿Cómo los ordenaría de acuerdo a su potencial para desestabilizar el orden y la gobernabilidad en este país? (Lista de factores: política, economía, cohesión social, instituciones)
► La frecuencia de las diferentes respuestas a esa pregunta provee un medida de la incidencia o ponderación asignada “colectivamente” por los entrevistados en su modelo subjetivo o normativo de la democracia en su propio país.
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7. Indicadores del modelo
COHESIÓN SOCIAL
ECONOMIA
1. Evolución esperada de la pobreza
13. Expectativas económicas a corto plazo
2. Sindicatos y cooperación social 3. Movimientos sociales y cooperación social 4. Oportunidades de progreso y movilidad social
14. Clima de inversión 15. Estabilidad monetaria 16. Viabilidad del esquema cambiario 17. Confianza internacional
5. Movimiento estudiantil y cooperación social
18. Reputación crediticia del gobierno
6. Orientación hacia la inclusión social
19. Expectativas económicas a largo plazo
7. Eficacia de la política social
20. Desregulación económica
8. Representatividad del actor empresarial
21. Coherencia política económica
9. Baja conflictividad social violenta
22. Política fiscal ordenada
10. Actores sociales cooperativos 11. Reversión de las desigualdades 12. Autoestima nacional/ comunidad política 13
POLITICA
INSTITUCIONES
23. Popularidad de gobierno
38. Cumplimiento contratos
24. Relación ejecutivo/ legislativo
39. Igualdad esperada ante la ley
25. Eficacia gubernamental
40. División de poderes y control horizontal
26. Gobierno/ líderes de opinión 27. Prestigio del régimen democrático 28.
Gobierno subnacionales
nacional/
41. Eficacia del estado (1): ley y orden
gobiernos
29. Transparencia e igualdad electoral
43. Eficacia del estado (3): seguridad, integridad.
30. Credibilidad y viabilidad de la oposición 31. Pluralismo del sistema político 32.
Actitud clara corrupción
33.
Credibilidad instituciones
del en
gobierno
los
contra
dirigentes
y
42. Eficacia del estado (2): provisión de servicios
la
44. Prestigio rama judicial
las
34. Expectativas sobre la popularidad del gobierno 35. Confianza en la neutralidad de los medios 36. Legitimación del pluralismo de los medios 37. "Responsabilidad" de los actores políticos 14