Colección Ideas nº 92 - diciembre by Fundación Chile 21

MODIFICACIÓN DEL RÉGIMEN PRESIDENCIALISTA (*) (**) COLECCIÓN IDEAS

Francisco Zúñiga (*) (**) Año 9 Nº 92 Diciembre 2008

Francisco Zúñiga Urbina, Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Chile y de la Universidad Diego Portales. Director Programa Legislativo de la Fundación Chile 21. Informe presentado a Comisión de Régimen Político de la H. Cámara de Diputados, 27 de Octubre de 2008

I.- ANTECEDENTES La entrada en vigor de la Ley Nº 20.0501, de reforma constitucional y la posterior dictación del Decreto Supremo Nº 1002, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Constitución Política, dan cuenta de la segunda gran reforma – precedida por la de 1989- a la Constitución de 1980, de un total a la fecha de 17 enmiendas. Como hemos señalado anteriormente, las modificaciones a la Constitución son, principalmente, “reformas políticas” y tuvieron por finalidad esencial remover los “enclaves autoritarios” del texto constitucional.3 Desde este punto de vista, no es una exageración sostener que la reforma constitucional de 2005 es la más ambiciosa desde la dimensión político-institucional o sea, en cuanto reforma al “estatuto del poder”. Sin perjuicio de lo anterior, un rasgo característico de esta reforma constitucional y, ciertamente de sus predecesoras, es que ha mantenido más o menos inalterado el Capítulo IV de la Carta, intitulado “Gobierno”. Y esto, no es una mera constatación de los continentes de la Constitución Política más o menos reformados sino que, habida consideración que el tipo de gobierno presidencialista se encuentra establecido y regulado en el Capítulo IV que indicamos, da cuenta de que ninguna de las reformas constitucionales ha introducido correcciones sustanciales al tipo de gobierno consagrado en la Constitución Política. Ahora bien, el tipo de gobierno –presidencialista en este caso- no sólo es un modo de configurar la estructura básica del poder político, pues, a partir de esto, se deriva , por ejemplo, la preeminencia entre los poderes públicos, según los repartos competenciales que dispone la normativa de la Carta Fundamental y, por cierto, buena parte de la praxis política también está altamente condicionada por el tipo de gobierno (impulso de la política legislativa, relación gobierno-parlamentarios y relación gobierno-partidos políticos). Por lo anterior, al menos debiese llamar la atención que, a pesar que las grandes reformas a la Constitución de 1980 han tenido a la vista la corrección o modificación del “estatuto del poder político”, las enmiendas aprobadas no han modificado de un modo profundo el viejo régimen político presidencialista. Así las cosas, y siempre desde la perspectiva del constitucionalismo social y 1

Publicada en el Diario oficial el 26 de agosto de 2005. Publicado en el Diario Oficial el 22 de septiembre de 2005. 3 Véase del autor, Constitución del Bicentenario. Reforma constitucional y operación constituyente. En Revista de Derecho Político Nº 66, pp. 397-494, Universidad Nacional de Educación a Distancia, Madrid, 2006. 2

democrático, una de las tareas de futuro consiste en modificar el régimen presidencialista y establecer así un tipo de gobierno que permita un [re]equilibrio en los órganos representativos (Presidente de la República y Congreso Nacional), equilibrio que es inexistente e inviable en el marco del régimen presidencialista exacerbado que rige en la actualidad.

II.- NOTAS ACERCA DEL HIPERPRESIDENCIALISMO Uno de los temas pacíficos entre los especialistas y académicos de derecho público es que el tipo de gobierno en Chile corresponde a un régimen presidencialista, que se remonta a la Constitución liberal de 1828. Se trata, entonces, de un tipo de gobierno cuyo origen se encuentra en el modelo presidencial clásico, vale decir, aquel en que hay un “predominio del Poder Ejecutivo” (expresión tomada por Duverger del libro clásico “América Latina” de J. Lambert), definido en la concentración de potestades públicas por sobre el Poder Legislativo (y sobre el Poder judicial) y, generalmente, asilado formalmente al menos en una separación rígida de poderes. Sin embargo, el tipo de gobierno deviene en presidencialismo, constituido en verdadero superlativo político institucional de su modelo clásico, cuando el reparto competencial vigoriza o robustece todavía más las atribuciones del Poder Ejecutivo. Así la preeminencia del Gobierno respecto de los restantes de los poderes públicos desemboca en un desequilibrio exorbitante, en favor, obviamente, de la autoridad presidencial, centralidad del Gobierno muy elocuente en el Constituyente autoritario. El caso chileno, efectivamente, es un caso prototípico del tipo de gobierno presidencialista. Es posible identificar, en primer término, los rasgos del tipo de gobierno presidencial, a saber: la concentración de funciones en el Presidente de la República, en cuanto Jefe del Estado y Jefe de Gobierno, tal como lo dispone el artículo 24 de la Constitución. Junto a lo anterior, el Presidente de la República concentra las funciones típicas del modelo clásico presidencial, por ejemplo: la designación de los Ministros de Estado, en cuanto colaboradores de su exclusiva confianza (artículo 32 Nº 7 y artículos 33 a 37 inclusive); potestad reglamentaria (artículo 32 Nº 6); ejercicio de facultades extraordinarias bajo el derecho de excepción (artículo 32 Nº 5 y artículos 39 a 45 inclusive); conducción de las relaciones exteriores (artículo 32 Nº 15); nombramientos de funcionarios de su exclusiva confianza, entre otros. Además de lo señalado, el Presidente de la República, a la luz de nuestro ordenamiento constitucional, goza de una serie potestades que permiten caracterizarlo como un presidencialismo exacerbado, como lo hemos denominado en escritos anteriores4, hiperpresidencialismo o, como también lo llama una parte de nuestra doctrina, presidencialismo con Poder Ejecutivo vigorizado.

Véase del autor, Gobernabilidad del Régimen Presidencialista. En Revista Derecho Mayor Nº 4, Universidad Mayor, Santiago, 2005, también una versión más extensa en Revista de Derecho Político Nº 64, pp. 255-272, Universidad Nacional de Educación a Distancia, Madrid, 2005.

En efecto, debemos agregar que el Presidente de la República, además de Jefe de Estado y de Gobierno, es el supremo jerarca de toda la Administración Pública (Artículo 24); designa, en calidad de funcionarios de su exclusiva confianza, a los Subsecretarios de Gobierno, Intendentes y Gobernadores (artículo 32 Nº 7); designa embajadores, funcionarios diplomáticos y representantes ante organismo internacionales (artículo 32 Nº 8); participa en el nombramiento de las máximas autoridades de las autonomías constitucionales, v. gr., el Contralor General de la República, aunque requiere del acuerdo (por mayoría calificada) del Senado (artículo 32 Nº 9) y el Fiscal Nacional del Ministerio Público (artículo 32 Nº 12); designa a los magistrados de los tribunales inferiores de la Administración de Justicia, a propuesta de los Tribunales Superiores de Justicia (artículo 32 Nº 12); nombra a tres miembros del Tribunal Constitucional (artículo 32 Nº 12 y literal a) del artículo 92); designa y remueve a los Comandantes en jefe de los institutos armados y dispone los nombramientos, ascensos y retiros de sus oficiales (artículo 32 Nº 16), etc. Asimismo, el Presidente de la República cuenta con macizas facultades legislativas, a saber: concurre a la formación de las leyes en calidad de co-legislador (artículo 32 Nº 1); puede citar sesiones de cualquiera de las Cámaras del Congreso Nacional (artículo 32 Nº 2); tiene la iniciativa exclusiva de ley en las materias señaladas en los incisos segundo y tercero del artículo 65; tiene facultades para vetar (sustituir, suprimir o adicionar) en todo o parte un proyecto de ley aprobado por el Congreso Nacional (artículo 73); tiene la facultad de hacer presente la “urgencia” en la tramitación de un proyecto de ley (artículo 74) y; como corolario, es un auténtico legislador, por medio de los decretos con fuerza de ley, según lo previsto en el artículo 64 y artículo 54 Nº 1 de la Constitución. Todo lo dicho, basta para comprender cabalmente que el eje central en que descansa el sistema político, la conducción externa y interna del Estado, la marcha de la Administración Pública, la función legislativa y la función de los órganos constitucionales autónomos, es el Gobierno o, mejor dicho, el Presidente de la República.

III.- RAZONES PARA UNA MODIFICACIÓN DEL PRESIDENCIALISMO EXACERBADO Una de las ventajas evidentes del presidencialismo, sobre todo en consideración a las experiencias políticas latinoamericanas, es la fortaleza político-institucional del régimen y la estabilidad en los procesos políticos que se deriva de esta fortaleza. Por esta razón, los presidencialismos han sido tan funcionales a la historia política republicana de Latinoamérica y, en especial, a las épocas de restablecimientos democráticos post dictaduras o de quiebres político-sociales. Sin embargo, la fortaleza institucional del presidencialismo tiene, como contracara, debilidades que son evidentes y que, sin los resguardos normativos e institucionales y en situaciones políticas críticas, puede sobrevenir el colapso total o del sistema político. Tales debilidades simplemente ponen en evidencia que la fortaleza institucional del presidencialismo coexiste con una profunda debilidad política que pude conducir a dos situaciones extremas y que descomponen el régimen político: la emergencia de presidencialismos autoritarios y populistas o bien el bloqueo de poderes de presidencialismos minoritarios. También de la mano de la debilidad política del presidencialismo es la irresponsabilidad de los partidos políticos y liderazgos, al no tener responsabilidad alguna en la conformación del Gobierno, precisamente por no haber lazos de cooperación Parlamento Gobierno. La simultaneidad de elecciones políticas (presidenciales y parlamentarias), por periodos comunes, y con fórmula electoral mayoritaria-balotage, no evitan el presidencialismo minoritario. Incluso más en América Latina situaciones críticas de bloqueo de poder y juego suma cero, se han decantado por la vía de abrir el “impeachment” formal o el anómalo (relativo a la capacidad o sanidad mental del gobernante) como un camino para hacer efectiva la responsabilidad política de los gobernantes, después de casi dos siglos de estar el “juicio político” en el museo de las instituciones. Las debilidades del presidencialismo a las que hacemos referencia, las podemos agrupar del siguiente modo: 1. Los presidencialismos, a menudo, generan la personalización del poder. Así las confianzas y las presiones están concentradas en una sola persona. Y esta es una desventaja, pues, la autoridad presidencial vigorizada hace crecer la posibilidad de que produzcan, por una parte, populismos y, por otra, en formas políticas autoritarias o, lisa y llanamente, en abusos de autoridad. De aquí nacen los “bloqueos constitucionales” que operan como

contención a estos peligros, como los mandatos presidenciales cortos (4 años) o la prohibición de reelección inmediata, como lo establece el artículo 25 de nuestra Carta Fundamental. Sin embargo, estos “bloqueos” institucionales pueden resultar insuficientes, en situaciones de abuso de poder, o ineficaces, en caso de populismos. 2.

El sistema presidencialista, dice Carlos S. Nino, “puede ser disfuncional frente a una crisis política, social o económica debido a la falta de válvulas de escape efectivas”.5 Efectivamente, el sistema presidencialista es muy débil en lo político-económico y social, en la medida que la institución presidencial no responde con eficacia y eficiencia las demandas y presiones de la sociedad por bienes y servicios públicos. Cuando esto ocurre, el sistema presidencialista, producto de la rigidez en que se sustenta, tiende a forzar la marcha, pues, las soluciones que se ensayan apuntan a un ejercicio más acabado de la potestad presidencial, hasta extremos que pueden generar una crisis de gobernabilidad y por ende, de legitimidad. En estas condiciones, el derrumbe del Poder Ejecutivo genera la desestabilización de todo el sistema político, ya que, generalmente, en los sistemas presidencialistas no existen mecanismos para contener las situaciones críticas o, los mecanismos que se utilizan usualmente (cambios de gabinete ministerial o juicios políticos) no tienen ningún efecto práctico.

3. Por último, pero no menos importante, los presidencialismos padecen, en palabras de Nino, de falta de “legitimidad subjetiva”. Si consideramos que los sistemas presidencialistas se basan, por regla general, en la elección directa y por sufragio universal del Presidente de la República, pueden formarse gobiernos con mayorías simples o relativas que resultan, a poco andar del ejercicio gubernamental, incompatibles con transformaciones sociales, políticas o económicas profundas. Es más, el presidencialismo, acompañado de la separación rígida de poderes y en la rigidez del mandato presidencial, puede generar estadios críticos en la convivencia política, puesto que, es perfectamente posible que un gobierno a la mitad de su ejercicio, se encuentre sin consenso necesario o en franca minoría parlamentaria para gobernar. Nuestro orden fundamental, en teoría, salvaguarda esta amenaza, con la segunda vuelta electoral, artículo 26 inciso segundo de la Constitución y, con la elección conjunta del Presidente de la República y Parlamentarios. Sin embargo, el run off o “segunda vuelta” electoral genera sólo mayorías circunstanciales. Y respecto de la simultaneidad de las elecciones, es 5

Nino, Carlos Santiago. La Constitución de la Democracia Deliberativa, pág. 243. Editorial Gedisa, Barcelona 1997.

cierto que la elección presidencial suele “arrastrar” la elección parlamentaria, de modo tal que, la mayoría parlamentaria suele obtenerla el candidato presidencial electo pero, es perfectamente posible, no sólo en la teoría, que en una elección parlamentaria la mayoría de escaños obtenidos en el Senado sea la del partido o coalición que resultó derrotada en la elección presidencial; así, no sólo es posible que la pérdida del consenso o apoyo parlamentario mínimo para gobernar sea sobreviniente, sino que, la ausencia de dicho consenso o apoyo puede ser inicial en el caso del sistema político chileno. En suma, la personalización del poder, la pérdida de legitimidad durante un mandato rígido y, la falta o pérdida de legitimidad subjetiva, son motivos suficientes para revisar y analizar opciones a un posible cambio –total o parcialdel régimen presidencialista chileno.

IV.OPCIONES PARA PRESIDENCIALISTA

UNA

MODIFICACIÓN

DEL

RÉGIMEN

Desde la década de 1990 en America Latina y Chile, se debate en torno al cambio de régimen político mantener el tipo de gobierno presidencial, despojándolo de los elementos que hegemonizan el poder en manos del Presidente de la República, reequilibrándolo6, quienes buscan el reemplazo por el régimen parlamentario7 o quienes rescatando instituciones arraigadas en la cultura política latinoamericana como la figura del Presidente de la República, la mantienen en el marco del tipo de gobierno semipresidencial8. Las opciones que se han formulado para modificar o reemplazar el sistema presidencialista chileno, desde la gestación de la transición, han sido básicamente tres: 1. Una democratización del presidencialismo o presidencialismo “temperado”. En este caso, el sistema presidencialista no sufre mayores transformaciones pero, se le incorporan mecanismos específicos que permiten atenuar la concentración exacerbada de potestades de los presidencialismos puros. Entre estos mecanismos, se cuenta la existencia de un Consejo de Gobierno o Consejo de Ministros, puesto que, como cuerpo colegiado evita la exagerada personalización del poder y permite establecer 6

Ver Carpizo, Jorge. “México ¿sistema presidencial o parlamentario?”, en Cuestiones Constitucionales, juliodiciembre de 1999, México., pp. 49 y ss. Colomer, Josep y Negretto, Gabriel. “La gobernanza de la democracia presidencial”. En Mora-Donatto, Cecilia (coord.) Relaciones entre Gobierno y Congreso. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Ed. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2002. pp. 79-124. Nohlen, Dieter y Fernández, Mario. (eds.) El presidencialismo renovado. Ed. Nueva Sociedad, Caracas, 1998, Valadés, Diego. El control del poder. Ed. UNAM, México, 1998. 7 Linz, Juan “Democracia: presidencialismo o parlamentarismo ¿Hace alguna diferencia?, en Godoy, Oscar. Hacia una Democracia moderna. La opción parlamentaria. Ediciones Universidad Católica de Chile, Santiago, 1990. pp. 46 y ss. Godoy Oscar. “El régimen parlamentario: una opción política para Chile”; en Godoy, Oscar. En “Hacia una Democracia moderna. La opción parlamentaria”. Ediciones Universidad Católica de Chile, Santiago 1990. pp. 11 y ss. Lijphart, A. “Presidencialismo y democracia de mayoría”, en Godoy, Oscar. En Godoy, Oscar. En “Hacia una Democracia moderna. La opción parlamentaria”. Ediciones Universidad Católica de Chile, Santiago 1990. pp. 111 y ss. 8 Nogueira A, Humberto. “Análisis crítico del presidencialismo y consideraciones sobre una alternativa de régimen semipresidencial para Chile”. D/7/86. ED. ICHEH, Santiago, 1986. Cumplido C. Francisco. “Análisis del régimen semipresidencial en Chile”, en Godoy, Oscar (editor). Cambio de régimen político. Ed. Universidad Católica de Chile, Santiago, 1992. pp. 117-140. Sartori, G. “Niether Presidentialism or parliamentarism”. En Valenzuela, A. (comp) “Presidential or parlamentary democracy”. John Hopkins University Press, Baltimore, 1990; traducción en Godoy, Oscar (ed.) “Cambio de régimen político”. Ediciones Universidad Católica de Chile, Santiago, 1992, pp. 37-53. Arriagada H., Genaro. “Después de los presidencialismos… ¿Qué?”. En Godoy, Oscar (ed.) “Cambio de régimen político” Ediciones Universidad Católica de Chile, Santiago, 1992. pp. 57-101. Nino, Carlos Santiago. “Fundamentos de Derecho Constitucional”. Ed. Astrea, Buenos Aires, 1992, pp. 619-657.

controles internos en el Poder Ejecutivo que podrían contener los posibles abusos de poder. Además, se ha instituido, aunque con escaso éxito (Argentina y Perú), la figura del Jefe de Gabinete, una especie de Primer Ministro, el que asume, en los hechos, la responsabilidad de la conducción del gobierno. Así, se produce una especie de distribución intra órgano, dentro del Poder Ejecutivo, de las potestades que acumula el Presidente de la República. 2. Un régimen semipresidencial. Este tipo de gobierno, cuyo origen está en algunos Estados europeos que adoptaron formas republicanas (V república francesa es uno de sus modelos históricos, al igual que la republica austriaca, pero que oscilan entre los modelos polares del régimen presidencial y del régimen parlamentario), tiene como característica esencial que distribuye las potestades propias del Poder Ejecutivo en dos ejes distintos, incluso con mecanismos de electividad y duración en el cargo distinto, de ahí que se le denomine también sistema mixto. Por una parte, el Presidente de la República, en cuanto Jefe del Estado, elegido por votación directa, sufragio universal y con mandato rígido y, por otra parte, un Jefe de Gobierno o Primer Ministro, el que se elige a partir de la mayoría parlamentaria. En estos casos, además, suele haber una separación muy nítida entre conducción política externa e interna del Estado, y el Jefe del Estado (Presidente de la República) suele arbitrar en los conflictos que se generan entre Gobierno y Parlamento. Francia, Austria, Finlandia y Portugal suelen ser citados como la evidencia empírica exitosa del régimen semipresidencial. En el caso francés, la primera “cohabitación” MitterrandChirac fue la prueba de fuego del régimen semipresidencial. 3. Un régimen parlamentario racionalizado. Esta es la opción más radical, en contraste con nuestra historia constitucional, se trata, en rigor, de un régimen en que el reparto competencial favorece al Congreso Nacional o Parlamento. El “estatuto del poder”, entonces, tiene como eje al Parlamento y el Gobierno tiene una relación fiduciaria con el Parlamento (la Cámara Baja usualmente), ya que, se forma y depende a partir de las mayorías parlamentarias y en caso de conflicto entre poderes, prevalece el Parlamento, en cuanto órgano representativo del pueblo. El “parlamentarismo racionalizado” (Alemania como modelo histórico) es aquel que cuenta con mecanismos correctivos que morigeran la relación fiduciaria con el Parlamento dotando así de cierta estabilidad a la función ejecutiva o Gobierno.

Sabemos que, tanto los regímenes semipresidenciales como el régimen parlamentario racionalizado requieren de condiciones normativas e institucionales cuyos contornos estén bien delineados, pues, son sistemas con separación de poderes atenuada o, derechamente, con sistema de “colaboración de poderes”. Pero, y más importante aún, es necesario contar con un sistema de partidos más o menos estable (2 partidos o bloques mayoritarios) y con partidos políticos centralizados, de articulación fuerte y disciplinados, más o menos sometidos a las reglas del juego político-democrático. La alternativa de modificación al régimen presidencialista, más allá de lo estrictamente normativo, debe ser analizada, entonces, desde la teoría-praxis de nuestro sistema constitucional. También se requiere en regímenes semipresidenciales o parlamentarios de un sistema electoral distinto para elecciones políticas parlamentarias: que asegure la representatividad proporcional, aunque con significativos umbrales de representación.

V.- IMPLICANCIAS PRÁCTICAS DE LAS OPCIONES DE REFORMA AL RÉGIMEN PRESIDENCIALISTA EN CHILE PRESIDENCIALISMO “ATENUADO” Tratándose de la opción de “atemperar” el régimen presidencialista chileno, las materias a discutir, sin que la enumeración sea taxativa, son las siguientes: 1. Consejo de Ministros. Como hemos señalado que la creación de un Consejo de Gabinete o Consejo de Ministros, en cuanto cuerpo colegiado dentro de la función ejecutiva o Gobierno, atenúa la personalización del poder y disminuye los riesgos de posibles formas de abuso de poder, dos disfunciones muy típicas de los presidencialismos exacerbados. a. En este orden de ideas, el Consejo de Ministros no sólo debiese instalarse como órgano supremo colegiado de naturaleza consultiva, sino que también resolutivo, con potestades expresamente conferidas y, por cierto, delimitadas en la Constitución. b. Funcional a este Consejo de Ministros, es la institucionalización de un Jefe de Gabinete, el que ejerce, cuando menos, funciones de coordinación en la estructura del Gobierno. Sin embargo, la experiencia comparada (Argentina y Perú) no es de lo más exitosa en este último punto, de ahí que su viabilidad debe ser materia de un análisis más acabado. c. El Consejo de Ministros y su Presidente deben tener una relación fiduciaria con la Cámara de Diputados, y admitirse la censura de ministros e institutos de confianza. 2. Racionalización del “derecho de iniciativa exclusiva” del Presidente de la República. Las facultades legislativas del Presidente de la República, debiesen ser revisadas, en especial, las disposiciones constitucionales respecto del “derecho de iniciativa exclusiva de ley” de la que goza el Presidente de la República, vale decir, los incisos tercero y cuarto del artículo 65 de la Constitución Política. El número de materias que sólo puede ser de iniciativa presidencial es uno de los sellos distintivos del presidencialismo chileno, pues, las materias “legislables” que están bajo la exclusiva iniciativa y autoridad presidencial son de una relevancia y extensión preponderantes, por ejemplo: a) división político-administrativa del país; b) administración financiera y presupuestaria del Estado; c) creación, supresión, reducción y condonación de tributos; d) creación de servicios públicos fiscales, semifiscales, autónomos y empresa del Estado; e)

normas de seguridad social, entre otras, lo que trae aparejado una facultad muy limitada de los parlamentarios para impulsar proyectos de ley. 3. Conferir atribuciones legislativas restringidas a los Ministros de Estado. Esta atribución legislativa restringida, consiste en la facultad de la que está investido el Ministro de Estado de proponer indicaciones en los proyectos de ley en trámite, siempre y cuando se trate de un proyecto con origen en el Gobierno y de su cartera. 4. Modificación de los nombramientos de exclusiva confianza del Presidente de la República. Otro de los rasgos visibles del presidencialismo exacerbado es el acopio de nombramientos de exclusiva confianza de que goza el Presidente de la República., por lo que se propone profundizar el derecho de confirmación del Senado para altos cargos. 5. Reestructurar el Gobierno del Poder judicial. 6. Redefinir el rol de las Autonomías Constitucionales. 7. Profundización del proceso de “regionalización”. Este punto, tiene dos aristas, por una parte, la generación e integración de los órganos ejecutivos regionales, y por otra, las modificaciones legislativas que profundizan el proceso de descentralización y desconcentración, según corresponda. Así, la atenuación de la autoridad presidencial es significativa, pues, la autonomía regional opera como un paliativo muy eficaz, pues, el Estado unitario con un poder excesivamente centralizado es uno de los elementos que intensifica la hegemonía de la autoridad presidencial. Por tanto, alguna de las propuestas, son las que a continuación se enumeran: a. Resulta imprescindible rediseñar el mecanismo de generación de los Consejos Regionales, estableciéndose al efecto un mecanismo democrático de elección directa de los consejeros regionales (CORES). b. Elección indirecta o de segundo grado por el CORE del Presidente del Gobierno Regional (GORE), órgano ejecutivo de éste, sustrayendo al Intendente de la función administrativa regional. Alternativamente, el Presidente del Gobierno Regional podría ser electo de forma directa por la ciudadanía regional. c. Nueva forma de nombramiento de los Secretarios Regionales Ministeriales (Seremis).

d. Nuevas competencias de las Gobernaciones, profundizando la división de funciones administrativas y gubernativas en el plano provincial Como se puede apreciar, la opción de atenuar el régimen presidencialista chileno tiene como ventaja comparativa, respecto de las restantes opciones –semi presidencialismo o parlamentarismo racionalizado-, que se trata de enmiendas específicas que no alteran sustantivamente el ordenamiento constitucional, sobre todo el reparto competencial entre los poderes públicos, manteniendo la coherencia y funcionalidad con el resto de los preceptos de la Constitución. RÉGIMEN SEMIPRESIDENCIAL Desde cualquier punto de vista, teórico o práctico, impulsar un cambio hacia un régimen semipresidencial requiere de sendas reformas políticas, no sólo a la Constitución y sus leyes de desarrollo, sino que, además, de una transformación – no sólo institucional, sino funcional- del sistema político. Por lo anterior, sólo nos remitimos a las ideas generales de las modificaciones más significativas e inmediatas que debieran discutirse en una reforma que pretenda instalar un régimen semipresidencial 1. Separación de la Jefatura del Estado y la Jefatura del Gobierno. Este es el rasgo prototípico de un régimen semipresidencial, y además, de tipo republicano: un Presidente de la República, Jefe del Estado, y un Primer Ministro o Jefe del Gobierno. Esto supone separar las funciones hoy concentradas en el Presidente de a República, para lo cual, resulta forzoso una reforma a la Constitución, en sus artículos 24 y 32. Las funciones que conserva para sí la Jefatura del Estado suelen agruparse en: a) Atribuciones relativas a la Administración de Justicia; b) Atribuciones militares o Defensa Nacional; c) Atribuciones internacionales, d) Atribuciones de nombramientos en los órganos del Estado; e) Atribuciones parciales en el ámbito de la potestad reglamentaria, f) Atribuciones legislativas y veto de las leyes, entre otras. 2. Rediseño de la función de jefatura de Estado y de Gobierno. Es necesario, junto con separar formalmente las funciones de Estado y de Gobierno (artículo 24, CPR), rediseñar ambas funciones, pues, del punto de vista normativo, nuestro ordenamiento constitucional, en el Capítulo “Gobierno” bajo el epígrafe “Presidente la República” regula conjuntamente las materias propias del Estado y del Gobierno, por lo tanto:

a. Habría que modificar y reordenar todo el Capítulo IV de la Constitución. b. Del punto de vista de práctico, muchas de estas atribuciones, algunas típicas de la jefatura del Estado y otras muy típicas de la función de Gobierno, se ejercen simultáneamente, de ahí que resulta indispensable separarlas y delimitarlas claramente. c. Debe crearse toda una normativa constitucional que regule las relaciones entre Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. d. Conservar en el jefe de Estado la decisión acerca del Derecho de Excepción, con acuerdos del Congreso Nacional, cuando corresponda. e. Conservar en el Jefe de Estado la prerrogativa del veto parcial suspensivo. f. Conferir al Jefe de Estado la facultad de disolver el Congreso Nacional y convocar a elecciones anticipadas. g. Reemplazar el mecanismo de nombramiento de los Ministros de Estado, por ejemplo, nombramiento del Presidente de la República a propuesta del Jefe de Gobierno. 3. Atribuciones del Jefe de Gobierno. En este punto, vale la pena reiterar que, un régimen semi-presidencial requiere de un complejo entramado institucional y normativo, con atribuciones del Jefe de Estado y del Jefe de Gobierno que se rozan, en no pocas ocasiones, o que requieren de mucha coordinación entre ambos órganos, por lo cual, sólo fijaremos algunas ideas gruesas respecto de las atribuciones de la Jefatura de Gobierno, a saber: a. Conducción del Gobierno interior. b. Conducción de las relaciones internacionales y celebrar tratados internacionales. c. Proponer los nombres para Ministro de Estado. d. Dirigir la Administración del Estado. e. Ejercer la potestad reglamentaria. f. Ejercer las atribuciones legislativas directas y las atribuciones constituyentes. 4. Establecimiento de un nuevo sistema de elecciones. En efecto, un régimen semi-presidencial demanda un sistema electoral de mayor complejidad, por una parte, y de una alta legitimidad, por otra. Para tal efecto, resulta forzoso apuntar lo siguiente: a. Tiene que establecerse un mecanismo para la elección del Primer Ministro o Jefe del Gobierno, el que puede consistir,

alternativamente: elección por la Cámara baja, o bien, nombramiento del Presidente de la República con acuerdo de la Cámara baja; b. Establecimiento de las reglas de duración del mandato, cesación, vacancia, renuncia, etc. c. Debe establecerse un sistema electoral para la asignación de los escaños parlamentarios lo suficientemente representativo, proporcional y legitimado, como para formar, a partir de esas mayorías, el Gobierno. 5. Establecimiento de atribuciones al Presidente de la República para arbitrar conflictos entre Gobierno y Congreso Nacional. Evidentemente que pueden existir tensiones entre el Gobierno y el Congreso Nacional que tienen que dirimirse de algún modo. En este sentido, uno de los mecanismos más conocidos es la disolución de la Cámara baja o de ambas cámaras, y/o la dimisión del Jefe de Gobierno y luego la convocatoria a nuevas elecciones. La decisión la adopta el Presidente de la República, por su iniciativa o a solicitud de alguno de los órganos en conflicto. Esta facultad, por cierto, debe estar lo suficientemente contenida, pues, el abuso de este mecanismo produce la inestabilidad de los gobiernos y el estancamiento de la acción ejecutiva. 6. Modificación de las atribuciones del Congreso Nacional. En este caso, la primera cuestión que debemos anotar es que los sistemas presidenciales, y los presidencialistas sobre todo, descansan en un modelo de separación rígida de poderes o de “contrapeso de poderes”. Por lo cual: a. La adopción de un régimen semi-presiencial obliga a revisar esto, pues, en los hechos, se produce una “colaboración de poderes” entre la Cámara baja y el Gobierno que se forma a partir de su apoyo mayoritario, por lo cual, la regla de separación rígida de poderes no es funcional al semipresidencialismo. b. La Cámara baja debe contar con vigorosas facultades de control y fiscalización respecto del Gobierno y su Administración. c. La Cámara también debe contar con atribuciones para hacer efectiva la responsabilidad política, cuyo resultado, no sólo sea la interpelación, sino mediante censura (que en circunstancias calificadas, produce la destitución del funcionario que se trate). d. Finalmente, se debe racionalizar el mecanismo de confianza Gobierno-Congreso Nacional. e. Por último, la investidura del Gobierno debe estar asociada a la formación político-programático de una coalición de partidos, para asegurar su estabilidad y duración.

En síntesis, y como señalamos, la opción por el régimen semipresidencial requiere de reformas profundas a la Constitución Política, venciendo el “peso de la noche”, al menos en los capítulos referidos al “estatuto del poder” (Gobierno y Congreso Nacional); el reparto competencial entre los poderes públicos; las bases constitucionales de la Administración Pública; el Gobierno y Administración interior, entre otros. Y, ciertamente, resulta ineludible revisar buena parte de la legislación de desarrollo, especialmente las leyes orgánicas constitucionales y otras tantas leyes de bases.

VI.- CONCLUSIONES Un presidencialismo “atenuado” o “temperado” es el derrotero que, aparentemente, el Constituyente instituido o derivado chileno ha escogido para reformar el régimen presidencialista hasta ahora, especialmente con las modificaciones introducidas con la reforma constitucional 2005. En efecto, el fortalecimiento de las atribuciones fiscalizadoras de la Cámara de Diputados, el fortalecimiento del derecho de confirmación del Senado para algunos altos cargos, la moderación de algunas atribuciones políticas del Gobierno (aprobación parlamentaria de tratados internacionales) y la redistribución de competencias entre los poderes del Estado para la generación de algunos órganos constitucionalmente autónomos –todas modificaciones de la reforma de 2005- dan cuenta de la orientación del Poder Constituyente derivado. De este modo, considerando el arraigo histórico de nuestro sistema presidencialista (de ahí la renuencia de las élites a las modificaciones profundas), es posible avanzar paulatinamente en una reforma al régimen presidencialista, que junto con contener las “crisis de gobernabilidad”, reequilibre la relación Gobierno-Congreso Nacional, favorezca la democratización y permita hacer frente a las demandas sociales. En suma, una reforma al régimen presidencialista chileno en busca de su consolidación y de la legitimidad político y social. Más que una cuestión de modelos: presidencialismo atenuado o semipresidencialismo, lo relevante es la fortaleza institucional y política del régimen político, su gobernabilidad y legitimidad democrática; única manera de vencer el “peso de la noche” que inclina a las élites inevitablemente por el presidencialismo, cuando no por sus formas exacerbadas o autoritarias. La modificación del presidencialismo en nuestro país debe dar cuenta del pluripartidismo instalado a pesar de una fórmula electoral parlamentaria concebida por el legislador autoritario para forzar el bipartidismo, y del carácter minoritario del Gobierno lo que hace inútil la simultaneidad de elecciones políticas, por lo que una transparente relación fiduciaria Congreso Nacional (Cámara baja) – Gobierno, fortalece el régimen político y la gobernabilidad, alejando del horizonte fenómenos como la demolición o “desalojo” del Gobierno que terminan deslegitimando a las instituciones y a la clase política, el transfuguismo, la insolidaridad sin costos de parlamentarios con los partidos y coaliciones a las que pertenecen, la utilización de la interpelación como herramienta antojadiza y de la acusación en juicio político como una censura política a ministros de Estado, pero fruto de un poder punitivo que destituye e inhabilita temporalmente a éstos.

En estas coordenadas la modificación del régimen político (presidencialismo atenuado o semipresidencialismo) debe atender dos cuestiones capitales: responsabilidad política de los ministros de Estado y Consejo de Ministros (incluido el presidente o jefe de gabinete), desbloqueo político-institucional confiriendo la atribución al Presidente de la República de disolver las cámaras del Congreso Nacional convocando a elecciones políticas parlamentarias, compatibilidad de cargos parlamentarios-ministeriales y responsabilidad política indirecta de los partidos (clase política) del sistema político ante la ciudadanía en orden a formar coaliciones estables que le den sostén al Gobierno; haciendo posible una sólida gobernabilidad. Finalmente, la modificación del régimen político presidencialista, exige una reordenación funcional y orgánica del “Gobierno y Administración interior del Estado”, oportunidad única para dar un salto cualitativo democrático y modernizador en la transformación del Estado Unitario en un Estado Regional.

FUNDACIÓN CHILE 21