TraducciĂłn no oficial Chile, junio de 2006
El Sector Petrolero de Noruega y el Fondo Gubernamental de Pensiones – Global Secretario General Tore Eriksen, Ministerio de Hacienda, Noruega
1 Introducción El presente documento aborda las experiencias de Noruega como nación dotada de un gran volumen de recursos naturales. En este sentido, Noruega y Chile tienen algo en común. A modo de antecedente sobre el tema, permítanme comenzar con una breve caracterización de Noruega desde una perspectiva económica. Noruega es un país pequeño y montañoso con una población de sólo 4,6 millones de personas, dispersas sobre una superficie inferior a la mitad del territorio de Chile. El crecimiento económico de Noruega ha sido favorable por varias décadas, y su ingreso per cápita figura entre los más altos del mundo. La abundancia de recursos naturales y la apertura a los flujos de comercio y capital son importantes razones para tales resultados. Actualmente, la globalización y los desarrollos cíclicos están dando auge a la economía Noruega. Los precios de los productos que importamos están cayendo en relación a los precios de los productos que exportamos. Los términos de comercio noruego están mejorando. El impacto que tiene el incremento del precio del petróleo y el gas es particularmente fuerte, aunque las ganancias resultantes de los términos de comercio para la economía continental del país han sido igualmente altas. Sin embargo, en presencia de estas fuertes influencias externas es necesario suavizar algunas tendencias de la economía Noruega. Nuestra política de estabilización descansa en algunos pilares importantes, que fueron establecidos en la década de los '90 y en 2001 contra el telón de fondo que representaban las amplias fluctuaciones en los desarrollos económicos durante los primeros veinte años de la era petrolera de Noruega. Durante mi presentación centraré mi enfoque en dos de tales pilares; el mecanismo del Fondo Petrolero y las directrices de la política fiscal. Mencionaré brevemente además un tercer pilar importante, la política monetaria. Antes de abordar estos temas, permítanme decir algunas palabras sobre el sector petrolero noruego y su importancia para la economía noruega y para la forma en que regulamos el sector con el fin de asegurar que los recursos beneficien al conjunto de la sociedad. 2 El sector petrolero noruego – historia y perspectivas En 1969 se encontró petróleo en el Mar del Norte. La producción fue iniciada el 15 de junio de 1971 y en los años siguientes se hizo una serie de nuevos hallazgos. Hoy en día hay 50 campos petrolíferos en producción en la plataforma continental de Noruega. En 2005, estos yacimientos produjeron 3 millones de barriles de petróleo (incluyendo GNL y condensado) por día y 85 mil millones de metros cúbicos estándar (MCE) de gas natural, para una producción total de petróleo comercializable de 257 millones de MCE de equivalentes de petróleo (EP). Noruega es el tercer mayor exportador mundial de petróleo y el octavo mayor productor mundial de petróleo. En 2004, Noruega era el tercer mayor exportador y el séptimo mayor productor de gas natural del mundo.
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Los mayores productores y exportadores de petróleo en 2005 (incl. GNL y condensado) P r o d u c t io n
E x p o rt
S a u d i A r a b ia
9 ,4 7
S a u d i A r a b ia
R u s s ia
9 ,4 4
R u s s ia
USA
No rw a y
7 ,2 7
Ir a n
7 ,3 8 6 ,6 4 2 ,7 4
Ira n
3 ,9 1
2 ,3 4
M e x ic o
3 ,7 6
K u w a it
2 ,1 8
C h in a
3 ,6 3
V e n e z u e la
2 ,1 2 2 ,0 9
Canada
3 ,0 3
N i g e r ia
N o rw a y
2 ,9 7
UAE
V e n e z u e la K u w a it 2
1 ,6 6
L ib y a
2 ,5 1 0
2 ,0 9
M e x ic o
2 ,6 4
4
6
8
10
1 ,3 8 0
M i ll b a r r e l s / d a y
2
4
6
8
M ill b a r r e l s / d a y
Fuente: Petroleum Economics Ltd.
El 2005, el sector petrolero representaba el 25% del PIB de Noruega. Mediante los impuestos directos e indirectos y la propiedad directa, el Estado se asegura una alta proporción de los valores generados por las actividades petroleras. En 2005, el flujo neto de efectivo generado por el sector petrolero hacia el Estado representó alrededor del 33% de las rentas totales del gobierno central. En 2005, el crudo, el gas natural y los servicios de oleoductos y gasoductos representaron el 52% del valor de las exportaciones noruegas. Las inversiones en el sector petrolero alcanzaron en 2005 el 24% de las inversiones reales en Noruega. Estas cifras varían de un año a otro, y en 2005 fueron relativamente altas debido a los elevados precios que alcanzó el petróleo. Las personas empleadas directamente en el sector petrolero representan sólo el 1% del empleo total en nuestro país. Indicadores macroeconómicos para el sector petrolero
25 %
33 %
24 % 52 %
The petroleum sector’s share of GDP
The petroleum sector’s share of state revenues
The petroleum sector’s share of total investment
The petroleum sector’s share of total exports
Fuentes: Instituto Nacional de Estadísticas de Noruega, Ministerio de Hacienda
Alrededor del 30% de los recursos totales estimados para la plataforma continental Noruega ya han sido extraídos. El diagrama inferior muestra un pronóstico de la futura producción en la plataforma continental. Está basado en las estimaciones de la Dirección General del Petróleo de Noruega sobre recursos petroleros extraíbles en la plataforma petrolera continental noruega y presupone que las autoridades y la industria implementen las medidas necesarias para extraer los volúmenes restantes. Se espera que la producción petrolera aumente gradualmente hasta 2011, para entonces comenzar a disminuir paulatinamente. Mientras que la producción de petróleo crudo ya ha alcanzado su nivel máximo, se espera que la producción de gas natural continúe aumentando hasta 2013. De representar alrededor del 35% del total de la producción petrolera de Noruega en 2006, es probable que la producción
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de gas represente una cuota superior al 50% en 2013. A largo plazo, el número y tamaño de los nuevos hallazgos será un factor crítico para el nivel de producción. La producción de petróleo crudo ya ha llegado al máximo en Noruega -Total petroleum production in Norway, mill. Sm3 o.e. 300
250
200
150
100
50
0 1970
1975
1980
1985
1990
Oil
Gas
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
NGL (included condensate)
Fuente: Dirección General del Petróleo, Noruega, y Ministerio de Petróleo y Energía Aunque el petróleo es importante para la economía Noruega, su importancia no debe ser exagerada. La riqueza petrolera de Noruega (alrededor del 200% del PIB), corresponde únicamente al 6-100% del patrimonio nacional total. En comparación, el valor del capital humano se acerca el 90% del patrimonio total. Es así que al reducir el tamaño de la fuerza laboral de Noruega en 10% mediante vacaciones más prolongadas, menos horas de trabajo, jubilación anticipada, etc., se podría reducir las posibilidades futuras de consumo en grado mayor que el que ocasionaría una caída a cero de la riqueza petrolera del país. La fuerza laboral es nuestro activo más importante National wealth per capita 4 %
88 %
7 %
1 %
P e tro le u m We alth
Re al Cap ital
Fin an c ial As s e ts
Labo u r Fo rc e
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas de Noruega
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Sin duda alguna, mantener el tamaño de la fuerza laboral no solo es un desafío clave para la política económica en los años venideros, sino también es el soporte fundamental para asegurar tanto la prosperidad de la nación como la solidez de las finanzas públicas. Los altos ingresos actuales del petróleo no deben distraernos y alejar nuestra continua atención de las políticas de flexibilidad y eficiencia orientadas a incrementar la capacidad de producción de la economía. 3 Administración de recursos 3.1 Regulación de las actividades petroleras En los primeros años siguientes a los hallazgos de petróleo no había compañías petroleras noruegas, y muy pocas instituciones noruegas, públicas o privadas, con algún conocimiento de las actividades relacionadas con el petróleo. En ese entonces, las autoridades eligieron un modelo mediante el cual las compañías extranjeras realizaban todas las actividades petroleras en la plataforma continental de Noruega. Con el paso del tiempo, la participación Noruega fue fortalecida con la creación de una compañía petrolera estatal, Statoil. Norsk Hydro, donde el Estado tenía una participación propietaria del 51%, también tomó parte en las actividades petroleras. También se estableció una compañía privada Noruega, Saga Petroleum, aunque esta fue posteriormente comprada por Norsk Hydro. Habida cuenta de que las compañías participantes han tenido distintos conocimientos técnicos, organizacionales y comerciales, tanto su cooperación como la competencia recíproca han sido cruciales para el desarrollo de las actividades del sector. Organización nacional del sector petrolero
Para que las compañías petroleras puedan tomar decisiones racionales sobre sus inversiones, las condiciones marco han de ser predecibles y transparentes. La organización de las actividades y la asignación de papeles y responsabilidades han de asegurar que importantes consideraciones sociales han sido salvaguardadas y que los ingresos generados benefician a la sociedad en su conjunto. Al mismo tiempo, la consideración por el medio ambiente, la salud, el ambiente de trabajo y la seguridad desempeñan un papel importante. La Ley del Petróleo (Ley de 29 de noviembre de 1966, Art. 72, relacionada con la actividad petrolera), establece la base legal para el sistema de concesiones que regula las actividades 5
petroleras en Noruega. La Ley y reglamentaciones complementarias autorizan el otorgamiento de licencias de exploración, la producción y transporte de petróleo, etc. La Ley del Petróleo determina que los derechos de propiedad respecto de los depósitos de petróleo en el subsuelo marino de la plataforma continental corresponden al Estado. Antes de poder otorgar permisos de prospección petrolera y producción (licencia de producción), el área en cuestión debe ser abierta para las actividades petroleras. Debe realizarse además una evaluación de impacto, que cubra aspectos como los efectos medioambientales, económicos y sociales de tales actividades en otras industrias y regiones adyacentes. Normalmente, las licencias de producción son otorgadas mediante rondas de licencias. El gobierno anuncia un determinado número de bloques para los cuales es posible presentar una solicitud de licencia de producción Los interesados pueden solicitar individualmente o en grupo. Las licencias de producción son otorgadas sobre la base de criterios imparciales, objetivos, no discriminatorios y publicados. Sobre la base de las solicitudes recibidas, el Ministerio de Petróleo y Energía reúne a un grupo de compañías para cada licencia, o puede hacer ajustes en un grupo que ha presentado una solicitud conjunta. El Ministerio de Petróleo y Energía designa un operador para esta asociación, que es responsable de realizar las actividades cotidianas bajo los términos de la licencia otorgada. No se realizan pagos por adelantado para el otorgamiento de licencias. La licencia de producción regula los derechos y obligaciones de los concesionarios respecto del Estado. Este documento complementa las disposiciones de la Ley del Petróleo y especifica condiciones detalladas para cada licencia. La licencia proporciona un derecho exclusivo de exploración, prospección y producción de petróleo dentro del área geográfica especificada en la licencia de producción. La propiedad del petróleo producido descansa en la licencia. 3.2 Elementos del sistema de participación gubernamental en Noruega. 3.2.1 Visión de conjunto Los instrumentos para la participación gubernamental son los impuestos, la Participación Financiera Directa del Estado (SDFI), los beneficios de Statoil, el impuesto al CO2, los royalties y los aranceles sectoriales. Los impuestos y la Participación Financiera Directa del Estado son, con creces, los instrumentos más importantes que, en conjunto, representaron alrededor del 95% del total de la participación estatal en 2005. •
•
El sistema de impuestos al petróleo en Noruega está basado en la tributación neta del superávit. Todos los gastos relevantes pueden ser descontados para llegar al ingreso neto tributable. El primer cobro corresponde al impuesto de 28% a las empresas, aplicable a todas las compañías en Noruega. Después de descontar un ítem basado en las inversiones (o depreciación extra), el ingreso neto ajustado es gravado con la Tasa Tributaria Especial de 50%. Con ello, la tasa marginal impositiva sobre los ingresos en la Plataforma Continental es del 78%. Con el paso del tiempo se han hecho algunas modificaciones al sistema tributario, pero las características principales de 1976 continúan vigentes. Nuestra experiencia total con el sistema tributario noruego es muy positiva. El sistema ha cumplido su tarea principal en el tiempo, de asegurar al Estado impuestos provenientes de las actividades petroleras. Un factor crucial para el éxito del sistema tributario ha sido contar con una administración tributaria eficiente, sumada a la
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estabilidad del sistema en el tiempo. La Oficina Noruega de Impuestos al Petróleo es altamente calificada y ha hecho un excelente trabajo escrutando las declaraciones de ingresos de las compañías petroleras. •
La Participación Financiera Directa del Estado es una ordenación según la cual el Estado mantiene intereses en un número yacimientos petroleros, gasoductos, oleoductos e instalaciones en offshore. Cada uno de estos intereses es decidido al momento de otorgar las licencias, por lo que el nivel de participación estatal varía. Al ser uno de varios concesionarios, el Estado paga su parte de las inversiones y costos, recibiendo una cuota equivalente de los ingresos brutos generados por la licencia. La SDFI fue establecida el 1 de enero de 1985 dividiendo en dos la totalidad de los intereses de Statoil; una parte financiera directa fue asignada al Estado (SDFI) en tanto que la otra permaneció en Statoil.
•
La SDFI ha continuado asumiendo participación en las licencias más promisorias. En consecuencia, SDFI es un instrumento importante para incrementar la participación general del Estado en las licencias con alto pronóstico de rentabilidad.
•
Statoil comenzó a cotizar en bolsa y fue parcialmente privatizada en 2001. En tal contexto, la administración de la cartera de la SDFI fue transferida desde Statoil hacia un nuevo fideicomiso propiedad del Estado, Petoro. Petoro es financiado con cargo al presupuesto fiscal y no representa gastos para los ingresos de la SDFI.
•
•
• •
Actualmente, el Estado es propietario del 70,9% de las acciones de Statoil. En su condición de co-propietario de Statoil, el Estado recibe parte de los dividendos. En 2005, los dividendos canalizados hacia el Estado por Statoil alcanzaron los NOK 8,1 mil millones o alrededor del 3% de la participación gubernamental total en 2005. A partir de 2006, el sistema de royalties ha sido abolido. Sin embargo, cabe señalar que los royalties eran un instrumento de gran importancia durante las etapas iniciales del desarrollo de la plataforma continental. El sistema proporcionaba ingresos tempranos al Estado y era bastante fácil de administrar. En ese entonces, había ciertas dudas sobre nuestra capacidad de establecer un sistema tributario eficaz y una administración tributaria de igual eficacia. Los royalties fueron el instrumento más importante. Dependiendo del volumen de producción del campo petrolífero, la tasa del royalty podía incluso llegar al 16% para el caso del petróleo. El impuesto al CO2 fue aplicado a partir de 1991 con el objeto de reducir las emisiones de CO2 provenientes de las actividades petroleras. Los aranceles sectoriales se devengan para todas las licencias de producción después de finalizado el período inicial. El objetivo del arancel es fomentar el retorno de áreas que las compañías ya no se interesan por explotar.
Una mirada retrospectiva nos indica que la tendencia en el sistema de participación gubernamental se ha orientado constantemente hacia la reducción de la dependencia en el ingreso bruto y en el volumen. Hoy en día, todos los elementos importantes dependen del ingreso neto. Al mismo tiempo, y reflejando lo anterior, el Estado asume actualmente riesgos económicos mayores. Esto queda particularmente de manifiesto en la SDFI.
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Todas las ganancias del sistema de participación gubernamental son canalizadas formalmente hacia el Fondo de Pensiones - Global (anteriormente Fondo Petrolero), mediante el presupuesto fiscal. Adicionalmente, las ganancias generadas por las ventas de acciones de Statoil propiedad del Estado y las ventas de intereses de la SDFI también son canalizadas hacia el Fondo. 3.2.2 Composición de la participación gubernamental total El siguiente diagrama muestra el total de la participación total originada por el sector petrolero desde 1971. Hasta comienzos de los '90, los impuestos y royalties eran los instrumentos más importantes. Los aranceles en el cuadro incluyen royalties, impuesto al CO2 y aranceles sectoriales. Participación gubernamental total. Miles de millones de NOK (1 NOK = 0,16 USD al 26.05.2006) 300 250 200 150 100 50 0
71 19
-50
74 19
77 19
80 19
Taxes
83 19
86 19
SDFI
89 19
92 19
95 19
Dividend
98 19
01 20
04 20
Duties
Fuente: Ministerio de Hacienda, Noruega Para la creación de la SDFI en 1985, los costos de inversión en nuevos campos petrolíferos excedían las ganancias generadas por la producción de la cartera. Los ingresos netos generados por la SDFI no alcanzaron niveles sustanciales sino hasta 1996-97; es decir, cerca de 10 años después de la creación de la entidad. En 2005, la SDFI representó alrededor del 25% de la participación gubernamental total. 2005 es el último año cubierto por el diagrama y muestra un flujo de caja de NOK 275 mil millones. El flujo de caja estimado para 2006 asciende a NOK 348 mil millones. 3.2.3 La creación de Statoil Statoil fue fundada en 1972 como una compañía 100% estatal. Se esperaba que Statoil aseguraría una valiosa penetración en una industria compleja, a la vez que contribuiría a desarrollar una base nacional de conocimientos. Los vínculos entre las autoridades petroleras más importantes; el Ministerio de Petróleo y Energía y la Dirección General del Petróleo, y Statoil, eran estrechos y contribuyeron a desarrollar el nivel de competencia de las autoridades. Statoil tenía obligaciones específicas en el sentido de fomentar el desarrollo
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industrial de Noruega y estimular las compras a proveedores noruegos. El mandato de Statoil era salvaguardar los intereses nacionales, pero también operar comercialmente. Los planes también apuntaban a que Statoil se convirtiera en un importante instrumento de generación de rentas para el Estado. La política de licencias aplicada entre 1972 y 1985 otorgaba a Statoil una participación mínima del 50% en cada licencia. 3.2.4 La creación de la SDFI A comienzos de los '80 y mientras la industria petrolera había crecido apreciablemente y las perspectivas para el futuro eran favorables, se hizo evidente que Statoil crecería hasta convertirse en una entidad voluminosa y potencialmente inmanejable. El tamaño de Statoil en relación con el resto de la economía noruega no tendría precedentes en los países occidentales industrializados. Se consideró problemático que una porción tan voluminosa de los recursos e ingresos nacionales estuviera canalizada por una única compañía. Más aún, un nivel mínimo de metálico fluiría hacia el erario debido a que la compañía estaba desarrollando su organización e invirtiendo fuertemente. Statoil tenía además una influencia decisiva en los procesos de decisión para el otorgamiento de licencias. Con Statoil en una posición tan dominante se dificultaría para las autoridades aprovechar las ventajas resultantes de los distintos puntos de vista entre las compañías petroleras. La necesidad de libre competencia y diversidad en la plataforma continental noruega hicieron necesario revertir el crecimiento e influencia de Statoil. La solución elegida, la creación de la SDFI dividiendo en dos todos los intereses de Statoil; una parte financiera directa para el Estado (SDFI) y una que permaneció en Statoil, dio al fisco acceso directo a los flujos de caja generados por las actividades petroleras. Desde entonces, la SDFI se ha convertido en un importante contribuidor de rentas fiscales, como ya hemos visto. Paralelamente se modificaron las reglas de decisión sobre las licencias, de forma que el peso de Statoil en el proceso de decisiones fuese considerablemente menor que la propiedad combinada de Statoil y SDFI de otra forma implicaría. Statoil sólo podría vetar decisiones al contar con el respaldo formal de la Asamblea General (el Ministro de Petróleo y Energía). 3.2.5 Privatización de Statoil Statoil continúo teniendo ciertas obligaciones y ciertos privilegios hasta 2001, cuando se estimó que había llegado el momento de privatizar parcialmente a la compañía. Hubo una serie de consideraciones que allanaron el camino hacia la privatización: •
Statoil había dejado de ser un instrumento necesario o apropiado para las políticas petroleras.
•
Una privatización podría abrir nuevas oportunidades para Statoil de participar en la reestructuración del sector petrolero a escala internacional. Se estimó que la internacionalización sería una estrategia esencial para continuar generando valores en Statoil cuando la plataforma continental noruega comenzara a madurar.
•
El Estado quedaría menos expuesto a los riesgos derivados de las inversiones de la compañía en otros países.
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•
Una propiedad fortalecida y diversificada, incluyendo la supervisión y valoración de los mercados internacionales de valores podría incrementar la generación de ingresos en Statoil. La ausencia de tal valuación y clasificación a cargo de terceros podría colocar a Statoil en una situación de desventaja competitiva.
El Parlamento ha aprobado reducir la propiedad estatal a 2/3. Actualmente, la participación estatal es de 70.9%. Una participación de 2/3 aseguraría la continuidad de Statoil como una compañía basada en Noruega. 3.2.6 Lecciones que aprender En su condición de nueva nación petrolera, Noruega enfrentó grandes desafíos para asegurar conocimientos, tecnología, organización y controles, métodos de generación de ingresos y desarrollo de la industria de los hidrocarburos, como asimismo de la industria de suministros. Estas tareas eran formidables y para enfrentarlas se usaron todos los instrumentos posibles. La legislación, política de licencias y la participación estatal en las operaciones de petróleo y gas fueron las piedras angulares en tal sentido. El desarrollo del sector dependía crucialmente del capital, tecnología y conocimientos foráneos. Desde el punto de vista de la generación de ingresos, es extremadamente importante que las principales compañías petroleras extranjeras continúen desempeñando un papel en Noruega. El desafío es organizar las actividades petroleras de forma que se maximice el bienestar de la sociedad. No hay un método estándar en la consecución de tal objetivo. Así, un esquema de organización de la actividad adecuado para un país no funciona necesariamente bien en otro. Los principios subyacentes de transparencia, obligación de rendir cuentas, gobernabilidad, supervisión y generación de ingresos son, no obstante, importantes para cualquier organización del sector. También debe tenerse presente que los mercados y las circunstancias cambian. Así, la mejor organización del sector petrolero puede cambiar con el paso del tiempo. Este es un argumento a favor de mantener la flexibilidad frente a los cambios. Una pregunta importante al organizar el sector es qué nivel de riesgo económico está dispuesto a asumir el Estado. Las actitudes frente al tema del riesgo pueden influir en el diseño del sistema de participación gubernamental. La participación y propiedad estatal en licencias de producción e impuestos recaudados respecto de los ingresos netos implican que el Estado queda altamente expuesto a las tendencias económicas del sector. Al establecer un sector petrolero debería darse prioridad al desarrollo de conocimientos de las autoridades y a su facultad de controlar y guiar la forma en que los recursos de la nación son explotados. Es importante que el papel regulador permanezca firmemente anclado en las autoridades. En suma, las autoridades noruegas han tenido éxito al asegurar que el grueso del patrimonio petrolero beneficie a la sociedad en su conjunto. Tanto los intereses de propiedad del Estado mediante la Participación Financiera Directa del Estado en las Actividades Petroleras (SDFI) y el sistema tributario han contribuido a lo anterior. Las compañías que extraen petróleo perciben retornos razonables para su inversión y tienen incentivos para invertir, pero las rentas económicas han sido acopiadas para la ciudadanía en general. El desafío de organizar el sector petrolero y recaudar rentas conlleva un desafío "dual" al gastar el ingreso de la mejor forma y a un ritmo que sea manejable para la economía. Separar
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la generación de ingresos del gasto de los mismos creando un fondo de inversiones ha sido un paso importante para Noruega. Esto queda descrito en la sección siguiente. 4 Directrices de política fiscal y el Fondo Gubernamental de Pensiones – Global (anteriormente Fondo Petrolero) 4.1 Introducción La formulación actual de política económica refleja la experiencia ganada y las lecciones aprendidas en las dos primeras décadas de la era petrolera, los años '70 y los '80. En ese entonces, Noruega experimentaba grandes fluctuaciones en su actividad económica. La inflación era elevada y variable. Las fluctuaciones se vieron acentuadas por un desasosiego en el precio del petróleo y por el uso de las rentas estatales previstas de la producción de petróleo. De hecho, gastamos una gran proporción de nuestro patrimonio petrolero en los '70 y los '80. Las prestaciones de bienestar fueron extendidas considerablemente. El diseño del sistema de pensiones implicaba incrementar inmensamente el nivel de gasto en la medida que el sistema madurase y la población envejeciera. El gasto público de entonces desplazó a la industria de manufacturas. La demanda doméstica creció con gran rapidez y se desarrolló una burbuja crediticia. Esta burbuja estalló en 1986, coincidiendo con una fuerte caída en el precio del petróleo. Las consecuencias fueron severas, con una recesión más pronunciada de lo que habría sido el caso si hubiéramos tenido un sector manufacturero más voluminoso y competitivo. La industria noruega perdió cuotas en los mercados de exportación hacia fines de los años '80 a pesar de las afluentes condiciones externas y de una capacidad doméstica en baja sustancial. Las experiencias de otros países que han recibido grandes ingresos inesperados provenientes de recursos naturales no son alentadoras. Los ejemplos nos han demostrado que el dinero fácil puede resultar en malas políticas. Es muy tentador vivir cómodamente de estas rentas y despreocuparnos de salvaguardar otras fuentes de ingresos. En tal caso, el país queda pobremente preparado para hacer frente a un agotamiento del dinero fácil. La era petrolera de Noruega ha tenido una duración de 30 años y al parecer continuará por muchos años más. Las actividades petroleras brindan a Noruega una base económica de la que muchos otros países no disponen. Pero también nos plantea desafíos. La creación del Fondo Gubernamental de Pensiones y la elaboración de directrices para el gasto de las rentas del petróleo tienen como finalidad hacer frente a estos desafíos. Primeramente, las rentas de las operaciones petroleras difieren en naturaleza de otros ingresos del gobierno central debido a que su corolario es, en cierta medida, una reducción en el patrimonio petrolero del gobierno central. Hemos establecido directrices de política presupuestaria que reconocen la naturaleza especial de las rentas del petróleo, y que buscan asegurar que estos ingresos también beneficien a las futuras generaciones. El flujo neto de efectivo devengado por las operaciones petroleras hacia el gobierno central es transferido íntegramente al Fondo Gubernamental de Pensiones - Global por conducto del presupuesto fiscal, en tanto que las directrices estipulan que únicamente los retornos reales del Fondo pueden ser abonados al presupuesto para el gasto público general. De esta forma, el Fondo funciona como un vehículo de ahorro de largo plazo que permite al Gobierno de Noruega acumular activos financieros que contribuyan a hacer frente a futuros gastos asociados al envejecimiento de la población.
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Rentas del petróleo y retornos reales del Fondo de Pensiones – Global Per cent of GDP for Mainland-Norway 25
25
20
Petroleu m reven u e
20
15
Real retu rn from GPF
15
10
10
5
5
0
2002
0
2014
2026
2038
2050
2060
En segundo lugar, también se necesita un escalonamiento sostenido de los ingresos del petróleo avalado por las directrices presupuestarias, en el interés de un desarrollo equilibrado de la economía noruega. La afluencia de divisas de las operaciones petroleras es substancial e inconstante. Si los ingresos del petróleo fuesen usados en la medida que se acumulan, se producirían grandes fluctuaciones de demanda en la economía noruega. La política presupuestaria comporta gastos previsibles de los ingresos del petróleo, independientemente de los actuales flujos de rentas. El Fondo de Pensiones – Global hace posible esta separación del gasto gubernamental del flujo de ingresos petroleros. Por otra parte, al invertir una parte sustancial de las rentas del petróleo en el extranjero mediante el Fondo de Pensiones - Global, se promueve la estabilidad en la tasas de cambio. Por consiguiente, hay una importante base lógica en las políticas de estabilización y monetaria para el mecanismo del fondo y las pautas fiscales. 4.2 El Fondo de Pensiones – Global 4.2.1 Historia El Fondo Petrolero del Gobierno de Noruega fue formalmente establecido en 1990 cuando el Parlamento de Noruega (Stortinget) adoptó la Ley del Fondo Petrolero Gubernamental (Ley No. 36 de 22 de junio de 1990). Sin embargo, el mecanismo del fondo implica que el dinero sólo puede ser transferido al mismo cuando hay un superávit presupuestario. En la primera mitad de los '90 hubo déficits presupuestarios debido a la fuerte recesión. Sólo en 1995 el presupuesto recuperaría su superávit, con lo que la primera transferencia desde el erario al Fondo Petrolero fue hecha en 1996 para el año fiscal 1995. Desde entonces, el Fondo ha crecido fuertemente. Hacia fines de 2005, el Fondo representaba alrededor de NOK 1.4 billones (equivalentes a USD 210 mil millones). Las proyecciones indican que el Fondo crecerá hasta alcanzar el 180% del PIB de Noruega continental hacia fines de 2010. Dadas las presentes directrices de política fiscal, se espera que el Fondo alcance un nivel cercano al 250% del PIB continental en los años posteriores a 2030, antes de comenzar a declinar gradualmente. Con el fin de fortalecer el sentimiento público de propiedad del Fondo y facilitar la acumulación de activos financieros para el Estado, se dio un nuevo nombre al Fondo 12
Petrolero, quedando a partir del 1 de enero de 2006 en Fondo Gubernamental de Pensiones – Global. El cambio de nombre subraya el objetivo del Fondo de fomentar el ahorro para financiar los futuros pagos de pensiones. Con todo, el sistema de pensiones establecido por el Servicio de Seguro Nacional continuará siendo financiado con cargo al presupuesto fiscal sobre una base corriente (pago en base a demanda). 4.2.2 El mecanismo del Fondo El Fondo Petrolero puede ser considerado como una herramienta de gestión fiscal para asegurar la transparencia en el uso de las rentas del petróleo. En el trabajo que precedió a la ley que crea el Fondo se enfatizó que los recursos del mismo debían ser incluidos en un proceso presupuestario coherente. Por tal razón, para la creación del Fondo se enfatizó que la acumulación de activos en el Fondo debería reflejar los superávits presupuestarios reales. Esto manifiesta un punto importante: operar con superávit presupuestario es la única forma en que un gobierno puede acumular activos financieros con base neta. Si un fondo es establecido con una regla de asignaciones que no esté vinculada a un superávit real, la acumulación de activos en el fondo no reflejará un ahorro real. El Fondo Global está integrado en la política fiscal
Return on investments
Income
Pet.revenues
Fund Transfer to finance non-oil budget deficit
StateBudget Expenditures
La interacción entre el Fondo de Pensiones - Global y el presupuesto fiscal queda ilustrada en el diagrama superior. El ingreso neto del Fondo es el flujo neto de efectivo del Gobierno central, originado por las actividades petroleras (por conducto del presupuesto fiscal), y los retornos alcanzados por las inversiones del Fondo son agregados al mismo. El gasto del Fondo consiste en una transferencia anual al erario, correspondiente al importe de las rentas usadas en el presupuesto fiscal para cubrir el déficit no petrolero. Según las directrices fiscales, esto debería equivaler al 4% del capital del Fondo. De esta forma, el dinero se acumula en el Fondo en caso, y solo en caso, que haya un superávit presupuestario gubernamental que incluya rentas petroleras. 4.3 Directrices de la política fiscal Generalmente, Noruega ha buscado una política de superávits gubernamentales generales. Sólo durante la profunda recesión de comienzos de los '90, el presupuesto fiscal cayó en un déficit que duró algunos años. Fueron, de hecho, los únicos años después de la Segunda Guerra Mundial en que Noruega tuvo déficits presupuestarios en una base presupuestaria general.
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Hacia fines de los '90 se preveía que los superávits en los presupuestos del gobierno central aumentarían sustancialmente debido al incremento en las rentas petroleras. Esto hizo aún más evidente para el Gobierno que necesitábamos establecer alguna forma de directrices fiscales formales con el fin de anclar el uso de los ingresos del petróleo. Las experiencias recabadas de una serie de países demuestran que para los gobiernos es difícil acumular riqueza financiera. La combinación de grandes superávits en las finanzas gubernamentales y el deseo de incrementar las apropiaciones en muchas áreas hace imperioso buscar una política económica que también considere los desafíos de largo plazo relacionados con una población que envejece. Presupuesto Fiscal 2001 … Camino hacia grandes superávits 200
200
160
160
80
80
70
70
Surplus ex. oil
Capital in the fund at end of year. Pct. GDP
60 120
60
120 total surplus
Net cash flow. Pct. GDP
50 80
80
40
40
0
0
-40
-40
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0 -80
-80 1984
1988
1992
1996
2000
2004
0 1984
1988
1992
1996
2000
2004
Fuente: Ministerio de Hacienda, Noruega Con base en lo anterior, el 29 de marzo de 2001 se aplicaron las siguientes directrices de política fiscal: - El uso de las rentas del petróleo con cargo al presupuesto fiscal debería ser gradualmente escalonado en la economía, a un ritmo aproximado del 4% de los retornos netos de los activos en el Fondo de Pensiones – Global. - La implementación real de la política fiscal debería, no obstante, también tener en consideración las fluctuaciones cíclicas de los negocios. - Deberá darse espacio a los estabilizadores automáticos, con el fin de que puedan accionar. Al mismo tiempo que se estableció la regla presupuestaria, se aplicó una meta formal para la inflación en la política monetaria. La regulación de la política monetaria faculta al Banco Central de Noruega a operar con un régimen de objetivo inflacionario flexible, de forma que en la fijación de las tasas de interés se asigna relevancia tanto a la variabilidad de la inflación como a la variabilidad en el desempeño y la tasa de empleo. Orientar la política fiscal en grado mayor hacia objetivos de mediano plazo implica que la política monetaria ha asumido responsabilidades mayores en la regulación de la actividad económica. Las directrices de la política fiscal pueden ser formuladas en varias formas. Un aspecto importante es la existencia de una regla en sí. A nuestro entender, una regla de gasto basada en un pronóstico anual sobre retornos reales del Fondo tiene características atractivas:
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Es una regla sencilla, fácil de comunicar. Proporciona una clara referencia para el proceso presupuestario. Garantiza la sostenibilidad de la política fiscal respecto de la volatilidad de los ingresos del petróleo debido a que el uso de tales rentas está basado en flujos materializados de ingresos provenientes de las actividades petroleras, y no en ingresos futuros inciertos. Proporciona una solución de sentido común al tema de la distribución intergeneracional, debido a que todas las generaciones "cosecharán" su participación de las rentas del petróleo al gastar los retornos netos devengados por el Fondo, mientras que el valor real del fondo en sí estará protegido. (Pero debido a que el PIB crece con el tiempo, los retornos reales del Fondo constituirán, por cierto, una cuota inferior del ingreso total a futuro).
Los ingresos del petróleo no serán suficientes Pension expenditure and expected real return on the Government Pension Fund - Global. Per cent of mainland GDP 30
30
25
Pension expenditures
25
20
Real return on GPF
20
15
15
10
10
5 0 2002
5 2012
2022
2032
2042
2052
0 2060
Fuente: Ministerio de Hacienda, Noruega En 2006, el uso de los ingresos del petróleo con cargo al Presupuesto Fiscal se acerca al 4.5% del PIB de Noruega continental, según puede ser medido por el déficit estructural, nopetrolero. La directriz para la política fiscal implica un incremento estimado en el uso de los ingresos del petróleo con cargo al presupuesto fiscal del orden del ½-¾ % del PIB de Noruega continental cada año, hasta 2010, llevando el déficit presupuestario no-petrolero a alrededor del 5½ % del PIB continental en 2010. Según las expectativas actuales, se proyecta que el Fondo aumentará relativamente respecto del PIB de Noruega continental por alrededor de 25 años. El incremento asociado al retorno real contribuirá a financiar el mayor gasto en pensiones, pero no podrá resolver, por si solo, el desafío fiscal ocasionado por una población que envejece (ver diagrama superior). Tasas efectivas de cambio nominal Indice. 1992 = 100
15
140
New Zealand
140
120
120
United Kingdom
Norway
100
100
Norway
80
80
Sweden Australia
60
60
92 994 996 998 000 002 004 006 19 1 1 1 2 2 2 2
92 94 96 98 00 02 04 06 19 19 19 19 20 20 20 20
Fuente: EcoWin
Generalmente, las rentas del petróleo proporcionan flujos de caja sustanciales aunque desnivelados hacia Noruega. Los flujos de caja pueden resultar en una corona fuerte y grandes variaciones en la tasa de cambio. Sin embargo, esta tendencia es contrarrestada cuando el uso anual de las rentas del petróleo con cargo al presupuesto del gobierno central es predecible e independiente de los flujos anuales de rentas, y el remanente es invertido en el extranjero. El control fiscal y la salida de capitales a través del Fondo de Pensiones – Global, contribuye tanto a contener la apreciación de la corona como a mantener su estabilidad. El diagrama superior muestra que la corona noruega no destaca como particularmente inestable al compararla con las monedas de países como Suecia, Reino Unido, Australia y Nueva Zelandia. 4.4 Organización del Fondo de Pensiones - Global La Ley del Fondo de Pensiones establece que el Ministerio de Hacienda es responsable por la gestión del Fondo de Pensiones - Global. Norges Bank (el Banco Central de Noruega) asume la tarea de operar la gestión cotidiana del Fondo en representación del Ministerio de Hacienda. Se eligió a Norges Bank por varias razones, incluyendo el conocimiento que la entidad bancaria tiene de la estructura constitucional y los antecedentes del Fondo, la estrecha relación entre el mecanismo del Fondo y la política monetaria, y la experiencia de Norges Bank en la administración de sus reservas cambiarias. Con todo, la gestión del Fondo de Pensiones – Global no es tarea de un Banco Central, por lo que está estrictamente separada de las demás actividades de la entidad. Al establecer el sistema de gestión del Fondo hubo tres requisitos principales que cumplir: 1. Profesionalismo: En la práctica, esto implicaba la necesidad de asegurar el uso cabal de las capacidades de Norges Bank, procurando a la vez desarrollar habilidades y capacidades en el Ministerio. También implicaba el amplio uso de gerentes externos para el Fondo, para aquellos activos con los que Norges Bank tuviera experiencia reducida. 2. Rendición de cuentas: Se estableció un sistema de comprobaciones y arqueo con el fin de asegurar la rendición de cuentas y demarcar claramente las responsabilidades del Ministerio y de Norges Bank. 3. Transparencia: Este es realmente un aspecto clave. La necesidad de crear consenso para la acumulación de una riqueza financiera sustancial en manos del gobierno hace necesario para los encargados de elaboración de políticas tener la capacidad de explicar a la 16
ciudadanía exactamente de qué forma se está invirtiendo el dinero y cuales son los retornos devengados. Como propietario formal del Fondo, el Ministerio es responsable de definir la estrategia de largo plazo para las inversiones. Esto incluye las decisiones estratégicas en la gestión del Fondo respecto de las divisas y la distribución en países, la distribución entre tipos de activos y entre títulos y valores en distintos segmentos del mercado. Estas selecciones estratégicas quedan reflejadas en una cartera de índice de referencia. Esta cartera es un fondo "virtual", consistente de títulos de propiedad y bonos en los diversos mercados en los que el fondo invierte. El índice de referencia tiene dos finalidades:
El Ministerio ha definido los límites para las variaciones máximas permitidas, respecto de la cartera del índice de referencia. El límite está definido como una desviación máxima de 1.5%, que es una medida sobre la relación estándar para la diferencia entre la rentabilidad del Fondo y el retorno del índice de referencia. Con el paso del tiempo, esto sencillamente significa que si Norges Bank utiliza el riesgo límite al máximo, los retornos del Fondo no variarán respecto del índice de referencia en más de +/- 1.5 puntos porcentuales en dos de cada tres años. Con ello, el índice de referencia se convierte en parte integrada del sistema de control de riesgo del Fondo. El índice de referencia también es usado para evaluar el desempeño de Norges Bank. Los retornos reales son comparados con los retornos del índice de referencia, y las diferencias de desempeño son reportadas y explicadas en los informes del Fondo.
Indice de referencia para el Fondo de Pensiones - Global Strategic benchmark Equities 40 %
Europe 50 %
America, Africa, Asia and Oceania
Equity index:
Fixed Income 60 %
America 35 %
Europe 55 %
Asia and Oceania 10 %
50 %
FTSE All World Index Large & Mid Cap Approx. 2200 equities
Fixed income index:
Lehman Brothers Global Aggregate/Global Real Government / Agency / Corporate / Securitized Approx. 7500 bonds
El objetivo principal en la gestión del Fondo de Pensiones – Global es invertir el capital de forma tal que el poder adquisitivo internacional del Fondo sea maximizado con base en un nivel de riesgo aceptable. El fondo es invertido exclusivamente en el extranjero, distribuido en muchos países y muchas compañías. El 40% del estratégico índice de referencia es invertido en títulos y el 60% en bonos. Esto brinda al Fondo una estrategia diversificada de inversión. Al invertir el Fondo en el exterior se promueve la estabilidad de la tasa cambiaria. Existen claras líneas de responsabilidad entre el Ministerio de Hacienda y el Banco Central. La gestión operativa del Fondo, realizada por Norges Bank, debe realizarse conforme a las directrices y regulaciones establecidas por el Ministerio. Aparte de tales directrices y
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regulaciones, se ha diseñado un acuerdo que regula la relación entre el Ministerio y Norges Bank respecto de la administración del Fondo. Formalmente, el Fondo de Pensiones – Global, es una cuenta de depósito en coronas noruegas abierta en Norges Bank, siendo el Gobierno el titular de la cuenta. Como tal, constituye una responsabilidad legal para Norges Bank. Sin embargo, las directrices determinan que Norges Bank adquirirá títulos extranjeros a su propio nombre por importes correspondientes a la cuenta en coronas noruegas. El retorno sobre estas inversiones extranjeras, descontando las comisiones de administración cobradas por Norges Bank, quedan definidos como los retornos del Fondo de Pensiones - Global. Norges Bank proporciona informes anuales detallados sobre la administración del Fondo. Estos informes públicos describen la forma en que el Fondo es administrado e incluye la lista de las compañías en las cuales el capital del Fondo está invertido al 31 de diciembre. Los informes presentan datos sobre los retornos totales, retornos del índice de referencia, atribución de retornos excedentes y costos administrativos. Los informes anuales contienen además artículos sobre la filosofía inversora que inspira la gestión operativa, información sobre el proceso de selección de gerentes externos, etc. Adicionalmente, Norges Bank elabora informes trimestrales para el Ministerio de Hacienda conteniendo la información principal sobre retornos y gastos. Norges Bank reporta además a una compañía independiente contratada por el Ministerio para realizar cálculos de los retornos del fondo y análisis de atribuciones para las diferencias entre los retornos reales y los retornos del índice de referencia. Los informes de esta compañía son públicos y aparecen publicados en Internet, al igual que ocurre con los informes de Norges Bank. La auditoría del Fondo y su gestión es realizada por la Contraloría General. El Contralor General es nombrado por el Parlamento e informa directamente al cuerpo legislativo, asegurando así el control parlamentario de las operaciones del Fondo. El sistema de administración descrito anteriormente es ilustrado en el siguiente diagrama. Estructura de administración del Fondo de Pensiones – Global Founded on Act, regulations and separate contracts Legislator
Office of the Auditor General
Norwegian Parliament
Petroleum Fund Act
Performance reports and strategic changes reported in National Budgets and National Accounts
Ministry of Finance
Principal
Regulations
Advisory / consultancy agreement
Mercer
Management agreement
Manager
Norges Bank Investment Management / NBIM
Norges Bank Audit
Performance reports
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El diagrama superior muestra el retorno acumulativo para el Fondo de Pensiones – Global, desde comienzos de 1998. El diagrama muestra además los retornos para las carteras de renta fija y carteras de renta variable. En una extensa parte de este período, el retorno acumulativo sobre instrumentos de renta variable ha sido en alguna medida inferior al retorno de las inversiones de renta fija, en particular debido a las pérdidas en la cartera de renta variable en 2000 y 2002. El retorno de los instrumentos de renta variable ha oscilado considerablemente en el período. El retorno real promedio en el período comprendido entre enero de 1998 y abril de 2006 para el Fondo fue de 4.3%. Retorno acumulativo sobre instrumentos de renta variable y de renta fija y sobre el Fondo total. Diciembre de 1997 - abril de 2006.
4.5 Directrices éticas Las directrices éticas para la gestión del Fondo de Pensiones – Global fueron incorporadas en 2004. Las directrices se basan en una propuesta presentada por una comisión independiente nombrada por el Gobierno. La Comisión planteó dos obligaciones éticas principales para el Fondo; en primer lugar, la obligación de asegurar el rendimiento financiero, de forma que las futuras generaciones se beneficien del patrimonio petrolero y, en segundo lugar, la obligación de respetar los derechos fundamentales de las personas afectadas por las compañías en las que el Fondo invierte. Al tener presente que los retornos de largo plazo deberían beneficiarse de la adhesión a normas generalmente aceptadas de comportamiento ético, no hay contradicción alguna entre ambas obligaciones. ¿Qué son entonces estas "normas generalmente aceptadas de comportamiento ético"? Noruega es una sociedad pluralista y no hay consenso sobre una perspectiva ética uniforme en particular. La Comisión determinó entonces que las directrices éticas deberían basarse en ciertas características normativas principales y anclarse en estándares ampliamente reconocidos. Los convenios y principios establecidos por organizaciones internacionales como la ONU, la OCDE y la OIT representan tal consenso al definir estándares elementales exigibles a las compañías respecto de los derechos fundamentales y de la protección del medio ambiente, como asimismo de la vida y la salud humanas. 19
Promovemos el fundamento ético mediante dos tipos de instrumentos; mediante el ejercicio de los derechos de propiedad y mediante la exclusión de compañías del Fondo. - En aquellos casos en que para el Fondo sea posible alentar a una compañía a establecer sistemas que reduzcan el riesgo de transgresiones éticas, la opción preferida será el uso de los derechos de propiedad. - En otros casos, no obstante, no habrá expectativas realistas de cambiar prácticas que falten gravemente a la ética. También hay actividades que, en sí, son inaceptables para el Fondo. En tales casos, creemos que la única forma de evitar la complicidad en actividades carentes de ética será abandonando los intereses en la compañía en cuestión. Podría decirse que esperamos no encontrar demasiadas compañías cuyas actividades impliquen exclusión según lo dispuesto en las directrices. Nos gustaría dedicar esfuerzos para tratar de influir y tomar parte en los procesos que generen conciencia ética entre los inversionistas, mejorando además el estándar ético en las compañías donde el Fondo ha invertido, como asimismo en el conjunto de la comunidad empresarial. Norges Bank tiene la responsabilidad de ejercer sus derechos de propiedad. De acuerdo con lo establecido en las directrices éticas, Norges Bank ha diseñado nuevos principios de gobernabilidad corporativa y establecido un equipo de Gobernabilidad Corporativa responsable de desarrollar actividades afines y de fortalecer la dimensión ética en la gestión de la cartera. El mecanismo de exclusión es una medida defensiva orientada a evitar situaciones en que el Fondo corra el riesgo de hacerse cómplice de prácticas éticamente inaceptables. Hay dos subcategorías de exclusión: La primera categoría, el filtrado negativo, apunta a librar al Fondo de todas aquellas compañías fabricantes de armas que, mediante su uso normal, violen principios humanitarios fundamentales. La segunda categoría de exclusiones contempla las conductas seriamente reñidas con la ética de parte de la compañía. La finalidad es que el Fondo no debería cargar un riesgo inaceptable de contribuir a violaciones de principios humanitarios elementales, graves violaciones de los derechos humanos, corrupción grave o daño medioambiental severo. El Ministerio de Hacienda ha establecido un Consejo de Ética independiente, que proporciona recomendaciones sobre posibles exclusiones basadas en las directrices éticas. La decisión de excluir a una compañía es adoptada por el Ministerio. Diecisiete compañías han sido excluidas del Fondo Gubernamental de Pensiones – Global, con base en recomendaciones hechas por el Consejo de Ética. La mayoría de estas compañías fueron excluidas debido a su participación en la producción de armas "inhumanas", como las minas antipersonal, bombas racimo o armas nucleares. Antes que el Consejo cierre un caso, se da a la compañía la oportunidad de comentar la recomendación que el Consejo hará al Ministerio. A nuestro juicio es importante y necesario tener transparencia también en lo relativo a las directrices éticas y la forma en que son aplicadas. Norges Bank aborda el ejercicio de los derechos de propiedad en sus informes anuales al Ministerio de Hacienda. Estos informes son publicados. Las recomendaciones hechas por el Consejo de Ética también son públicas, como asimismo las decisiones adoptadas por el Ministerio sobre la exclusión del Fondo de determinadas compañías. Las decisiones de excluir, y las recomendaciones asociadas, son puestas en conocimiento de la opinión pública únicamente después que la desinversión ha tenido lugar, para así asegurar una disposición adecuada de los activos financieros del Fondo.
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