Colección IDEAS N° 97 Julio de 2009 by Fundación Chile 21

LA CONCERTACIÓN EN LA ENCRUCIJADA1 COLECCIÓN IDEAS Eugenio Rivera Urrutia2 Año 10 Nº 97 Julio 2009

Versión revisada del trabajo presentado en el “Taller de Análisis Estratégico: Diálogos Programáticos para el Chile del Bicentenario” organizado por la Fundación Chile 21 y la Fundación Friedrich Ebert. Borrador preliminar para la discusión. Favor de no citar. 2

Doctor en Ciencias económicas y sociales y director del área de regulación de la Fundación Chile 21.

INTRODUCCIÓN. La Concertación ha sido la coalición más exitosa en la historia del país, sin embargo, en los últimos años su unidad de acción se ha ido debilitando. El gobierno encuentra dificultades para hacer aprobar sus iniciativas. Mientras que en los primeros gobiernos de la Concertación, el Presidente pudo constituir en torno suyo a un sólido equipo de conducción que ordenaba a la coalición y sus grupos parlamentarios, en los últimos años ello se ha vuelto cada vez más difícil. Surge el fenómeno de los parlamentarios y otros personeros disidentes. En la visión de los medios de prensa dominantes, se trata de parlamentarios que se consideran responsables sólo frente a sus electores directos y consideran que no están obligados a sumarse a las iniciativas gubernamentales. Según los mismos medios, en temas muy variados los congresistas manifiestan su disconformidad y simplemente votan en contra de las iniciativas gubernamentales. Variadas explicaciones se han entregado respecto de este comportamiento. Se habla del creciente predominio de los intereses particulares y la pérdida de un sentido colectivo. Desde la derecha, se insiste en que poco a poco se ha ido agotando el proyecto concertacionista, que ya no existen temas en los cuales pueden identificarse criterios comunes y que la Concertación sólo se unifica en torno al esfuerzo por mantenerse en el Poder. Un número creciente de dirigentes políticos y analistas radican la explicación en un hiperpresidencialismo que se traduce en que el gobierno, trata al Congreso como un mero buzón y no como Poder colegislador y, en consecuencia, a menudo se espera que el proyecto sea aprobado casi sin discusión previa. Con frecuencia, se señala, que el Gobierno privilegia el acuerdo con los Parlamentarios de la oposición y da por sentado que recibirá el apoyo de los congresistas de la Concertación. Este conjunto de explicaciones, dan en mi perspectiva, una visión parcial del problema que aqueja a la Concertación y a la capacidad gubernamental de gestionar adecuadamente la coalición y el Gobierno. La tesis central es que del pacto para la transición surgió una modalidad específica de toma de decisiones de política pública que habiendo resultado efectiva durante un largo período ha entrado en una profunda crisis. Dicho pacto definió un conjunto de restricciones a las cuales se tenía que sujetar la formulación de políticas. Se aceptaba el desarrollo de una política social activa destinada a combatir la pobreza, incluso una ampliación de la base la base tributaria con la condición que ello no afectara el rol predominante del mercado, el papel protagónico de la iniciativa privada ni el desequilibrio fundamental que caracterizaba las relaciones entre trabajadores y 2

empresarios. Las normas principales del ordenamiento constitucional, el sistema binominal y otros elementos de las denominadas leyes de amarre crearon las condiciones institucionales para que los partidos de derecha y por su intermedio el mundo de poderes fácticos operaran como una suerte de actores de veto. Sin su visto bueno no era posible hacer avanzar ninguna iniciativa. La Concertación desarrolló una gran capacidad para operar en este marco de restricciones. Ya en su primer gobierno pudo llevar a cabo un conjunto muy significativo de iniciativas y reformas que permitieron hacer de los gobiernos de la Concertación la coalición más exitosa de la historia del país. Los gobiernos de la Concertación agregan a su reputación democrática la capacidad de gestión. No obstante, estos éxitos, la Concertación experimenta un desgaste natural luego de 18 años de Gobierno. Es también, paradojalmente, una crisis derivada de su gestión exitosa3 que, ha permitido introducir profundas transformaciones en el país. El nuevo Chile, en consecuencia, interpela a la coalición en forma renovada y, por tanto, exige su transformación para dar cuenta de los nuevos desafíos. El fenómeno de la globalización, ha contribuido también a la transformación del país. No es fácil determinar la magnitud de las transformaciones y menos aún el impacto sobre la sociedad y los nuevos desafíos que genera. La Concertación está afectada por numerosos síntomas que resultan preocupantes. La presentación de dos listas de candidatos para las elecciones municipales fue la primera vez que la Concertación se presentó dividida frente al electorado. Ello constituía el punto más alto de una seguidilla de conflictos entre los partidos de la coalición y al interior de cada uno de ellos. La Concertación ha sufrido significativas escisiones tanto por la derecha como por la izquierda que aunque no sustantivo representan un debilitamiento electoral. Se constata, también, una pérdida de las confianzas y un estilo crecientemente agresivo entre los dirigentes de los partidos e, incluso, al interior de las propias organizaciones partidarias el debate se torna con frecuencia virulento. La creciente incidencia de los llamados parlamentarios díscolos, pero sobre todo la incapacidad de resolver, políticamente, sus planteamientos, es otro síntoma preocupante. La incapacidad de los partidos 3

Existe un extendido consenso de que la Concertación ha sido la coalición más exitosa de la historia del país. Es frecuente que tanto observadores internacionales como prestigiosos periódicos internacionales insisten en denominar el caso chileno como un modelo a imitar (Ver Muñoz (2007) p. 22). El propio Sebastián Piñera reconoce el gran aporte de la Concertación al país, aun cuando insiste en que ha perdido la capacidad de seguirlo dando. Por su parte, Andrés Allamand, en su libro El Desalojo, (2007) señala que “ nadie podría negarlo: la Concertación de finales de los ochenta y mediados de los noventa era una opción válida. Fue una combinación política que prestó importantes servicios al país. Contribuyó a la recuperación y la restauración democrática, encabezó con éxito el siempre complejo proceso de transición, impulsó una política en torno a los DDHH que ha permitido avanzar significativamente en los complejos desafíos de la verdad y la justicia, fue capaz de no hacer descarrilar el país de la ruta económica trazada y logró integrar profundamente a Chile en el mundo” (p. 142) Un poco antes había señalado “La Concertación, se afirma con algo de razón, es la coalición más exitosa de la historia de Chile” (p. 123)

socialistas y por la democracia de levantar un candidato del sector laico, es una expresión más de la grave situación de la coalición. La situación de los partidos es lamentable. La capacidad de gestión, que durante muchos años constituyó un activo fundamental de los gobiernos de la Concertación, que lo distinguía de buena parte de sus congéneres en los países en desarrollo, ha sido puesta en cuestión, como efecto, de variadas dificultades en diversas áreas de la política pública. El carácter relativamente abstracto del malestar que muchos venían constatando entre los ciudadanos e incluso, entre los partidarios de la Concertación, encuentra en la actualidad una traducción mucho más concreta y específica. El colapso del transporte público de Santiago ha causado estragos entre los santiaguinos. Las dificultades generadas por los problemas de suministro de gas natural desde Argentina han generado una grave vulnerabilidad e impactado con fuerza el crecimiento y la inflación. Las dificultades de ferrocarriles han extendido el malestar desde Santiago a Regiones. “Last but not least” los diversos eventos de falta de transparencia y corrupción han tenido un fuerte impacto negativo. Las dificultades para constituir un gabinete ministerial sólido, el nombramiento de una serie de ministros que no “dieron el ancho”, la seguidilla de ministros del Interior, los continuos tropiezos que enfrenta la operación cotidiana del gobierno, la existencia de diversas líneas políticas terminan por configurar un escenario que no resulta auspicioso. Condición de viabilidad del gobierno que elegiremos el 2009 es dar cuenta de estas dificultades. La derecha aún permanece amarrada a la visión que dio origen a la política desarrollada por el régimen militar. No obstante, la visión que orientó, con éxito, a la Concertación, encuentra también sus límites. El objeto del presente trabajo es intentar un balance de estos casi 19 años de gobierno de la Concertación para profundizar en el carácter de sus éxitos y los alcances y fundamentos de sus limitaciones y sobre esa base proponer algunas ideas matrices de lo que debería ser una propuesta que dé cuenta de las insuficiencias de la Concertación, de los desafíos que enfrenta el país para entrar en una nuevo ciclo político, similar en su significación al que se inició en 1990 pero con los objetivos de avanzar decididamente hacia una mayor igualdad con base en un cambio sustancial del modelo de desarrollo. Con este objetivo, en la siguiente sección profundizamos en el balance de la gestión de la coalición identificando los nudos que es necesario abordar para avanzar en los objetivos indicados. En la tercera sección, se presentan los fundamentos de la propuesta y sus ideas matrices. 4

UN BALANCE NECESARIO.

PACTO DE TRANSICIÓN Y RÉGIMEN POLÍTICO.

El pacto político, definido por los resultados del pacto constitucional y la estructuración de las fuerzas políticas en el Congreso define un modelo de toma de decisiones políticas que le va a imprimir un sello particular a las políticas públicas del período. Este tema ha sido abordado desde diversas perspectivas. Angell (2007) aunque destaca el mérito que tuvo el sistema chileno de partidos en la supervisión de un período de crecimiento exitoso sin precedentes; considera urgente la reforma electoral pues si bien tuvo algunos beneficios iniciales, ya que contribuyó a asegurar la participación activa de la derecha en el proceso democrático y obligó a la coalición del No a transformarse en una coalición gobernante efectiva, en la actualidad sus defectos pesan más que sus beneficios. La crítica a los amarres autoritarios ha acompañado a los sucesivos gobiernos de la Concertación desde hace mucho tiempo. Manuel Antonio Garretón, en su libro “Del postpinochetismo a la sociedad democrática. Globalización y política en el Bicentenario” (2007) sostiene que si bien la sociedad chilena, en el marco de los procesos de globalización, ha vivido desde principios de los 90, profundas transformaciones, entre las que se cuentan la democratización política, el crecimiento económico y una modernización cultural.. permanece entrampada en la herencia institucional de la Dictadura. Se trata, sostiene el autor, de una sociedad postpinochetista y no de una sociedad democrática. Esta perspectiva radical empieza a ser compartida por otros analistas que miran con preocupación la evolución política chilena. En efecto, como sostiene Angell, el sistema electoral chileno exagera aquellos aspectos del sistema de partidos que desalientan la participación y promueven el elitismo. Los partidos se han transformado en entes más centralizados y controladores tomándose las decisiones en Santiago, inclusive aquellas referidas a la designación de los candidatos de cada distrito. El nivel prevaleciente de influencia y control centralizado del partido y el hecho que sólo las dos grandes coaliciones pueden elegir parlamentarios ha contribuido a crear gobiernos estables pero a costa de un cierto desafecto por parte de la ciudadanía, y que hacen 5

necesario un control férreo de los partidos, lo que incuba un malestar que algunos consideran puede llevar a la irrupción de caudillos de tipo carismático que pongan en cuestión el sistema4. Aunque se ha creado un mecanismo público de financiamiento de los partidos políticos, “gran parte del apoyo financiero de los partidos continúa originándose en los sectores empresariales pudientes”. Aunque es difícil, señala el autor, determinar la influencia de esta situación en los outcomes políticos; constituye una situación poco sana que en una democracia los principales instrumentos de representación popular dependan en forma excesiva de un sector específico y limitado de la sociedad para su financiamiento. Otro elemento preocupante para el autor, es que si bien en materia de corrupción, Chile ocupa un lugar aceptable en el concierto internacional, la cultura de la responsabilidad no está suficientemente desarrollada, más aún, Chile no exhibe ni tradición ni cultura de acceso a la información, predomina el secretismo entre la autoridades y la transparencia no es un valor que ellas tengan incorporada. En el mismo sentido, el débil proceso de descentralización, producto de negociaciones entre la Concertación, interesada al principio de los noventa en mantener un control político y económico central fuerte, y la derecha partidaria históricamente de un fuerte centralismo y, de la inexistencia de sentimientos regionales desarrollados como los que existen en otros países de la región, no ha ayudado a promover mucho entusiasmo por los gobiernos locales o la participación. De esa forma, concluye Angells, “el sistema existente puede que sea bueno para la gobernabilidad, pero no tan bueno para la democracia” (Angells, 2007, p155) Más aún, se podría concluir, que en el largo plazo no lo es tampoco para la gobernabilidad. Peter Siavelis, en su trabajo “Está muerta la Concertación…¡Viva la Concertación! (2008), señala algunos problemas que generan preocupación. Según algunas encuestas, y en contraste con otros países como Uruguay y Costa Rica, en que el 66% y 47% de los consultados se manifiestan como satisfecho o muy satisfecho con la democracia, en Chile sólo el 36% comparte esa perspectiva. Más aún, sólo el 15% de los chilenos considera que la democracia funciona bien o muy bien. El apoyo a la democracia como régimen, cayó en Chile en un 10% entre 2006 y 2007, (de 56% a 46%) mientras en Costa Rica y Uruguay estas cifras son 83% y 75% respectivamente. Finalmente, mientras que el 95% de los mayores de 65 años están inscritos en los registros electorales, esa proporción alcanza solo 22% de los jóvenes entre 18 y 24 años. Basado en el concepto de “enclaves 4

En el seminario “La Concertación de partidos por la Democracia: análisis de una experiencia exitosa y proyecciones” que tuvo lugar el 14 de agosto del 2008, María de los Ángeles Fernández, llamó la atención de similitudes entre problemas de desafecto que se podían identificar en el período previo a la irrupción de Chávez y dificultades que se empiezan a notar en la actualidad en el sistema político chileno.

autoritarios” en los términos desarrollados por Manuel Antonio Garretón, Siavelis propone el concepto de “enclaves de la transición” que se caracterizarían por ser multidimensionales, esto es pueden ser instituciones, maneras de pensar o actuar, y por presentar dimensiones positivas y algunos actores se ven favorecidos por ellos. Entre dichos enclaves el autor destaca, una política de élites, el cuoteo para los altos cargos de la administración, control de cúpulas de partidos fuertes, falta de democratización de los gobiernos regionales y la persistencia del sistema binominal. En este sentido, el sistema político que nos rige en la actualidad, y que sin lugar a dudas ha tenido aspectos positivos, tiende a transformarse más en parte del problema que de la solución en lo que concierne a los desafíos que enfrenta el país. No obstante, y es lo que interesa subrayar el régimen político y las limitaciones que involucra, han contribuido al establecimiento de restricciones sobre las necesidades de cambio del modelo de desarrollo en marcha en el país, que están afectando nuestra capacidad de crecimiento y de desarrollo sustentable. Del mismo modo, dichas restricciones afectan los campos de maniobra de las políticas públicas lo cual, junto con otros elementos, está a la base de los problemas que han enfrentado los últimos gobiernos de la Concertación. Esto es lo que pasamos a analizar en las secciones siguientes.

EL MODELO DE DESARROLLO DE LA CONCERTACIÓN DE PRIMERA GENERACIÓN: LA NECESIDAD DE REFORMAR LA REFORMA”.

Como se señaló más arriba, la coalición más exitosa de la historia del país muestra una serie de problemas que no es posible explicar como efecto de la existencia de las dos almas como señala Andrés Allamand ni tampoco como resultado de la pérdida de sentido colectivo o la irrupción repentina de protagonismos personales. Naturalmente, que de todo eso hay elementos que deben ser considerados. También es cierto, que existe una cierta fatiga de material. Ello refleja, sin duda, el bajo involucramiento de los grupos más jóvenes de la sociedad. Como veíamos más arriba, estos fenómenos expresan las restricciones que planteó el pacto de la transición que se ha traducido en un régimen político todavía excluyente y un modelo de desarrollo sujeto también a las restricciones de dicho pacto. No caben aquí las críticas simplistas y unilaterales. Dicho pacto y el modelo de desarrollo 7

surgido a partir de él contribuyó decisivamente a un período estabilidad política, de alto crecimiento económico y de fuerte reducción de la pobreza. Sin embargo, del mismo modo, que las restricciones del sistema político pierden sus dimensiones positivas, el modelo de desarrollo está entrando en una fase crítica en que la caída del ritmo de crecimiento, los problemas energéticos y las dificultades para impulsar una economía innovadora son sólo manifestaciones particulares de dicha crisis.

Gráfico número 1: El modelo de desarrollo de la Concertación I.

Fuente: Elaboración propia.

Para una mejor comprensión del argumento, he elaborado la figura “el modelo de desarrollo de la Concertación I”. El gráfico no tiene otra pretensión que sistematizar la discusión en torno al modelo que se viene debatiendo hace ya algún tiempo. La figura no aborda los componentes del modelo de desarrollo que no están en discusión como son el manejo macroeconómico y de finanzas públicas responsables, una plena apertura al exterior y una política orientada a que el país maneje su inserción en la globalización El hexágono externo busca graficar lo señalado en la sección anterior. El pacto político de la transición generó un 8

régimen político que operó positivamente durante un largo período, pero cuyos efectos negativos empiezan, ya desde hace algún tiempo, a predominar.

Más allá de los problemas de desafecto y de otra naturaleza que se indicaban en la sección anterior, lo que el gráfico busca denotar es que el régimen político ha marcado con su sello los distintos componentes del modelo de desarrollo. ¿Cuáles son estos componentes?

El primer componente es el Estado subsidiario. La relación de la concertación con este concepto ha sido ambigua. Muy crítica, por una parte, pero por otra, en la experiencia concreta, surge una y otra vez. Tres son las áreas en que esta situación se ha manifestado con más fuerza. Destaca en primer lugar, el sector energético, en que el Estado hasta hace muy poco y sólo luego de que el país atravesara una situación de grave vulnerabilidad, se ha decidido intervenir 5. La segunda, expresada en la afirmación “We don´t pick the winners” que radicaba en las señales del mercado internacional y en las decisiones del sector privado la inserción económica internacional del país. Al mismo tiempo, el Estado prácticamente se desentendía de toda responsabilidad en el desarrollo tecnológico y de innovación. La tercera, expresada en la falta de una política de desarrollo regional, que en los hechos implicaba orientar la inversión a la única región que no se considera, tal la región metropolitana. Para algunos, que destacan el fuerte rol que ha jugado el Estado en las políticas sociales yendo mucho más allá de la política de subsidiariedad del Estado bajo el régimen militar, esta afirmación puede aparece extraña. No obstante, lo que se sostiene aquí es que en relación con esta dimensión del modelo económico de Pinochet, el modelo de la Concertación 1 implicó una discontinuidad en el ámbito de la política social 6 y en el mayor énfasis en la regulación pública de algunos sectores, en particular, respecto de los servicios públicos de infraestructura como son telecomunicaciones, energía y servicios sanitarios, manteniendo en lo fundamental un política de subsidiariedad en resto de los campos económicos. 5

Sobre este punto volveremos más abajo.

Cabe señalar que de hecho una serie de autores al contraponer el modelo neoliberal con el modelo de la Concertación radican la diferencia en que mientras que el primero excluye de los beneficios del crecimiento a buena parte de la población, el segundo implementa políticas públicas encaminadas a la inclusión del conjunto de la población a los beneficios del crecimiento, en particular mediante una política fiscal redistributiva y un esfuerzo creciente de políticas públicas por mejorar las condiciones de vida de la población a través de la educación, la salud, la vivienda, la infraestructura de servicios, los equipamientos sociales y culturales, la ayuda y subsidios a las personas necesitadas. ( Ver Ottone y Muñoz, 2008, p. 116)

El segundo elemento, y asociado al anterior es el predominio del mercado como único mecanismo regulador. Nadie duda en que las señales del mercado son decisivas para una asignación eficiente de recursos. El problema surge cuando se le considera el mecanismo regulador único. Como reconoce el informe del Consejo Nacional de Innovación, esta visión que ha dominado la acción pública en los últimos años, se traduce en una política de “no política pública” de neutralidad “esto es que el mercado irá contestando naturalmente las preguntas relativas a dónde deberemos concentrar nuestros esfuerzos. Pero el problema es que los bienes públicos no son todos neutrales, como el caso del tipo de capital humano o las condiciones de infraestructura de investigación científica o la normativa sobre derechos de propiedad que requiere un sector altamente demandante de I+D, como la acuicultura, o un sector eminentemente enfocado en los servicios, como el financiero. Por lo tanto, no apostar a nada entraña el riesgo de sacrificar el desarrollo de algunos sectores en los que el país podría tener ventajas especiales, pues se pierde la oportunidad de moverse a tiempo para llegar a competir exitosamente en el mundo, por el hecho de no proveer oportunamente ciertos insumos que son fundamentales para lograr tal desarrollo” (Ver Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, (2008).

El tercer componente es el que denominamos “modelo de modernidad único”. Producto de los excesos del estatismo, de la radicalidad del experimento económico y social de la dictadura y de los éxitos alcanzados por el modelo privatizador, buena parte de ellos cristalizados ya bajo los gobiernos de la Concertación, se extendió la percepción de que lo moderno era la gestión privada tanto en el mundo de la producción como la de prestación de servicios. A esto contribuyó una lectura superficial de los espacios que ganaba la gestión privada en el mundo. La gestión privada aparecía no como una opción sino como el modelo único. Más aún se descalificaba la participación pública a priori pues una empresa pública por ser tal disfrutaría de ventajas ilegítimas que desalentarían la inversión privada. En el caso de concesiones, por ejemplo los éxitos significativos alcanzados, llevaron a la administración a optar de manera generalizada y sin un análisis, previo por el modelo concesionado. Al contrario de los países desarrollados en que se elegía la concesión, sólo luego que se demostraba que la opción privada resultaba más eficiente que la modalidad pública 7, en el caso chileno nunca se organizó un sistema que permitiera una adecuada confrontación 7

La metodología más utilizada es el Public Sector Comparator.

entre las distintas opciones. Naturalmente, que estas comparaciones no son fáciles de realizar. Más aún, cuando los problemas a identificar y cuantificar son los costos de transacción. En efecto, una dificultad crucial en la incorporación del sector privado a tareas tradicionalmente propias del sector público, radica en los costos de transacción que se generan cuando se hace necesario renegociar los contratos, cuando se han cometido errores, en la definición de los proyectos o cuando surgen dificultades no previstas. Los costos de transacción tienden a incrementarse sustantivamente mientras más complejos son los proyectos que se acometen. No es extraño en consecuencia que los problemas y los costos mayores que ha generado el sistema de concesiones hayan tenido lugar en la edificación de cárceles y en el Transantiago. La aplicación de estas metodologías habría probablemente dejado en evidencia, estas eventuales dificultades. Del mismo modo, la inexistencia de una alternativa pública, en un contexto de restricciones de la calidad de la competencia entre los privados, reduce los incentivos a un comportamiento eficiente. En el caso de la salud, la posibilidad de que los usuarios opten por el sistema público de salud opera como un fuerte incentivo para el mejoramiento continuo de la calidad y la competencia de precios. La necesidad de una alternativa pública en el caso de las AFP, ha sido reconocida con la existencia de un consenso importante en torno a la necesidad de crear una AFP estatal. La demanda por una apuesta por la educación pública apunta en la misma dirección.

El cuarto componente es lo que denomino un modelo restrictivo de formulación de políticas. Al interior de la Concertación existió, desde el inicio del Gobierno del Presidente Aylwin una fuerte disconformidad respecto de los “amarres heredados de la dictadura” y de los enclaves autoritarios todos ellos asociados al pacto político de la transición, no obstante, el impacto que dichas restricciones tenían sobre los procesos de formulación de políticas públicas, no ha sido problematizado suficientemente. La Concertación desarrolló una gran habilidad para operar dentro de los marcos de dichas restricciones. Se valorizó, incluso, en forma bastante generalizada, la operación del sistema político bajo tales condiciones. Dicho sistema aparecía como el principal determinante de los éxitos alcanzado por la coalición, ya que parecía facilitar una política de acuerdos de amplio alcance. La política de amplios acuerdos cristalizó en las llamadas políticas de Estado, aquellas políticas que por su carácter estratégico trascendían los debates partidistas. Lo que apareció como un elemento propio de la contingencia y de la transición, la necesidad de amplios acuerdos para evitar la regresión autoritaria, se proyectó 11

como una nueva era en que se hacía posible el predominio de la razón técnica en torno a la cual se ordenaba la razón política y partidaria. El marco de restricciones relevaba la necesidad de políticas públicas que no debían poner en cuestión el predominio del sector privado y el mercado como mecanismos único de regulación. En el tratamiento de la pobreza cabía, por ejemplo, recurrir a la política social, dentro de marcos que no afectaran las restricciones fiscales y sin poner en cuestión el desequilibrio básico entre empresarios y trabajadores, surgido desde el período dictatorial. Las relaciones laborales son definidas de acuerdo con la versión empresarial y en tal sentido no están fundadas sobre un acuerdo social amplio. En este contexto, y de forma coherente con la concepción predominante de modernidad, la política pública se orientó a resolver los diversos problemas abriéndole nuevos campos de negocios al sector privado. Naturalmente, el modelo conceptual que orienta las políticas públicas varía a lo largo de los distintos gobiernos de la Concertación. La política social pasa desde el combate a la pobreza basada en los mismos mecanismos heredados desde la dictadura, provistos eso sí, de recursos mucho mayores hasta la creación e implementación del Plan Auge que revoluciona la política social al transformar el acceso oportuna a la salud en un derecho garantizado. El gobierno del Presidente Ricardo Lagos se estructura sobre la base de dos líneas de política: por una parte una perspectiva de garantía de derechos como es el plan auge y el financiamiento de los estudios universitarios de los sectores más pobres del país; por la otra, una política de apertura de nuevos ámbitos de acción para el sector privado. Este modelo de política pública empieza a sufrir cuestionamientos de diferente índole: se cuestiona el predominio privado en educación; desde una perspectiva ideológica, la importancia de la educación pública es relevada por Carlos Montes. Se cuestiona el sistema de concesiones: está generando una erogación fiscal excesiva. Pero donde el modelo hace crisis es cuando aparecen problemas de gestión. Surge de inmediato la pregunta ¿Son problemas principalmente de gestión? En el caso eléctrico definitivamente No8. En el caso del Transantiago, hay un problema de diseño, de estructura y de monto de financiamiento y en los contratos que definen el modus operandi de los privados y naturalmente, una falla en la conducción del proyecto9. El quinto componente se trata de conceptualizar con el concepto de “Modernización insuficiente del Estado”. Probablemente, resultaría muy polémico el debate en torno a las causas que explican, que pese a los esfuerzos de 8

Este tema lo hemos tratado en detalle en el artículo “La crisis energética y el modelo económico chileno”

El informe de la Comisión investigadora del Transantiago de la Cámara de Diputados es un excelente análisis sobre este problema.

modernización del Estado, se constata que el sector público sufre de grandes deficiencias. Luego de una gestión muy exitosa bajo los diferentes gobiernos de la Concertación, se están enfrentando problemas derivados de los atrasos en esta materia. Entre estos, cabe destacar las dificultades generadas por la crisis energética, por la puesta en marcha del Transantiago, por las faltas a la probidad identificadas en algunos servicios, por los desórdenes en el Ministerio de Educación, así como por las dificultades que se han constatado en algunos hospitales públicos. La Presidenta Bachelet advirtió prontamente el problema. Para ello, nombró a varios “gerentes”, con el objetivo de eliminar trabas y acelerar la gestión10. La multiplicidad de fenómenos que caracterizan un momento del transcurrir de una sociedad, la excesiva visibilidad de algunos fenómenos y la opacidad de otros dificulta a los tomadores de decisiones identificar los problemas de fondo a los que se enfrentan. La materia que nos ocupa no es una excepción. Los fenómenos de corrupción y los diversos desórdenes administrativos son, sin duda, graves pero no dan cuenta de los principales problemas que enfrenta el país. En el campo económico observamos serias dificultades derivadas, de una visión estrecha de las definiciones respecto del rol del Estado. En tal sentido, no debe llamar la atención que pese a los problemas que se han enfrentado en este campo, y pese a la relevancia que se le asigna al tema energético a nivel internacional, no se cuente todavía con un ministerio de energía. Se ha insistido bastante también en que el país carece de el llamado “tercer pilar de la política económica”. Frente al Banco Central responsable de la política monetaria y el Ministerio de Hacienda encargado de la política fiscal, no tenemos una organización ministerial de envergadura parecida que se constituye en el organismo rector del esfuerzo nacional por construir con los agentes privados y la sociedad civil en general una estrategia de desarrollo de largo plazo. En el campo institucional afecta al país una extremada dificultad para introducir reformas políticas, ampliamente consensuadas, para adecuar la institucionalidad estatal a la creciente complejidad de la política pública. Llama la atención la rigidez del Poder Ejecutivo para modernizar la arquitectura ministerial. Impresiona que sectores como el de concesiones de obras públicas, tras más de trece años de operación, no haya cristalizado en algún tipo de institución permanente. No deja de llamar también la atención la proliferación de 10

Estos “fast trackers”, como los denominó la prensa, han sido Rafael Blanco (para la Agenda pro Transparencia), Carlos Mladinic (para eliminar las trabas a la inversión privada) y Rodrigo Egaña (monitoreo del cumplimiento de los compromisos presidenciales, la implementación de los programas de inversión pública, la identificación y destrabamiento de decisiones de gestión así como promover los mismos temas en regiones.

superintendencias sin que se perciban con claridad los principios unificadores y una evaluación de las posibilidades de que algunos temas se traten de manera conjunta. El informe de la Cámara de Diputados sobre el Transantiago dejó en evidencia los límites del mecanismo de Comités Interministeriales para abordar problemas que involucran a muchos sectores. Los ministros que formaron parte de él se ocuparon sólo de los problemas que aludían directamente a sus ministerios, dejando a su suerte el objetivo general de transformar el sistema de transporte público de la ciudad de Santiago. Algo similar se constata en la forma en que la Comisión Nacional de Energía enfrentó el problema energético. Es necesario abordar con imaginación los mecanismos de coordinación en el gobierno cuando las políticas ganan en complejidad e intersectorialidad. El sexto componente se refiere a las debilidades con que se ha abordado el problema medioambiental. No ha sido posible disponer de una normativa y una institucionalidad que cree las bases para enfrentar los problemas energéticos, y otros de naturaleza productiva de una manera compatible con una protección del medioambiente propia del siglo XXI y de un país que se quiere insertar activamente en la economía globalizada. Enfrentamos dificultades ambientales sustantivas en las diversas áreas relevantes y constatamos permanentes problemas para asegurar que la actividad productiva se ciñe estrictamente a la normativa, de una manera que no perturbe la inversión. Estos son problemas intersectoriales y transversales y se carece de una institucionalidad adecuada.

2. IDEAS MATRICES DE UNA REFORMA DE LA REFORMA.

La derecha ha insistido en la necesidad de la alternancia. Ese es sin embargo, un objetivo no un derecho y es de decisión ciudadana. Los ciudadanos elegirán aquellos que tengan proposiciones capaces de dar cuenta de los problemas y desafíos del país. Los cambios introducidos por la Concertación han cambiado profundamente al país. De ahí que el primer esfuerzo es dar cuenta de dichos cambios. Pero además, el contexto internacional se ha modificado profundamente desde que la concertación hizo su primera propuesta programática. La actual crisis financiera está impactando gravemente la economía mundial y la de cada uno de los países. Pero además ha remecido los fundamentos ideológicos de modalidad de globalización vigente hasta la actualidad y algunos de los fundamentos que caracterizaron el modelo chileno de desarrollo. El primero y fundamental, la creencia en las capacidades autoreguladoras del mercado. La segunda, que la mejor contribución que puede hacer el Estado al desarrollo y la igualdad es abstenerse todo lo posible de intervenir. Confluye en consecuencia, la crisis del modelo impulsado por la Concertación en Chile, caracterizado básicamente por una transformación insuficiente del modelo heredado de la dictadura, y la crisis internacional que pone en cuestión la vigencia de esos principios a nivel internacional. La evaluación que harán los ciudadanos de la propuesta, estará condicionado por lo que la Concertación pudo hacer en este período y también por lo que fue la gestión de la derecha bajo Pinochet y lo que son sus actuales propuestas que no logran alejarse suficientemente del modelo que está en crisis en Chile y el mundo.

Fuente: elaboración propia. El gráfico número 2 presenta las modificaciones fundamentales que es necesario introducir en nuestro actual modelo de desarrollo para lograr dar cuenta de los desafíos pendientes y de los nuevos problemas que enfrentamos. La nueva propuesta debe abordar los 6 elementos que configuran de forma sintética los problemas que afectan al país.

a. Una nueva constitución política.

El primer desafío es superar la exclusión. Eso implica avanzar tanto en las reformas políticas que terminen con la marginación de importantes fuerzas políticas, repensar el tema de las libertades y derechos políticos, la relación entre el centro y las regiones, la arquitectura de un sistema político realmente inclusivo, Al mismo tiempo, son necesarias reformas que reconozcan de manera amplia y profunda los derechos de ciudadanía en lo político, social, económico y cultural. •

Los desafíos: 16

o Sustituir el régimen binominal por un sistema proporcional, o Construir un régimen semipresidencial y o Asegurar que la mayoría que asume el gobierno puede llevar adelante su programa con la sola restricción de respetar el Estado de Derecho y los derechos de las minorías o Fortalecer las funciones económicas del Estado o Cuotas de género como estrategias para alcanzar la paridad o Voto para los chilenos en el exterior, asegurar la inscripción automática voto voluntario, limitar la reelección en cargos públicos y ampliar los derechos a los discapacitados. Procedimientos excepcionales de revocación del mandato. o Fortalecer la descentralización del país, abrir cada vez más amplias posibilidades de participación de los ciudadanos, renovar los partidos. Elección generalizada autoridades regionales. b.

Profundizar y desarrollar la sociedad de garantías y un nuevo estado de bienestar.

El eje de la nueva propuesta histórica de la Concertación debe ser la lucha contra la desigualdad y la exclusión y por una sociedad más acogedora y fraterna. Exige un proyecto de dimensiones nacionales que responda a las demandas de los más pobres y de las amplias clases medias y que por sus propósitos históricos hace necesario y posible construir una nueva mayoría, ya que sus objetivos son compartidos por amplios sectores que en el pasado no se han sentido interpretados por la Concertación. Un proyecto común de nación debe sentar las bases de una fuerte cohesión social. La cohesión social implica fortalecer simultáneamente el acceso a condiciones de vida básicas igualitarias y lograr al mismo tiempo que los miembros de la sociedad se sientan parte activa de ella, al aportar a su progreso y al beneficiarse de este. Mayores niveles de cohesión social en Chile brindarán un mejor marco institucional para el crecimiento económico. Estas políticas de largo plazo que aspiran a impugnar la desigualdad requieren un contrato social que les otorgue fuerza y continuidad, que articule a una amplia gama de actores sociales, dispuestos a negociar y consensuar amplios acuerdos. La Concertación es una coalición capaz de encarar sus actuales desgastes y de 17

realizar esta convocatoria nacional sustentada en profundos acuerdos. Nuestra fortaleza no procede de ventajas electorales coyunturales, sino de la continuidad del trabajo cotidiano que busca construir un nosotros en democracia. En esta nueva fase el problema principal ya no es la pobreza sino mejorar la calidad de vida. En efecto, si bien la lucha contra la pobreza es una tarea permanente, que probablemente se va a ver enfrentada con problemas adicionales a partir del momento en que la crisis financiera internacional golpee abiertamente al país, nuestro problema fundamental no es de garantizar mínimos sino de crear una red de protección social eficaz y eficiente que se extienda hacia los grupos mayoritarios de los sectores medios y que contribuya a la cohesión social que se requiere para enfrentar los desafíos del desarrollo. El fortalecimiento de la educación pública, de establecer obligaciones para que las escuelas privada sigan recibiendo subsidios públicos (eliminar el copago y la selección de los estudiantes), de manera de evitar que los no aceptados no tengan otra posibilidad que asistir a la educación municipalizada incrementando las demandas sobre dichas escuelas y reconocer que las escuelas municipalizadas enfrentan situaciones más difíciles que deberían ser reconocidas a la hora de definir las subvenciones. Del mismo modo, no se trata solamente de pensiones mínimas, se requiere generar las condiciones para que los sectores medios dispongan de la seguridad de que luego de una vida dedicada al trabajo su ingreso como jubilado no se desplomará. Si estos temores eran grandes, luego de las pérdidas que han experimentado los fondos de pensiones, el problema resulta más urgente. El sistema de protección social vigente en el país es un sistema en que por una parte, existe un mercado de servicios sociales en el ámbito de la salud, de la educación y de la previsión, que provee estos servicios a los sectores más ricos del país, con niveles de calidad y costos que superan en varias veces los correspondientes a la red de protección social público. Por la otra, el mundo de la política social para los pobres, los perdedores aquellos que no pueden pagar los altos precios del mercado privado. Es claro que no existen incentivos para pagar impuestos para una persona que ya paga mucho por la salud privada, por la educación que reciben sus hijos. Esto genera una situación en que, como sostiene el expresidente Ricardo Lagos “una élite pequeña paga servicios de alta calidad y una gran mayoría que recibe servicios de peor categoría porque no tienen dinero, o porque el Estado no tiene recursos para financiar mejores servicios” (2008, 18

id.p.62). Al ex – presidente le preocupa que esas élites, por su aislamiento, no tendrán la capacidad de conducir el país ni de valorar la integración que nos hace falta. Junto a ello surge una preocupación de fondo en torno al impacto en la cohesión social de la existencia de un sistema dual en las diferentes áreas de la política social. Cuando el desafío es saltar al desarrollo, el problema no son los mínimos sino un sistema que apuesta a un sistema universal de protección y desarrollo del capital humano consistente con las aspiraciones de una sociedad desarrollada. En este contexto, los siguientes elementos son fundamentales de considerar: •

Construir un Estado de bienestar moderno: hacia un sistema de protección social integrado o El desafío de la calidad y la universalidad o Derechos exigibles pero evitando la judicialización o Incrementar gasto social como proporción del PIB. Un nuevo pacto fiscal. o Una apuesta por la educación pública: financiar la lucha contra la desigualdad. 

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Traspasar la actual administración municipal de la educación pública a Agencias Públicas descentralizadas, dependientes de un servicio público regional Crear una Superintendencia de Educación que vele por el correcto uso de los recursos públicos, y una Agencia de Calidad evaluadora de la calidad educativa Más recursos y mejor gestión: Formación de excelencia, mejores remuneraciones para los profesores El liderazgo en las escuelas

o Una revolución en la gestión hospitalaria y un aumento de los recursos para la salud pública. o Fortalecer el pilar solidario y tomar medidas para ayudar a que los sectores medios accedan a mejores pensiones. Una AFP estatal. o Perfeccionar la regulación y la protección de los fondos de pensiones frente al riesgo sistémico.

Un nuevo Estado para la Concertación social.

Chile necesita un Estado con visión de largo plazo, con capacidad de decisión, con sentido de las oportunidades históricas que abre la actual crisis para fortalecer las potencialidades económicas del país y para avanzar en la lucha contra la pobreza y la desigualdad. No se trata de que el mercado deje de tener el importante papel que juega en optimizar la asignación de recursos; no se trata de que las empresas privadas no tengan el rol protagónico en la producción. Se trata de fortalecer el rol del Estado en la determinación democrática de las grandes prioridades nacionales, en la coordinación de las acciones del sector público, la sociedad civil y el sector privado, para asegurar que se ponen por delante los intereses de la ciudadanía.

Una reforma del Estado debe a entregarle a éste los instrumentos necesarios para fijar los marcos dentro de los cuales debe operar el mercado, a fin de enfrentar con mayores posibilidades de éxito los desafíos que surgen de una economía internacional en crisis y de un reordenamiento que marca el principio de una época y que, junto con los problemas políticos internacionales, generan altas complejidades e incertidumbres. No se trata de volver al estado empresario, pero cabe reconocer que la experiencia nacional e internacional deja en evidencia la precariedad de los mecanismos autocorrectivos del mercado.

Los gobiernos toman sus decisiones más importantes y críticas con la participación o asesoría de lo que la literatura especializada ha llamado el “núcleo estratégico” del gobierno o del Estado. Para gobernar son indispensables las reglas de operación del gabinete; la existencia de ministros coordinadores de áreas, la toma de decisiones en materias de carácter intersectorial o que afectan la marcha general del gobierno. En ese sentido es necesario abordar con imaginación los mecanismos de coordinación en el gobierno cuando las políticas ganan en complejidad e intersectorialidad. El esfuerzo de innovación y de creación de la sociedad del conocimiento también hace necesaria la estrecha colaboración entre el mundo privado y el sector público y ella debe formalizarse institucionalmente. Las propuestas del Consejo de Innovación han generado proposiciones que pueden constituir una base para un debate en este campo. Del mismo modo, la operación de comisiones convocadas por la Presidenta de la República debería ser 20

analizada para transformar el mecanismo en modalidades de incorporación eficaces de académicos y especialistas, a la formulación de las políticas públicas.

El sistema de alta dirección pública debe seguir avanzando, conjuntamente con la mejora de remuneraciones de los altos cargos públicos y, paralelamente, con una mayor flexibilidad en la operación de los servicios. Nos preocupa, sin embargo que una implementación tecnocrática de esta política afecte la necesaria coordinación interna del gobierno y que la toma de decisiones en la aplicación de las políticas no sea consistente con los ámbitos donde la ciudadanía ubica la responsabilidad política. Por otra parte, es indispensable tener en cuenta que hay una serie de cargos que no pueden sustraerse a la orientación política específica de quienes son mandatados por la voluntad popular, en elecciones libres y competitivas.

Si bien el país ha experimentado significativos avances en las modernizaciones presupuestarias, es innegable que el Ministerio de Hacienda y la Dirección de Presupuesto disponen de mecanismos institucionales que le entregan un poder excesivo al interior del gobierno y del Estado, y ello a la larga se está traduciendo en serios problemas de gestión gubernamental. Digámoslo francamente: sin reforma del rol y sin limitación del poder del Ministerio de Hacienda y la Dirección de Presupuesto al interior del ejecutivo y del aparato del estado, no hay reforma del estado.

Es necesario que el Ministerio de Hacienda se concentre en sus tareas referentes a la gestión presupuestaria, a la generación de las condiciones para que el gabinete encabezado por el o la primera mandataria tome las decisiones generales y, al mismo tiempo, se asegure que entregadas las asignaciones globales sean los ministerios sectoriales correspondientes quienes tomen las decisiones sobre sus respectivas carteras. El Ministerio de Hacienda y los ministerios sectoriales no cuentan con recursos simétricos para contratar profesionales especializados para la confección de políticas especialmente complejas. Es importante que estos profesionales puedan estar insertos en el ministerio o entes especializados en la materia de que se trate.

Profundizar la descentralización administrativa y reformar la regionalización y la municipalización de manera que se asegure su contribución al desarrollo competitivo del país y la derrota de la desigualdad, un mayor poder de las regiones. Se requiere un desarrollo vigoroso de la democracia, fortalecer la descentralización del país, abrir cada vez más amplias posibilidades de participación de los ciudadanos, renovar los partidos. La reducción de la ciudadanía a su participación en actos electorales no da cuenta de la diversidad de campos en los que esta es necesaria y determina la calidad del dominio público. Derechos y deberes ciudadanos deben concebirse como la posibilidad de elegir autoridades, pero también la capacidad de participar en deliberaciones que determinen que problemas serán objeto de atención pública, cómo se buscará resolverlos, la capacidad de controlar el ajuste del comportamiento de quienes reciben autoridad pública al mandato que reciben y a las decisiones colectivamente adoptadas como también la posibilidad de construir espacio público más allá del Estado.

Naturalmente, es necesario seguir avanzando en asegurar una total transparencia en relación con toda la actividad pública; ninguna instancia debe quedar eximida de un estricto escrutinio público. Sólo así se pueden asegurar condiciones de absoluta probidad. Es también indispensable continuar con la informatización y puesta en línea del Estado. Se debe avanzar en el mejoramiento de la gestión pública y en la mayor profesionalización de sus funcionarios.

Construir e implementar una nueva estrategia de desarrollo sustentable.

Se trata de manejar la incertidumbre propia de los cambios de la globalización, de la volatilidad económica y de la vertiginosa innovación tecnológica. Se trata de construir en comunidad nuestro futuro y nuestra inserción en el mundo globalizado.

Es necesario un proyecto común, pues este permite más bienestar, menos conflictividad social y mejores oportunidades para emprender. Una estrategia de desarrollo democrática permite visualizar al país en un escenario futuro de mayor prosperidad, y donde el acceso a los mercados de bienes y servicios es para que lo 22

aprovechen las grandes mayorías y no para unos pocos. Lo anterior implica una adhesión mayor de todos los ciudadanos con una nueva estrategia de desarrollo económico y donde ciertamente los empresarios podrán además tener oportunidades crecientes para innovar, En este proyecto común, empresarios y trabajadores están llamados a realizar un aporte sustantivo al progreso tecnológico del país.

Implica también un nuevo equilibrio entre trabajadores y empresarios y relaciones laborales más justas. Sobre esa base, es necesario construir vínculos sólidos de cooperación entre los trabajadores, los empresarios y el gobierno, en torno al desarrollo acelerado de la competitividad internacional del país. Ello forma parte del pilar que busca derrotar la desigualdad y profundizar una sociedad de derechos garantizados, pero es también un componente esencial del esfuerzo por hacer de Chile el primer país desarrollado de la región. Se requiere un sistema de relaciones laborales que permita crear riqueza a partir del trabajo. Esto implica enfatizar los factores que aumentan la competitividad en el mediano y largo plazo, con consecuencias positivas en la distribución del ingreso. Esto supone un nuevo consenso productivo, que debe incluir a todos los actores y explícitamente a los trabajadores y sus organizaciones.

Pero nada de ello será posible sin un compromiso férreo con la estabilidad macroeconómica. La calidad de nuestros recursos humanos y el desarrollo de la investigación científica y tecnológica, estructurada en torno a universidades de excelencia, deberán ser las grandes ventajas competitivas del país y la base de buenas remuneraciones, propias de un país desarrollado. Por otra parte, y para derrotar gradualmente la desigualdad, es necesario concordar en un nuevo pacto fiscal. Una reforma tributaria que elimine rigurosamente las exenciones injustificadas y potencie los impuestos directos, conjuntamente con un uso racional de los recursos radicados en los distintos fondos soberanos, para garantizar el financiamiento de largo plazo de la inversión y la política social. Para que ello sea realidad es necesario dotar de mayores atribuciones normativas y fiscalizadoras al Servicio de Impuestos Internos para que combata con fuerza tanto la evasión como la elusión fiscal. 23

El Estado chileno se ha concentrado en desarrollar una agresiva política de acuerdos comerciales y de apoyo al esfuerzo exportador de las empresas. Pero el apoyo a la innovación tecnológica ha sido menor. El Consejo Presidencial para la Innovación, ha hecho propuestas de interés, que ya denotan cierta distancia respecto de una política de neutralidad del Estado (Don´t pick the winners”) que no daba cuenta del papel imprescindible que tiene el sector público para impulsar denodadamente la investigación básica y aplicada, requisito indispensable para desencadenar una inversión sustantiva en desarrollo tecnológico por parte del sector privado.

Traducir las nuevas orientaciones en política real y, profundizarlas, será clave para el nuevo salto que debe dar el país. La experiencia de los países más exitosos en esta materia es taxativa respecto de la importancia del rol del Estado. Es necesario aprender de las múltiples iniciativas que se han desarrollado, pero es imperativo un involucramiento de nuevo tipo por parte del Estado y un aumento sustancial de los niveles de inversión. La transformación de las universidades en entidades centrales de la investigación científica es un puntal indispensable de esta política. El Estado, al articular los diversos agentes económicos y grupos sociales crea una base social y política para manejar la globalización. En ese contexto, se eligen los ganadores y el esfuerzo exportador no es de una empresa sino del país, esfuerzo donde la PYME juega un papel central con el apoyo del sector público.