Colección Ideas N° 98 Septiembre de 2009 by Fundación Chile 21

DEMOCRACIA Y DESARROLLO ECONÓMICO EN EL DEBATE EN AMÉRICA LATINA. (I PARTE) COLECCIÓN IDEAS Eugenio Rivera Urrutia* Año 10 Nº 98 Septiembre 2009

* Director de la Investigación: Eugenio Rivera Urrutia

Investigadores: María de los Ángeles Fernández, Sergio Molina, María Paz Poblete, Martín Schuster

ÍNDICE Introducción. (Eugenio Rivera Urrutia) 1. 2. 3.

Consideraciones generales. Consideraciones metodológicas. La dialéctica de la renovación política.

Capítulo Primero: Democracia y desarrollo económico: Una revisión de la discusión. 1. 2. 3. 4.

(María Paz Poblete y Martín Schuster)

Conceptualizaciones de la democracia y el desarrollo. Debate histórico y recientes estudios sobre relación entre democracia y desarrollo económico. Desarrollo y transición a la democracia. Democracia y desarrollo en América Latina

Capítulo Segundo: Democracia y desarrollo: La mediación del estado de bienestar y la sociedad de garantías. (Eugenio Rivera Urrutia) 1. 2. 3. 4.

Introducción. El Estado de Bienestar tradicional. La crítica neoliberal. El “revisionismo” socialdemócrata”.

Capítulo Tercero: La reforma del Estado, sociedad de bienestar y políticas públicas: mediaciones entre democracia y crecimiento económico. (Eugenio Rivera Urrutia) 1. 2.

Introducción. Gobernabilidad y calidad de la democracia .

3. 4.

¿Cómo enfrentar los desafíos de la democracia y del crecimiento? La cohesión social como eje de una relación virtuosa entre democracia y desarrollo.

Modernización del Estado, democracia y desarrollo.

Capítulo IV: Democracia y desarrollo: Una visión general de América Latina (Sergio Molina Monasterio) 1. 2. 3. 4.

Introducción. Teorías sobre la democracia en América Latina. Las alternativas no democráticas. El (neo) liberalismo

5. 6.

La socialdemocracia La socialdemocracia radical o “populismo”.

Capítulo V: El caso de Chile: La construcción del círculo virtuoso entre democracia y desarrollo económico como objetivo de la política (Eugenio Rivera Urrutia) 1.

Introducción.

2. 3.

Democracia y desarrollo económico en la visión y la práctica de los gobiernos de la Concertación en Chile. Democracia y desarrollo 20 años después: el balance de los gobiernos de la Concertación .

Capítulo VI: Venezuela: Presupuestos del socialismo del siglo XXI y dinámicas de su funcionamiento. (María de los Ángeles Fernández) 1. 2.

Introducción. ¿Cuáles son los primeros indicios de que el sistema no estaba funcionando bien?

¿Cuáles son las claves conceptuales de lo que se ha llamado el socialismo del siglo XXI?

Capítulo VII: Desarrollo y democracia en el caso del PAN de México. (Eugenio Rivera Urrutia) 1. 2.

Introducción La revolución mexicana y el régimen del PRI

Crisis económica, crisis del régimen y transición a la democracia

Algunos antecedentes históricos del PAN

Democracia y desarrollo en el pensamiento panista

Democracia, políticas públicas y desarrollo

Democracia, cohesión social y desarrollo

Capítulo VIII: El MAS y la democracia en Bolivia. (Sergio Molina Monasterio) 1.

Puntualizaciones históricas sobre la democracia y el desarrollo

2. 3. 4.

Las primeras ideas democráticas El proyecto republicano El nacionalismo

El neoliberalismo

La nueva izquierda

Las posiciones ideológicas del MAS y su visión sobre la democracia

Capítulo IX Democracia y desarrollo en el caso del PT de Brasil. (Eugenio Rivera Urrutia) 1.

Reseña histórica de Brasil

Los gobiernos de Cardoso

Algunos antecedentes de la historia del PT

La llegada al gobierno de Lula

5. 6.

Democracia y desarrollo en la visión del PT Políticas públicas para el desarrollo

Capítulo X: A manera de conclusión. (Eugenio Rivera Urrutia) Bibliografía

Tablas y Cuadros Cuadro nº 1: Principales escuelas de pensamiento político – económico en gobiernos de países de América Latina Cuadro nº 2: Cuatro modelos de Estado de bienestar típicos Cuadro nº 3: Estado de bienestar y sociedad del bienestar positivo Cuadro nº 4: Fragilidad de la preferencia por la democracia Cuadro nº 5: Diferencias entre democracia liberal y democracia participativa Cuadro nº 6: Diferencias entre el MAS y la oposición Cuadro nº 7: Características de los ajustes del proyecto constitucional

DEMOCRACIA Y DESARROLLO ECONÓMICO EN EL DEBATE EN AMÉRICA LATINA1.

INTRODUCCIÓN. 1

Una versión anterior del este trabajo, fue presentado como informe final de la investigación licitada por la Secretaría General de la Presidencia bajo el título “Vínculos entre democracia y desarrollo económico en América Latina. Las propuestas socialdemócratas, liberales y conservadoras”.

Eugenio Rivera Urrutia 1. Consideraciones generales. La convergencia de la democracia y el desarrollo económico en los últimos años aparece, en muchos de los países de la región, como una realidad. Como se señala en los antecedentes de las bases técnicas, el avance de la democracia en las últimas dos décadas en América Latina, ha contribuido en una manera importante a garantizar las libertades políticas y los derechos civiles y humanos y en algunos casos un crecimiento económico significativo. El desarrollo, la reducción de la pobreza y de la desigualdad no ha llegado tan rápido como se esperaba. Estudios del PNUD han dejado en evidencia que más de la mitad de los latinoamericanos apoyaría un gobierno autoritario si éste le solucionara sus problemas económicos. Se constata también que los gobiernos no han cumplido las aspiraciones políticas, sociales y económicas de los ciudadanos. La pobreza afecta al 44% de la población en AL, por lo que no resulta extraño que un número significativo de ciudadanos tiene como prioridad el mejorar su situación económica. El vínculo entre democracia y desarrollo ha acompañado desde hace mucho la política en nuestros países. ¿Qué es primero?, ¿la democracia o el desarrollo económico? O ¿son dos procesos simultáneos que se retroalimentan uno a otro? Han sido preguntas fundamentales. Como puntos de referencia destacan las propuestas de CEPAL en las décadas de los ‘50 y ‘60 y las tesis exactamente contrarias, como las provenientes de la teoría neoliberal que enfatizaba la prosperidad económica en una economía de mercado, como requisito necesario para avanzar en una democracia estable. Los nuevos aires democráticos llevaron a pensar que la democratización de los regímenes políticos conduciría a la prosperidad económica y la prosperidad económica, a su vez contribuiría, a fortalecer las instituciones democráticas, en un círculo virtuoso que nuevamente miraba al proceso tal cual ocurrieron y ocurren en el mundo desarrollado. Hoy, toda la región cuenta con instituciones democráticas que funcionan, economías que se dinamizan a partir del desarrollo de diversas estrategias y gobiernos que son capaces de resolver sus crisis y conflictos de modo institucional; no obstante, según el PNUD las cuestiones pendientes de nuestras democracias tienen que ver con el fenómeno de la estatalidad, es decir, con “la capacidad del Estado para cumplir con sus funciones y objetivos independientemente del tamaño y la forma de organización de sus burocracias” Nuestros sistemas democráticos han generado cierta desafección de los ciudadanos respecto de sus sistemas y procesos políticos, situaciones que se ven reflejadas en los bajos niveles de confianza expresadas por los ciudadanos en sus instituciones y liderazgos o en su marginación de los mecanismos formales y electorales de expresión de su voluntad. En este contexto, el objetivo general del trabajo es elaborar un estudio teóricamente detallado de las principales propuestas de pensamiento político – económicas que hoy están en discusión en América Latina y que relacionan desarrollo económico con democracia, identificando aquellos países donde se están implementando cada una de ellas y señalando sus características. En este marco, se esperaba que se pudieran identificar las principales propuestas político – económicas actualmente en discusión en América Latina, entre ellas la socialdemócrata, liberal, conservadora, y otras que se puedan establecer, analizar en cada escuela de pensamiento si existen matices, al momento de plantearse como “solución” en América Latina, respecto de cómo se plantearon y/o se plantean las democracias desarrolladas (Europa, Oceanía, Norteamérica, Asia Pacífico), identificar a los actores políticos institucionales que son sostenedores y propagadores de cada escuela en específico (partidos políticos, centros de estudios, organismos internacionales, instituciones no gubernamentales, otras), realizar un examen de los casos más emblemáticos de la región de la región por cada escuela de pensamiento, describiendo sus principales características. Como apoyo a este trabajo se debía construir un cuadro comparativo sobre las diferencias y semejanzas de las propuestas incluyendo la forma en cómo es incorporado el enfoque de género en cada una y entregar una referencia bibliográfica actualizada de esta discusión en América Latina (estado del arte) identificando los autores principales, tanto latinoamericanos como de otras partes del mundo. En la preparación de la propuesta se destacó que en los antecedentes de las bases técnicas se subrayaba que “el tema de fondo no era la pura formalidad de las instituciones democráticas, sino que se instalaba como desafío central, el sentido y eficacia de la acción de las instituciones públicas, y si estas no sólo son capaces de mantener vigentes las reglas básicas del juego, sino si están habilitadas para cumplir con las demandas de cohesión social que las ciudadanías latinoamericanas están demandando”. En tal sentido, consideramos necesario plantear el objetivo adicional de analizar las proposiciones de las

diferentes propuestas políticas y económicas en discusión en América Latina, para mejorar el sentido y eficacia de la acción de las instituciones públicas para fortalecer la cohesión social.

2. Consideraciones metodológicas Con la excepción de Cuba que no es partidaria ni de una economía de mercado ni de un régimen democrático con diversidad de partidos y de posibilidades de alternancia, existe en América Latina, un consenso sólido en torno a la democracia. Se acepta también, en general, la economía de mercado, aún cuando existen diferencias respecto del rol del Estado y de la importancia que debe tener el sector público en la economía. Se constatan, sin embargo versiones diferentes, cuyos matices revelan improntas de distinta naturaleza. Para el trabajo sobre las escuelas de pensamiento, el análisis se concentrará en las corrientes que ejercen el gobierno. Dichas corrientes son suficientemente representativas y presentan la ventaja de que no sólo sustentan discursos sino que desarrollan políticas específicas que deben traducir las concepciones generales en propuesta prácticas. Las corrientes a tomar en cuenta, aparecen en el cuadro nº 1. Cuadro nº 1 Principales escuelas de pensamiento político – económico en gobiernos de países de América Latina Socialdemócratas Concertación, Chile Partido Liberación Nacional, Costa Rica Partido de los Trabajadores de Brasil Partido de la Social Democracia Brasileño Frente Amplio del Uruguay

Liberales Expansiva Chile

Conservadores Alianza por Chile Partido Acción Nacional de México Colombia Democrática APRA Perú

Otros Socialismo del Siglo XXI, Venezuela Movimiento País (Patria Altiva i Soberana) Movimiento Al Socialismo (MAS) de Bolivia Kirchnerismo, Argentina

América Latina ha experimentado un encuentro entre el funcionamiento relativamente sólido del sistema democrático y un desempeño económico satisfactorio. No obstante, ambos elementos no han traído, en algunos países de la región, avances sustanciales en la reducción de la pobreza y en los cuales ello ha sucedido, los avances en la atenuación de la desigualdad son precarios o inexistentes. Todo ello ha generado en la ciudadanía, procesos de desafección respecto de la democracia, de los partidos políticos generándose la posibilidad de una involución autoritaria. En el cuadro aparece una primera propuesta de categorización de las corrientes políticas de la región. Que pasamos a describir. Una primera corriente a destacar, es la que aparece con éxito en países que han estado afectados por ya sea graves situaciones de pobreza y desigualdad, o por la inoperancia creciente del Estado y del sistema político, o la operación de un sistema económico concentrador y excluyente, o por todas están dimensiones en conjunto. Estas corrientes, reconocen la importancia de la democracia y en tal sentido se distancian de los movimientos izquierdistas de las décadas de los sesenta y setenta, pero desconfían profundamente de la capacidad del sistema capitalista y del mecanismo de mercado para generar el desarrollo económico y la justicia social. Son profundamente críticos de las perspectivas neoliberales, pero también de la globalización y en particular de la participación de las empresas transnacionales en los recursos naturales y en los servicios. La nacionalización de estas empresas aparece como una condición relevante para avanzar en la lucha contra la pobreza y en pos del desarrollo económico, pues permite destinar los ingresos generados a financiar el crecimiento económico nacional y el bienestar de las personas. Estas corrientes han puesto un énfasis crucial en el establecimiento de Asambleas Constituyentes que reformulen los principios básicos de convivencia y le den al Estado un rol central en la actividad económica. Dentro de esta corriente, se pueden ubicar el Socialismo del Siglo XXI en Venezuela, el Movimiento Al Socialismo (MAS) de Bolivia y del Movimiento País de Ecuador. No se trata sin embargo de corrientes homogéneas; cada una de ellas expresa particularidades profundas de sus respectivos países. Es en ese sentido, característico por ejemplo del MAS, la alta relevancia que tiene el componente y la reivindicación indígena. Del mismo modo, el socialismo del Siglo XXI de Chávez no puede desligarse del todo de los ingentes recursos derivados del petróleo. Dos elementos aparecen como debilidades de crucial importancia en estas corrientes: la dificultad para generar ambientes de cooperación con los adversarios políticos y por otra parte, los recursos

demandados por el esfuerzo de nacionalización dificultan la creación de condiciones para un crecimiento económico acelerado. Una segunda corriente, a menudo identificada con las corrientes socialdemócratas europeas, pero que reflejan como la anterior, particularidades nacionales sustantivas, está compuesta por la Concertación en Chile, el Partido de la Social Democracia Brasileño de Fernando Henrique Cardoso y el Partido de los Trabajadores del actual Presidente Lula da Silva, el APRA de Perú y el Partido de Liberación Nacional de Costa Rica. (Sojo, 2008) Esta corriente reivindica con fuerza la democracia, reconoce la importancia crucial de la economía de mercado y de la necesidad de insertarse en los procesos de globalización. Especial atención le presta al desarrollo del marco institucional para el desempeño eficiente del mercado y considera muy relevante el rol del Estado en el impulso de políticas sociales compensatorias, y en el desarrollo científico y tecnológico. En general miran con simpatía las experiencias de países avanzados que valoran el establecimiento de acuerdos sociales globales en torno a proyectos de desarrollo nacional. Se trata de corrientes que han sido exitosas en generar condiciones favorables de gobernabilidad y desempeños económicos exitosos. Dos elemento aparecen, sin embargo, como debilidades cruciales de estas corrientes: los avances escasos en la reducción de las profundas desigualdades y la gran concentración económica que caracterizan a sus respectivos países. En este contexto, se han desarrollado dos propuestas globales para mejorar la eficacia de las políticas públicas respecto de los problemas indicados y por esa vía potenciar la relación positiva entre democracia y desarrollo económico: la cohesión social la modernización del Estado y las políticas públicas. La tercera corriente que se puede identificar, la liberal está representada en nuestro análisis preliminar por el Grupo Expansiva de Chile. Se trata de una corriente que asume con mucha fuerza las ideas de la economía de mercado, que releva la importancia de las instituciones en para el desarrollo democrático y para la buena operación de los mercados. Enfatiza en los aspectos que constituyen una continuidad entre lo que fue la política económica del régimen militar y lo que ha realizado en ese campo la Concertación. Aún cuando está compuesta por militantes de partidos, en su mayoría mantienen una cierta distancia con ellos. En términos generales dudan de sus capacidades para aportar en la gestión del Estado, pues están sumidos, en su opinión, en los avatares de la lucha política contingente. Relevan la importancia de una “meritocracia” suprapartidaria para asumir las tareas gubernamentales (Expansiva, 2007). Finalmente, una cuarta corriente es la que denominamos conservadora. Sin lugar a dudas, los partidos de la Alianza por Chile constituyen su expresión más paradigmática. Su visión está recogida por lo que se ha denominado el modelo neoliberal. Su principal exponente, Jaime Guzmán sostenía la necesidad de alcanzar un cierto grado de desarrollo como condición para permitir la democracia. Confían en el mercado como único mecanismo regulatorio de la economía, donde solo circunstancialmente conviene que intervenga el estado subsidiario y regulador. El mercado se constituye también como el principal mecanismo para el mejoramiento de las condiciones sociales. El subsidio a la demanda y la prestación privada de los principales servicios sociales es su propuesta central. Dentro de esta corriente, se pueden ubicar Colombia democrática de Álvaro Uribe y el Partido Acción Nacional. Sin embargo, se trata de organizaciones que no comparten las versiones extrema de la derecha chilena y tienden a tener buenas relaciones con los partidos que conforman la Concertación en Chile (Maira y Elizondo, 2000).

3. La dialéctica de la renovación política. En Europa la discusión en torno a los temas de democracia y desarrollo económico ha adquirido nuevos contornos a partir de la irrupción de la Tercera Vía que provocó un fuerte impacto en las corrientes socialdemócratas pero también entre las fuerzas conservadoras. Del mismo modo, que las proposiciones de Tony Blair, no son posibles de entender sino como respuesta y reelaboración de la política desarrollada por Margaret Thatcher en Gran Bretaña, las proposiciones de Nicolás Zarkozi en Francia y de David Cameron en Inglaterra se construyen sobre la base de una dialéctica crítica continuidad respecto de los avances conceptuales de los socialdemócratas. Fundamental resulta aquí el análisis de la amplia discusión en torno a la democracia de autores que van desde Schumpeter, pasando por Lipset hasta los autores más recientes. También es necesario analizar el debate en torno al Estado de Bienestar con autores como Gosta Esping Andersen. Ulrich Beck entrega aportes interesantes con los conceptos de sociedad de riesgo y su análisis de la globalización que sin duda precisan los nuevos desafíos que enfrenta la relación democracia y desarrollo económico, en un contexto en que las amenazas al medioambiente son crecientes. Anthony Giddens, representa un pionero y un excelente cronista de la experiencia de la Tercera Vía. Su reciente libro, Europa en la Era Global (2007) profundiza en los nuevos desafíos del modelo social, el cambio y la innovación

como instrumento central para la potenciación de las relaciones positivas entre democracia y desarrollo y, finalmente la necesidad de pasar del bienestar negativo al bienestar positivo (“ el cambio de estilo de vida pasa a ser una cuestión central del sistema de bienestar” p. 139) y la idea del seguro de empleo, que tiene como función primordial alentar a las personas a asumir riesgos que potencien su empleabilidad contribuyendo equilibrar autonomía, con mayor justicia social y el dinamismos económico en el contexto de la economía del conocimiento y de los servicios.

CAPÍTULO I Democracia y desarrollo económico: una revisión de la discusión María Paz Poblete y Martín Schuster 1. Conceptualizaciones de la democracia y el desarrollo. El debate existente entre la relación causal que emerge de vincular el régimen político de la democracia con el desarrollo económico ha sido de larga data. El gran debate comienza en la década de los cincuenta, contextualmente durante la posguerra, a través de los estudios de Lerner (1958) y Lipset (1959). En primer lugar, es preciso conceptualizar brevemente las nociones sobre democracia y desarrollo económico. Esto, con la finalidad de centrar el debate sobre las percepciones teóricas referidos a dichos conceptos, las cuales guían el debate en diferentes direcciones. El concepto de desarrollo económico ha sido utilizado de forma distinta durante el tiempo. Los analistas que aplican este concepto lo han definido en dos parámetros: -

Desarrollo como un proceso dinámico (por ejemplo, movimiento del crecimiento económico en el tiempo) Desarrollo como una condición (por ejemplo, el PIB per cápita en un punto en el tiempo)

De este modo, desarrollo económico puede ser referido a una condición (siendo desarrollada) o a un proceso (desarrollo). Hay que señalar de antemano, que los teóricos modernistas no han especificado la influencia del proceso de desarrollo; es decir, ignoran la influencia del cambio económico. Por lo tanto, los autores que estudian estos temas, utilizan el concepto de desarrollo como una condición y no un proceso. No se preocupan de la evolución de la economía, sino más bien de un punto en el tiempo en particular. Lipset, sostenía que el PIB per cápita es la variable explicatoria dominante sobre desarrollo económico, “no sólo para todos los países desarrollados, sino también para los que se consideran que no son desarrollados” (Lipset 1995: 350). Sin embargo, esta sola medida de desarrollo económico tiene amplias limitaciones: no siempre refleja bien el standard de vida de las personas y por otro, subestima el desarrollo en varios países donde existe una alta tasa de actividad económica informal. En adición, el significado del PIB en los países, no nos dice nada sobre su distribución económica. Además, muchos teóricos han apuntado a que la argumentación de Lipset sobre la relación entre desarrollo y democracia se sostiene sobre la base del desarrollo de las personas en general, y no en del país. De este modo, por ejemplo, con niveles altos de educación, las personas incrementan su capacidad para tomar decisiones racionales, y alejarse de postura extremistas (Lipset, 1959). Entonces, según el autor, cuando las personas de un país son “más desarrolladas”, tenderían a inclinarse a creer en los valores democráticos y apoyar el sistema democrático. Por lo mismo, en las últimas décadas se ha argumentado que indicadores no-monetarios reflejan mejor el desarrollo de las personas en los países (Ghatak 1995: 34-42). Mientras muchos teóricos utilizan medidas según el PIB per cápita (Bollen y Jackman 1985; Lipset, Seong y Torres 1991; Przeworski y Limongi 1997) otros estudios aplican variables que contienen indicadores como educación, urbanización y expectativas de vida (Cutright 1963; Olsen 1968; Diamond 1992). Estas últimas variables han sido denominadas entorno al concepto de desarrollo humano. El concepto de desarrollo humano fue elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y se mide como un índice y se basa en tres parámetros estadísticos: a) vida larga y saludable (esperanza de vida al nacer), b) educación (tasa de alfabetización, duración de educación obligatoria,) y c) nivel de vida digno (PIB per cápita) 2. En concreto, es la cantidad de posibilidades que tiene una persona en su país para ser o hacer lo que la persona desea ser o hacer. Si bien esto ha enriquecido el debate actual, en antaño habría sido difícil utilizar variables de medición de desarrollo humano, ya que la información no existía. 2

Ver más en sitio de Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, www.pnud.cl

Pero a pesar de esta diferenciación y apertura de nuevas variables para entender el desarrollo económico de un país, los resultados de las investigaciones que buscan encontrar una relación entre democracia y desarrollo, indican finalmente que la democracia está relacionada con ambos conceptos de desarrollo: desarrollo económico y desarrollo humano. Por lo tanto, altos niveles de desarrollo humano y desarrollo económico generan una mayor probabilidad que se establezca un régimen democrático en un país en particular. Sin embargo, aún no ha sido estudiado qué tipo de desarrollo es más cercano en relación a la democracia: si el puramente económico o el que refiere a desarrollo humano (Doorensplet, 2000). Por otra parte, el caso del concepto de democracia es similar a la discusión existente sobre el concepto de desarrollo económico. En esta discusión es una buena guía el estudio que realiza Doorensplet sobre el concepto que han utilizado los teóricos sobre democracia. La autora señala que el concepto de democracia también ha sido utilizado de forma diferente en diversos estudios. Si bien, las conceptualizaciones (o concepciones) de democracia son notablemente semejantes en las ideas de Joseph Schumpeter (1947) y Robert Dahl (1971), las actuales mediciones de la democracia, dice Doorensplet, varían en todos los estudios. Doorensplet señala que muchos estudios han tomado en cuenta sólo la dimensión de competencia de Dahl y han ignorado la dimensión inclusiva (Bollen 1980, 1993; Gastil 1991; Jaggers y Gurr 1995; Alvarez et al. 1996). Por cuanto existe en materia de estudio, sólo Dahl (1971), Arat (1991), Coppedge y Reinecke (1991) y Vanhanen (1997), según la autora, han recolectado información sobre la inclusividad. Además, algunas mediciones trabajan la democracia y la no-democracia como una variable continua (Cutright 1963; Jackman 1973; Bollen 1979, 1980, 1983, 1991; Vanhanen 1997) mientras otros no lo hacen (Gasiorowski 1996; Przeworski y Limongi 1997). Para entender mejor el concepto de democracia nos podemos remitir al libro de José Nun “Democracia: ¿Gobierno del pueblo o gobierno de los políticos?”. En su texto, el autor, hace un repaso a través del aporte de Schumpeter al concepto de democracia, y discute sus postulados. Schumpeter, en su estudio Capitalism, Socialism and Democracy (1947), descubrió ciertas carencias en la teoría clásica de democracia. Llama la atención en el análisis de Nun sobre Schumpeter cuando afirma que “Schumpeter en su análisis parte de juzgar a la democracia como un método político y no como un fin en sí misma” (Nun, 2000). De aquí que Schumpeter concluye que “la democracia puede o no contribuir al desarrollo económico, a la justicia social o a que todos coman, sean sanos y se eduquen: el hecho fundamental es que se trata exclusivamente de un procedimiento”, es decir, no se le puede exigir a la democracia que favorezca al desarrollo económico que es lo que nos interesa saber en este apartado. Schumpeter argumenta que la democracia consiste en que “el electorado define y decide las controversias políticas primera y designa después a un conjunto de representantes para que se ocupen de implementar tales decisiones”. En otras palabras, “el modelo elaborado por Schumpeter contiene un único elemento democrático, mediato o inmediato, que es la competencia electoral; sin ella, no podría aspirar a llamarse democrático”. Sin embargo, Schumpeter tenía una visión crítica sobre el electorado, y Nun nos resalta que “la democracia –finalmente- no es el gobierno del pueblo sino de los políticos”. Siguiendo a Nun, a los ciudadanos solo les toca ir a votar. Por lo tanto, para Schumpeter, dice Nun, “la democracia significa tan sólo que el pueblo tiene la oportunidad de aceptar o rechazar a los hombres que han de gobernarle”. Por lo mismo, dice, la democracia es solo un “sistema institucional para llegar a las decisiones políticas, en el que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de una lucha competitiva por el voto del pueblo”. Además, Nun nos relata sobre las condiciones que deben existir, según Schumpeter, para que exista una democracia fructífera. En primer lugar, para Schumpeter, “es posible que el método funcione en los países de gran industria de tipo moderno” y, por lo tanto, dice Nun, “su argumento se refiere únicamente a ellos”. Así, Schumpeter anticipa uno de los argumentos principales de las teorías de la modernización de los años cincuenta y sesenta: “un país debe comenzar por crecer económicamente y por transformar sus pautas de organización social para recién después encarar la tarea del desarrollo político, esto es, la implantación de una democracia representativa”. Pero Nun nos advierte que “esta base de desarrollo económico y social torna en principio viable el método democrático pero no alcanza -siguiendo a Schumpeter- para asegurar su éxito”. Acá es relevante nombrar las cuatro condiciones para el éxito que fija Schumpeter y que nos señala Nun. La primera es sobre la profesionalización de la política. Schumpeter apunta a que “el material humano de la política debe ser de una calidad suficientemente elevada […] la única garantía efectiva […] es que se consolide un estrato social dedicado por entero a ella”. Por lo tanto, la élite política no debe ser corrupta y no debe hacer uso personal del poder público.

Una segunda condición, dice Nun siguiendo a Schumpeter, “atañe a la conveniencia de excluir del campo de las decisiones políticas a una cantidad de asuntos que es mejor poner en manos de especialistas, lo que incluye a la administración de justicia, al manejo de las finanzas, etc.” En otras palabras, acá se apunta a que el Estado debe concentrarse solo en las cosas que su capacidad como ente regulador logre acaparar. Claramente se hace alusión al sistema privado o instituciones que funcionen eficientemente y que permitan el desarrollo dinámico, por ejemplo económico, de un país. En tercer lugar, continua Nun, “es indispensable contar con los servicios de una burocracia bien capacitada que goce de buena reputación y se apoye en una sólida tradición, dotada de un fuerte sentido del deber y de un esprit de corps no menos fuerte”. Pero una maquinaría así, advierte Nun, “no puede crearse apresuradamente”, y, nuevamente, “la cuestión del material humano disponible es de importancia decisiva”. Hasta acá, señala Nun, las condiciones giran en torno a las características de los dirigentes. En cuarto lugar, se postula la “autodisciplina democrática” la que supone un “respeto absoluto por la ley y un alto grado de tolerancia hacia las diferencias de opinión por parte de la ciudadanía”. A diferencia de los puntos anteriores, acá se hace alusión a los ciudadanos que deben ser ejemplos para poder formar una democracia estable. Además, continúa el autor, “los electorados y los parlamentos tienen que tener un nivel intelectual y moral lo bastante elevado como para estar a salvo de los ofrecimientos de los fulleros y farsantes o de otros hombres que, sin ser ni una cosa ni otra, se conducirán de la misma manera de ambos”. Nun deja en claro que una democracia procedimentalista puede funcionar si la ciudadanía cuenta con los recursos materiales, intelectuales y morales adecuados. Por lo tanto, nuevamente importa el desarrollo y las oportunidades que puedan tener las personas para poder desarrollarse intelectualmente y poder desenvolverse en la sociedad. Por otra parte, Dahl, teórico importante sobre la conceptualización de la democracia, diría que la democracia "está compuesta, al menos, de dos dimensiones: la controversia pública en las elecciones y el derecho a participar" (Robert Dahl, 1971). Por lo tanto, sin elecciones, no hay espacio para la democracia. Tanto en la definición sobre democracia de Schumpeter como en la de Dahl se considera a la competitividad como concepto necesario para que exista democracia. De hecho, la competencia es un concepto que bajo el enfoque institucional, sería la gran diferencia entre la gama de regímenes políticos existentes. Es decir, la democracia es competitiva, mientras que los sistemas autoritarios y totalitarios no lo son. Además si agregamos el concepto de inclusividad que postula Dahl, los sistemas democráticos y totalitarios son participativos (el primero con participación autónoma y el segundo con participación movilizada), mientras que los sistemas autoritarios son no participativos. Una definición de democracia como la entiende Dahl –Poliarquía- nos da el PNUD en su Informe La Democracia en América Latina: “Poliarquía deriva de las palabras griegas que significan “muchos” y “gobierno”, se distingue así el “gobierno de los muchos” del gobierno de uno, o monarquía, o del gobierno de los pocos, aristocracia u oligarquía. […] Una democracia poliárquica es un sistema político dotado de las instituciones democráticas [descriptas]. La democracia poliárquica es, pues, distinta a la democracia representativa con sufragio restringido, como la del siglo XIX. Es también diferente de las democracias y repúblicas más antiguas, que no sólo tenían sufragio restringido sino que carecían de muchas de las otras características cruciales de las democracias poliárquicas, tales como partidos políticos, derechos a formar organizaciones políticas para influir en un oponerse a los gobiernos existentes, grupos de interés organizados, etc. Es también distinta de las prácticas democráticas propias de unidades tan pequeñas que permiten el establecimiento de una asamblea directa de sus miembros y su decisión (o recomendación) directa de las políticas o leyes.” (PNUD, 2004)

2. Debate histórico y recientes estudios sobre relación entre democracia y desarrollo económico Seymour Martin Lipset destaca el vínculo entre ambos conceptos, democracia y desarrollo económico, y sostiene que existe una relación causal entre desarrollo económico (entendido bajo la variable PIB) y la calidad del régimen. En palabras del autor, “cuando mejor le va a un país en términos económicos, mayores son las chances de mantener gobiernos democráticos” 3. Por lo tanto, si un país goza de niveles suficientes de desarrollo económico es más probable que esto afecte positivamente al desarrollo del régimen democrático. Esta relación, 20 años más tarde, Guillermo O´Donnell la llamó “ecuación optimista” (1979).

El texto en ingles señala “the more well-to-do a country in economic terms, the greater the chances to sustain a democratic government”.

Por otra parte, Lipset afirma que “las nuevas democracias requieren, sobre todo para incrementar su legitimidad, la eficacia – particularmente en la arena económica, pero también en la política” (Lipset 1994: 17). Si existe un sistema eficiente, dónde las instituciones funcionen y exista un grado de legitimidad suficiente de parte de la ciudadanía con las instituciones, el sistema económico puede funcionar de forma más dinámico. En este sentido, se hace hincapié en que las instituciones sean eficientes para favorecer al funcionamiento del sistema económico. Si las capacidades económicas han sido creadas, pero la institucionalidad, política y social, no se han afinado al punto de procesar las demandas, el sistema se verá en riesgo constante. Lipset sostiene, además, que el desarrollo económico suele producir una tendencia centrista en la sociedad, lo que provoca que las clases altas y bajas se moderen, y por consiguiente generen un espacio suficientemente fructuoso para cultivar la democracia (Altman, 2001). Decir que las clases sociales se moderen, implica que no se polaricen, lo que favorece a generar una sociedad más equilibrada y preparada para desarrollar un régimen democrático. Sociedades polarizadas socialmente y con niveles altos de desigualdad perjudican la formación óptima de un régimen democrático. Siguiendo la teoría de la modernización lipseana, Philips Cutright realizó en 1963 estudios multivariados intentando verificar y profundizar la teoría de Lipset. Su trabajo estadístico señaló que la correlación entre democracia y desarrollo económico presentaba mayores índices si el desarrollo económico era mayor lo que finalmente fortalecía el régimen democrático. Así, para el autor “es posible que una nación sea políticamente desarrollada o subdesarrollada, sugiriendo que cambios políticos o de otra índole ocurrirán para poder dar a la nación un equilibrio” (1963: 264). Sin embargo, las conclusiones de este trabajo no fueron muy decidoras ya que, así como existía una alta correlación entre los índices de desarrollo económico y democracia, la correlación entre democracia y desarrollo también era significativa. Por entonces, ya se comenzaba a abrir un nuevo debate respecto a qué era primero, si la democracia o el desarrollo o quien, finalmente, promovía a quien. En este sentido, las discusiones y los debates sobre la relación entre democracia y desarrollo económico comenzaron a ser, además de teóricas, metodológicas 4. De aquí que varios estudios y sus resultados fueran radicalmente distintos. A pesar de que generalmente los estudios desde una perspectiva cuantitativa, transversal-nacional 5 tendían a concordar con la “ecuación óptima” de Lispet, existen algunos casos que no coincidieron en esta línea. Huntington (1968), realizó una investigación con las mismas variables que utilizaba la teoría de la modernización de Lipset. Sin embargo, en el trabajo de Huntington, se verifica la primera arremetida contra la teoría de Lipset desde la misma óptica que dicho autor utilizó para su estudio. El argumento de Huntington postula que una rápida modernización puede generar altas expectativas, y éstas probablemente no puedan ser recogidas por el gobierno de forma eficiente. Por consecuencia, lo que plantea Lipset respecto a que el desarrollo económico modera las clases sociales, y que esto permitiría un aumento en las posibilidades de promover un régimen democrático, termina por ser más cuestionada que sostenida a partir del estudio de Huntington. Por lo tanto, según Huntington, altos niveles de desarrollo de forma espontánea pueden socavar la estabilidad política. Por eso, es importante reconocer la necesidad de una política eficaz. En caso de que existan niveles rápidos y altos de desarrollo económico, estos deben ser bien utilizados y maniobrados para poder profundizar en un mejor régimen. Por otro lado, Michael Hannan y Glenn Caroll argumentan que el desarrollo y el crecimiento económico sirven para mantener y reforzar el régimen político que promueve el desarrollo (más allá de que éste sea democrático o no) (Altman, 2001), afirmando que “países con mayores ingresos per cápita tienen menos posibilidades de cambiar sus modelos políticos, sea cual sea este modelo” (1981: 30). Entre las décadas de los ‘70 y los ‘80 la teoría de la modernización comienza a ver cuestionada su legitimidad debido al surgimiento de regímenes autoritarios en gran parte del mundo, especialmente en América Latina. Entre los críticos más emblemáticos están Coleman (1971), Wallerstein (1974) y los coautores Cardozo y Faletto (1979). Además, es importante el aporte de Rustow (1970) quien arremete contra la teoría de la modernización en su análisis sobre Estados Unidos y Suiza. El 4

Al menos podemos encontrar dos corrientes predominantes. Entre los autores que han coincidido metodológicamente con Lipset, están los investigadores que utilizaban estudios cuantitativos, transversales-nacionales (cross-national), entre los que destacaban los aportes de Cutright (1963), Huntington (1968), Jackman (1973), Bollen (1979; 1980) y Muller (1988; 1989; 1995). En cambio, los que han adoptado una metodología y un enfoque distinto para el estudio de la relación entre democracia y desarrollo, destacan los estudios histórico-comparativos liderados en su mayoría por Bendix (1964), Moore (1966), Skocpol (1979) y O´Donnell (1979), entre otros. 5

Ver más Cutright (1963), Huntington (1968), Jackman (1973), Bollen (1979; 1980) y Muller (1988; 1989; 1995).

autor sintetiza que “no hay un nivel particular de desarrollo económico que constituya un prerrequisito para la democracia” (Altman, 2001). De este modo, es más relevante, según el autor, un sentimiento profundo de unidad nacional y un tipo de compromiso entre las élites para una transición a la democracia (Altman, 2001). La otra gama de estudios sobre la relación entre democracia y desarrollo se han definido como estudios comparativos históricos. Como era de esperar, para tales estudios, la relación entre modernización económica y democracia no es tal como lo plantea la “ecuación optimista” de Lipset. Barrington Moore (1966), plantea la hipótesis que no es posible establecer relaciones lineales entre desarrollo económico y democracia, ya que éste es un fenómeno de gran complejidad. De hecho, establece tres modelos de modernización en contextos políticos diametralmente opuestos, como es el comunismo, el fascismo y la democracia. Moore plantea que la existencia de la democracia hoy se basa en modelos, algunos premodernos –otros ciertamente muy modernos y vigentes- en que el desarrollo económico aconteció, en instancias en las que la democracia no existía. Afirma que es posible argumentar y fundamentar la idea que “el feudalismo occidental contuvo ciertas instituciones que lo distinguieron de otras sociedades en el sentido de favorecer las posibilidades democráticas” (Moore, 2002: 588). Por otra parte, afirma que “la persistencia del absolutismo real o, más generalmente, de un régimen burocrático preindustrial hasta tiempos modernos ha creado condiciones desfavorables a la democracia de tipo occidental” (Moore, 2002: 591). Guillermo O’Donnell, académico situado en la perspectiva comparativa histórica, sigue la línea de la ecuación óptima, pero bajo el paraguas de la teoría de la dependencia. Se ubica específicamente en la realidad latinoamericana, sosteniendo que los altos o bajos niveles de desarrollo en la región se producen en regímenes que no siempre son democráticos. No obstante, afirma que la democracia es viable en niveles medios de modernización. Frente a esta propuesta, se presenta un contrapunto con lo que señalaba Rustow, respecto a la inexistencia de un nivel particular de desarrollo económico que constituya un prerrequisito para la democracia, mientras que O´Donnell señala que al menos la democracia necesita de ciertos niveles de modernización –denominado por el autor como medios- para que sea funcional o al menos viable. Las dos perspectivas que acabamos de analizar (cuantitativas transversales-nacionales e históricas comparativas) difieren en varios puntos. En general, las posturas a favor y en contra de los postulados de Lipset son amplias en debate desde ya varias décadas. Si bien existen estudios que comprueban las conclusiones de Lipset, otros, definidos por distintas metodologías y enfoques teóricos terminan por complejizar el debate respecto al modelo de la “ecuación optimista”. Pero así también, hay estudios en que, siguiendo la línea de Lipset, terminan por deslegitimar la hipótesis de la “ecuación optimista”. Por lo tanto, no existe un dialogo claro, o al menos un argumento que permita definir si la democracia promueve al desarrollo económico o viceversa. Sin embargo, todos los estudios que se han realizado en esta materia señalan que la relación entre la democracia y el desarrollo es positiva (Doorensplet, 2005). De todos modos, en los últimos años, nuevos estudios surgen con innovadoras metodologías, que tratan de identificar y analizar qué aspectos de la modernización causan democracia y cuáles no tienen una conexión lógica. En la década de los ‘90 se pueden encontrar investigaciones que logran tener un ajuste apropiado con la teoría de la modernización de Lipset. Larry Diamond (1993), por ejemplo, afirma que cuanto mejor le “vaya a un país”, mayores son los chances de que establezca un régimen democrático. En su último trabajo, sigue el trabajo de Lipset, y concluye que sus postulados eran certeros y se adecuaban a la realidad actual. Así, sostiene que el desarrollo económico beneficia la democracia, ya que ella se ve legitimada por un buen desempeño económico, mientras que en circunstancias de un régimen autoritario, el desarrollo económico no se ve legitimado. Por otro lado, incorpora la complejidad del estudio del fenómeno, señalando que existen factores sociales y culturales que se ven beneficiados con el crecimiento económico, y por tanto, que benefician la democracia. Acá es interesante como empieza a existir una apertura de nuevas variables que explican más este fenómeno. Si antes eran solo variables económicas que podían explicar la relación entre desarrollo económico y democracia, ahora empiezan a tomar más relevancia variables culturales y sociales que tienen más que ver con la realidad misma del caso que se está estudiando lo que finalmente hace que el estudio sea, si bien complejo, más enriquecido. Otro estudio relevante es el de Ryan Carlin (2006) que realiza un estudio de América Latina sobre los niveles de crecimiento económico y el apoyo a la democracia, estableciendo que a mayor crecimiento económico es mejor la percepción ciudadana sobre un régimen democrático. Las conclusiones de Carlin dan cuenta que es beneficioso que un país tenga altos niveles de desarrollo económico, ya que esto favorece a la imagen del régimen político que rige en el caso en particular. Sin embargo, esto puede ser más bien confuso, ya que, si el régimen es autoritario y los niveles de desarrollo son altos, ¿están dispuestos los ciudadanos a ceder sus libertades por mejorar el desarrollo económico de un país y de este modo, legitimar el régimen imperante? Dicho de otro modo, si mayores niveles de desarrollo en un país democrático mejoran la percepción de la ciudadanía respecto al régimen democrático, ¿puede ocurrir lo mismo en un régimen autoritario? El autor concluye que las

condiciones socioeconómicas juegan roles cruciales en la “formación de apoyo a la democracia” (2006: 48). Pero el argumento de Carlin no considera líneas de causalidad entre ambos criterios, sino que su estudio se centra principalmente en el nivel de percepción y apoyo al régimen democrático y no la causalidad entre democracia y desarrollo. Por otra parte, Adam Przeworski y Fernando Limongi (1997) establecen que el surgimiento de la democracia no depende de un nivel determinado de desarrollo económico. Esto puede ser debatible en torno a lo que han postulado O´Donnell y Rustow respecto a los niveles de desarrollo que se necesitas para que una democracia sea viable. De todos modos, Przeworski y Limongi sostienen que la democracia se alcanzaría por actores políticos que actúen en función de metas, y que no necesariamente se alcanza en altos niveles de desarrollo económico, sino que se puede producir en diferentes estadios de desarrollo. Acá se incorpora una nueva variable que tiene que ver con la elite política que gobierna al país. Si bien los autores reconocen que es más probable el fortalecimiento de un régimen democrático en un contexto de desarrollo económico medio, existen casos excepcionales que dan cuenta de la multiplicidad de factores que complejizan esta relación. Es decir, no se puede generalizar sobre este punto en cuestión. De hecho, podríamos comparar los casos de China con Uruguay. Mientras el primero goza de altos niveles de crecimiento, pero no así de democracia, el segundo no presenta altos niveles de desarrollo, sin embargo tiene una de las democracias más reconocidas a nivel mundial. Así, sostienen los autores que, “incluso si las democracias florecen en países pobres, éstas son extremadamente frágiles sobre todo en el combate de la pobreza, mientras que en países con mayores índices de riqueza es posible combatirla” (2005: 269). Por lo tanto, Przeworski y Limongi seguirían en la misma corriente que Diamond incorporando otras variables que puedan afectar en esta relación democracia-desarrollo. Otra línea de análisis es la que incorpora el economista Amartya Sen. El autor es enfático en señalar que la relación entre ambos conceptos no es unicausal ni lineal, sino que debe ser comprendido y estudiado como un fenómeno complejo, tal como lo plantea Moore. Así, la relación y las implicancias serían múltiples, lo que lo lleva a concluir que no existe una clara relación entre crecimiento económico y democracia. De este modo, Sen también se alista como uno de los teóricos que insiste en que la relación entre democracia y desarrollo económico es compleja y hay más variables que inciden en esta relación lo que hace más difícil aún su estudio. Si bien el autor acepta que la democracia durante el siglo XX se ha transformado en el paradigma a seguir por todos los países, como el modelo político a incorporar, pone en la palestra la evidencia empírica que el desarrollo económico ha existido en circunstancias en las que el régimen era otro o no necesariamente al estilo en que hoy lo conocemos (1999). Por último, es fundamental incorporar la teoría de la politóloga Renske Doorensplet (2000). Esta autora pretende explicar la incorporación de nuevas teorías y la complejidad del estudio desde la propuesta de Lipset. Señala que las diferencias pasan fundamentalmente por seis motivos centrales. En primer lugar, por la conceptualización del concepto de democracia. Así, afirma que en función del paradigma teórico que se aborde, será el tipo de vínculo que se obtendrá de ambos conceptos. En segundo lugar, y como señalamos en un comienzo, las diferencias dependerían también de los indicadores de desarrollo económico que sean considerados, afirmando que no es lo mismo hablar de crecimiento económico en función del PIB, que respecto a medidas como la protección social o los modelos del estado de bienestar. En tercer término, Doorensplet afirma que el estudio de los vínculos dependerá sobre todo del caso de estudio que se aborde. Ya hemos sabido por O’Donnell que la realidad latinoamericana ha presentado niveles de crecimiento económico sostenido en lo últimos cincuenta años, y en muchos de los casos, el régimen político predominante no ha sido precisamente la democracia. En cuarto lugar, se señala que el estudio también depende del momento histórico que se considere, incorporando la variable contextual dentro del análisis. Es distinto hacer un estudio en el tiempo, que un estudio en un año en particular. En quinto lugar, la autora postula que los resultados obtenidos diferirán en función de los modelos estadísticos que se utilicen, para finalmente terminar señalando que los resultados dependerán también de los acercamientos paradigmáticos que tanto los investigadores como las investigaciones mismas tengan. (Doorensplet, 2000). En conclusión, la discusión tanto conceptual como causal entre ambos conceptos, democracia y desarrollo económico, ha sido extenso y además complejo. Las nuevas variables y nuevas concepciones que han ido apareciendo a lo largo del tiempo han complejizado el debate, y si bien existen algunas conclusiones concretas –como que la causalidad existe entre ambos fenómenos- al mismo tiempo son debatidas arduamente entre sus más connotados teóricos.

3. Desarrollo y transición a la democracia

Debido a que, en general, los estudios han demostrado que con altos niveles de desarrollo económico un país puede tender a desarrollar un régimen democrático, hay investigadores -como el caso de Inglehart- que han concluido que el nivel de desarrollo económico puede “ayudar a predecir qué países son más afines a convertirse en democráticos” (Inglehart, 1997). Así, para el autor, es probable saber qué países, sin estar en un régimen democrático, están en condiciones de desarrollar una transición hacia la democracia. Samuel Huntington (1991) es uno de los primeros estudiosos en analizar el impacto del desarrollo económico en transiciones democráticas. En este estudio empírico, Huntington se focaliza en las transiciones democráticas que ocurrieron durante la tercera ola de democratización (1976-1990). El autor argumenta que para pasar a una transición democrática, se necesita en primer lugar niveles medianos de desarrollo económico. Dicho de otro modo, en países pobres, la democracia no es a fin, mientras que en países ricos, la democracia ya ha sentado sus bases. “Mientras el país se desarrolla económicamente y se mueve hacia esta zona, ellos son más propensos a democratizarse 6”, según Huntington (1991: 60). Más del 85% de los países que se democratizaron entre 1976 y 1990 pertenecieron a países con niveles de desarrollo como los señala Huntington. Otro estudio al respecto, es el trabajo realizado por Adam Przeworski y Fernando Limongi (1997) donde explicitan de forma separada la presencia, la transición y la durabilidad de la democracia. Estudian de forma sistemática el impacto del desarrollo sobre estas tres variables dependientes en estudios broad cross-national desde 1950 hasta 1990. Encontraron que había, de hecho, una fuerte y positiva relación entre desarrollo (medido por PIB per capita) y la probabilidad que un régimen sea democrático. A pesar de esto, no encuentran evidencia para demostrar que la democracia emerge como un resultado de altos niveles de desarrollo. Además la transición a la democracia puede no ser afín cuando un régimen autoritario logra niveles altos de desarrollo. Si bien es posible que un régimen autoritario tenga menos adhesión popular en situaciones donde el desarrollo económico es menor, y por lo tanto pierda estabilidad y legitimidad el mismo régimen, es poco probable que esto ocurra si dicho régimen muestra altos niveles de desarrollo económico. En conclusión, los estudios de análisis empíricos, no apoyan el argumento que señala que mientras más desarrollo se genere, mayores posibilidades existen para un país de pasar de un régimen autoritario a uno de tipo democrático. 4. Democracia y desarrollo en América Latina Teóricamente, el fenómeno referido a la democracia y el desarrollo económico pareciera ser analizable desde perspectivas más bien dicotómicas. Pero ya hemos señalado que la realidad de América Latina dista de ser la realidad europea o de países desarrollados. Ya Giovanni Sartori señalaba en su texto ¿Qué es la democracia? (2003) que la realidad latinoamericana tendía a la necesidad de pasar de un régimen autoritario a uno de tipo democrático. Afirma que “democratización quiere decir simplemente, en América Latina, salida de la dictadura. En los países ex comunistas, democratización quiere decir, a lo más, entrada en el territorio desconocido de una sociedad y una economía de mercado. La primera es un modesto retorno a lo conocido. La segunda es un salto acrobático hacia lo desconocido” [cursiva del original] (2003: 406). Finalmente, la situación actual es la de la incorporación de “democracias con adjetivos”, tal como lo señala Collier y Levinsky (en Conaghan, 2004). Según ellos “lo regímenes latinoamericanos habían dejado atrás el antiguo autoritarismo, pero seguían sin poder implementar una democracia plena” (Collier y Levinsky en Conaghan 2004: 108). Lo anterior toma relevancia, sobre todo, porque América Latina no vive los procesos clásicos que la literatura evidencia, sino que más bien el fenómeno de democracia y desarrollo económico ocurre en situaciones propias de la región. Específicamente, porque el desarrollo económico –en el caso de América Latina entendido como incremento del PIB– ha sido una condición necesaria en las presentes décadas, en orden a incorporarse a una economía desarrollada, pero al mismo tiempo, globalizada. Las exigencias han sido tantas, que aún en tiempos de autoritarismos (recordemos que Chile, durante los

La cita en inglés señala “as countries develop economically and move into this zone, the become prospects for democratization”.

años de régimen autoritario presentó un crecimiento económico –PIB- que aumentó en 58% 7), la economía evidenció un crecimiento, sin existir un vínculo directo con la democracia. No obstante, los esfuerzos por incrementar el desarrollo económico es una tarea pendiente e ineludible, tal como lo plantea Collier y Levinsky. Aludiendo a la Carta Democrática Interamericana, acordada por los países miembros de la OEA, se afirma que el desafío de la pobreza y el incremento del desarrollo humano –y no sólo el crecimiento económico en términos de PIBes una tarea pendiente. “La pobreza, el analfabetismo y los bajos niveles de desarrollo humano son factores que obstaculizan la plena democratización” (Collier y Levinsky en Conaghan 2004: 109). Sin duda, una tarea pendiente en la región es aumentar el desarrollo humano en aras de mantener y fortalecer el régimen democrático, y no sólo preservar el régimen en orden de no caer en autoritarismos y modelos afines.

Información obtenida de documento de Patricio Meller, en 2006, denominado El lapidario veredicto de las cifras. Si bien Meller reconoce que el crecimiento en tiempos de democracia ha sido un 126,4%, no es despreciable recordar que aún en aquella época, el crecimiento económico (si bien austerio), ocurrió. La cita de Meller afirma que “mientras que en el gobierno de Pinochet (1973-1989) el tamaño de la economía chilena (Producto Interno Bruto) aumentó en 58%, durante los tres gobiernos de la Concertación (1990-2005) el incremento del PIB fue 126,4%. Es decir, el tamaño de la economía chilena en el 2005 era 2,3 veces superior al tamaño que tenía en 1990”. Este artículo fue publicado en el Centro de Estudios Miguel Enríquez –CEME–. Su link en internet es http://www.archivochile.com/Dictadura_militar/muertepin8/muertepin8_0117.pdf

CAPÍTULO II Democracia y desarrollo: La mediación del Estado de bienestar y la sociedad de garantías Eugenio Rivera Urrutia 1.

Introducción.

El análisis desarrollado hasta este momento trata en abstracto las relaciones entre democracia y desarrollo económico. Algunos de los autores analizados dejan en evidencia, sin embargo, la naturaleza insuficiente de esa perspectiva. Steven Doorensplett, señala por ejemplo, que las diferentes percepciones sobre esta polémica relación están basadas en conceptualizaciones distintas del concepto de democracia, en la utilización de indicadores de desarrollo económico diferentes y de los enfoques teóricos e ideológicos que cada autor utiliza. Concordamos con esta perspectiva. Amartya Sen, es enfático en señalar que la relación no es unicausal ni que la relación sería lineal, sino que como es un fenómeno complejo, la relación y las implicancias son múltiples y por tanto, no hay una relación clara entre crecimiento económico y democracia. En el contexto de esta línea de pensamiento, nuestro enfoque parte de la base de que la relación entre democracia y desarrollo está mediada por diferentes aspectos. Históricamente, en Europa, el Estado de bienestar surgió simultáneamente como una apuesta que permitiera asegurar el compromiso de los trabajadores con el sistema capitalista con el objetivo de darle estabilidad el régimen democrático y al mismo tiempo crear las condiciones, con una política inspirada en el keynesianismo, para que el dinamismo económico propio de la economía de mercado se articulara con el mejoramiento de las condiciones de vida de la mayoría de la población. La relación democracia y crecimiento económico dejaba de ser un una hipótesis intelectual para constituirse primero en un objetivo de política y luego una historia de éxito. No obstante, los cambios en la economía internacional, el avance impetuoso de la globalización y las transformaciones culturales han puesto en cuestión la modalidad tradicional de Estado de Bienestar. Ello no está significando su desaparición como mecanismo de mediación entre democracia y desarrollo económico, sino su reformulación en un contexto transformado en que desde la política se busca construir una nueva modalidad de imbricación entre democracia y economía de mercado de nuevo tipo.

El Estado de bienestar tradicional.

Al analizar la relación entre democracia y desarrollo, le cabe al Estado de bienestar un papel de singular importancia. En su inicio, una rápida revisión histórica deja en evidencia que sus fundamentos fueron establecidos por reformadores conservadores como Bismark cuyo objetivo no era alterar sino reproducir las jerarquías sociales (Esping – Andersen y Myles, 2008). Se esperaba superar las necesidades más acuciantes de los trabajadores para de esa forma contribuir a reducir la fuerza y beligerancia antisistémica de los inicios del movimiento socialdemócrata. Es por ello, que en ese período, el movimiento obrero se opuso a estas medidas. La racionalidad era clara, una mayor paz social generaría un efecto positivo sobre el crecimiento económico. Al interior de la empresa se obtendría un beneficio similar. El Estado de bienestar tiene dos objetivos: crear una sociedad más igual, pero también proteger a los individuos durante el ciclo vital. Después de la segunda guerra mundial varió la actitud de los socialistas frente a estas medidas, reclamándolo como algo propio. Como señala Giddens (1999) el Estado de bienestar, es más una mancomunidad de riesgos que de recursos. Lo que ha modelado la solidaridad de la política social es que “grupos por otra parte privilegiados descubrieron que compartían un interés común en distribuir el nuevo riesgo con los desfavorecidos” . El Estado de bienestar es el punto álgido de un prolongado proceso de evolución de los derechos de ciudadanía. Estos y los programas de bienestar fueron establecidos, principalmente, al tratar los Estados de atraer a sus poblaciones y mantener su apoyo, un fenómeno que continuó durante el período de Guerra Fría. No obstante, como sostiene Giddens en la obra citada, T H Marshall uno de los principales impulsores del Estado de bienestar, veía el desarrollo de la democracia liberal y del Estado de bienestar como procesos más autónomos que lo que comúnmente se piensa. Peter Abrahamson (2007) ha hecho un análisis del debate desarrollado sobre el Estado de Bienestar que ayuda a centrar la discusión. La primera clasificación fue realizada por Wilensky y Lebaux en 1958. Según Abrahamson, ellos distinguían entre

Estados de bienestar institucionales y residuales, estos últimos caracterizados por ser inmaduros o estar en proceso de desarrollo y, en consecuencia se esperaba que se irían convirtiendo en institucionales. La variable independiente era el monto del gasto social y por tanto, cuando más desarrollados fueran, mayor sería el gasto. Esta perspectiva fue objetada en 1971 por Richard Titmuss quien argumentó que esas dos modalidades de Estados de bienestar habían surgido simultáneamente y por tanto constituían versiones diferentes del Estado de Bienestar. Este autor, según Abrahamson, agrega una tercera categoría, el modelo de bienestar social de “rendimiento y especifica el modelo institucional señalando que incluye un objetivo adicional, la redistribución. No obstante, va a ser Esping Andersen quien en su influyente libro “The three Worlds of Welfare Capitalism” pone en el centro del debate las diferentes modalidades que adopta el Estado de Bienestar. Como señala Abrahamson, Esping Andersen redefinió el modelo residual como régimen liberal; el de rendimiento como conservador corporatista y el institucional y redistributivo como régimen democrático social. Posteriormente, otros autores han continuado el debate. Abrahamson, sintetiza el debate en el cuadro número 2.

Cuadro nº 2 Cuatro modelos de Estado de bienestar típicos MEDITERRÁNEO

EUROPEO

ATLÁNTICO

ESCANDINAVO

Necesidad

Contribución

Necesidad

Derecho

Ideología

Demócrata cristiana

Conservadora

Liberal

Socialdemócrata

Institución predominante

Familia

Organizaciones voluntarias

Mercado

Estado

Alcance

Limitado

Integral

Limitado

Integral

Financiamiento

Organizaciones voluntarias

Miembros de la seguridad social

Estado

Población beneficiaria

Miembros de la familia y la comunidad local

Integrantes del mercado de trabajo

Ciudadanos

Criterio elegibilidad

ASIÁTICO

Familia empresas

Fuente: Elaborado por Peter Abrahanson (2007)

La perspectiva de Abrahamson es interesante, pues contribuye a especificar los criterios para distinguir las distintas modalidades de Estado de bienestar. Considerando el criterio de elegibilidad, destaca aquellos hacen elegible a una persona basados en la evaluación selectiva de necesidades (Atlántico), y aquellos en que la contribución es determinante para acceder a los beneficios. En el caso escandinavo, que es en el que profundiza Abrahamson, los derechos a las prestaciones sociales son de naturaleza constitucional. Llama también la atención los requerimientos para ser beneficiarios. Mientras que en los casos escandinavo y atlántico se exige ser ciudadano, en el modelo europeo se debe pertenecer al mercado de trabajo, mientras que en el mediterráneo la exigencia es ser miembro de la familia y la comunidad local. El modelo escandinavo o social-demócrata según la terminología desarrollada por Esping – Andersen o nórdico, como lo denomina Sapir se caracteriza por niveles de protección mayores a los brindados por las otras experiencias, y son independientes de las rentas obtenidas por los ciudadanos. Garantiza una cobertura total de todos los servicios básicos (salud, vivienda, educación y sistema de pensiones). La viabilidad del modelo supone altos niveles impositivos. Se alcanza una reducción sistemática de las desigualdades sociales, al asegurar el acceso los servicios básicos. Existe un alto grado de intervención estatal en las estructuras sociales de los mercados de trabajo, específicamente en los sindicatos, para garantizar altos niveles salariales. Los países que se agrupan bajo este modelo son Dinamarca, Noruega, Islandia, Finlandia, Suecia y Holanda.

El segundo modelo, el europeo es el que Esping – Andersen denomina conservador y que Sapir llama continental. Se caracteriza, también, por altos niveles impositivos pero, orienta sus gastos en mayor proporción al sistema de pensiones y a la protección en el mercado del trabajo, estableciendo subsidios que promueven la empleabilidad. Los países que se agrupan bajo este modelo son Austria, Bélgica, Francia, Alemania y Luxemburgo. El tercer modelo, el atlántico que Esping – Andersen denomina liberal-individualista y que Sapir llama anglosajón, comparado con los anteriores se caracteriza por menores niveles de protección social. En general, privilegia la entrega de subsidios a la población económicamente activa por sobre la entrega de beneficios a población inactiva, lo que se traduce en menor apoyo al sistema de pensiones. La presencia de los sindicatos es menor que en los modelos anteriores, lo que se traduce en menores sueldos mínimos y mayores brechas entre los salarios. Los países que se agrupan bajo este modelo -dentro de Europa- son Irlanda y Gran Bretaña (esto, según la clasificación de Sapir, ya que según Esping-Andersen también se debe considerar a Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda). Ha sido Sapir quien ha incorporado una cuarta tipología, el llamado modelo mediterráneo, caracterizado por la adopción tardía del estado de bienestar. Es el caso español, que adopta el modelo luego de la dictadura franquista durante la década de 1970. Orienta su atención al financiamiento de las pensiones para la población económicamente inactiva. Presenta menores índices impositivos. Dentro de las características, destaca la protección al empleo y el beneficio de la jubilación anticipada. Los países que se agrupan bajo este modelo son Grecia, Italia, Portugal y España. En el debate se ha incorporado una quinta versión que busca conceptualizar las experiencias de algunos países emergentes del Asia. En este caso, destaca el hecho que la política social se subordina a la estrategia estatal de desarrollo y la familia ocupa un papel central en la reproducción social. Se valora la independencia de la familia respecto del Estado y el confusionismo y la tradición son componentes de valor importantes en la regulación social. De ahí que el Estado juega un papel menor en la provisión social llevándose el mayor protagonismo la familia, las empresas y las organizaciones filantrópicas. Los derechos sociales son escasos (Draibe y Riesco, 2007). En los 30 años siguientes a la segunda guerra mundial en Europa se vivió una verdadera explosión de gastos sociales, los que pasaron de una cifra promedio equivalente al 5% del PIB a un 25%. En este período, las políticas económicas y sociales tendieron a reforzarse unas a otras. En efecto, como sostienen Esping – Andersen y Palier (2008), los dispositivos de protección social permitieron sostener el relanzamiento del crecimiento económico por su impacto en la creación de empleo (profesiones vinculadas a la salud, sociales y de administración de la protección social); al hacer posible que aquellos que no podían trabajar (por enfermedad, cesantía, vejez o invalidez) mantuvieran la capacidad de consumir; al garantizar la seguridad del ingreso hicieron posible que el ahorro por seguridad se destinara al consumo. Es así como, sigue señalando Palier los 30 años gloriosos (1945 – 1975) reposaron en gran medida sobre la interacción virtuosa entre el desarrollo de la industria de bienes de consumo masivos estandarizados, el consumo de masas y la generalización de la protección social. El desarrollo democrático que abrió paso a la protección social le abría nuevas posibilidades el crecimiento económico.

La crítica neoliberal.

El Estado de Bienestar, que contribuyó a la estabilidad social de la postguerra y que parecía haber conciliado definitivamente el capitalismo, el crecimiento económico y la justicia social empezó a enfrentar dificultades desde fines de los 60 y con más fuerza en los 70. Los costos crecientes del sistema de bienestar, obligaron a incrementos de la tributación lo que afectó, junto con otros fenómenos, la competitividad de las economías y tendencias a un incremento de la inflación que luego confluyó en el fenómeno de la estanflación que terminarían afectando aún más los problemas de financiamiento del Estado de Bienestar. Por otro lado, la apertura progresiva de las economías y el ingreso significativo de nuevas países en la economía internacional desestabilizó las economías industriales tradicionales y puso en cuestión las relaciones entre las políticas económicas y sociales (Esping – Andersen y Palier 2008). El financiamiento de la protección social empieza representar un alto costo para las empresas europeas incentivando la reubicación de la producción en países de mano de obra barata. Esta evolución, sostienen los autores, conduce a la reconversión industrial hacia actividades estructuradas sobre la base de la innovación tecnológica, las altas calificaciones, el saber y los servicios, calificados o no, en particular los servicios personales. Los mecanismos de protección tradicionales resultan poco adecuados para proteger carreras profesionales, más móviles, más caóticas, frecuentemente precarias todas características propias de la nueva economía. En este nuevo contexto, sostienen los

autores citados, las políticas sociales devienen contraproductivas: debido a su modo de financiamiento, se les denuncia como un costo y ya no más como un medio de sostén de la economía. Se generaba la base para una crítica de derecha al Estado de bienestar. La oposición al Estado de bienestar es uno de los rasgos más distintivos del neoliberalismo, y es percibido como el origen de todos los males. Como sostiene David Marsland “inflinge un daño enormemente destructivo a sus supuestos beneficiarios: los vulnerables, los marginados y los desgraciados… debilita el espíritu emprendedor y valiente de los hombres y mujeres individuales y coloca una carga de profundidad de resentimiento explosivo bajo los fundamentos de nuestra sociedad libre” En este contexto, la pregunta es obvia ¿qué producirá bienestar si el Estado de bienestar es desmantelado? El crecimiento económico guiado por el mercado. Friedrich Hayek economista y filósofo austríaco no se oponía a que algunas necesidades comunes fueran satisfechas por medio de la acción colectiva8. Estos mínimos podrían crecer y ser provistos desde fuera del mercado y podían no causar ningún daño. Miraba, sin embargo, con desconfianza, la monopolización gubernamental de la provisión de servicios sociales, médicos y educacionales, ya que eliminaba el proceso competitivo por medio del cual nuevos y mejores medios podían ser descubiertos. Se oponía a medidas gubernamentales que pudieran distorsionar los sistemas de información del mercado, estableciendo salarios, rentas o precios de los bienes para adecuarlos a alguna idea social o expediente político. El resultado de ello, para Hayek, era una economía menos eficiente y una sociedad menos libre. Reducida la amenaza proveniente de la igualdad salarial (abandonada en los 50 por la mayoría de los partidos socialistas), para Hayek surgía una nueva amenaza, este era, el ideal de la justicia social. Según él, impulsaban ese concepto, algunos que sin querer destruir el mecanismo de mercado, pensaban que era deseable manipular la economía para que la distribución del ingreso se hiciera de acuerdo con sus concepciones. Para Hayek quienes predicaban la necesidad de reestructurar la economía de mercado para adecuarla a los estándares exigidos por la justicia social, no entendían lo que estaban diciendo y por ello eran adoptadas rápidamente y, manipuladas por grupos de interés, que argumentaban que sus ingresos no se correspondían con los estándares de la justicia social y por tanto el gobierno debía intervenir para entregarles lo que en justicia les correspondía. Para Hayek, dicha concepción de la justicia social era imposible en una sociedad capitalista y ello era bueno. En su opinión las instituciones capitalistas liberales hacían posible para hombres y mujeres con muy diferentes visiones, vivir junto en paz. Podían cooperar precisamente pues sus negocios estaban mediados por el dinero y reglas básicas compartidas, ambos sistemas de medios y no fines. Sobre esa base, el autor sostenía que precisamente el Estado y la economía liberal no estaban basados en visiones coherentes y compartidas del bien común, y por tanto no podían ser usadas para recompensar económicamente a individuos de acuerdo con una escala de valores comunes. Más aún, una de las mayores motivaciones de la gente para involucrarse en la actividad de mercado era asegurar ventajas para sus hijos, para proveerlos de vivienda, educación y otras oportunidades. Hacer iguales las oportunidades para los niños penalizando aquellos de origen privilegiado o recompensando a los de origen desaventajado, implicaba remover el incentivo fundamental para que las personas trabajaran y ejercitaran su ingenio en el mercado9.

El “revisionismo” socialdemócrata.

En Estados Unidos y en el Reino Unido, los gobiernos de Ronald Reagan y Margaret Thatcher en Gran Bretaña impulsaron un fuertísimo ataque al Estado de Bienestar. En el caso de Gran Bretaña, la líder conservadora desarrolló una durísima lucha con el laborismo sindical con el planteamiento explícito de terminar con lo que consideraba una excesiva influencia del sindicalismo en la vida política del país. Al mismo tiempo, inició un amplio proceso de privatizaciones y dirigió sus fuegos contra el Estado de Bienestar. La larga permanencia de los Tories en el Gobierno (1979 – 1997) reflejó las dificultades que enfrentaba el Estado de bienestar, la caída del ritmo de crecimiento de la economía y el relativo cansancio de la población con los “excesos” del Estado de Bienestar. 8

Lo que sigue se basa fuertemente en Muller (2002).

Hayek no se oponía radicalmente a la democracia, pero consideraba que sus virtudes estaban sobrevaloradas en comparación con el mercado y el Estado liberal y que su principal beneficio derivaba de permitir una transición pacífica del poder. Temía que, si no se establecían límites constitucionales a las legislaturas democráticas, la estructura existente de los incentivos políticos e ideológicos conducirían a un grupo de interés económico tras otro a hacer demandas sobre los políticos electros en nombre de la justicia social (Muller, 2002).

Giddens, conocido como el teórico de la Tercera Vía impulsada por Tony Blair en Gran Bretaña desarrolló en su libro “La Tercera Vía. La renovación de la socialdemocracia” publicado en 1998 una primera crítica desde la izquierda al Estado de Bienestar. En el libro reconocía que el Estado de bienestar no estaba preparado para cubrir riesgos novedosos como los referentes al cambio tecnológico, la exclusión social o la creciente proporción de hogares monoparentales. Más aún, enfrentaba desajustes de dos clases: cuando los riesgos cubiertos no se adecúan a las necesidades y cuando se protege a grupos equivocados (p. 138). En su opinión, la tercera vía debería aceptar algunas de las críticas que la derecha hacía al Estado. Reconocía un cierto carácter no democrático y que dependía de una distribución vertical de las prestaciones. Su fuerza motriz era la protección y la atención, pero en su opinión no daba suficiente espacio a la libertad personal. Reconocía, además, que algunas formas de institucionalización del bienestar eran burocráticas, alienantes e ineficientes, y las prestaciones del bienestar podían producir consecuencias perversas que socavan aquello para lo que estaban diseñadas. No obstante, la política de la Tercera Vía no veía estos problemas como una señal para desmantelar el Estado de bienestar sino, como expresión de la necesidad de reconstruirlo. De esta forma, la reforma del bienestar debería reconocer los argumentos sobre el riesgo: su gestión no sólo significa minimizar o proteger contra los riesgos, significa también aprovechar el lado positivo o energético de los riesgos y suministrar recursos para la enfrentarlos. En este contexto, desarrolla el concepto de bienestar positivo, que retomando las preocupaciones tradicionales del Estado de Bienestar busca alinearlo con los requerimientos de la creación de riqueza. El principio guía es la inversión en capital humano allí donde sea posible, más que la provisión directa de sustento económico. En lugar del Estado de bienestar, sostiene el autor, deberíamos colocar el Estado Social inversor funcionando en el contexto de una sociedad de bienestar positivo. La idea que tendía a configurarse era que el Estado de bienestar debería ser reemplazado por la “sociedad de bienestar” donde las instancias del sector terciario deberían tener un mayor papel en la provisión de servicios de bienestar. La distribución vertical de beneficios debería ceder paso a sistemas de distribución más localizados. En suma, se preguntaba Giddens, ¿qué apariencia tendría un Estado de bienestar transformado en el Estado social inversor en la sociedad de bienestar positivo? El gasto en bienestar, entendido como bienestar positivo, no será generado y distribuido totalmente a través del Estado, sino por el Estado actuando en combinación con otros agentes, incluyendo el mundo financiero. La sociedad del bienestar, en este contexto no es sólo la Nación, sino que se extiende por encima y por debajo de ella. El control de la contaminación nunca puede ser asunto del gobierno nacional solamente, pero es sin duda directamente relevante para el bienestar. En esta nueva modalidad, se altera el contrato entre el individuo y el gobierno; pues la autonomía y el desarrollo personal – el medio de expandir la responsabilidad individual – se convierte en el foco principal. El bienestar, en este sentido básico, atañe a los ricos igual que a los pobres… se sustituye cada aspecto negativos de Beveridge por un positivo, en lugar de indigencia, autonomía, no enfermedad sino salud activa; en lugar de ignorancia , educación. En las sociedades posindustriales, el papel del Estado no puede limitarse a “proporcionar” bienestar, debe asume un papel regulador más amplio y más flexible. La labor del Estado es ayudar a crear una esfera pública eficaz y unos bienes públicos que valgan la pena. No es, ni mucho menos, el único encargado de esas tareas. La noción misma de servicios públicos debe ser tratada con cautela. El Estado no es lo mismo que la esfera pública o los bienes públicos. El de bienestar (welfare) también es un término ambiguo. Una es la de “ayuda económica a las personas que la necesitan”… la otra es más genérica y alude a la “condición de sentirse satisfecho y con salud”. El Estado de bienestar fue concebido por sus fundadores como un sistema de seguro o de gestión del riesgo (medio para combatir los 5 gigantes, la necesidad, la enfermedad, la ignorancia, la miseria y la desocupación). Esta perspectiva está caduca como el orden industrial en que se desarrolló…la sociedad posindustrial se caracteriza por unos niveles más elevados de individualismo y por una diversidad mucho mayor de estilos de vida…se debería concebir el bienestar como un auténtico bien-estar, es decir como el intento positivo de procurar unos objetivos vitales. Cada uno de los factores negativos podrían ser reemplazados por uno de signo positivo; transformados en positivos, esos 5 factores configuran un núcleo de objetivos afirmativos de vida a los que debería ir orientada la política social. Desde otro punto de vista, Ulrich Beck sostiene también una visión crítica del Estado de Bienestar tradicional. Beck concibe la modernización como un proceso de innovación que ha devenido autónomo y que en consecuencia debe aceptarse que la modernidad envejece. La otra cara de este envejecimiento de la modernidad industrial es la aparición de la sociedad de riesgo. Este concepto, sostiene Beck, describe una fase de desarrollo de la sociedad moderna en la que los riesgos sociales, políticos, económicos e individuales creados por el impulso de innovación eluden crecientemente el control y las instituciones protectoras de la sociedad industrial (Beck, 1999) Casi 10 años después, elaborando a partir de la experiencia del gobierno de Tony Blair y de los esfuerzos por construir la “Europa Social”, Anthony Giddens en su libro, “Europa en la Era Global” desarrolla una nueva perspectiva sobre el Estado de Bienestar Su punto de partida es que los cambios radicales que han experimentado las economías desarrolladas y que se traducen en la existencia de una economía del conocimiento y de los servicios han ido acompañadas de profundas

transformaciones sociales. La sociedad, pero también las vidas cotidianas de las personas están cambiando de una forma casi tan espectacular como lo hace el orden económico. Al cambiar los riesgos cambian los sistemas de bienestar que tratan de abordarlos. Más aún la misma idea de bienestar debe transformarse; ya no significa sólo, evitar los riesgos, sino abarca también la noción de un cambio positivo en el estilo de vida. En ese sentido, sostiene Giddens, la protección social es el elemento central de las inquietudes de los ciudadanos frente a los cambios asociados con nuestra era global. Las sociedades se están transformando tan radicalmente como el orden económico. Es necesario identificar esos cambios y valorar sus implicaciones de cara a las políticas a seguir. Crucial es el cambio en el sistema de estratificación social. Las pautas actuales de la desigualdad difieren de las que eran características hace dos o tres décadas y ese fenómeno, dice Giddens, tiene importantes consecuencias en la política social. Las transiciones vitales son menos predecibles y las innovaciones en política socioeconómica deben responder a estos fenómenos. En ese sentido, insiste en que en las sociedades diferenciadas y culturalmente diversas como son las europeas, difícilmente puede existir una igualdad de resultados, pero eso no implica pagar el precio de una desigualdad económica para asegurarse buenos índices de crecimiento. Por el contrario, una Europa más igualitaria puede ser una Europa más competitiva. Para Giddens la estructura y las divisiones de clases que acompañan a la economía del conocimiento y los servicios, son muy distintas de la era industrial. La clase trabajadora de cuello azul que era la más numerosa ha sido reemplazada por nuevas divisiones ocupacionales. En ese sentido, el autor identifica un primer grupo, las élites cosmopolitas (las altas esferas de la administración pública, las empresas y el ámbito profesional) que alcanza un 1 a 2 % de la población cuyo poder es tan transnacional como nacional, en especial, en las ciudades globales de Europa. Los profesionales y directivos presentan una participación de 8 a 9%. El tercer grupo, los especialistas en informática y en alta tecnología, los llamados trabajadores “Apple Mac”, constituirían el 23 o 24% de la población trabajadora. Junto a ellos, los que denomina, trabajadores conectados incluidos los administrativos, que utilizan computadores durante buen parte de su jornada laboral sin ser especialistas en informática, que alcanzarían un 18%10. No obstante, muchas personas trabajan en los empleos llamados “Big Mac” mucho más rutinarios. Se trata de los empleos (23 al 24%) de atención al público en cafés, tiendas, supermercados o estaciones de bencina que aún cuando pueda estar disminuyendo sigue siendo sustancial. El resto está constituido por los propietarios de negocios pequeños (9%), la clase obrera industrial (15%) y los trabajadores agrícolas (3%). Uno de los rasgos distintivos de la economía del conocimiento, sigue diciendo Giddens, es la elevada presencia de mujeres en la fuerza de trabajo, en particular en los empleos “Big Mac” y en los empleos conectados. Las mujeres son también más proclives a trabajar a tiempo parcial (30% de las mujeres de la Europa de los 15) que los hombres (7%). Los salarios femeninos son en promedio 15% más bajos que los de los hombres. Estos cambios han alterado, según Giddens el debate político y la fuerte correlación tradicional entre la clase social y la adscripción política. Por otra parte, algunos han intentado utilizar el concepto de exclusión social para referirse a los grupos que se encuentran en el fondo de la escala socioeconómica. En la opinión del autor la noción es incorrecta pues no existe, al menos en Europa, un grupo que reúna los cuatro indicadores de exclusión social: desempleado, bajo nivel de ingresos, pocos vínculos sociales y habitante de una zona caracterizada por niveles elevados de delincuencia 11. En ese sentido, las divisiones de clase no son conductuales sino que están determinadas por las diferencias en términos de oportunidades vitales. Siguen existiendo variaciones de estilos de vida entre las personas pertenecientes a las diversas clases pero parecen más determinados por los gustos y las costumbres, que por las limitaciones económicas puras. La democratización cotidiana tiende a extenderse tanto hacia abajo como arriba en los distintos tramos de edad. Esta democratización cotidiana no supone necesariamente mayor seguridad ni mayor sensación de inseguridad; aparecen en realidad una serie de nuevas inseguridades. El grado de seguridad de los diferentes sectores sociales produce escisiones ideológicas, basadas en preocupaciones racionales (miedo a perder el empleo) y en otras inquietudes sin causa aparente. Las llamadas clases creativas pueden entusiasmarse con la idea de cambiar periódicamente de empleo. Otros grupos prefieren el orden existente o miran el pasado con nostalgia. En ese sentido, la cambiante estructura de clases modifica la distribución de los grupos sociales en situación de riesgo así como la naturaleza y la forma de las desigualdades. Más aún, sostiene Giddens, las condiciones que generan esos colectivos de riesgo son estructurales, pero el extremo hasta el que se traducen en vulnerabilidades reales, depende de la combinación de políticas que se da en una sociedad determinada así como los bloqueos específicos que puede tener. Sin embargo, lo central, es que la otra cara del riesgo es la oportunidad.

Según el autor, dos tercios de los empleos generados por la nueva economía son calificados, requieren conocimientos técnicos en Tecnologías de Información (TI) así como otras habilidades. 11

En Gran Bretaña, solo 1% de la población reuniría esas características.

¿Cómo se estructura según Giddens esta relación riesgo – oportunidad en la sociedad europea actual? Hay menos empleos fijos garantizados; los riesgos y las oportunidades se reparten hoy de forma diferente de cómo se repartían en el pasado. Los riesgos y oportunidades no son cosas que suceden; cada vez más individuos piensan estratégicamente sus vidas en términos de posibilidades de futuro; las transiciones entre distintas fases de la vida son menos previsibles y menos mecánicas; la intensidad del cambio tecnológico, combinada con una división más globalizada, crea nuevas vulnerabilidades para algunos grupos. Las personas de más edad poseen, actualmente una participación más alta de la riqueza total; las mujeres mayores que viven solas son las más vulnerables. Sin embargo, los riesgos han tendido a decantarse con mayor profusión hacia las edades más tempranas. La pobreza infantil se ha vuelto habitual en los lugares donde las instalaciones de atención a la infancia y las guarderías, así como las oportunidades de trabajo, están insuficientemente desarrolladas. Los empleos “Big Mac” tienden a ofrecer pocas oportunidades de continuar una carrera laboral, en particular cuando quienes desempeñan esos trabajos carecen de las calificaciones necesarias para progresar. En la economía del conocimiento y los servicios las credenciales – los certificados, los diplomas, los títulos – adquieren una relevancia fundamental para la movilidad profesional. La mayoría de las mujeres trabajan y sus ingresos, en muchos casos, son cruciales para el sostenimiento del nivel de vida de las familias. Las cuestiones relacionadas con la compatibilidad entre la vida laboral y la vida familiar adquieren una enorme importancia. Las fuentes estructurales de la movilidad han cambiado. La movilidad intergeneracional no tiene ya una dirección tan clara como cuando muchas de las personas de orígenes obreros acababan ocupando puestos de trabajo profesionales y de cuello blanco. La movilidad estructural, dependerá para nuestro autor, de la actualización y la mejora continuas de empleos basados en el conocimiento, en general, a costa de las ocupaciones menos calificadas en el sector servicios. Es probable que haya más transiciones profesionales voluntarias e involuntarias que supondrán un desplazamiento lateral hacia áreas laborales diferentes. El envejecimiento está cambiando de carácter, tanto por que habrá más cantidad de personas mayores que trabajen más tiempo como porque no habrá la misma discontinuidad entre la vida laboral y su interrupción. Todos estos cambios, sostiene Giddens, han hecho tan obsoleto el Estado de bienestar tradicional como el orden industrial en el que surgió. Para él, la sociedad posindustrial se caracteriza por unos niveles más elevados de individualismo y por una diversidad mucho mayor de estilos de vida que en la sociedad tradicional. En esta nueva sociedad tiene menos sentido concebir el Estado como un simple mecanismo de seguro o definir el bienestar únicamente en términos de riesgo económico. Es necesario, por el contrario, sostiene Giddens concebir el bienestar como el intento positivo de procurar unos objetivos vitales, pasar de una gestión del riesgo de corte protector a un sistema del bienestar positivo. Más que combatir la necesidad buscar apoyar la autonomía o la libertad de las personas; en vez de evitar la enfermedad, practicar la salud activa, en lugar de la ignorancia desarrollar la educación como parte permanente de la vida, en lugar d ela miseria, la prosperidad y en lugar de la desocupación, la iniciativa. En el cuadro siguiente, Giddens confronta el Estado de bienestar tradicional con lo que él llama la sociedad de bienestar positivo.

Cuadro nº 3 Estado de bienestar y sociedad del bienestar positivo

La naturaleza de las políticas. Da la impresión que el problema no es el carácter universal de las políticas, ni su carácter sistémico. El debate se desplaza desde un énfasis expost a uno exante, preventivo.

Estado de Bienestar

Sociedad del bienestar positivo

Las políticas son posteriores a los hechos: recogen los pedazos de lo que ha salido mal. El Estado de bienestar funciona como un sistema de seguro colectivo basado en la idea de una red de protección.

Las políticas se basan en el bienestar preventivo y en la inversión en capital humano. Siguen aplicándose programas de protección social (a modo de la red de seguridad) pero integrados en otros de carácter más generativo. Las políticas están orientadas hacia valores vitales positivos.

Aparte de los campos de la educación y, en menor medida la salud, el Estado de bienestar no se considera una agencia generativa. Esta orientación es debida, en parte, a que la cuestión del estilo de vida no es percibida como problemática: la conducta y muchas estructuras (como la de los roles de género) vienen dictadas por la costumbre.

El cambio de estilo de vida pasa a ser un problema central. Se establecen incentivos y sanciones para ayudar a conseguir resultados positivos. Esos incentivos tienen que decidirse por medio de mecanismos ortodoxamente democráticos y deben ir orientados a potenciar libertades sustantivas.

El Estado de bienestar tiene la finalidad de incrementar la cohesión, sobre todo, mediante la reconciliación de clases. El problema social por excelencia es el del conflicto de clase, centrado en torno a la división entre clase trabajadora manual y otros grupos de clase.

El sistema del bienestar está destinado a incrementar la solidaridad, pero, por encima de todos a ayudar a conciliar la diversidad cultural y de estilos de vida con la cohesión social en general. El problema social por antonomasia es crear ese equilibrio y asegurar la plena participación de los grupos minoritarios.

El Estado de bienestar se desarrolla, fundamentalmente, a través de la extensión de derechos. T.H. Marshall distinguió tres capas sucesivas de tales derechos: los civiles ( como libertad de expresión), los políticos (como el sufragio universal) y los económicos (como el seguro de desempleo)

Los derechos vienen acompañados de deberes o responsabilidades en casi todas las áreas del sistema de bienestar. Aún así, los derechos no pueden darse por sentado sin más una vez instaurados.

Los intereses de los productores tienden a ser más dominantes que los de los clientes, obligados a aceptar lo que se les ofrece; predomina una mentalidad de deferencia ante los expertos…el médico es quien mejor sabe. E asume que como receptores de los servicios, los ciudadanos son prácticamente pasivos.

Los clientes del sistema de bienestar son empoderados gracias a una serie de mecanismos, como la disponibilidad de información, la personalización de los servicios y la libertad de elección.

Las políticas se orientan hacia los problemas de aquí y ahora; es decir, según van surgiendo en las vidas de las personas, pero en general, se asume que el conjunto de esa vida es estable y predecible para cada individuo. Sobre ese supuesto, se erige el sistema de pensiones, pero también la mayor parte de las demás políticas.

Las políticas se orientan hacia problemas relacionados con los momentos de transición en la vida de las personas; muchos de esos períodos transicionales son imprevisibles, pero muchos son también resultados de decisiones activas de los propios individuos. Las políticas tratan de invertir en las capacidades de las personas y tratan de adoptar, en la medida de lo posible, una perspectiva de largo plazo.

La educación tiene un papel central, pero es concebida principalmente en términos de enseñanza primaria y secundaria, y como bien que hay que extender a aquellos colectivos que tenían un acceso restringido. A ella.

La educación superior y post secundaria en general adquieren una gran importancia económica y social, al igual que el aprendizaje a lo largo de la vida.

Mientras que la perspectiva tradicional es proteger frente a los peligros una vez que ello suceden; la nueva perspectiva busca fortalecer la capacidad del individuo para hacer un mejor aprovechamiento de las oportunidades, para eludir la enfermedad, para asumir los riesgos que implica abandonar el trabajo para capacitarse y lograr en el futuro un mejor trabajo.

CAPÍTULO III La reforma del Estado, sociedad de bienestar y políticas públicas: mediaciones entre democracia y crecimiento económico

Eugenio Rivera Urrutia

Introducción.

El análisis desarrollado hasta este punto revela la complejidad de las relaciones entre democracia y desarrollo económico. Una primera versión del debate es el empírico en que desde un punto de vista comparativo se busca establecer una relación entre ambos conceptos. El debate es luego conceptual: ¿qué debemos entender por democracia y por desarrollo? Son numerosos los analistas que destacan la insuficiencia de concepciones sobre la democracia, entendida como competencia electoral libre. En el propio análisis de Schumpeter se destaca la importancia de las condiciones de funcionamiento de la democracia. El debate en torno al concepto de desarrollo no es menor. El PIB per cápita no entrega antecedentes sobre la distribución del ingreso. La discusión acerca de si crecimiento económico se podía identificar con desarrollo económico mantuvo ocupado, durante largo tiempo, a muchos intelectuales de la región y fuera de ella. Probablemente, el PNUD contribuyó a arribar a la conclusión que incluso una concepción amplia de desarrollo económico, resultaba insuficiente, para dar cuenta del problema. El concepto de desarrollo humano representó un gran avance en este debate. No obstante, la discusión todavía giraba en torno a visiones teóricas, más que, en torno a la política. En tal sentido, la discusión presentaba un rezago respecto de los debates en torno al Estado de Bienestar europeo. La democracia y el desarrollo (bajo variados términos y conceptos) no presentaban relaciones más positivas y sinérgicas que las que podían presentar el régimen dictatorial del nazismo y el crecimiento económico. El problema no era conceptual sino de construcción política. El Estado de Bienestar representó una propuesta de construcción democrática y de estructuración política de la economía de mercado que hizo posible una relación virtuosa. No obstante, Europa no había encontrado la clave de la eterna felicidad. Los cambios diversos a los que se ha ido aludiendo, pusieron la fórmula en cuestión y desencadenaron la búsqueda por la nueva clave que aún continúa. América Latina enfrenta una desafío similar, cuya presentación es el contenido del presente capitulo.

Gobernabilidad y calidad de la democracia.

Al plantearse el problema de la sinergia entre democracia y desarrollo como objetivo de política, se plantea el problema de cómo asegurar un manejo eficaz de los asuntos económicos y el imperativo de responder, también de forma eficaz, a las necesidades sociales, las tensiones institucionales, la erosión de la legitimidad democrática. El concepto fundamental con que se enfrenta esta situación es el de gobernabilidad.

En su conocido artículo “Las paradojas y los dilemas de la democracia liberal” (2001) 12, Claus Offe y Philippe Schmitter llamaban la atención de que “precisamente cuando la democracia liberal parece haber triunfado como nunca antes, su futuro se vuelve incierto… ahora que ésta no existe (la alternativa comunismo/socialismo de Estado), a las democracias establecidas no les bastará simplemente con ser mejores. Tendrán que se buenas. Los criterios de comparación externos han desaparecido, política económica y militarmente…. La actual hegemonía simbólico – ideológica muy bien podría desvanecerse mientras aumenta la desilusión por su funcionamiento y los actores inconformes reviven los viejos temas autoritarios o inventan nuevos… Incluso en ausencia de un resurgimiento explícito de la credibilidad autocrática, es posible que las neodemocracias no logren satisfacer las aspiraciones de sus ciudadanos ni consolidar un conjunto aceptable y predecible de reglas para la competencia y la cooperación. En otras palabras, su mera permanencia en el tiempo no ofrece ninguna garantía de que se creen las normas cívicas y los comportamientos de respeto mutuo que subyacen en la eficacia (y en la posibilidad de ser disfrutable) de la democracia estable” (pp. 61 – 63)

El artículo fue publicado originalmente en abril de 1994 en el Journal of Democracy, vol.5. número 2(abril), pp. 57 – 74.

¿Cómo enfrentar los desafíos de la democracia y del crecimiento?

Para Offe y Schmitter, las decisiones que implica consolidar la democracia tienen lugar en un período amplio mediante la negociación explícita entre diversos actores que implican dilemas cuya resolución determina su tipo específico de democracia. Los autores identifican dos tipos de dilemas, los extrínsecos en el sentido en que implican “la compatibilidad de las reglas y las prácticas con las divisiones sociales, culturales y económicas ya existentes.. y que proporcionan los recursos materiales y morales de los que ella depende” (p. 64). Por otra parte, los intrínsecos al funcionamiento continuo de la democracia liberal “ en cuanto que desafían su capacidad de manejar los viejos conflictos y responder a los nuevos” (id). Los autores evalúan el problema primero “de arriba hacia abajo” y sostienen “nadie más que el pueblo (por medio de sus representantes) debería gobernar” (p. 64) lo que implica como “condición de soberanía la ausencia de actores estratégicos capaces de ejercer poder de veto..” Por otra parte, “las democracias también implican la posibilidad de tomar decisiones colectivas significativas. Si las opciones relativas a la política pública se restringen efectivamente a una, la democracia se reduce a cero” (p. 66) 13 En tal sentido, sostienen los autores, el principio de igualdad política puede no implicar la promesa de igualdad económica, pero sí supone la posibilidad de realizar esfuerzos colectivos significativos para corregir los errores del mercado, garantizar un ingreso mínimo y la seguridad del individuo, así como para facilitar la adaptación de la mano de obra y del capital a las condiciones cambiantes de producción y distribución. “Visto “ de abajo hacia arriba” la permanencia de la democracia “depende de una base masiva de ciudadanos dispuestos a aceptar y defender sus derechos e instituciones propias” (p. 68) Sobre esta base, las democracias “deben renovar continuamente su reserva de normas y acuerdos compartidos mediante mecanismos de deliberación individual y colectiva, los compromisos negociados, la lealtad al sistema, la confianza mutua, la acción asociativa y el respecto por los derechos humanos y cívicos” Existen variadas condiciones extrínsecas que promueven el rechazo a la democracias: la intolerancia religiosa, las agudas desigualdades socioeconómicas, conflictos étnicos, disputas entre fronteras e identidades, seguridad externa e interna. Hay, sin embargo, un elemento que destacan los autores que es especialmente relevante para nuestra discusión: en el contexto de la economía de mercado, “lo que hace que valga la pena intentar la democracia es únicamente la perspectiva creíble de que la repartición, la distribución y el crecimiento económicos no están del todo fuera del alcance de por lo menos formas indirectas de control gubernamental” (pp. 71 – 72) Los autores son radicales al extraer sus conclusiones “el capitalismo debe ser una condición necesaria para la democracia…el capitalismo debe modificarse de manera significativa para que sea compatible con la democracia” (p. 72) Esta paradoja no es coyuntural, sino estructural ya que “la relación surge de las diferencias radicales entre un gobierno que distribuye poder y estatus en forma relativamente equitativa y una economía que reparte la propiedad y el ingreso de manera relativamente inequitativa. Y plantea un dilema sin importar lo bien que esté funcionando el sistema económico en un momento dado” (id.)

Norbert Lechner se aproxima al problema de las conflictivas relaciones entre democracia y desarrollo desde un punto de vista distinto pero complementario. Es indispensable tener en cuenta las grandes transformaciones, la globalización y el desplazamiento del Estado por el mercado. En este contexto, se pregunta el autor ¿qué significa la democracia como forma de autodeterminación colectiva y que capacidades tiene la democracia como mecanismo de conducción política? La primera sostiene Lechner, “apunta a la construcción deliberada del orden social por parte de la misma sociedad, o sea el sentido de la democracia; la segunda a las capacidades de las instituciones y procedimientos democráticos para conducir efectivamente los procesos sociales, es decir la gobernabilidad democrática” (2001, p. 87). Ello no es suficiente para dar cuenta de la magnitud 13

En este contexto, los autores aluden a un problema que ha ganado mucha relevancia en el Chile actual: “Las élites políticas pueden aplicar en forma deliberadas estrategias de monopolización y de limitación del debate ideológico. Irónicamente, a la convergencia ideológica, el bipartidismo, la despolarización y el declive de la oposición se ha atribuido el mérito de estabilizar al democracia…Según una opinión tradicional…el proceso competitivo electoral lleva al poder al partido (o partidos) con mayor capacidad para contribuir a la integración política y, así, a la conservación en el largo plazo de las sociedades industriales. Esto se base en el supuesto de una espiral ascendente de competencia mutua: las elecciones son mecanismos en que triunfa quien mejor sabe resolver los problemas y en consecuencia el perdedor tienen que aprender del vencedor, a fin de poder ofrecer más en el siguiente ciclo de competencia. En las condiciones actuales, una perspectiva más realista sería la de una espiral descendente de rutina e inercia fatalista. Cada partido dependen del hecho probado de que su competidor no tiene idea nueva ni prometedora, lo que a su vez torna superfluo cualquier esfuerzo por producir alguna propia. Los efectos colaterales de semejante espiral descendente son el cinismo político masivo, un rendimiento electoral bajo, el declive de un apoyo político estable, la denuncia de la “clase política” como corrupta y egoísta y cada vez más recompensa para la política populista y el resentimiento. La evidencia contemporánea de que ha aumentado la abstención electoral y ha disminuido la afiliación a los partidos ya tiene consecuencias negativas para el futuro de la democracia a largo plazo” (p.67)

de los problemas que se enfrentan. En necesario reconocer “ la notoria desaparición del primado de la política. A raíz de la creciente diferenciación funcional, la centralidad de la política como instancia máxima de representación y conducción de la sociedad se diluye. La política deja de tener el control de mando de los procesos económicos” (id. p. 88). A juicio de Lechner, el Estado desarrollista, constituyó la forma más avanzada de conducción política; constituía un compromiso explícito con el desarrollo socioeconómico del país pero jugaba además un rol crucial en la creación de instituciones, destinadas a encauzar las iniciativas económicas y una perspectiva de desarrollo capaz de aglutinar a los distintos actores sociales. Las contradicciones entre la lógica económica y la política llevaron a la crisis del desarrollismo y de lo que el autor denomina la matriz estadocéntrica. El neoliberalismo propuso sustituir “el orden producido por el orden autoregulado” de tal forma que “concibiendo el orden social ya no como producto deliberado, sino como equilibrio espontáneo de la acción humana, el principio constitutivo de la organización social radica en el mercado. Los equilibrios espontáneos del mercado ocuparían el lugar de la conducción política que, en un orden autoregulado, se vuelve una interferencia arbitraria. De cara a las polarizaciones conflictivas de los años setenta se vuelve a confiar en la fuerza racionalizadora del mercado; acorde con el viejo sueño liberal se pretende sustituir las violentas pasiones políticas por los racionales intereses económicos… La política renuncia a instrumentos de gestión económica..se trata de eliminar una de las funciones básicas de la política moderna: la de fijar límites a la economía de mercado”(p. 93).En lugar del Estado interventor, el pensamiento neoliberal propone el Estado Subsidiario; sin embargo sostiene Lechner “esta modalidad de Estado no opera” (id.). La perspectiva neoliberal se equivoca según el autor en dos aspectos: en primer lugar, el mercado no constituye un orden autoregulado; la autoregulación supone capacidades de autolimitación y de autosuficiencia que el mercado no posee, requiere de factores externos – la moral, el derecho, la política – para delimitar y encauzar su campo de acción..es decir, concluye el autor “mercado y política responden a racionalidades diferentes; la política no puede reemplazar al mercado ni ser sustituida por el mercado” (id. p. 94)Esto se acentúa con la globalización y más aún podríamos agregar, con la actual crisis que afecta a la economía internacional. De ahí que es necesario, concluye Lechner, debemos “entender la política como una compleja red de comunicación mediante el cual los diferentes participantes se vinculan recíprocamente…a través de acuerdos explícitos, que atan la decisión de cada actor a las decisiones de los demás, y a través de señales que informan de las conductas y expectativas recíprocas. La política así entendida se distingue del corporativismo como del mercado” (p. 95)

Adam Przeworski en su artículo “Una mejor democracia, una mejor economía” formula con gran precisión el problema que nos ocupa “Lo que hay de cierto en el neoliberalismo es que mejorar los resultados en la economía exige una reforma política. Pero los neoliberales concluyen erróneamente que la manera óptima de lograr esos resultados… sería reducir la función económica del gobierno. Lo que, por el contrario, hace falta para que la economía política funcione mejor es garantizar que la conducta del gobierno esté sometida a una atenta supervisión del ciudadano. En pocas palabras, debemos reformar nuestra economía mejorando nuestra democracia, garantizando que los ciudadanos puedan exigir responsabilidades al gobierno por sus actividades económicas de manera efectiva… Y el punto central de la agenda es, con una sola frase: dar prioridad a la democracia” (2001, p. 115) En América Latina, esta discusión debe vincularse a los contextos de transición a la democracia en los que, si bien en primer lugar, se habló de democracia entendida en sus aspectos básicamente procedimentales, instalándose rápidamente indicadores de medición de estabilidad democrática y de gobernabilidad en la perspectiva de avanzar hacia su consolidación, hoy se comienza a constatar que las aspiraciones de consolidación se basaban en una visión de la democracia limitada a sus aspectos legales y enmarcada en una visión liberal que le asigna un rol determinante al mercado. Igualmente, se ha comenzado a constatar que gobernabilidad y democracia son conceptos distintos y, algunas veces, antagónicos. Mientras la primera requiere la representación de los grupos en relación a su poder real, la segunda lo hace en base al número de votos. Mientras la primera se basa en el principio del poder efectivo, la segunda lo hace en virtud de la igualdad política. Los problemas relativos a la pobreza extrema, la corrupción política, el impacto del narcotráfico así como las presiones que devienen del esfuerzo del desarrollo económico están obligando a redefinir la idea de gobernalidad democrática (demos 1997: 17). Como contrapartida, comienza a instalarse hoy el concepto de “calidad de la democracia”, entendida ésta como “aquel orden institucional estable que permite la realización de la libertad e igualdad de los ciudadanos a través de instituciones y mecanismos adecuadamente funcionales”, De acuerdo a Morlino (2008), esta visión sitúa la calidad en tres ejes: procedimientos, contenido y resultados. Se puede derivar la realización de dicha calidad a través del grado de respaldo y satisfacción de los ciudadanos que viven en ella (calidad en relación al resultado) lo cual le otorga una alta estabilidad institucional que permite, hipotéticamente, afirmar un avance en la realización de los valores de la democracia. Para dicho autor, una buena democracia tendría, al menos, ocho dimensiones de variación que deben ser colocadas en el centro del análisis empírico: las primeras cinco, de carácter procedimental (Estado de Derecho, rendición de cuentas electoral, rendición

de cuentas interinstitucional, participación, competencia partidaria); la sexta concierne al resultado y se refiere a la reciprocidad o capacidad de respuesta del gobierno y que repercute en la satisfacción de los ciudadanos y de la sociedad civil, en general y, las dos restantes, de tipo sustantivo, relacionadas con que el respeto pleno a los derechos que pueden ser ampliados en la realización de las diversas libertades y la progresiva realización de una mayor igualdad política y económica. La cohesión social como eje de una relación virtuosa entre democracia y desarrollo En este contexto, se han desarrollado dos propuestas globales para mejorar la eficacia de las políticas públicas respecto de los problemas indicados y por esa vía potenciar la relación positiva entre democracia y desarrollo económico: la apuesta por una política social y la modernización del Estado. Mientras que el primer aspecto lo abordamos en la presente sección, el segundo lo analizamos en la siguiente. La CEPAL, en su libro “Cohesión social. Inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe” (2007), sostiene que para “avanzar hacia una cohesión social cimentada en valores democráticos es fundamental establecer un contrato de cohesión social, que permita sellar el acuerdo y el compromiso político en torno a ese objetivo y disponer de los recursos económicos, políticos e institucionales que lo hagan viable” (p. 135). Para la CEPAL, la cohesión social se define “como la dialéctica entre mecanismos instituidos de inclusión y exclusión sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que ellos operan” (p. 16) De esta forma el concepto “permite vincular dimensiones de la realidad que por lo general transcurren por carriles divorciados: la política social y el valor de la solidaridad difundido en la sociedad, las sinergias entre equidad social y legitimidad política; la transmisión de destrezas y el empoderamiento de la ciudadanía, las transformaciones socioeconómicas y los cambios en la interacción social, los cambios socioeconómicos y los cambios en la subjetividad colectiva, la promoción de una mayor igualdad y de un mayor reconocimiento de la diversidad…las brechas económicas y el sentido de pertenencia” (id.) Descrita de esta forma, la cohesión social es un fin y un medio a la vez. Como fin es el objetivo de las políticas públicas, en la medida que estas apuntan a que todos los miembros de la sociedad se sientan parte activa de ella, aportantes al progreso y como beneficiarios de este. Es también un medio, y esto resulta de particular relevancia para los fines del presente estudio. En efecto, las sociedades que ostentan mayores niveles de cohesión social, argumenta la CEPAL, brindan un mejor marco institucional para el crecimiento económico y operan como factor de atracción de inversiones al ofrecer un ambiente de confianza y de reglas claras (id. p. 17) La búsqueda explícita de la cohesión social apunta a mejorar la eficacia de la democracia y el desarrollo económico para lograr una mejor distribución de los beneficios del crecimiento y con ello fortalecer el sistema democrático, lo que a su vez redunda en un mejor ambiente para el desarrollo de la competitividad y la mejor inserción del país en el mundo globalizado. Se enfrenta, no obstante variadas condiciones que dificultan la cohesión social. Es difícil, señala la CEPAL, (2007, pp. 17 y ss.) lograr las tasas de crecimiento que generen los recursos necesarios para promover un mayor bienestar, así como conjugar crecimiento y equidad. Un adecuado crecimiento económico es condición indispensable para promover una mayor cohesión. Enfrentamos, sin embargo, sostiene la CEPAL el problema del “casillero vacío” pues no se logra conjugar crecimiento con equidad; de ahí que AL se caracteriza por tener una gran desigualdad en la distribución del ingreso. Lo anterior unido a la volatilidad del crecimiento económico, en que las violentas fases recesivas impactan fuertemente sobre los sectores más pobres, afecta negativamente a la cohesión. Por otra parte, el crecimiento cuyos frutos se distribuyen inequitativamente, junto con el mayor acceso a la información y las comunicaciones generan expectativas que chocan con la concentración de la riqueza. De ahí que “esta percepción de injusticia social, junto con la frustración de las expectativas de movilidad social y acceso a los recursos y al consumo, deterioran la confianza sistémica, merman la legitimidad de la democracia y exacerban los conflictos. Las dificultades que se enfrentan en el mundo del trabajo conspiran también contra el éxito de una política que busca sistemáticamente la cohesión social. La precariedad del trabajo, la acentuación de las brechas salariales. Estas tendencias señala la CEPAL, contrastan “con el papel fundamental que se le asigna al trabajo en la vida moderna como eje de la integración social, sentido de la vida personal, espacio privilegiado de la participación ciudadana y motor del progresos material”. En estas condiciones se plantea la pregunta “cuál relevo existe, entonces, para recrear las anclas de la cohesión social? Existe además una disociación entre activos materiales y simbólicos. El mayor acceso a la educación e información estimulan las aspiraciones; como contrapartida, la volatilidad del crecimiento, la desigualdad y las restricciones del empleo dificultan el acceso a los activos materiales. La negación del otro, constituye, sostiene la CEPAL, una marca secular de ciudadanía incompleta en la región. No sólo se discrimina por razones étnicas y de género; estas formas de discriminación se entrelazan. Estos fenómenos colocan la tensión entre multiculturalismo y ciudadanía, entre género y ciudadanía, en el centro de la historia de la inclusión y la exclusión. En consecuencia, los grupos discriminados, además de tener acceso precario a los distintos bienes y servicios se ven excluidos por la falta de reconocimiento político y cultural de sus valores, aspiraciones y modos de vida. Por su parte, los cambios culturales fomentan un mayor individualismo, pero no resulta claro como recrean los vínculos sociales. En este contexto, concluye la CEPAL, “los problemas de cohesión social son multifacéticos y exigen la

aplicación de un enfoque sistémico que apunte a la inclusión socioeconómica, al reconocimiento de la diversidad, al perfeccionamiento de las instituciones…y el refuerzo de la cultura cívica y de la solidaridad” En este contexto, se establece una relación positiva entre la ciudadanía plena y la cohesión social ya que ésta última alude a la titularidad de un conjunto de derechos que conjugan la dimensión política – participación, deliberación, voz -, con la social, acceso a activos, ingresos, servicios – y la comunicacional – cultura, identidad, visibilidad. El papel central de los derechos sociales, económicos y culturales en la construcción del sentido de pertenencia es, a su vez, parte esencial de la cohesión social. Eso tiene consecuencias para el Estado, ya que le confieren a sus políticas tanto un piso mínimo como una orientación progresiva, que requieren que el Estado vele por los recursos, su redistribución y organización para democratizar el acceso a los servicios y a las oportunidades. “Esto no comporta una dicotomía entre el desarrollo centrado en derechos y las opciones que privilegian el crecimiento económico. Por el contrario, supone buscar los óptimos y sinergias para que el crecimiento económico tenga como marco políticas que al promover la ciudadanía social aporten a la estabilidad política, reduciendo los contrastes sociales y legitimando la democracia mediante un aumento general del bienestar”.

Modernización del Estado, democracia y desarrollo

La segunda propuesta tiene que ver con los esfuerzos por modernizar el Estado y las políticas públicas. La capacidad de la democracia y de los modelos económicos para mejorar las condiciones de vida de la población depende de la calidad de las políticas. La modernización del Estado es un proceso permanente y ello ha estado siempre presente en las preocupaciones de las distintas corrientes de pensamiento. Existe una constante en todos los rankings internacionales sobre el sector público: Chile destaca entre sus congéneres de América Latina. Por ello, la experiencia chilena es muy interesante para desarrollar el tema de la modernización del Estado y su relación con el potenciamiento de la relación virtuosa entre democracia y desarrollo. Una mirada a las dificultades que nos han afectado, resulta instructivo para profundizar en los desafíos que enfrenta la modernización del Estado. En el campo económico observamos serias dificultades producto de la crisis energética, las turbulencias financieras internacionales y los cambios notables que experimenta el orden económico internacional (aparición de nuevos actores, alza en los precios de los “commodities” y, más recientemente explosión precios y escasez de alimentos). En el campo institucional nos afecta una extremada dificultad para introducir reformas políticas, ampliamente consensuadas, al estrellarse con intereses particulares y minoritarios y obstáculos insalvables para adecuar la institucionalidad estatal a la creciente complejidad de la política pública. Llama la atención la rigidez del Poder Ejecutivo para modernizar la arquitectura ministerial. Impresiona que sectores como el de concesiones de obras públicas, tras más de trece años de operación, no haya cristalizado en algún tipo de institución permanente. No deja de llamar también la atención la proliferación de superintendencias sin que se perciban con claridad los principios unificadores y una evaluación de las posibilidades de que algunos temas se traten de manera conjunta. En este complejo contexto, nuestro modelo de Estado ha sido profundamente desafiado. En el caso de la crisis energética, el Estado fue incapaz de prever los problemas de suministro de gas. La institucionalidad pública en este campo estuvo concentrada en su rol regulador, olvidando su papel en el desarrollo de una adecuada política energética. Aún no se dimensionan los costos que la crisis energética y, en particular la crisis de suministro de gas, tendrá para el país. Los cambios en el sector externo han puesto en cuestión el esfuerzo exportador de mayor valor agregado. La institucionalidad económica ha mostrado una tendencia a permanecer impertérrita frente a las dificultades. El Banco Central resolvió intervenir el mercado cambiario luego de un clamor proveniente de los más amplios sectores que pidieron una actuación de la autoridad monetaria ante el desplome del tipo de cambio del dólar. La principal catástrofe que ha experimentado la política pública en el país, en el período reciente, es sin duda el Transantiago. Un análisis de esta experiencia deja en evidencia que quienes participaron en la preparación de la operación no eran personeros de baja calidad profesional, tampoco eran mal remunerados. No significa esto que el perfeccionamiento del Servicio Civil y la Alta Dirección Pública no deban seguir siendo perfeccionados. Lo que queremos enfatizar es que los problemas principales radicaron en la baja capacidad de la coordinación interministerial, la falta de dispositivos para contrastar el avance efectivo de la preparación del nuevo sistema de transporte urbano de Santiago con las cuentas alegres del Ministro de Transporte de esa época, los altos costos de transacción que presentó la renegociación de contratos y el excesivo peso que

dentro de la toma de decisiones tiene el Ministerio de Hacienda, que impuso la decisión de que el sistema debía financiarse con una tarifa de 380 pesos no debiendo, además, entregarse subsidio alguno. En el mismo sentido, aún cuando las dificultades que experimenta el país para aumentar la productividad remiten a múltiples factores entre los cuales destaca la baja inversión en investigación y desarrollo de las empresas privada, cabe también al Estado - en sus múltiples funciones - una responsabilidad importante. No seremos capaces de dar el salto al desarrollo y a una sociedad más equitativa sin una mayor y más eficiente contribución del Estado. En este contexto, llama la atención también que consideraciones instrumentales desplacen, de la atención pública, los problemas de fondo. Se habla, por ejemplo, de que se requiere descentralizar el Estado dando mayor capacidad de decisión a las regiones y municipios pero se evade pronunciarse respecto de la elección popular de las autoridades regionales. Del mismo modo, se insiste con razón en aprovechar, por ejemplo el Internet para que los ciudadanos tengan mayor acceso a la información y al debate sobre políticas públicas, pero se propone sacar de la decisión popular cada vez un mayor número de cargos públicos. La magnitud de la reforma exige grandes acuerdos. No obstante, la construcción del consenso es una tarea compleja. Es cierto que establecer acuerdos en materias fundamentales no requiere coincidir en todo. Sin embargo, hay aspectos claves en los cuales es necesario concordar para avanzar efectivamente. El acuerdo es posible. El país lo ha logrado en varias oportunidades. En este sentido, es necesario identificar los pasos que deben ser dados en lo inmediato, por la actual administración y visualizar otras etapas que deban acometerse en el futuro. La modernización del Estado es una tarea permanente que debe ser acometida por los gobiernos actuales y futuros, con perspectiva de Estado. Por ello, debe impulsarse de manera entusiasta un Acuerdo Amplio entre todas las fuerzas políticas que incorpore el “piso mínimo” que todos deben estar dispuestos a apoyar en esta materia. En el contexto del diagnóstico esbozado aparecen los siguientes ámbitos susceptibles de importantes mejoras y reformas. Mercados eficientes no liberan al Estado de sus responsabilidades respecto de las políticas públicas. Al analizar la experiencia en el campo energético en el caso de Chile por ejemplo, se constata que no es posible que el Estado no cuente con capacidad prospectiva (al estilo de unidades de inteligencia político – estratégica y visualización de escenarios), que no tenga tareas claves en el desarrollo de la política energética, que entregue al mercado todas las decisiones en materia de inversión y que no disponga de instrumentos para intervenir en casos de crisis. El rol de los mecanismos de mercado en la producción y distribución día a día de los recursos está fuera de discusión. Pero el mercado y su institucionalidad requieren de grandes avances en materia de transparencia y manejo adecuado de los conflictos de intereses. Y en este ámbito hay mucho que hacer. Son notorios los avances en los últimos años, pero es evidente la distancia que existe con economías de mercado más desarrolladas. Tratándose de materias distintas, es evidente la estrecha relación de vasos comunicantes que vincula un determinado rol del estado en la sociedad con la capacidad de regulación y control del sector privado. Sin avances en este ámbito es difícil pensar en avances sustantivos en materia de reforma pública. Una reforma del Estado capaz de dar cuenta de los desafíos del presente debe entregarle los instrumentos necesarios para fijar los marcos dentro de los cuales debe operar el mercado, a fin de enfrentar con mayores posibilidades de éxito los desafíos que surgen de una economía internacional en proceso de crisis y de reordenamiento epocal, que junto con los problemas políticos internacionales, genera una situación de alta complejidad e incertidumbre. No se trata de volver al estado empresario pero sí se debe reconocer, que la experiencia nacional e internacional ha dejado en evidencia la precariedad de los mecanismos autocorrectivos del mercado. En muchos países, actualmente, los gobiernos toman sus decisiones más importantes o más críticas con la participación o asesoría de lo que la literatura especializada ha llamado el “núcleo estratégico” 14 del gobierno o del Estado. Dicho núcleo no necesita estar formalmente institucionalizado y con frecuencia no lo está. No necesita ser explícitamente parte del gobierno o del Estado. Puede estructurarse en torno a unas cuantas normas legales o constitucionales y a un importante conjunto acumulativo de prácticas. Por ello, puede variar de país a país y, dentro de éste, de mandatario a mandatario. Pero para desarrollar la capacidad de gobernar, es indispensable que exista algo que equivalga a aquello, que esté en el círculo de la 14

Existen diversas definiciones de este concepto. Para Longo y Echevarría(2001), el núcleo estratégico “se correspondería con el ámbito propio de las funciones superiores de administración y gobierno, basadas en la definición de prioridades, la elaboración de políticas, la asignación de recursos, la regulación y el control de ejecución” . Para Cunill, el nucleo estratégico del gobierno alude “al conjunto de instituciones y procesos orientados a proveer de dirección a la gestión del sector público y a sus relaciones con la sociedad”. Finalmente, para Tomassini, " el círculo de instituciones y personas con las cuales el presidente habitualmente toma las decisiones más importantes del gobierno".

presidencia, y que no desaparezca o cambie radicalmente de forma de un gobierno a otro. Debido a que por su necesidad de ser flexible no es posible definirlo en forma rígida, excepto en círculo de ministros, altos funcionarios o personas con la participación de las cuales en cada período el jefe de Estado toma sus principales decisiones, es más factible sugerir algunos de sus requisitos, como los de que sus miembros (1) encabecen los ministerios más cercanos a las responsabilidades de la presidencia o más transversales dentro del aparato del Estado (2) sean sus más cercanos asesores, sea que provengan del sector público o de la actividad privada, (3) tengan una reconocida calidad a nivel nacional, y (4) carezcan de compromisos prioritarios con cualquier grupo de intereses. Hay países que, histórica o pragmáticamente, han logrado estructurar esta figura, como entre los líderes parlamentarios del sistema británico, el círculo más cercano a la cuasi-monarquía francesa, o una alianza entre algunos zares del ejército, la empresa, y las finanzas y unos pocos personajes de la Casa Blanca. Muchos gobiernos, especialmente entre los países en desarrollo, no lo tienen. La ausencia, la debilidad o la inestabilidad de dicho núcleo reduce siempre y la capacidad de gobernar y la eficiencia del Estado. Es necesario abordar con imaginación los mecanismos de coordinación en el gobierno cuando las políticas ganan en complejidad e intersectorialidad. Se debería incluir la creación de nuevos mecanismos y dispositivos que hagan posible formas superiores de coordinación gubernamental. La cooperación pública - privada juega un papel cada vez más trascendental en la política pública en la mayoría de los países exitosos. Esto tiene diversas dimensiones relevantes para el debate que nos ocupa. El esfuerzo de innovación y de creación de la sociedad del conocimiento hace necesaria la estrecha colaboración entre el mundo privado y el sector público. Es importante que esta colaboración no quede radicada sólo en mecanismos informales de colaboración. Es importante formalizarla institucionalmente. Es también necesario revisar ámbitos específicos de colaboración pública privada que presentan imperfecciones y que en caso de que no se arreglen puede dificultar su viabilidad. Se debe explorar también, dentro del campo de la evaluación la iniciativa de comparar ex - ante los costos, que implica para los usuarios, el Estado y el país, llevar adelante un proyecto con recursos públicos o vía sistema de concesiones. Con ello se contribuirá decididamente a mejorar le eficiencia en ambas modalidades de financiamiento de la inversión. Con relación a la propuesta de “externalizar” servicios que hoy presta el Estado, nos preocupa que ello termine redundando en costos mayores para los ciudadanos, vía cobro de comisiones de administración o figuras similares.

El predominio de la propuesta neoliberal ha conducido a que muchos países no cuentan en la actualidad con una institucionalidad económica completa. Mientras que la política fiscal y la política monetaria – cambiaria encuentran en el Ministerio de Hacienda y en el Banco Central sólidas entidades, no ocurre lo mismo en el caso de la política económica para el crecimiento y el desarrollo. En efecto, no existe una entidad con el peso suficiente respecto de las dos anteriores que impulse los grandes acuerdos nacionales en torno al crecimiento, la innovación y la competitividad internacional. La inexistencia del tercer pilar de la institucionalidad económica representa un serio obstáculo para competir con éxito en el cada vez más complicado escenario internacional.

CAPÍTULO IV Democracia y desarrollo: Una visión general de América Latina

Sergio Molina Monasterio 1.

Introducción.

Los estudios sobre la relación entre democracia y desarrollo en América Latina, mencionados más arriba, señalan una correlación positiva que, sin embargo, es más o menos intensa según la definición que en cada caso se haga de democracia, de las condiciones que implica, las instituciones que incluye y los determinantes que supone para la política económica. Descartada la posibilidad de acudir a una autoridad científica que dirima cual es la mejor forma de combinar los diferentes elementos de la democracia entre sí, de modo que resulten en un entorno más favorable para el desarrollo, los distintos actores políticos latinoamericanos, declarándose todos partidarios del desarrollo, derivan sus propias concepciones de la democracia, no de un modelo ideal de las necesidades institucionales del desarrollo, sino de sus propias fuentes ideológicas, esto es, de la filosofía política a la que adhieren. Como consecuencia de eso, sólo las corrientes de izquierda (aquí convencionalmente definidas como “socialdemocracia” o “socialdemocracia radical”, aunque muchos autores coinciden en identificar ésta última con el término “populismo”) visualizan constantemente la democracia en vinculación con el desarrollo, en tanto que el (neo)liberalismo considera que la separación de la organización política (sus objetivos y su funcionamiento) de las demandas y los dilemas del desarrollo, es justamente la garantía del cumplimiento de sus objetivos. Ahora bien, si bien la izquierda (con fuerza de masas) plantea en su conjunto la necesidad de responsabilizar al Estado de la gestión de las bases socioeconómicas de la gobernabilidad democrática, discrepa entre sí en cuanto al grado posible de intervención estatal, así como en los alcances y en las formas de crear derechos y garantías para los ciudadanos. Por eso se habla de una izquierda moderada, más reformista y realista, que trata de evitar que los procesos de redistribución de la riqueza y de creación de oportunidades afecten demasiado la competitividad, así como la capacidad de inversión e innovación de sus países, y una izquierda (muchas veces llamada “populista” por diversos autores, sobre todo de raigambre liberal) que procura radicalizar el Estado del bienestar haciendo hincapié en sus aspectos redistribuidores, en sus facultades de control de la desigualdad y en sus atribuciones para diseñar el tipo de comportamiento de la sociedad en el futuro 15. Es obvio que estas distintas políticas traerán consigno también distintos efectos sobre el desarrollo, al mismo tiempo que es más factible que unas u otras se presenten en un país de acuerdo al grado de desarrollo logrado por éste. La misma discusión entre estas tres corrientes permite observar las ventajas y desventajas que se atribuyen a las mismas. 2.

Teorías sobre la democracia en América Latina

Desde 1989, el horizonte intelectual del mundo occidental y de otras áreas del planeta ha quedado marcado por el triunfo de la democracia frente a los regímenes totalitarios. Hoy, el debate político está acotado por la democracia, que se considera la mejor forma de gobierno, y en torno a ella se formulan la mayor parte de los programas políticos. Incluso durante estos últimos años que comienza a entrar en crisis, la democracia es el único ideal político universal, sin competencia explícita (Giddens, 2000. Dahrendorf y Polito, 2003. Pasquino, 1999). ¿A qué se debe este fenómeno? Según Giddens, a las condiciones creadas por la globalización, sobre todo a la producción incesante de información a la que ahora se tiene un acceso multiforme, a la movilidad internacional del dinero, a las mercancías y las ideas, y a la maduración de la institucionalidad global. Los regímenes políticos que contradijeran estas 15

En los últimos años a raíz del surgimiento de diversos gobiernos de izquierda en la región (Bolivia, Ecuador, Paraguay, Argentina y Venezuela) se han multiplicado las clasificaciones. Se habla de “izquierda vegetariana y carnívora” (Vargas Llosa et. al.); De izquierda viable y e inviable; de regímenes socialdemócratas y populistas (Knight, 2002). En cualquier caso a lo largo del texto se plantean las pautas para el análisis en este capítulo.

tendencias, que son inherentes a las sociedades modernas, se verían obligados a imponerse ejercitando una dosis extraordinaria de coerción. Latinoamérica se inserta en este contexto: su pertenencia al mundo occidental es conflictiva pero al mismo tiempo incuestionable. Su actual adhesión a la democracia en la que casi todos los países de la región viven bajo un régimen de libertades y garantías que asegura la soberanía del pueblo y las elecciones periódicas de los gobernantes (PNUD, 2004) , continúa la tradición republicana que arranca de su propia constitución como un conjunto de países independientes del Imperio Español16. Según Sartori, los actuales avances de la democracia deben inscribirse en el advenimiento de una nueva concepción sobre la legitimidad del poder, cuya historia comienza tan lejos como en el siglo XVII. Hoy la legitimidad sólo puede surgir desde abajo, de la voluntad de los mandantes. Éste ya es el sentido común de nuestra época. El republicanismo no es ahora un objetivo político, sino un supuesto del que se parte. En esta etapa ni siquiera los tiranos pueden gobernar sin convencer a la gente de que lo hacen con ella y por ella 17. Nadie manda en nombre de una jerarquía natural, o de la divinidad; los únicos argumentos contemporáneos aceptables para el dominio político son la representación y la participación (Sartori, 1987). Debemos mantener en nuestra mente este par de conceptos: “representación” y “participación”, pues son la clave para comprender las distintas posiciones que sobre la democracia se adoptan actualmente en Latinoamérica. Como veremos en lo que sigue, éstas, sin salir del “sentido común” u horizonte democrático, se ordenan y oponen entre sí según su relación con dichos conceptos, que al mismo tiempo, claro, funcionan como valores a los que los distintos grupos políticos aspiran. Por otra parte, es evidente que cualquier política económica, incluso propia de un Estado del bienestar, que postule el desarrollo económico de un país sin tomar en cuenta los derechos a la representación y la participación, por muy prolija y exitosa que parezca, no podrá aplicarse y por tanto no llegará a contribuir a la mejora de las condiciones de vida de la población. En ese sentido, no es sólo que la democracia debe pensarse también con una dimensión socioeconómica, como postulan socialdemócratas y populistas, sino que la misma economía debe tener hoy un aspecto democrático si quiere salir de los libros de texto. 3.

Las alternativas no democráticas.

Por las razones ya aducidas las alternativas a la democracia son, en este punto de la historia latinoamericana, absolutamente insignificantes. La diferencia con los años sesenta y setenta no podría resultar más abismal (Knight, 2005). Todos los movimientos armados radicales, incluido el más tardío del Continente, Sendero Luminoso, ha sido prácticamente desmontado por los Estados. En este último caso, Perú presentó en ese entonces problemas de gestión y gobernabilidad democráticas, pero de muy distinta índole que las que planteó en los ochenta y el desafío terrorista. Al mismo tiempo, tanto los zapatistas mexicanos como las FARC colombianas, cuya actual presencia política también resulta marginal, no van mucho más allá, en su crítica a la democracia, de los grupos que, sin compartir sus métodos de lucha, se inscriben en la corriente que aquí llamamos “populista”. Dicho esto, describamos ahora la posición sobre las democracia de las tres grandes corrientes políticas con vigencia actual en la región: el (neo) liberalismo, la socialdemocracia y el ya mencionado populismo.

El caso cubano tiene particularidades que no se detallarán acá, sin embargo, hay consenso entre los autores tanto socialdemócratas como liberales como identificar a este régimen al margen de los procesos democráticos, a pesar de que se realizan elecciones periódicamente, pero el partido único y la persecución a la disidencia son los elementos que determinan la clasificación de Cuba en este aspecto. 17

En América Latina, incluso las dictaduras más oprobiosas buscaron formas para evitar el absolutismo contemporáneo (plebiscitos, constituciones para reelegirse, espacios de elección democrática acotada, etc.).

El (neo) liberalismo.

El (neo) liberalismo, predominante en América Latina en los años noventa, perdura como concepción inspiradora de un puñado de gobiernos comúnmente llamados “de derecha”, como el del PAN en México, el de Alana García en Perú y el de Armando Uribe en Colombia. Esta concepción ideológica es desarrollada y defendida por una constelación de intelectuales agrupados o relacionados con la Fundación Libertad y otros think tanks a lo largo del Continente. Ninguna corriente ideológica moderna deja de lado el ideal de la libertad. Lo que diferencia al liberalismo de las otras posiciones es su concepción, clásicamente descrita como “negativa”, de la libertad. “Libertad” para el liberalismo no es la utopía de que todos seamos igualmente libres para realizar nuestros objetivos individuales (y por tanto simplemente iguales), sino la conservación sin mengua de un amplio respeto a nuestra autonomía individual (sin reparar en si ésta contará o no con condiciones materiales para realizarse). Esta es una concepción “negativa”, porque no propone que se haga algo determinado con esas libertades que se defienden (Berlin, 1969). La jurisdicción inspirada en el liberalismo (que es la de casi todos los países occidentales y occidentalizados) está hecha para garantizar el derecho de los ciudadanos a rechazar (de ahí el adjetivo “negativo” que se aplica en este caso) a quienes, armados de una u otra fe, pretendan mostrarles el “verdadero camino”. Está centrada en proteger a las personas de los posibles abusos de un poder desmedido e independiente. En consonancia, el liberalismo ve la democracia como una tecnología de reducción del poder, que para ello emplea una serie de separaciones, tales como la separación entre la política y la sociedad mediante un sistema de leyes capaz de garantizar la igualdad política de los individuos (a través de derechos, deberes y garantías), pese a su desigualdad socioeconómica. También son importantes las separaciones entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, entre la Iglesia y el Estado, etc. Como dice Aron, “la separación de los fines económicos y los políticos constituye una garantía esencial de la libertad individual” (Hayek, 1944). El liberalismo no admite exigirle a la democracia metas que en su opinión no le corresponden, tales como sacar a la población de la pobreza, a los Estados de la dependencia y a las naciones del subdesarrollo. Llama por una democracia “sin adjetivos” (Krauze, 1986) es decir por un régimen que mantenga la neutralidad del Estado en el campo económico y social, y se concentre en el respeto de las instituciones y los procedimientos representativos, asociados a las libertades políticas. Y advierte que en muchas ocasiones, como dice Aron, la obsesión por la “libertad real” (socioeconómica) esconde una falta de compromiso con las libertades políticas. Esto explica la existencia de muchos regímenes, como el cubano, dispuestos a sacrificar estas últimas en aras de cierto progreso socioeconómico (Aron, 1986). En esa medida, el liberalismo ha adquirido un matiz conservador, de preservación de lo establecido, por considerarlo más seguro y probado, por un lado, pero sobre todo por considerarlo “fuera del tema democrático”, que ha conducido a su desprestigio en muchos países del Continente. En este contexto se explica la posición del ex presidente boliviano Gonzalo Sánchez de Lozada, en 2003, de la oposición venezolana en distintos momentos de la historia última, de los líderes del Ecuador, y en este instante de la élite peruana, todos los cuales se negaron a admitir cambios de fondo en la legislación de sus países, ya sea por la vía de Asambleas Constituyentes, u otras modalidades, para encargar al Estado de las tareas económicas que la población le reclamaba. 5.

La socialdemocracia.

Se suele decir que “la socialdemocracia es un programa para mitigar los efectos de la propiedad privada y la asignación del mercado y no un proyecto de sociedad alternativa” (Kngith, 2005). Históricamente, esta corriente comenzó en América Latina como una crítica a la concepción liberal de la democracia y en general de la política del lassiez faire, y concluyó dirigiendo la construcción de “Estados de bienestar” en diferentes partes de la región. Las primeras y más exitosas experiencias de este proceso se dieron en países que no contaban con tradiciones revolucionarias ni contrarrevolucionarias fuertes, como Costa Rica y Uruguay (Knight, 2005). En la actualidad, la tendencia socialdemócrata se cristaliza en el pensamiento de la gobernabilidad democrática (una de cuyas referencias fue la FLACSO) e inspira la acción política de una serie de gobiernos (Chile, Brasil, Argentina, Uruguay, Costa

Rica, etc.) interesados en limitar desde el Estado los procesos desatados por la libertad concebida negativamente por los liberales en los años noventa. Parte la socialdemocracia del hecho de que el régimen de libertades está perdiendo su base social regional. En ese sentido, y sólo a modo de ejemplo, como ya se dijo en la introducción de este documento, un estudio del PNUD detectó que más de la mitad de los latinoamericanos estaría dispuesta a resignar la vida en democracia a cambio de desarrollo económico y social. Pese a la extensión de la democracia en el Continente, sólo el 43 por ciento de los latinoamericanos son demócratas convencidos, esto es, no abandonarían este régimen ni siquiera a cambio de un significativo avance socioeconómico.

Cuadro nº 4 FRAGILIDAD DE LA PREFERENCIA POR LA DEMOCRACIA Actitudes específicas relacionadas con la vigencia e importancia de la Porcentaje de la democracia muestra total de 18 países Están de acuerdo con que el presidente vaya más allá de las leyes Creen que el desarrollo económico es más importante que la democracia Apoyarían a un gobierno autoritario si resuelve problemas económicos No creen que la democracia solucione los problemas del país Creen que puede haber democracia sin partidos Creen que puede haber democracia sin un congreso nacional Están de acuerdo con que el presidente ponga orden por la fuerza Están de acuerdo con que el presidente controle los medios de comunicación Están de acuerdo con que el presidente deje de lado a Congreso y los partidos

42,8 56,3

Porcentaje de los que prefieren la democracia a cualquier otra forma de gobierno 38,6 48,1

54,7 43,9 40,0 38,2 37,2 37,2

44,9 35,8 34,2 32,2 32,3 32,4

32,9

Fuente: PNUD 2004, sobre Latinobarómetro 2002

La conclusión que se puede sacar de éste y de otros estudios es que cada vez menos latinoamericanos están dispuestos a defender la democracia por razones liberales, como decisión voluntaria de una colectividad empeñada en administrar pacíficamente el cambio social, y nada más que eso. La mayoría, por el contrario, va más allá y a cambio de su adhesión exige bienestar económico y social, y, si éste se frustrara, amenaza con cambiar de bando. Así, para la mayoría la democracia ya no se justifica por su capacidad para resolver el problema político que le dio origen, esto es, la conjugación entre la diversidad de posiciones e intereses de toda sociedad y la necesidad de un poder único, aceptable y aceptado por todos. Se le pide, además, que resuelva el problema económico: la escasez de los recursos en relación a las necesidades, la competencia que demanda la supervivencia social, y que divide a las personas en fuertes y débiles, y, en general, la desigualdad que ello produce constantemente. Esta situación pone en riesgo la gobernabilidad democrática (entendida como el sentido de pertenencia del ciudadano a un país, que se refuerza en la medida en que éste es gobernado de manera responsable y beneficiosa para él). La socialdemocracia apuesta por la posibilidad de restaurar la cohesión social sobre la base de un sistema político potente y legítimo. Para ello este sistema debe ser, en su opinión, auténticamente representativo, expresar la diversidad social y producir políticas públicas que equilibren el crecimiento de la economía con la apertura de oportunidades y la protección de los más débiles. Por tanto, la elección popular de los gobiernos, el respeto a los derechos políticos y civiles (las libertades de asociación, postulación, expresión, etc.), la existencia de instituciones pluralistas, etc., la democracia en el sentido limitado de los liberales

(algunos la llaman “dahliana” por el teórico de liberal Robert Dahl, o incluso instrumental) no bastan para sostener el orden social. Son la piedra angular, pero no el edificio completo de la gobernabilidad democrática. Si la política se reduce a la base constituida por estas instituciones, como ocurrió en los ochenta y noventa, entonces sólo alcanza un sentido limitado, estrecho, y pierde importancia frente a la economía, frente al mercado. En las naciones latinoamericanas, por tanto, es necesario asegurar, progresivamente, los derechos económicos y sociales de los ciudadanos, como método para proteger sus derechos propiamente democráticos, esto es, sus derechos políticos y civiles. El problema es que esta apuesta es riesgosa no sólo por los motivos tradicionalmente señalados por el liberalismo, esto es, altos déficit públicos, la necesidad de aumentar impuestos, la pérdida de competitividad de la economía, sino que en otros casos puede llevar a los Estados a depender en demasía de la explotación de los recursos naturales, creando un modelo rentista de apropiación del excedente que desincentiva por varios caminos la creación de una economía moderna, industrializada y competitiva. La crisis económica actual mostrará hasta dónde los Estados del bienestar que se han estructurado en los últimos años, en particular el de la Argentina, puede sobrevivir en un contexto de bajos precios de las materias primas 18. El caso de Argentina, en ese sentido, es paradigmático por los extremos a los que llegó en la última década, la reciente estatización de Aerolíneas Argentinas y de las AFJP, una medida respaldada por la ciudadanía de ese país, es quizá toda una definición respecto al programa político del régimen democrático que gobierna ese país. 6.

La socialdemocracia radical o “populismo”.

Pese al uso generalmente arbitrario que se hace del concepto “populismo” —sobre todo por la errada carga peyorativa que conlleva en la mayor parte de la literatura referida al tema— vamos a emplearlo convencionalmente para designar movimientos o regímenes que, según la definición de Knight: “Combinan: a) la movilización de masas, b) un gran atractivo popular, posiblemente concentrado en c) un líder carismático, d) ostensibles (y a veces reales) políticas de redistribución, e) nacionalismo, pero que f) no sea socialista ni comunista ni (habitualmente) impecablemente democrático” (Knight, 2005). Esta corriente, que junto con la liberal han configurado el pensamiento político latinoamericano, y que tiene expresiones históricas muy conocidas en Argentina, Bolivia y México, ha resurgido desde fines de los noventa sobre todo en el Cono Sur, a partir de Venezuela, que actúa como un centro irradiador, y en los últimos años en torno al “eje” Ecuador-Bolivia-Paraguay. Nicaragua también puede incluirse en este grupo, aunque con prevenciones en sentido de que probablemente esta inclusión se deba a motivos oportunistas más que ideológicos 19. El populismo también es el modelo al que aspiran los candidatos

que salieron en segundo lugar en las elecciones de Perú y México y, en general, tienen fuerte raigambre en todo el continente por su propia historia, que nunca ha estado exenta de él. A la visión populista de la democracia confluyen los grupos e intelectuales marxistas, interesados en explorar las posibilidades emancipadoras del uso progresista de la democracia “dahaliana”, acompañado de una radicalización del Estado del bienestar socialdemócrata. Con muchas variantes, por supuesto, sin duda, la más importante es la conjunción de la izquierda marxista y el indigenismo que permitió el triunfo electoral de Evo Morales en Bolivia. 20 18

Es el caso de gran parte de los países que actualmente tienen en las materias primas y los recursos naturales sus principales ingresos, los que, producto de la crisis económica, afectan seriamente a sus economías. La excepción en cierta medida es Chile, como se verá más adelante. Sin embargo, la venta de commodities uno de los principales ingresos de América Latina afecta seriamente a la economía de todos los países de la región. 19

como demuestran las últimas acciones, tanto en el régimen político, sistema electoral y las libertades básicas el Presidente de ese país, Daniel Ortega.

El populismo es una reacción a la forma de gestionar la democracia liberal en las décadas anteriores, a la crisis del sistema de partidos, a la colusión entre oficialismo y oposición, a la corrupción pública, al cumplimiento selectivo de las leyes y de las reglamentaciones, a la falta de soberanía frente a las presiones globalizadoras, a la subordinación de la política ante los mercados, perdiendo de vista que la función de aquella es asegurar las condiciones para que éstos funcionen con arreglo a normas de competitividad y transparencia. El populismo critica de la democracia “dahliana” el que suponga la igualdad, mientras se aplica en una sociedad de desigualdades económicas y sociales. De este modo, la condición real de la sociedad ejerce presión sobre los sistemas políticos en los cuales se sostiene la democracia, y causa fisuras en toda la estructura. Una primera fisura es la siguiente. En condiciones socioeconómicas de desigualdad, es muy difícil que la mayoría participe en la toma de decisiones colectivas y haga política. Los recursos necesarios para ello (tiempo, dinero, instrucción) no están al alcance de todos. Esto, y el hecho de que las democracias modernas involucren a enormes multitudes (piénsese en la democracia india, en la que actúan mil millones de personas), termina en la elección de representantes que tienden a convertirse en élites especializadas en el manejo del gobierno. Para los críticos populistas, se trata de “nuevas aristocracias” que han expropiado la soberanía popular. Al controlar el poder, estas élites alejan a la población, la reducen a la condición rudimentaria del “votante” y producen como resultado un aprovechamiento de los espacios públicos por parte de determinados grupos de interés. Pero no sólo el funcionamiento representativo de la democracia crea insatisfacción y frustración sociales. También lo hace el carácter puramente formal de la igualdad democrática, cuando no va acompañada de una igualdad socio-económica equivalente. La democracia da libertades políticas y civiles, dicen los críticos, pero la desigualdad real impide el disfrute de ellas. En respuesta, esta corriente plantea (y de ahí su raigambre socialdemócrata y progresista) la democracia como redistribución completa, no solo de las decisiones, sino del poder mismo, y por tanto de sus fundamentos; en otras palabras, una democracia que tanto iguala en lo político como en lo socioeconómico, y que recibe el nombre de “participativa” y “directa”. Así se concibe a la democracia no como el fin político al que deben propender, como medios, los sistemas jurídicos y organizativos de la sociedad; sino como un medio que, a su vez, se propone como fin la alteración de las bases materiales de la sociedad y el logro de la igualdad real. Por tanto, si el concepto liberal de democracia la define como una tecnología de reducción del poder, este segundo lo hace como un instrumento de reducción de la desigualdad. Lo cual tiene importantes implicaciones. En el primer caso, el contenido del gobierno está vacío, puede ser uno u otro, dependiendo de la correlación de fuerzas, porque ninguno se considera de antemano mejor. En el segundo caso, en cambio, la orientación del gobierno se halla previamente determinada por el objetivo que se quiere lograr, que se considera es el que corresponde con los verdaderos intereses de la sociedad (libertad positiva o real). La suposición clave es que hay un camino mejor para la sociedad, por lo que la coexistencia de muchas opiniones, y las consiguientes resistencias y oposiciones que esta diversidad genera, constituyen un estorbo y como mucho debe tolerarse. En este enfoque, el peor peligro no es otro que la dispersión del poder, su mediatización y fragmentación, puesto que estos fenómenos pueden impedir que la ruta crítica ya diseñada se siga hasta el final. Por el contrario, el Estado debe ser investido de la capacidad y el poder suficientes como para guiar a la sociedad hacia su propia liberación (Dahl, 1993). Como muestran las constituciones de Ecuador, Bolivia y Venezuela, la nueva democracia que plantea el populismo es teóricamente coherente, pero se combina mal con los procedimientos representativos que perduran de la tradición liberal, creando un híbrido político cuyo desarrollo final todavía está bajo observación. Existe el riesgo de que la concentración del poder y la superación del carácter formal de las instituciones democráticas conduzca, más que a una participación plural y pujante de las bases sociales, a la sustitución de éstas por cuerpos especializados en “hacer política para el pueblo”, como ocurrió en otras experiencias que prescindieron de la base ideológica de la democracia, esto es, la suposición de que ningún programa de reforma social está garantizado de antemano y por tanto a salvo de la competencia respecto a otras visiones que deben gozar de los mismos derechos de obtener el apoyo de la mayoría de la población.

Ver el capítulo dedicado a este país y la relación entre el actual vicepresidente Álvaro García Linera y el Evo Morales.

A manera de resumen, el siguiente cuadro presenta las dos teorías de la democracia más encontradas, la liberal y la socialdemócrata radical o populista, que podemos considerar los polos opuestos del espectro democrático latinoamericano. En color rojo se resaltan los elementos de ambos extremos que rescata la socialdemocracia.

Cuadro nº 5 Diferencias entre democracia liberal y democracia participativa I. DEMOCRACIA LIBERAL

II. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA (Socialdemócrata radical o populismo)

Procedimientos pluralistas (buscan que muchos valores compitan entre sí)

Procedimientos igualitarios (buscan que se imponga el valor de la igualdad y la equidad social y económica)

Instituciones representativas

Instituciones representativas pero que buscan evitar las “nuevas aristocracias” políticas.

Gobierno para reducir el poder de otros gobernantes, lo que implica la alternancia obligatoria.

Gobierno de los mejores gobernantes, que son los que creen en la igualdad, y que deben mantenerse en el poder para continuar el proceso (reelección indefinida, etc.)

Cambios políticos Cambios socio-económicos Hincapié en la igualdad política soslayando la desigualdad socio-económica.

Búsqueda de la igualdad socioeconómica en algunos casos subordinándolas a las libertades políticas.

CAPÍTULO V El caso de Chile: La construcción del círculo virtuoso entre democracia y desarrollo económico como objetivo de la política.

Eugenio Rivera Urrutia 1.

Introducción.

El debate en torno a la particularidad del caso chileno ha sido amplio. Numerosas son las tesis que existen al respecto. No obstante, entre esas muchas miradas, lo que destaca en el caso chileno es que en un contexto de alto grado de desarrollo político institucional, la sociedad presenció procesos políticos que transformaron en polos antagónicos los dos conceptos que dirigen la presente investigación, esto es la democracia y el crecimiento económico. Durante la Unidad Popular, se impulsaron una serie de transformaciones económicas y un gran esfuerzo por mejorar la justicia social que tensionaron el régimen democrático culminando todo en el golpe militar de septiembre del 1973. La dictadura, sacrificó cruentamente el régimen democrático con el objetivo de instalar las bases de un crecimiento económico que en algún momento lejano en el tiempo, permitiera alcanzar el desarrollo y con ello el compromiso de la población con el régimen económico que, a su vez, permitiría la existencia de una democracia, que sin embargo, siempre tendría que estar protegida frente a sus enemigos. La experiencia del régimen militar tuvo poco de exitosa y mucho de dolorosa. Probablemente, dos de las tres crisis más virulentas del siglo 20 tuvieron lugar bajo dicho régimen. No bastó la eliminación de los opositores y del régimen de libertades para crear las condiciones para el crecimiento económico. La tasa de crecimiento económico per cápita de ese período, fue extraordinariamente baja. Las reformas económicas debieron pasar por costosos períodos de aprendizaje, reformulaciones profundas y, fue necesario el restablecimiento de la democracia, para que dichas reformas dieran frutos. El crecimiento económico experimentado entre los años 1986 y 1989 representó, básicamente, la recuperación de los niveles del PIB alcanzado antes de las crisis de los años 82 y 83. La Concertación de partidos por la democracia nace profundamente marcada por esta doble experiencia. Ello se traduce en dos convicciones profundas. La primera, que la relación positiva entre democracia y desarrollo económico no es un supuesto sino un objetivo de política y segundo, que cada uno de esos objetivos debe ser objeto de un tratamiento especial debiendo además garantizarse un adecuado equilibrio entre los avances buscados para cada objetivo. El análisis que sigue está estructurado en tres partes principales. La primera busca caracterizar las ideas matrices de lo que fue el modelo de la Concertación, la fórmula que permitió transitar y consolidar el régimen democrático; la manera como esa fórmula se articuló con una política crecimiento económico exitosa y como ambos elementos interactuaron con la reducción significativa de la pobreza y la extrema pobreza. Los éxitos alcanzados en materia de política social contribuyeron, por su parte, a fortalecer el compromiso de la población con el sistema democrático y el modelo económico, generando una situación de gobernabilidad que a su vez le dio sustento a los objetivos democráticos y de crecimiento económico. La segunda parte, indaga en la crisis del modelo y la modalidad de resolución de los dilemas que habían enfrentado el desarrollo democrático y el crecimiento económico. La tesis básica, es que las fórmulas no resuelven de una vez para siempre las difíciles relaciones entre ambos conceptos; que los propios éxitos y, los nuevos desafíos, ponen en cuestión las fórmulas que fueron una vez exitosas y que de no introducirse las reformas necesarios, ocurre a menudo, que los propios pilares del éxito se transforman en obstáculos al desarrollo sinérgico entre democracia y desarrollo. La tercera parte, busca indagar en el debate respecto de las condiciones para superar los problemas que actualmente afectan al modelo concertacionista y reconstituir una propuesta capaz de rearticular democracia y desarrollo económico en el nuevo contexto nacional e internacional.

Democracia y desarrollo económico en la visión y la práctica de los gobiernos de la Concertación en Chile

La Vía Chilena al Socialismo encabezada por el Presidente Salvador Allende, luego el experimento neoliberal llevado a su extremo y la experiencia de la Concertación representan sin duda paradigmas fundamentales del debate que se desarrolla en América Latina sobre las relaciones y la articulación entre democracia y desarrollo económico. Los planteamientos de Jaime Guzmán a favor de una democracia censitaria y su convicción de que era indispensable alcanzar un cierto desarrollo económico para hacer viable la democracia son sin duda un punto de referencia en América Latina 21. Para quienes apoyaron el régimen militar, y pese a los 17 años de dictadura en que presuntamente se estaban creando las condiciones económicas para hacer posible el desarrollo democrático, Chile en 1989 aún no estaba preparado para la operación plena del sistema democrático. Como señala Oscar Muñoz en su excelente libro “El Modelo económico de la Concertación 1990 – 2005 ¿Reformas o cambio?” (2007), la derecha vaticinaba que un eventual gobierno de la Concertación se “producirían fuertes desequilibrios económicos, estancamiento, agudización de viejos problemas como inflación e ingobernabilidad” (p. 88). Esta visión, según Muñoz, reflejaba las dificultades que las democracias latinoamericanas habían experimentado para asegurar la estabilidad y el crecimiento económico. Para los partidarios del régimen militar ello, sin embargo, expresaba profundas convicciones respecto de que la democracia constituía un obstáculo prácticamente insalvable, para el crecimiento económico, mientras no se alcanzaran niveles de desarrollo equivalentes a los países de desarrollados. Que este pronóstico no se haya hecho realidad, y que por el contrario la Concertación de Partidos por la Democracia haya podido alcanzar la consolidación simultánea de la economía de mercado y la transición democrática se explica según Muñoz por 3 razones centrales: (i) el logro de la gobernabilidad política basada en una coalición de partidos políticos de centro izquierda para constituir un bloque político mayoritario que le diera estabilidad democrática al país; (ii) aceptación de las reglas del mercado para organizar la economía, profundizándolas mediante una política activa de integración comercial con el resto del mundo, el desarrollo de una institucionalidad reguladora de los mercados e impulsora del emprendimiento, todo ello en un marco de estabilidad macroeconómica y financiera y, (iii) la alta prioridad política otorgada al pago de la deuda social con los sectores más empobrecidos de la sociedad, para avanzar en una mayor en una mayor igualdad de oportunidades (2007, pp. 88 – 89) El análisis de Muñoz resulta importante para nuestra discusión pues conecta la discusión sobre Chile en este capítulo, con el debate más conceptual que desarrollamos en los capítulos previos. En efecto, para Muñoz la relación entre democracia y desarrollo no se puede resolver a un nivel conceptual; las relaciones entre ambos conceptos dependen de la capacidad de resolver los problemas de gobernabilidad y de adoptar las decisiones de política económica y social que en ese contexto mejor permiten resolver los desafíos que enfrenta el país. Lo que no fue posible en varios países de América Latina en los 80, lo fue en Chile por la capacidad de la coalición gobernante de generar los apoyos suficientes, de definir una política consistente con dichos apoyos y por que la política definida logró estructurar un adecuado equilibrio entre continuidad y cambio que le permitió resolver los nudos políticos y económicos de la transición de la dictadura a la democracia. Una de las lecturas representativas de las causas del éxito de la Concertación es la que hacen Ernesto Ottone y Sergio Muñoz (2008). La Concertación la conciben como resultado del consenso de que había que hacer todo lo posible por no repetir una experiencia como la dictadura pinochetista ni tampoco reeditar una experiencia como la Allendista. Para los autores, en el gobierno de Aylwin, se caminó por una suerte de desfiladero, donde el riesgo de involución estaba muy presente. No era fácil abrirse camino con una propuesta de “crecimiento con equidad” en medio de las redes del poder político, militar y empresarial construidas por la dictadura para consolidar el nuevo Estado de derecho. La confluencia de quiénes habían apoyado a Salvador Allende con los que habían sido sus opositores (el Partido Demócrata Cristiano) demostró que se habían asimilado algunas lecciones esenciales del desastre de 1993; que era necesario articular una política democrática y progresista que no llevara al país a una nueva crisis, lo que exigía un “extremo realismo sobre los límites político institucionales y hasta capacidad para aceptar ´por razones de fuerza mayor la presencia de Pinochet en la jefatura del ejército. La aplicación simultánea de políticas pro-mercado y políticas pro-solidaridad puso las bases para la expansión económica, la reducción de la pobreza y el fomento de la igualdad de oportunidades. Estas políticas hicieron posible los grandes avances en lucha contra la pobreza, en salud, y más recientemente en previsión social.

Existe una literatura abundante sobre esta escuela, entre las que destacan la revista Estudios Públicos del Centro de Estudios Públicos y la serie de trabajos que ha producido el Instituto Libertad y Desarrollo. A modo de ejemplo, destacamos los dos libros editado por Cristián Larroulet (1991) y (s/f). La experiencia de la Concertación, por su parte, ha inspirado a las fuerzas políticas de diversos países.

Para los autores, entender porque Chile se encuentra hoy en una posición tan expectante para alcanzar el desarrollo, requiere comprender que las fuerzas opositoras al régimen militar, luego de llegar a la conclusión de que se podía vencer al dictador con sus propias reglas, entendieron que debía optarse por “el camino gradualista y reformista. Había que pactar los términos de la transición.. lo que determinó que los cambios institucionales se hicieran paso a paso” lo que, según Ottone y Muñoz, permitió neutralizar los riesgos de involución y ha constituido un ejemplo de realismo fructífero. Para los autores, el diseño se fue haciendo en el camino pero lo que estaba claro era que para poner cimientos firmes al régimen democrático había que favorecer los grandes consensos. Así empezó a decantarse “la vía chilena hacia la estabilidad y el progreso”. La gran conquista de estos años es la reconstrucción del tejido democrático y la causa principal del éxito tiene su núcleo duro en “la sensatez del funcionamiento político del país” lo que le ha permitido rescatar lo mejor de su historia y su punto de partida ya antes de la República “donde la necesidad de la sobrevivencia, se expresa con posterioridad en el Estado portaliano, precozmente fuerte, estable e institucionalizado y, por supuesto, excluyente y socialmente sensible. A juicio de Muñoz y Ottone, la recuperación democrática combinó esa historia con un tremendo esfuerzo de inclusión social. El temor a la involución autoritaria de los dos primeros gobiernos de la Concertación se actualizó con la llegada a la Moneda de Ricardo Lagos, primer presidente socialista desde Salvador Allende. En efecto, Ernesto Ottone, miembro del equipo asesor del Presidente, denominado segundo piso explicaba que al comienzo del gobierno al preguntarse cuál debía ser el objetivo mínimo del gobierno entrante señaló de forma brutalmente minimalista: “que salga después de seis años y por sus propios medios”. En tal sentido, para la administración del Presidente Lagos, “su Presidencia representaba el paso indispensable para cristalizar una democracia normal, reconstruir la República, terminar con la historia dramática del progresismo y poner fin al miedo en nuestro país. Todo ello se cumplió con creces” Los autores conciben el concepto de “izquierda conservadora” para dar cuenta de aquel sector que no lograría entender el cambio de época y, que tiende a confundir, los conceptos de neoliberalismo y economía de mercado. El primero propugnaría soluciones basadas en “la maximización de la lógica del mercado para enfrentar el conjunto de los problemas de la sociedad, y termina provocando sociedades tremendamente desiguales y jibarizando la lógica ciudadana y el ámbito público”. Siguiendo a Castells, los autores diferencian lo que la derecha sostendría, un “modelo autoritario liberal excluyente” esto es aquel “modelo de desarrollo que excluye de los beneficios del crecimiento a gran parte de la población mediante el ejercicio autoritario e incontrolado del poder del Estado, a tiempo que prioriza los mecanismos de mercado sobre los valores de la solidaridad social, sin aplicar políticas públicas correctoras de las desigualdades y de los privilegios de las élites sociales y económicas”. Por el contrario, y citando nuevamente a Castells, sostienen, el “modelo democrático liberal incluyente” es un modelo de desarrollo gestionado a partir de un Estado democrático resultante de la libre elección de los ciudadanos y que aún manteniendo los mecanismos de mercado como forma esencial de asignación de los recursos, implementa políticas públicas encaminadas a la inclusión de la población a los beneficios del crecimiento, en particular como una política fiscal redistributiva… de mejora de las condiciones de vida de la población a través de la educación, la salud, la vivienda, la infraestructura de servicios, los equipamientos sociales y culturales, la ayuda y subsidios a las personas necesitadas 22. El modelo es también incluyente porque establece mecanismos de negociación y consulta de actores sociales, buscando la elaboración de políticas económicas y sociales mediante un consenso con los representantes de los distintos grupos de interés existentes en la sociedad”(Ottone y Muñoz, 2008, pp. 115 – 116). Desde nuestro punto de vista, y como ha ido quedando en evidencia, la visión traumatizada de la historia de Chile lleva a los autores a considerar que la modalidad que adquirió la construcción del consenso a lo largo de estos largos años de transición constituyó la única opción que garantiza la estabilidad política y la supervivencia del régimen democrático que ha presentado sinergias tan positivas con el crecimiento económico. No se toma en cuenta que esta modalidad de acuerdos es propia de una transición que duró mucho más que lo previsto. Una modalidad determinada por un pacto de transición condicionado por la naturaleza de la transición desde el régimen dictatorial al sistema democrático en que la derrota política del régimen no alcanza a constituir un colapso; por el contrario pues desde el punto de vista económico logra una doble victoria. La primera, y en claro contraste con otras experiencias de la región, traspasar el mando en un contexto de crecimiento económico significativo y de alta valoración internacional de las reformas, que pone a la recientemente restaurada democracia frente al Oscar Guillermo Garretón ha señalado con gran claridad lo que a su juicio sería la diferencia entre la política de la dictadura y la de la Concertación: “Con cada consenso ocurre lo mismo. Por ejemplo, Chile ha compartido por largos años un consenso amplio en torno a una economía de mercado abierta al mundo. Como suele ocurrir, algunos lo acogen con entusiasmo y otros con refunfuños, pero quienes lo cuestionan son minoría. Mientras la economía de mercado fue política sólo de la dictadura militar, era inviable: era la política de Pinochet y habría muerto con su régimen. Sin embargo, cuando la Concertación hizo suyos esos rasgos de política económica, incorporándoles sensibilidades sociales antes inexistentes —por ejemplo, disminuir la pobreza o impulsar una reforma previsional— la situación cambió. Una política de economía de mercado abierta al mundo se transformó en consenso nacional porque superó el gobierno de quienes le dieron origen, la asumieron y reorientaron sus adversarios, la apoyó una mayoría del país y ha demostrado su eficacia en tiempos de prosperidad y de crisis”. 22

desafío simbólico y práctico de mejorar desempeño de la dictadura 23. La segunda, tenía una connotación ideológica. El régimen militar lograba consenso en torno a una economía de mercado abierta a la economía internacional. Mantener el ritmo de crecimiento económico experimentado en los últimos tres años, implica contar con un activo apoyo del mundo empresarial. En consecuencia, en el contexto de una institucionalidad abiertamente favorable a los grupos políticos herederos del régimen militar y al mundo empresarial, la Concertación se ve obligada a no revisar el proceso de privatización que a todas luces mostraba señales preocupantes24 y a evitar cualquier política que pudiera ser interpretada como una modificación de los incentivos que afectara la disposición a invertir de los empresarios y con ello poner en aprietos a democracia naciente. Los procesos de construcción de consenso en los primeros gobiernos de la Concertación tienen lugar, en consecuencia, bajo condiciones determinadas por un marco institucional determinado, en lo fundamental, de forma unilateral y por ello, estructura sobre la base de una relación de fuerzas institucionales favorable a los herederos políticos de la dictadura y al mundo empresarial. Naturalmente que estas restricciones aparecían necesarias y razonables para la transición, concebida ella como un período breve, extraordinario, orientado a completar las tareas de la democratización bajo la restricción de no afectar el crecimiento económico. No obstante, lo transitorio se transforma en una modalidad de convivencia política de largo plazo y la necesidad se transforma en virtud. La absolutización de la forma específica como se articulan consenso, democracia y crecimiento económico alcanza un paso adicional en la tesis que sostiene que el régimen militar y la Concertación forman parte de un único proceso de modernización que experimenta el país a partir del año 1973. Es probablemente Eugenio Tironi quien refleja, con mayor propiedad, esta visión. Según su perspectiva, desde la segunda mitad de los setentas Chile ha estado sometido a diferentes rupturas, algunas de las cuales han sido acompañadas de mucho dolor y conflicto pero que constituyen parte de la construcción del Chile moderno. La primera de ellas, que se introduce en el segundo quinquenio de los setentas pero madura a mediados de los ochentas, es la ruptura con lo que él denomina “el orden económico burocrático” entendido como un sistema articulado en torno al Estado, con grupos corporativos poderosos y altamente politizados orientados a ejercer presión sobre el fisco, y un mercado reciamente regulado y férreamente protegido de la competencia externa. El gran protagonista de esta ruptura habría sido Pinochet (2005, p. 212). La segunda ruptura que habría tenido lugar entre 1988 y 1990, es el del quiebre del orden político autoritario. El nuevo orden se sostiene no sólo en la institucionalidad creada por la dictadura, sino en una cultura, heredera de las lecciones de la experiencia de 1973. Este orden tiene como rasgo central una estructura bipartidista, basada en dos bloques políticos, uno de centroizquierda y otro de centro derecha y constituye un escenario que en lugar de diluirse con los años, se ha acentuado dejando muy poco espacio para una tercera fuerza (id. Pp. 213 – 214). Se trata, en definitiva, de una ruptura que funda la democracia moderna. La tercera ruptura, es el quiebre del orden oligárquico conservador que expresada en diversos fenómenos apuntan hacia la emergencia de una sociedad más transparente y más horizontal que se está imponiendo gradualmente. Estas tres rupturas, según Tironi responden a un solo proceso, que se despliega con “notable continuidad” (p. 218), pese a los cambios políticos acaecidos en los últimos 30 años: la modernización de la sociedad chilena.. una trayectoria típica, de aquellas que describen los libros de texto: la maduración de los cambios en los campos socioeconómicos, seguida por la liberalización política la que a su vez es sucedida por profunda mutaciones en el plano cultural (id.) Se trata de una visión aditiva de la modernización. Las distintas fuerzas políticas contribuyen, cada una con lo suyo, a la construcción del país moderno. El régimen militar, con su propuesta de economía moderna, la Concertación con su aporte a la democracia y su conciencia social y luego, algo más difuso, diferentes eventos desde las fotos de Spencer Tunick, el informe Valech sobre la prisión política y la tortura y la irrupción en las pantallas de la TV de cuestiones como la opción sexual. Varios son los aspectos que esta visión pierde de vista: (i) que más allá de ciertas generalidades, interpretadas en los diversos países de maneras diferentes, la economía moderna varía sustancialmente de acuerdo con los proyectos y políticas de las distintas fuerzas políticas. Es muy distinta la economía que se construye en Irlanda, en Nueva Zelandia, en Finlandia donde la concertación social, la planificación del desarrollo y la intervención activa del Estado juegan un papel crucial, de la economía que surge del modelo instaurado por Pinochet. La perspectiva de Tironi tiene un problema adicional, no subraya lo suficiente que el “modelo económico chileno” sería muy distinto a lo que es en la actualidad y su evolución futura estará sujeta a los resultados de las próximas elecciones25. (ii) La segunda ruptura, que a juicio de Tironi “funda la democracia moderna en el país” está sujeta a serios cuestionamientos, entre los que destacan su carácter excluyente, su carácter centralista, la falta de igualdad entre diversos votantes según su localización geográfica. El sistema binominal, parece más bien reñido con un 23

Cabe señalar que mirado en el período 1973 – 1989 en su conjunto ello no era difícil. No obstante, lo que en ese momento constituía el punto de referencia era la fase de recuperación de la economía chilena que tiene lugar entre los años 1986 y 1989, luego del colapso de 1982 – 1983. 24

Al respecto, ver los trabajos clásicos de Mario Marcel, 1989 (A) y (B).

sistema moderno, concebido como uno que facilita la amplia participación de la población; (iii) Finalmente, esta perspectiva dificulta enfrentar los desafíos de la hora presente, en el sentido que, no permite, identificar los puntos de quiebre que la Concertación debe superar para encabezar el país en un nuevo período histórico. 3.

Democracia y desarrollo 20 años después: el balance de los gobiernos de la Concertación.

Luego de 18 años de Gobierno, la Concertación experimenta un desgaste natural. Es también, paradojalmente, una crisis derivada de su gestión exitosa26 que, ha permitido introducir profundas transformaciones en el país. El nuevo Chile, en consecuencia, interpela a la coalición en forma renovada y, por tanto, exige su transformación para dar cuenta de los nuevos desafíos. El fenómeno de la globalización, ha contribuido también a la construcción de un país. No es fácil determinar la magnitud de los cambios y menos su impacto sobre la sociedad y los nuevos desafíos que genera. En este contexto, cabe sin embargo preguntarse si estas constataciones dan cabal cuenta de los desafíos que enfrenta la articulación entre democracia y crecimiento construido por la Concertación. Esta coalición está afectada por numerosos problemas cuyos síntomas que resultan preocupantes. Desde el 2007 los diferentes partidos integrantes de la coalición han enfrentado serias contradicciones internas. Estos problemas políticos intentaron ser resueltos, en dos casos, en los tribunales supremos de algunos partidos. La expulsión de Adolfo Zaldívar y de Jorge Schaulson hizo perder a la Concertación la mayoría parlamentaria y han entregado en bandeja a la Alianza por Chile, la posibilidad de obtener una mayoría en ambas cámaras del Congreso. Más recientemente, la presentación de dos listas de candidatos para las elecciones municipales y los catastróficos resultados de la elección de alcaldes donde la Concertación perdió numerosas municipios entre los cuales destacan los correspondientes a las principales ciudades del país, acentuaron las dificultades. Se constata, también, una pérdida de confianzas y un estilo crecientemente agresivo entre los dirigentes de los partidos e, incluso al interior de las propias organizaciones partidarias, el debate se torna con frecuencia virulento. La creciente incidencia de los llamados parlamentarios díscolos, pero sobre todo la incapacidad de resolver, políticamente, sus planteamientos, es otro síntoma preocupante. Las dificultades que han enfrentado los precandidatos presidenciales del sector socialdemócrata de la Concertación son otra expresión de estas dificultades. En nuestra opinión estos síntomas reflejan la acumulación de problemas que genera una larga gestión gubernamental, con problemas no resueltos, con nuevas dificultades que la coalición gobernante no logra a veces comprender y menos resolver. Mirando a la sociedad en su conjunto, se constatan múltiples fenómenos que sugieren el agotamiento de la capacidad de convocatoria de la propuesta tradicional de la Concertación. Existe una irritación bastante generalizada respecto de los escasos avances en materia de lucha contra la desigualdad. Se constata una creciente desafección de la población respecto del sistema políticos y sus instituciones. Los jóvenes no se inscriben en los registros electorales, los partidos gozan de baja 25

Una perspectiva similar es la que desarrolla Mario Marcel en su presentación ¿Hacia una cuarta generación de reformas del Estado en Chile” presentado en un seminario reciente de Proyectamérica. En efecto, Marcel identificar tres generaciones de reforma, la primera que habría tenido lugar entre 1975 y 1989 que denomina de “ordenamiento institucional”, entre lo que destaca la dictación de la Ley de Bases, la Ley de Administración Financiera del Estado entre otras. (ii) La segunda que ubica entre los años 1991 – y 2002 que crea las bases para la gestión pública y que incluye las reformas regionales y municipales y la implementación del Presupuesto por Resultados. (iii) La tercera generación, que tiene lugar entre el 2002 y el 2008; se habrían concentrado en la transparencia del Estado y la gestión. Estas diversas generaciones de reforma habrían tenido éxitos y dejado temas pendientes. No se trata, naturalmente, de que no existan continuidades necesarias y positivas entre las distintas reformas. Ello es indudable. No obstante, las reformas contienen elementos positivos y otros negativos. Más importante aún, las reformas están a menudo determinadas por las exigencias de la coyuntura. ¿ Qué duda cabe, por ejemplo, que la leyes de bases y de administración financiera del Estado, reflejaron problemas estructurales del Estado pero también la urgencia de graves crisis económica?. En tal sentido, se requiere “reformar la reforma” y ello implica la posibilidad de cambios tan sustantivos que imposibilitan una mirada de simple continuidad y reflejan las distintas visiones sobre el país. 26

Existe un extendido consenso de que la Concertación ha sido la coalición más exitosa de la historia del país. Es frecuente que tanto observadores internacionales como prestigiosos periódicos internacionales insisten en denominar el caso chileno como un modelo a imitar (Ver Muñoz (2007) p. 22). El propio Sebastián Piñera reconoce el gran aporte de la Concertación al país, aun cuando insiste en que ha perdido la capacidad de seguirlo dando. Por su parte, Andrés Allamand, en su libro El Desalojo, (2007) señala que “ nadie podría negarlo: la Concertación de finales de los ochenta y mediados de los noventa era una opción válida. Fue una combinación política que prestó importantes servicios al país. Contribuyó a la recuperación y la restauración democrática, encabezó con éxito el siempre complejo proceso de transición, impulsó una política en torno a los DDHH que ha permitido avanzar significativamente en los complejos desafíos de la verdad y la justicia, fue capaz de no hacer descarrilar el país de la ruta económica trazada y logró integrar profundamente a Chile en el mundo” (p. 142) Un poco antes había señalado “La Concertación, se afirma con algo de razón, es la coalición más exitosa de la historia de Chile” (p. 123)

simpatía en la población. La capacidad de gestión, que durante muchos años constituyó un activo fundamental de los gobiernos de la Concertación, que lo distinguía de buena parte de sus congéneres en los países en desarrollo, ha sido puesta en cuestión, como efecto, de variadas dificultades en diversas áreas de la política pública. El carácter relativamente abstracto del malestar que muchos venían constatando entre los ciudadanos e incluso, entre los partidarios de la Concertación, encuentra en la actualidad una traducción mucho más concreta y específica. El colapso del transporte público de Santiago ha causado estragos entre los santiaguinos. Las dificultades generadas por los problemas de suministro de gas natural desde Argentina han generado una grave vulnerabilidad e impactado con fuerza el crecimiento y la inflación. Las dificultades de ferrocarriles han extendido el malestar desde Santiago a Regiones. “Last but not least” los diversos eventos de falta de transparencia y corrupción han tenido un fuerte impacto negativo. Las dificultades para constituir un gabinete ministerial sólido, la seguidilla de ministros del Interior, los continuos tropiezos que enfrenta la operación cotidiana del gobierno, la existencia de diversas líneas políticas terminan por configurar un escenario que no resulta auspicioso. Para la derecha la Concertación ha fracasado pues nunca ha logrado entender la importancia del crecimiento económico. Andrés Allamand es uno de los exponentes de esta postura. A su juicio, la Concertación prometió al país, en diversas oportunidades, que al cumplirse en el año 2010 el segundo centenario, se alcanzaría el desarrollo, sin embargo, no cumplió con dicha promesa. Más aún, el senador subraya que Chile está creciendo menos, que lo que hizo hasta 1996; países que se ubicaban por sobre nuestro PIB per cápita han ampliado la brecha (pp. 22 – 25) Mientras más gobierna la Concertación, más lento es el crecimiento y más se ralentiza la reducción de la pobreza (p. 26). En su estilo coloquial, se pregunta ¿Por qué la Concertación no atina al crecimiento? pues, esa Coalición no entiende que el crecimiento alto es condición para terminar con la probreza…no advierte que no se puede derrotar la pobreza sin un alto crecimiento. Según Allamand, en su discurso, la Concertación proclama invariablemente su voluntad para lograr lo primero; en la práctica, una y otra vez fracasa en lo segundo. Hay varias razones en su opinión: (i) No está cabalmente convencido de que el crecimiento es el engranaje fundamental para derrotar la pobreza y también para disminuir la desigualdad. Más aún, por razones atávicas confía mucho más en el efecto de programas centralizados y políticas públicas sociales para remediar el mal. Nadie, claro está, pretende olvidarse de las políticas sociales o volver a apostar al fracasado “chorreo”. El chorreo presumía equivocadamente que la pobreza y las desigualdades, automática y rápidamente, se corregirían por el solo aumento de la actividad económica. No es así. De partida, altos niveles de pobreza actúan, por razones económicas y también políticas como freno al crecimiento. La Concertación no quiere entender que el problema es otro: sin crecimiento económico, a poco andar se hace imposible financiar los programas sociales. (ii) La segunda razón del fracaso de la Concertación es que, más allá de su retórica, el crecimiento no es ni ha sido una prioridad para ella. (iii) Nada afecta más al crecimiento que la inestabilidad de las reglas del juego, la poca claridad de las normas tributarias y laborales, la indefinición de los horizontes regulatorios y la discrecionalidad en la fiscalización de los organismos públicos. Y la Concertación es culpable y reincidente en todos esos males. (iv) El” mal socialista”. Sus metas e ideales han sido siempre respetables, “el error siempre ha estado en los medios con que busca alcanzarlos” (p. 28) (v) La Concertación no quiere el crecimiento, pues si bien ayuda a los pobres ayuda también a los ricos y eso les resulta intolerable. La reflexión sobre los problemas de la Concertación también es desarrollada por Ottone y Muñoz en el libro ya citado (2008). Los autores destacan que esta coalición ha durado más tiempo del que nadie imaginó y que su obra dejará huella histórica. El país ha cambiado en muchos sentidos y hay que dar cuenta de esos cambios. El gran desafío que enfrentan todas las fuerzas políticas es ponerse a tono con la envergadura del desafío de cruzar el umbral del desarrollo en los próximos 10 o 15 años. En este contexto, es necesario repensar el sentido de la Concertación y definir nuevas estructuras y espacios. Pero las críticas al “transversalismo”, su caricaturización, como una suerte de “arreglín conspirativo”, a juicio de los autores, desprecian un valor fundamental de la coalición que es la superación del partidismo estrecho en función de objetivos más altos. Se requiere más transversalismo, no menos; ampliar el horizonte para que las estructuras partidarias no se consuman en un quehacer endógeno, desprovisto de valores y lejos de la ciudadanía. La tendencia actual a la fragmentación y al desorden debilita a la coalición progresista, y ciertamente que dificulta el rol clave del liderazgo presidencial (Ottone y Muñoz, pp. 136 – 137) Algunos miembros de la Concertación expresan una especie de angustia existencial, porque los gobiernos concertacionistas no han sido rupturistas. Sienten que ha habido que aceptar las fórmulas moderadas, pero que “eso” no es verdaderamente progresista…No faltan los partidarios de ponerle mala cara a los empresarios y de buscar sintonía con lo que llaman “el movimiento social”, que suelen identificar con los grupos sindicales más ruidosos, no precisamente los más representativos de los trabajadores. Andan a la caza de los neoliberales dentro de la Concertación y parecen vivir a la espera de grandes emociones”..Una variante de ese “malestar” es la idea que Chile necesita tener otro modelo de desarrollo. Vale decir, puesto que el país cuenta con una economía sana, estable y pujante, que resiste las turbulencias internacionales y financia el programa de protección social… ¡cambiemos de política! El planteamiento de cambiar el modelo de desarrollo me recuerda las novelas románticas del siglo XIX…El modelo de desarrollo de Chile ha ido cambiando paulatinamente y hoy es ya muy distinto del que impulsó la dictadura” (pp. 139 – 140)..Si se actúa desaprensivamente respecto de la conducción macroeconómica, si

se debilitan los consensos, si el empresariado asume una actitud ideologizada y el sindicalismo hace otros tanto, se pueden frustrar las buenas perspectivas (de saltar al desarrollo)… la economía no puede ser un campo de batalla y hay que asegurar que la racionalidad de estos años siga marcando el rumbo… Lo que sí pondría en cuestión la experiencia chilena sería la involución del funcionamiento del sistema político; que los acuerdos y la negociación fueran reemplazados por el enfrentamiento y los particularismos, y que se produjera una fragmentación de los actores políticos. Lo lamentable sería el fin de las mayorías con orientaciones claras, el término de las políticas de Estado que han permitido avanzar. Vale decir la destrucción del escenario en su conjunto”27(id). Para los autores en suma, los problemas de la Concertación no deben ser buscados en un presunto agotamiento del modelo de la Concertación. No se trata de “cambiar el modelo económico”, tampoco debe ser puesto en cuestión el modelo construcción de consensos que es lo que viabiliza los éxitos económicos y en materia social; todo ello señalan los autores implicaría “la destrucción del escenario en su conjunto”. Para evaluar la crisis de la Concertación y su modelo de compatibilización del régimen democrático con el crecimiento económico, resulta de primordial importancia un ya antiguo artículo de Norbert Lechner (1998), el ya fallecido gran científico social de origen alemán, en que con gran agudeza y de manera muy precoz empezaba a percibir los problemas del modelo concertacionista. Su punto de partida es la ya clásica tesis de Anibal Pinto de que Chile “manifiesta desde antiguo un relativo adelanto de la organización social y las formas institucionales respecto a los cambios en el nivel de la estructura económica”. La “retirada” de la política hace parte de una tendencia general, que en el caso de Chile, sostenía Lechner, por su trasfondo histórico, es particularmente notoria. Para comprender la transformación en curso, sostenía, cabe señalar que desarrollo político y desarrollo económico no suelen ser procesos congruentes. Por ello resulta crucial abordar el problema de su grado de complementariedad. En su opinión, la primera ola de modernización, cuyo motor fue el Estado desarrollista, ha sido sustituida por una segunda fase, cuyo eje es el mercado. Más ello no implica eliminar la intervención política. Por el contrario, la modernización presupone la conducción política. Éste es el problema de fondo: ¿cómo asegurar una conducción política en una sociedad que ya no reconoce sin más la centralidad de la política? En Chile, como en toda sociedad moderna, tiene lugar según Lechner un proceso de diferenciación funcional en que política, economía y demás esferas de la vida social (derecho, ciencia, moral, etc.) adquieren una creciente autonomía, desarrollando racionalidades específicas y difícilmente compatibles entre sí. Ello cuestiona el “primado de la política”, es decir, pone en entredicho el papel del Estado y de la política como las principales instancias de representación y coordinación de la sociedad chilena. En su opinión, el debate chileno resultaba insatisfactorio. La noción de un “Estado regulador” da cuenta de la necesaria inserción institucional del mercado, pero ignora el papel más vasto del Estado en la producción y reproducción de la sociedad por ella misma. La referencia casi exclusiva al mercado impide ver que la sociedad sólo se reconoce a sí misma en tanto orden colectivo por intermedio del Estado. Desconoce, por ejemplo, la totalización simbólica que efectúa el Estado a través del derecho, la escuela pública y otros mecanismos (desde el seguro social hasta el horario laboral) que permiten a la sociedad compartir representaciones colectivas, percepciones y expectativas similares, o sea crear un “sentido común”, y así generar la pertenencia a una comunidad de semejantes. Tal vivencia de un orden colectivo empero es socavada por la visión reduccionista (economicista) del Estado que reina en Chile. Para Lechner, tiene lugar una informalización de la política, que para responder de modo eficiente a la complejidad social ha de emigrar de los canales institucionales. Las decisiones importantes suelen ser tomadas en la penumbra de las redes y comisiones ad hoc, mientras que el Congreso se limita a ratificar los acuerdos. Ello no sólo ilumina la debilidad del Poder Legislativo; también echa luz sobre las dificultades de elaborar consensos generales en una sociedad cada vez más diferenciada. La política informal logra coordinar los intereses organizados de la sociedad, pero al precio de ignorar los intereses no organizados de la población. La referencia a un interés general se diluye y, por lo tanto, el marco habitual del debate ciudadano. Por otra parte, sigue señalando el autor, los “imperativos” de la modernización no siempre corresponden a los valores democráticos ni la voluntad democrática concuerda siempre con las exigencias de la modernización. Éste es el dilema. El gran desafío consiste en hacer compatible democratización y modernización. No solamente Chile, muchos países enfrentan el desafío. Predomina la tendencia a compatibilizar ambos procesos mediante la subordinación de la democratización a la modernización. Es decir: el desarrollo nacional se orienta según la lógica de la modernización, mientras que la democracia opera como un mecanismo legitimatorio que moviliza la adhesión popular acorde a los ciclos electorales. Se entrega al juego democrático la elección de las autoridades que, una vez instaladas en sus cargos, imponen las exigencias de la modernización al margen de todo debate político. Se genera una tendencia a una democracia restringida ilumina un problema de fondo: la gobernabilidad democrática entra en crisis y el actual desfase entre democratización y modernización puede llegar a ser tan desgarrador como el desequilibrio analizado por Aníbal Pinto. 27

En lo que no abundan los autores es por qué estas visiones asociadas a la izquierda revolucionaria (para su caracterización ver. P. 167 – 168) y a la izquierda radical, “que se despliega más como un sentimiento que como una razón (168 – 169) crecen en los últimos años generándose una relativa ingobernabilidad. Es probable, que ello se quiera explicar con la debilidad del actual liderazgo presidencial. Quizás eso explica la actitud muy taxativa del Presidente Lagos en la entrevista en la Tercera del 17 de agosto.

El pacto político, definido por los resultados del pacto constitucional y la estructuración de las fuerzas políticas en el Congreso define un modelo de toma de decisiones políticas que le va a imprimir un sello particular a las políticas públicas del período. Este tema ha sido abordado desde diversas perspectivas. Angell (2007) destaca el mérito que tuvo el sistema chileno de partidos en la supervisión de un período de crecimiento exitoso sin precedentes; no obstante consideraba urgente la reforma electoral pues si bien tuvo algunos beneficios iniciales, ya que contribuyó a asegurar la participación activa de la derecha en el proceso democrático y obligó a la coalición del No a transformarse en una coalición gobernante efectiva, en la actualidad sus defectos pesan más que sus beneficios. La crítica a los amarres autoritarios ha acompañado a los sucesivos gobiernos de la Concertación desde hace mucho tiempo. Manuel Antonio Garretón, en su libro “Del postpinochetismo a la sociedad democrática. Globalización y política en el Bicentenario” (2007) sostiene si bien la sociedad chilena, en el marco de los procesos de globalización, ha vivido desde principios de los 90, profundas transformaciones, entre las que se cuentan la democratización política, el crecimiento económico y una modernización cultural permanece, sin embargo, entrampada en la herencia institucional de la Dictadura. Se trata, sostiene el autor, de una sociedad postpinochetista y no de una sociedad democrática. Es perspectiva radical empieza a ser compartida por otros analistas que miran con preocupación la evolución política chilena. En efecto, como sostiene Angell, el sistema electoral chileno exagera aquellos aspectos del sistema de partidos que desalientan la participación y promueven el elitismo. Los partidos se han transformado en entes más centralizados y controladores tomándose las decisiones en Santiago, inclusive aquellas referidas a la designación de los candidatos de cada distrito. El nivel prevaleciente de influencia y control centralizado del partido y el hecho que sólo las dos grandes coaliciones pueden elegir parlamentarios ha contribuido a crear gobiernos estables pero a costa de un cierta desafección por parte de la ciudadanía que exige un control férreo de los partidos y abre el peligro de que irrumpan caudillos de tipo carismático que pongan en cuestión el sistema28. Aunque se ha creado un mecanismo público de financiamiento de los partidos políticos, “gran parte del apoyo financiero de los partidos continúa originándose en los sectores empresariales pudientes”. Aun que es difícil, señala el autor, determinar la influencia de esta situación en los outcomes políticos; “es una situación poco sana que en una democracia los principales instrumentos de representación popular dependan en forma excesiva de un sector específico y limitado de la sociedad para su financiamiento. Otro elemento preocupante para el autor, es que si bien en materia de corrupción, Chile ocupa un lugar aceptable en el concierto internacional, la cultura de la responsabilidad no está suficientemente desarrollada, más aún, Chile no exhibe ni tradición ni cultura de acceso a la información, predomina el secretismo entre la autoridades y la transparencia no es un valor que ellas tengan incorporada. En el mismo sentido, el débil proceso de descentralización, producto de negociaciones entre la Concertación, interesada al principio de los noventa en mantener un control político y económico central fuerte, y la derecha partidaria históricamente de un fuerte centralismo y, de la inexistencia de sentimientos regionales desarrollados como los que existen en otros países de la región, no ha ayudado a promover mucho entusiasmo por los gobiernos locales o la participación. De esa forma, concluye Angells, “el sistema existente puede que sea bueno para la gobernabilidad, pero no tan bueno para la democracia” (Angells, 2007, p155). Más aún, se podría concluir, que en el largo plazo no lo es tampoco para la gobernabilidad. Peter Siavelis, en su trabajo “Está muerta la Concertación…¡Viva la Concertación! (2008), señala algunos problemas que generan preocupación. Según algunas encuestas, y en contraste con otros países como Uruguay y Costa Rica, en que el 66 y 47% de los consultados se manifiestan como satisfecho o muy satisfecho con la democracia, en Chile sólo el 36% comparte esa perspectiva. Más aún, sólo el 15% de los chilenos considera que la democracia funciona bien o muy bien. El apoyo a la democracia como régimen cayó en Chile en un 10% entre 2006 y 2007, (de 56% a 46%) mientras en Costa Rica y Uruguay estas cifras son 83% y 75% respectivamente. Finalmente, mientras que el 95% de los mayores de 65 años están inscritos en los registros electorales, esa proporción alcanza solo 22% de los jóvenes entre 18 y 24 años. Basado en el concepto de “enclaves autoritarios” en los términos desarrollados por Manuel Antonio Garretón, Siavelis propone el concepto de “enclaves de la transición” que se caracterizarían por ser multidimensionales, esto es pueden ser instituciones, maneras de pensar o actuar, y por presentar dimensiones positivas y algunos actores se ven favorecidos por ellos. Entre dichos enclaves el autor destaca, una política de élites, el cuoteo para los altos cargos de la administración, control de cúpulas de partidos fuertes falta de democratización de los gobiernos regionales y la persistencia del sistema binominal. En nuestra opinión, el sistema político que nos rige en la actualidad, y que sin lugar a dudas ha tenido aspectos positivos, tiende a transformarse más en parte del problema que de la solución en lo que concierne a los desafíos que enfrenta el país. No obstante, y es lo que interesa subrayar el régimen político y las restricciones que involucra, está asociado a restricciones 28

En el seminario “La Concertación de partidos por la Democracia: análisis de una experiencia exitosa y proyecciones” que tuvo lugar el 14 de agosto del 2008, María de los Ángeles Fernández, llamó la atención de similitudes entre problemas de desafección que se podían identificar en el período previo a la irrupción de Chávez y dificultades que se empiezan a notar en la actualidad en el sistema político chileno.

del modelo de desarrollo en marcha en el país, que están afectando nuestra capacidad de crecimiento y de desarrollo sustentable y a modalidades de formulación de políticas públicas que están a la base de los problemas que han enfrentado los últimos gobiernos de la Concertación. En otras palabras, el modelo político democrático y el modelo de crecimiento económico que articuló la Concertación e hizo posible la transición democrática, un crecimiento económico dinámico y avances significativos contra la pobreza han entrado en una crisis. Esta crisis se expresa en el deterioro político que afecta a la Concertación y en las dificultades para hacerle una nueva propuesta al país. El problema de fondo, es que no existen ideas para estructurar un nuevo consenso y replantear de una nueva manera la relación entre democracia y modelo económico. Más aún, son muchos en la Concertación que piensan que el problema es simplemente de orden y que sobres esa base basta con ofrecer más de lo mismo.