El impacto redistributivo by Fundación Chile 21

IMPACTO REDISTRIBITIVO DE CINCO INSTRUMENTOS DE PROTECCION SOCIAL COLECCIÓN IDEAS

Jorge Leiva Lavalle Año 10 Nº 94 Abril 2009 FUNDACIÓN CHILE 21

“IMPACTO REDISTRIBITIVO DE CINCO INSTRUMENTOS DE PROTECCION SOCIAL” es producto de una investigación realizada en la Fundación Chile 21 con el financiamiento del Programa para las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a través del Proyecto “Propuesta de Políticas de Corto Plazo para Mejorar la Distribución del Ingreso” (STC-200833) licitado en enero de 2008 y desarrollado entre marzo y agosto de 2008. El documento que se publica a continuación corresponde a una revisión y actualización de los datos a enero 2009 del texto del informe final entregado al PNUD. Su autor, Jorge Leiva, dirigió la investigación y contó con la colaboración de Romina Leal y Sebastián Ainzúa, como ayudantes de investigación. La Fundación Chile 21 agradece a los señores Mario Ossandon, Subsecretario de Previsión Social, Luis Díaz, Director de la División Social de MIDEPLAN y Víctor León, Jefe de Estudios de la Subsecretaría de Previsión Social por su disposición a proporcionar información necesaria para esta investigación.

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INDICE

ABSTRACT………………………………………………………………..4

INTRODUCCIÓN…………………………………………..…………...…7

La Información de la Encuesta CASEN 2006…………………….………..9

Asignación Familiar………………………………………………..……12

El Subsidio Único Familiar……………………………………………….24

Pensión Básica Solidaria………………………………………………….34

El Seguro de Cesantía……………………………………………………..43

Ingreso Mínimo Legal…………………………………………………….48

Referencias Bibliográficas…………………..…………………...……….56

ANEXO I……………………………………………………………….…57

ANEXO II…………….……………………………………...…………...62

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ABSTRACT

Este estudio evalúa el impacto redistributivo de cinco instrumentos de protección social: las asignaciones familiares, el subsidio único familiar, la pensión básica solidaria, el ingreso mínimo legal y el seguro de cesantía. En los cuatro primeros casos, utiliza los datos de la encuesta CASEN 2006 para realizar ejercicios de simulación que permiten estimar el efecto en los índices de distribución de ingresos de distintas alternativas de fortalecimiento de estos instrumentos. Se estima también cuál hubiera sido el esfuerzo fiscal involucrado en esas alternativas. Los supuestos explicitados en cada ejercicio implican que los resultados son aproximados; pero, sirven para establecer significativos órdenes de magnitud. Las medidas destinadas a fortalecer los instrumentos de protección social no inciden la distribución primaria del ingreso entre los distintos factores de la producción, pero, tienen la particularidad de que sus efectos redistributivos se registran en plazos relativamente cortos y su adopción radica exclusivamente en la decisión de las autoridades. La Asignación Familiar es un instrumento que en Chile perdió importancia por la caída de más del 70% que tuvo su valor real durante las décadas de los años setenta y ochenta. A pesar que a partir de 1990 se ha multiplicado ese valor por 2,5 veces, sigue siendo muy insuficiente para aliviar las necesidades de familias numerosas. Aunque sólo se paga a las remuneraciones cercanas e inferiores al ingreso mínimo legal, no tiene un alcance significativo en el primer decil pues beneficia prioritariamente a trabajadores adscritos a algún régimen previsional. Si se triplicara el valor real que la asignación familiar tenía al momento de realizarse la CASEN, sólo diminuiría el índice 10/10 en 3,5 % con un costo fiscal del orden del 0,3% del PIB. El Subsidio Único Familiar (SUF) está más focalizado y no requiere que el beneficiario tenga un trabajo dependiente o esté vinculado a un régimen previsional. La presidenta anunció en su último Mensaje al Congreso el otorgamiento de 400mil nuevos SUF que se agregan al millón existente. La duplicación del SUF disminuiría el índice 10/10 en 6,8 % con un costo fiscal de 0,1% del PIB. La propuesta del Consejo de Trabajo y Equidad de hacer una transferencia mensual de 0,5 UF por niño a los hogares del primer quintil sería similar a aumentar el SUF en un 123% (en relación a su valor real a la fecha de la CASEN). El efecto de implementar esta medida sería disminuir el índice 10/10 en un 8 % con un costo fiscal cercano al 0,1% del PIB. La introducción de la Pensión Básica Solidaria (PBS) en julio pasado debiera mejorar el índice 10/10 en un 6,7 % y la ampliación en cobertura y monto prevista en la ley para julio 2009 lo haría en una cifra del orden de 12 %. En relación al gasto de 2006 en PASIS, el costo fiscal adicional sería cercano al 0,1 y 0,2 del PIB de ese año respectivamente. Este significativo efecto se vería reforzado si los $ 75.000 previstos como PBS para el próximo mes de julio fueran reajustados para reconocer el deterioro real que ha sufrido ese valor nominal por efecto de la inflación ocurrida entre fines de 2006 en que propuso ese monto y el momento en que empiece a pagarse. En ese caso, la mejora en el índice subiría a 16,6 %.

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El siguiente Cuadro resume el impacto redistributivo y los costos fiscales estimados mediante las simulaciones realizadas para evaluar diversas opciones de elevar los montos de las asignaciones familiares, los subsidios únicos familiares y la pensión básica solidaria. ---------------------------------------------------------------------------------------------------SIMULACIONES IMPACTO COSTO ---------------------------------------------------------------------------------------------------Índices Total Adicional* ------------------------------------------------10/10 20/20 (% del PIB 2006) (Variación %) ASIGNACION FAMILIAR Aumento de 100% 1,79 1,76 0,27 0,14 Aumento de 200% 3,52 3,45 0,41 0,27 Aumento a 0,5 UF 2,20 2,15 0,30 0,17 SUBSIDIO ÚNICO FAMILIAR Aumento de 100% 6,84 Aumento de 200% 11,51 Aumento a 0,5 UF 7,95

3,81 6,56 4,45

0,18 0,27 0,20

0,11 0,20 0,13

PENSION BASICA SOLIDARIA $60.000 en julio 2008 6,72 $75.000 en julio 2009 11,96 $90.000 en julio 2009 16,58 $125.000 en julio 2009 25,68

3,50 6,35 9,01 14,65

0,42 0,53 0,63 0,89

0,13 0,24 0,33 0,62

---------------------------------------------------------------------------------------------------* Costo fiscal adicional en relación a lo gastado en 2006.

El Seguro de Cesantía ha extendido su cobertura a un número importante de trabajadores, pero su impacto en términos redistributivos es menor pues tiene más bien las características de un ahorro forzoso o autoaseguro para proteger a los trabajadores de los quiebres de ingresos provocados por el desempleo. Este hecho se confirma por el bajísimo uso del Fondo de Cesantía Solidario. El Ingreso Mínimo Legal (IML) aparece como un determinante estructural de la distribución del ingreso en nuestro país. Por lo tanto, los reajustes del ingreso mínimo que sean inferiores al aumento del ingreso nacional tendrían un sesgo regresivo. De este argumento se deduce también que ese sesgo regresivo caracteriza a los reajustes del IML que sólo concedan la variación del IPC para mantener el poder de consumo real de los asalariados. La propuesta del Consejo de Trabajo y Equidad de establecer un subsidio de 20% para los ingresos laborales entre 0 y 7,5 UF (es decir, cercanos o inferiores al ingreso mínimo legal), escapa al posible efecto negativo en el empleo del aumento del salario mínimo pues es de cargo fiscal. Es más, establece también un subsidio de 10% a los empleadores para elevar la demanda

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por este tipo trabajo. La implementación de esta propuesta mejoraría el índice 10/10 en un 8,4% y el 20/20 en 10,3% con un costo fiscal levemente superior al 1% del PIB (incluyendo el 10% a los empleadores).

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INTRODUCCIÓN

La desigualdad en la distribución del ingreso en la sociedad chilena es un problema que ha ido concitando, desde la recuperación de la democracia, creciente importancia en la discusión política y económica del país. Sus nocivas consecuencias para la cohesión social y la estabilidad de las instituciones, por una parte, y para el aprovechamiento de los recursos humanos que cuenta el país para expandir su economía, por otra, han quedado cada vez más evidentes en este período en que el país se ha modernizado y democratizado con rapidez y sin pausas. Desde su creación, la Concertación de Partidos por la Democracia puso, junto a su objetivo de democratización de las instituciones políticas, los objetivos de crecimiento económico y equidad social. Después de una década de profundas transformaciones económicas y políticas, sin embargo, se pudo comprobar que, si bien la incidencia de la pobreza se había reducido casi a la mitad, la desigualdad de la distribución del ingreso se mantenía básicamente sin variaciones. El reconocimiento de la importancia de este fenómeno lo convirtió en tema central de los dos últimos debates presidenciales, siendo asumido también en el discurso de los dirigentes de la oposición de derecha. La presidenta Bachelet convocó, a mediados de 2007, a un grupo de más de cuarenta expertos y figuras públicas para constituir el Consejo Asesor Presidencial de Trabajo y Equidad que trabajó ocho meses en la elaboración de 17 propuestas que el gobierno podría impulsar con positivos resultados. La elevada desigualdad que caracteriza a nuestro país es un fenómeno complejo que obedece a múltiples causas (económicas, políticas, políticas, culturales). Gravita en él una herencia histórico-cultural de discriminación por el origen étnico, de clase y género (además de grandes desigualdades territoriales) que ha creado mecanismos de reproducción de la desigualdad a través del tiempo. Es útil distinguir dos tipos de propuestas para mejorar la equidad en la distribución de los ingresos. Por un parte, aquellas que afectan a los factores que determinan la distribución primaria del ingreso a los factores productivos y, por otra, aquellas que tienen un efecto en la acción del Estado para redistribuir los ingresos entre distintos estratos de la población. En el primer caso, se trata de incidir en los mercados de factores para lograr un reparto más equitativo de los frutos del esfuerzo en las actividades productivas. FUNDACIÓN CHILE 21

Las medidas redistributivas, en cambio, se refieren a los instrumentos de protección social que el Estado decide establecer para subsanar o aliviar carencias o daños sociales de diversos grupos de la sociedad que les impiden acceder a los derechos sociales garantizados por la Constitución y las convenciones internacionales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos. En general, aquellas medidas destinadas a mejorar la posición de los trabajadores para obtener remuneraciones más adecuadas por su esfuerzo productivo, como las referidas a negociación colectiva y a relaciones laborales, son probablemente más eficaces para mejorar la distribución del ingreso; pero, lo hacen a través de procesos complejos que necesariamente difieren los resultados en el tiempo. Los cambios de enfoques y el fortalecimiento de las capacidades de los trabajadores para negociar no sólo se ven restringidas por marcos legales inadecuados sino que también dependen de condiciones adecuadas en los mercados de trabajo. El avance hacia una sociedad más justa y equitativa requerirá, además, esfuerzos profundos, continuados y de largo plazo para realizar reformas estructurales en áreas como la educación o la estructura productiva. A un plazo más mediano contribuirían, por ejemplo, medidas destinadas a dar una mayor gravitación a la tributación directa, a ampliar de la negociación colectiva de los trabajadores y a otorgar mayor participación de mujeres y jóvenes en la población ocupada. La acción del Estado para beneficiar a sectores vulnerables de la población, en cambio, tiene efecto redistributivo en plazos más cortos (uno o dos años) y su adopción radica exclusivamente en la decisión de las autoridades. Las medidas que fortalecen el alcance de los instrumentos de protección social tienen estas características1. Estos instrumentos han sido creados por el Estado asegurar el disfrute de los derechos sociales a sectores de población que ven dificultado o imposibilitado su acceso a ellos. Por ello, los sujetos privilegiados de la protección social son las personas que sufren de invalidez, los niños y los ancianos. Este trabajo hace una evaluación del impacto que tendría sobre la distribución del ingreso en nuestro país el aumento de los beneficios de cinco instrumentos de protección social, en base a la información que entrega la encuesta CASEN 2006. 1

Otra medida de efecto en el corto plazo y que sólo de pende de la decisión de la autoridad es la elevación de las remuneraciones de los funcionarios públicos.

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La Información de la Encuesta CASEN 2006

La encuesta CASEN 2006 capturó información sobre los ingresos por concepto de seis subsidios monetarios: Asignación Familiar (AF), Subsidio Único Familiar (SUF), Pensión Asistencial (PASIS), Subsidio de Cesantía (SC), Bono de Protección Social (BPS) y Subsidio de Agua Potable (SAP)2. Los datos obtenidos permiten estimar el impacto sobre la distribución del ingreso que tenían a la fecha de la encuesta estos subsidios otorgados por el Estado. A partir de esa situación inicial, en esta parte del trabajo se estimarán los impactos redistributivos que podrían tener medidas para elevar el monto que reciben los beneficiarios de la Asignación Familiar, el Subsidio Único Familiar, la Pensión Asistencial y el Subsidio de Cesantía. Sin embargo, los valores obtenidos directamente de los datos proporcionados por la encuesta subestiman el valor real de los subsidios pues no capta completamente al total de perceptores de los diferentes subsidios. Es necesario contrastarlos con la información generada por las instituciones encargadas de la administración de los subsidios. Para cada subsidio es posible comparar el número de beneficiarios captados por la encuesta con el número que registran las estadísticas de las instituciones administrativas. Las coberturas que se obtienen, en términos porcentuales, son las siguientes3: Asignación Familiar (AF)……………………. Subsidio Único Familiar (SUF)……………… Pensión Asistencial (PASIS)………………… Subsidio de Cesantía (SC)…………………… Bono de Protección Social (BPS)……………. Subsidio de Agua Potable (SAP)……………..

38,2 73,9 95,4 30,1 64,3 43,2

La metodología utilizada por MIDEPLAN para ajustar los datos consiste en aplicar la distribución por decil de ingreso autónomo per cápita del hogar, obtenida de la Encuesta CASEN, a los datos de las instituciones administrativas. 2

Las PASIS incluyen las pensiones por vejez, invalidez y deficiencia mental. El SUF incorpora los subsidios otorgados a menores, mujeres embarazadas, inválidos y deficientes mentales. El BPS considera aquellos bonos otorgados en el Programa Puente de Chile Solidario. 3 MIDEPLAN, “CASEN 2006, Metodología de Valorización de los Subsidios en Salud, Educación y Monetarios” (MIDEPLAN, 2007).

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El subsidio promedio por hogar así obtenido supone que la eventual no declaración de subsidios se distribuye proporcionalmente entre los deciles de ingreso de los hogares. Los resultados de estas estimaciones se presentan en el Cuadro Nº 1.

CUADRO Nº 1 Ingresos Mensuales Promedio de los Hogares Provenientes Subsidios Monetarios por Decil de Ingreso Autónomo per capita del hogar, 2006 ($ de Noviembre de 2006)

Tipo de Subsidio Pensiones Asistenciales Subsidio Único Familiar Subsidio de Agua Potable Bono Chile Solidario Subsidios Focalizados Subsidio de Cesantía Asignación Familiar Subsidios no Focalizados Total Subsidios Monetarios

III

18.377 8.099 6.176 4.741 4.102 2.337 1.427 967 1.172 998 982 917 1.152 646 432 279 24.802 12.081 9.017 6.904 218 197 140 229 1.889 3.543 3.555 3.090 2.107 3.740 3.694 3.319 26.909 15.820 12.711 10.222

Decil VI

3.201 489 706 242 4.638 30 2.393 2.422 7.061

2.511 433 663 152 3.759 283 2.115 2.398 6.157

VII 1.712 275 540 108 2.635 176 1.639 1.815 4.451

VIII 1.391 141 387 50 1.968 78 1.144 1.222 3.190

907 72 229 17 1.226 99 800 899 2.125

319 33 61 2 415 23 320 343 757

Total 4.744 1.028 665 308 6.746 147 2.049 2.196 8.942

FUENTE: MIDEPLAN, “Distribución del Ingreso e Impacto Distributivo del Gasto Social 2006” (Serie de resultados de la Encuesta CASEN 2006, Santiago Junio 2007) pág. 13

Los subsidios monetarios son una fuente de ingresos para los hogares que se adiciona al ingreso autónomo que han captado. La suma de ambos conceptos permite, por tanto, estimar el ingreso monetario de cada hogar. Los Cuadros Nº 2 y Nº 3 muestran los valores obtenidos para cada decil y cada quintil respectivamente.

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CUADRO Nº 2 Ingreso monetario mensual promedio de los hogares por decil de ingreso autónomo per capita del hogar, 2006 ($ de Noviembre de 2006 )

Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total

$ Ingreso Subsidios Ingreso autónomo Monetarios Monetario 75.687 26.909 102.597 179.457 15.820 195.277 239.074 12.711 251.786 298.447 10.222 308.670 345.526 7.061 352.587 429.983 6.157 436.140 533.240 4.451 537.690 681.531 3.190 684.721 983.646 2.125 985.771 2.365.797 757 2.366.554 613.206 8.942 622.148

Quintil I II III IV V Total

$ Ingreso Subsidios Ingreso autónomo Monetarios Monetario 255.144 42.729 297.874 537.521 22.933 560.456 775.509 13.218 788.727 1.214.771 7.641 1.222.411 3.349.443 2.882 3.352.325 1.226.478 17.881 1.244.359

FUENTE: MIDEPLAN, “Distribución del Ingreso e Impacto Distributivo del Gasto Social 2006” (Serie de resultados de la Encuesta CASEN 2006, Junio 2007)

Estos datos permiten estimar Índices de Distribución del Ingreso que nos permitirán evaluar el impacto de aumentar los montos de la AF, el SUF, la PASIS y el SC. A continuación se presentan tres de estos índices que comparan los ingresos per capita de los hogares: el (10-10) compara el del decil más pobre con el del decil más rico; el (20-20) compara el del quintil más pobre con el del quintil más rico; el (10-40) compara el del 40% más pobre con el del decil más rico. FUNDACIÓN CHILE 21

CUADRO Nº 3 Índices de Distribución del Ingreso (% y pesos de noviembre 2006) INDICES Indice 10/10 Deciles Ingreso Monetario I 102.597 II 195.277 III 251.786 IV 308.670 V 352.587 VI 436.140 VII 537.690 VIII 684.721 IX 985.771 X 2.366.554 Valor del Indice

% 1,6490 3,1386 4,0468 4,9611 5,6670 7,0099 8,6420 11,0052 15,8438 38,0365 23,0665

FUENTE:

Indice 20/20 Quintiles Ingreso Monetario I 297.874 II 560.456 III 788.727 IV 1.222.411 V 3.352.325 Valor del Indice Indice 10/40 Ingreso Monetario I, II,III, IV 1.716.660 X 2.366.554 Valor del Indice

% 4,7876 9,0079 12,6768 19,6472 53,8804 11,2542 % 13,7955 38,0365 2,7572

Cuadro nº 2

Asignación Familiar

La asignación familiar es un subsidio para los trabajadores (activos cotizantes en un sistema de pensiones o pensionados) y otras personas que tienen a su cargo menores, estudiantes, inválidos, ascendientes de tercera edad o cónyuge que no trabaja remuneradamente.4 4

El INP (http://inp.cl/roller/preguntas_frecuentes/entry/asignaci%C3%B3n_familiar) enumera las siguientes categorías de beneficiarios y de cargas familiares. Beneficiarios: - Trabajadores dependientes del sector privado y público, que coticen (AFP o INP). - Trabajadores dependientes o independientes pensionados por cualquier régimen provisional. - Trabajadores que reciban subsidio de cesantía o de incapacidad laboral o cualquier otro.. - Aquellas personas que reciban pensión de viudez y la madre de hijos del trabajador o pensionado fallecido. - Las instituciones del Estado que tengan a su cargo el cuidado niños y/o niñas discapacitados. - Las personas naturales que tengan a su cuidado a menores por resolución judicial. Se consideraran como cargas familiares a: - Cónyuge y cónyuge inválido, en la forma que determine el reglamento. Hijos biológicos y adoptados, con edades hasta los 18 años ó aquellos hasta los 24 años que sean solteros y estudiantes regulares. Además los hijos inválidos de cualquier edad. - Los hijos del otro cónyuge. - Nietos y bisnietos, huérfanos de padre y madre o abandonados por éstos - Madre viuda. - Padres, abuelos u otros ascendientes mayores de 65 años o inválidos de cualquier edad.

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Estas son las cargas familiares que causan el subsidio y se trata de personas que no pertenecen o no pueden pertenecer a la fuerza de trabajo de manera que requieren de la protección del Estado para acceder a sus derechos sociales. Desde este punto de vista, la asignación familiar es un subsidio destinado a mejorar su acceso a estos derechos apoyando la familia a la que pertenecen. Las familias tienen necesidades crecientes a medida que aumenta el número de sus miembros. Este subsidio contribuye a la satisfacción de una parte de esas necesidades creciente favoreciendo a los trabajadores que perciben ingresos asalariados en la familia. Las asignaciones familiares son financiadas totalmente por el Estado a través de Sistema Único de Prestaciones Familiares en el que participan diversas instituciones públicas y privadas, siendo las más importantes las Cajas de Compensación de Asignaciones Familiares (C.C.A.F.) y el Instituto de Normalización Provisional (INP). Las asignaciones familiares se han reservados para los trabajadores de ingresos modestos, estando excluidos quienes reciben sueldos o salarios superiores a 2,8 veces el ingreso mínimo legal (IML). No se trata, por tanto, de un subsidio universal y esta exclusión (además de su estructura en tramos que se examina más abajo) implica una cierta focalización. Sin embargo, el documento “Distribución del Ingreso e Impacto Distributivo del Gasto Social 2006” de MIDEPLAN, ya citado, considera a las asignaciones familiares como un subsidio no focalizado. Efectivamente, los recursos que aporta el Fisco para financiar las asignaciones familiares, favorecen a los hogares del decil I en una proporción menor (9,2%) que la que captan los pertenecientes a los deciles II (17,4%) a VI (10,3%), como puede verse en el Cuadro Nº1. Esto se explica porque en el decil I hay una menor proporción de hogares con trabajadores del sector formal que cotizan en las AFP o el INP o reciben pensiones de estas instituciones y éstos son básicamente los beneficiarios de asignaciones familiares5. -

Niños huérfanos o abandonados en los mismos términos que los hijos y los inválidos que estén a cargo de instituciones del Estado o reconocidas por el Supremo Gobierno. - Menores al cuidado de una persona natural por resolución judicial. Las personas que constituyen las cargas familiares no deben tener una remuneración mayor al 50% de un ingreso mínimo mensual, puesto que estas deben cumplir el requisito de vivir a expensas del trabajador. Los beneficiarios del SUF no tienen derecho a Asignación Familiar. 5 Para los hogares que no tienen acceso a la asignación familiar, se creo el Subsidio Único Familiar que se examinará en la sección siguiente.

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Sin embargo, es necesario destacar el hecho de que las asignaciones familiares captadas por los hogares del decil I representan una proporción mayor de su ingreso monetario que la de cualquier otro decil 6, como lo muestran las cifras del mismo Cuadro Nº 1. El ingreso autónomo es tan bajo en el decil más pobre que, a pesar de la alta incidencia de otros subsidios monetarios (particularmente las pensiones asistenciales y el subsidio único familiar), cantidades menores de asignaciones familiares representan un aporte mayor al ingreso promedio de los hogares de este decil que al resto. Las asignaciones familiares tienen valores diferenciados, uno para cada uno de los tramos de ingresos que se distinguen en las remuneraciones de los trabajadores. El subsidio mayor favorece a los trabajadores que obtienen remuneraciones menores (su límite máximo es incluso menor al IML pues se sitúa en torno al IML del año anterior). El segundo tramo corresponde a las remuneraciones que están cerca del IMLy su límite máximo es actualmente equivalente a 1,8 veces el IML (un 96% superior al IML del año anterior) y el tercer tramo va entre 1,8 y 2,8 veces el ILM. El Cuadro Nº 4 muestra los montos de las asignaciones durante los últimos dos años.

Las asignaciones familiares captadas por el decil I representan el 1,84 % de su ingreso monetario. Las captadas por el decil II el 1,81% de ese mismo ingreso: los porcentajes correspondientes para los deciles III, IV y V son 1,41%, 1% y 0,68%. Ver Cuadro Nº 1.

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Cuadro Nº 4 Asignaciones Familiares Mensuales por Tramos de Sueldo (pesos de cada años) Período

Monto

Tramos de sueldo

Julio 2008 a Junio 2009

1.470 4.513 5.765

Entre 282.929 y 441.274 Entre 144.448 y 282.929 Menos de 144.448

Julio 2007 a Junio2008

1.375 4.223 5.393

Entre 264.667 y 412.791 Entre 135.124 y 264.667 Menos de 135.124

Julio 2006 a Junio 2007

1.307 4.o14 4.126

Entre 251.585 y 392.387 Entre 128.445 y 251.585 Menos de 128.445

FUENTE:

Superintendencia de Seguridad Social

Los montos de asignación familiar resultan muy reducidos en relación al objetivo de apoyar a las familias cuyas necesidades crecen cuando se agrega un miembro más7. El valor de la canasta de productos requeridos para satisfacer las necesidades más básicas de una persona, la línea de la indigencia urbana, quedó fijada en la CASEN 2006 en $ 23.549. A esa fecha la asignación familiar más alta (correspondiente al tramo de remuneraciones más bajas) era de $4.126; equivalente a poco más de un sexto (un 17,5 %) de la canasta que fija la línea de la indigencia. Es cierto que el gasto de una familia para satisfacer sus necesidades mínimas no aumenta en proporción a su tamaño, hay ciertas economías de escala; pero la contribución que hace el subsidio de la asignación familiar resulta menguado. El valor de las asignaciones familiares en los ingresos de los hogares de menores ingresos ha tenido significativas fluctuaciones en décadas pasadas. Era mayor que en la actualidad en los años sesenta y disminuyó fuertemente durante los años setenta y ochenta. Los datos elaborados por Ffrench-Davis muestran que el valor real de la asignación familiar que pagaba el Servicio de Seguro Social en 7

Los valores de las asignaciones familiares son equivalentes en la actualidad a 0,9%, 2,8% y 3,6% (3,2% hasta junio 2007) del IML en los tres tramos de remuneraciones.

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1970 era 3,5 veces mayor que el que pagó en 1989 el Sistema Único de Prestaciones Familiares establecido en 1974 por Decreto Ley (Nº 307). Desde el año 1990, el valor de la asignación familiar aumentó progresivamente. En 1999, había crecido en un 88%. En 2006, la asignación familiar pagada al tramo de ingresos menores había duplicado su valor real con respecto a 19898. Adicionalmente, el valor del subsidio para este tramo fue elevado, en julio de 2007, en un 26% real. Estimación de Impactos Redistributivos. Ejercicio de Simulación

El impacto redistributivo que podría tener un aumento sustancial de los montos de asignación familiar en la distribución del ingreso monetario se estima, a continuación, por medio de un ejercicio de simulación. La situación inicial queda descrita por el Cuadro Nº 5 que muestra los montos mensuales promedio de asignaciones familiares de los hogares (en pesos de noviembre de 2006) correspondientes a los deciles de ingreso autónomo per capita del hogar. Los datos elaborados por MIDEPLAN en base a la CASEN 2006 provienen del ya citado informe de MIDEPLAN, “Distribución del Ingreso e Impacto Distributivo del Gasto Social 2006”. Cuadro Nº 5 Ingresos Mensuales Promedio provenientes de Asignaciones Familiares Percibidas por los Deciles de Ingreso Autónomo per capita del Hogar (en pesos de noviembre de 2006) Tipo de Subsidio Asignación Familiar

FUENTE:

I 1.889

III

3.543

3.555

3.090

V 2.393

Decil VI 2.115

VII 1.639

VIII 1.144

IX 800

Total

320 2.049

Cuadro nº 1

Se simulan tres opciones de aumento: 100, 200 y 123%. Las opciones primera y tercera significan duplicar y triplicar el monto de las asignaciones familiares vigentes a fines de 2006. En la tercera opción, el porcentaje de aumento (123%) corresponde a la variación necesaria para equiparar la asignación 8

Ricardo Ffrench-Davis, Chile entre el Neoliberalismo y el Crecimiento con Equidad (JCSáez editor, Santiago, 2008) página 291.

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familiar más alta vigente en noviembre 2006 ($ 4.126) con el monto de 0,5 UF en esa misma fecha ($ 9.202). Este monto es el que está contenido en la propuesta del Consejo de Trabajo y Equidad de otorgar una transferencia de 0,5 UF por niño a los hogares pertenecientes al primer quintil de la distribución del ingreso. La estimación de impacto redistributivo que resulta de esta opción es una aproximación al que tendría implementar la recomendación del Consejo, si bien ésta focaliza el beneficio de manera diferente a lo que lo hace la asignación familiar. Los ingresos mensuales promedio provenientes de asignaciones familiares percibidas por los distintos deciles de ingreso autónomo per cápita que corresponderían a las tres opciones de la simulación aparecen en el Cuadro Nº 6. Cuadro Nº 6 Ingresos Mensuales Promedio provenientes de Asignaciones Familiares Percibidos por Deciles correspondientes a las Tres Opciones de Simulación (en pesos de noviembre de 2006)

Aumentos 100% 200% 123%(*)

I 3778 5667 4212

II 7086 10629 7901

III 7110 10665 7928

IV 6180 9270 6891

Decil V VI 4786 4230 7179 6345 5336 4716

VII 3278 4917 3655

VIII 2288 3432 2551

IX 1600 2400 1784

X 640 960 714

Total 4098 6146 4569

FUENTE: Cuadro Nº 5 y elaboración propia

El próximo paso de la simulación es estimar nuevos ingresos monetarios por decil y quintil en base a estas cifras. El Cuadro Nº 7 (A y B) presenta los resultados.

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Cuadro Nº 7-A Ingreso Monetario Mensual Promedio del Hogar, según Decil de las Tres Opciones ($ de Noviembre de 2006)

Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total

Ingreso autónomo 75.687 179.457 239.074 298.447 345.526 429.983 533.240 681.531 983.646 2.365.797 613.206

100% 200% 123%(*) $ $ $ Subsidios Ingreso Subsidios Ingreso Subsidios Ingreso Monetarios Monetario Monetarios Monetario Monetarios Monetario 28.798 104.485 30.687 106.374 29.232 104.919 19.364 198.821 22.907 202.364 20.179 199.636 16.267 255.341 19.822 258.896 17.085 256.159 13.313 311.760 16.403 314.850 14.024 312.471 9.454 354.980 11.847 357.373 10.004 355.530 8.272 438.255 10.387 440.370 8.758 438.741 6.089 539.329 7.728 540.968 6.466 539.706 4.334 685.865 5.478 687.009 4.597 686.128 2.925 986.571 3.725 987.371 3.109 986.755 1.078 2.366.875 1.398 2.367.195 1.152 2.366.949 10.989 624.228 13.038 626.277 11.461 624.699

FUENTE: Cuadros Nº 2, 3 y 6

Cuadro Nº 7-B Ingreso Monetario Mensual Promedio del Hogar, según Quintil de las Tres Opciones ($ de Noviembre de 2006) 100% 200% 123%(*) $ $ $ Ingreso Subsidios Ingreso Subsidios Ingreso Subsidios Ingreso Quintil autónomo Monetarios Monetario Monetarios Monetario Monetarios Monetario I 255.144 48.162 303.306 53.594 308.738 49.411 304.555 II 537.521 29.580 567.101 36.225 573.746 31.108 568.629 III 775.509 17.726 793.235 22.234 797.743 18.763 794.272 IV 1.214.771 10.423 1.225.194 13.206 1.227.977 11.063 1.225.834 V 3.349.443 4.003 3.353.446 5.123 3.354.566 4.261 3.353.704 Total 1.226.478 21.979 1.248.456 26.076 1.252.554 22.921 1.249.399

FUENTE: Cuadros Nº 2, 3 y 6

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La estimación de los nuevos índices distribución del ingreso correspondientes a estos nuevos datos derivados de las tres opciones del ejercicio de simulación y la comparación con los índices que arroja la encuesta CASEN 2006 se muestran en el Cuadro Nº 8. Cuadro Nº 8 Cambios en la Distribución del Ingreso Monetario, con Aumentos en los Montos de la Asignación Familiar. Índices Aumentos 100% 200% 123%(*) CASEN 2006

10/10 22,653 22,254 22,560 23,067

20/20 11,056 10,865 11,012 11,254

10/40 2,719 2,682 2,711 2,757

Variación Porcentual 100% 200% 123%(*)

1,79 3,52 2,20

1,76 3,45 2,15

1,37 2,71 1,68

FUENTE: Cuadros Nº 3 y 17

Costo Fiscal de los Aumentos Simulados Durante el año 2006, el Sistema Único de Prestaciones Familiares emitió 2.685.436 subsidios por Asignaciones Familiares. Este Sistema está compuesto por diversas instituciones que cooperan en la administración de las asignaciones familiares. El Cuadro Nº 9 muestra la importancia de tales instituciones en el Sistema.

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Cuadro Nº 9 Número Promedio Mensual de Asignaciones Familiares Emitidas, según Institución Instituciones 2003 Total General 2.763.966 Instituto de Normalización Previsional 997.101 Otras cajas de prevision 31.443 Cajas de compens. de asign. familiar (c.c.a.f.) 1.448.929 Servicio de tesorerias 46.943 Mutualidades 11.186 Administ. de Fondos Previsionales (a.f.p.) 70.717 Compañias de seguros 103.158 Otros organismos descentralizados 54.489 FUENTE: Superintendencia de Seguridad Social

2004 2.735.164 994.378 35.493 1.418.568 41.499 10.990 70.584 107.918 55.734

2005 2.800.674 986.177 34.721 1.497.004 38.955 10.792 71.523 109.459 52.043

2006 2.685.436 967.277 31.587 1.419.125 36.183 9.854 66.270 105.167 49.975

El financiamiento de las asignaciones familiares, sin embargo, en el régimen vigente en Chile corresponden en su integridad al Fisco, a través del Fondo Único de Prestaciones Familiares. En 2006, el aporte fiscal a este Fondo ascendió a más de 105 mil millones de pesos (unos US$ 199 millones al cambio promedio del año). Esta suma corresponde a menos del 0,14 % del Producto Interno Bruto de ese año, el cual ascendió 77.651.822 millones de pesos. El Cuadro Nº 10 presenta los ingresos y egresos del Sistema Único de Prestaciones Familiares durante los últimos cinco años.

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Cuadro Nº 10 Ingresos y Egresos del Sistema Único de Prestaciones Familiares (en millones de pesos de cada año) 2002

2003

2004

2005

2006

Ingresos Cotizaciones Aporte Fiscal Reintegro asignación familiar Total Ingresos

14 95.474 310 95.799

6 97.087 374 97.467

5 96.937 1.045 97.987

18 96.258 4.451 100.727

8 105.512 2.312 107.832

Egresos Asignación Familiar Gastos de Administración Total Egresos

93.960 1.240 95.200

95.923 1.225 97.148

97.381 1.220 98.601

99.220 1.250 100.470

106.519 1.231 107.750

Superavit o (Deficit) del ejercicio 599 319 -613 257 FUENTE: Superintendencia de Seguridad Social, en base a Balances Generales del Fondo Único de Prestaciones Familiares

Con base en estas cifras y a partir de los valores registrados para 2006, se ha proyectado el monto de Aporte Fiscal necesario para financiar las tres opciones de aumento de la Asignación Familiar del ejercicio de simulación. La proyección hace los supuestos metodológicos que los reintegros y los gastos administrativos se mantienen a un nivel equivalente al promedio de los últimos tres años y que el Aporte Fiscal financia exactamente lo necesario para pagar las Asignaciones Familiares, sin que el Fondo Único arroje superávit o déficit. Junto a los supuestos utilizados para el cálculo, es preciso tener presente que los resultados de las proyecciones son válidos para un número de subsidios emitidos equivalente al del año 2006. El Cuadro Nº 11 muestra el ejercicio de proyección para las tres opciones de montos de Asignaciones Familiares utilizadas en la simulación cuyo impacto se estimó en los cuadros anteriores.

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Cuadro Nº 11 Proyección de Aporte Fiscal (millones de pesos de 2006) Aumentos

Ingresos Aporte Fiscal Reintegro asignación familiar Total Ingresos Egresos Asignación Familiar Gastos de Administración Total Egresos

100% 211.669 2.603 214.272

200% 318.188 2.603 320.791

123%(*) 236.168 2.603 238.771

213.038 1.234 214.272

319.557 1.234 320.791

237.537 1.234 238.771

Superavit o (Deficit) del ejercicio

Aporte Fiscal en Millones de Pesos y % del PIB: Aumentos Montos % del PIB 100% 211669 0,2726 200%

318188

0,4098

123%(*)

236168

0,3041

Año 2006

105.512

0,1359

FUENTE: Elaboración a partir de Cuadro Nº 10

El Aporte Fiscal que entrega el gobierno al presupuesto Fondo Único de Prestaciones Familiares no representa el costo fiscal neto de las asignaciones familiares. Estas son sujeto de tributación. Si bien están exentas de impuestos al ingreso prácticamente en su totalidad, el gasto que ellas originan queda gravado por los impuestos indirectos, particularmente el IVA. De manera que hay retornos al Estado que deben considerarse al precisar el costo neto de este beneficio. El ANEXO I desarrolla una cuantificación de estos retornos por el concepto de IVA, sin considerar otros tributos. La encuesta de presupuestos familiares del INE permite estimar que proporción del gasto promedio de cada quintil de ingresos corresponde a productos gravados con IVA y de allí cuánto retorna al Tesoro Público9. Las estimaciones contenidas en el ANEXO I muestran que, de los $211.669 millones (pesos de 2006) requeridos como aporte fiscal para 9

Estas proporciones son 15% para los dos primeros quintiles, 14% para el tercer y cuarto quintil y 12% para el quintil de mayores ingresos.

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financiar asignaciones familiares de un monto superior en 100% a las que estaban vigentes a fines de 2006, $ 65.681 millones deberían retornar al Tesoro por mayores recaudaciones de IVA10. El aporte fiscal neto se reduciría a $ 145.988 millones, un 0,1880 % del PIB de 2006.

Principales Resultados Los resultados del Cuadro Nº 11 muestran el costo fiscal que tendría elevar los montos de la Asignación Familiar en las tres opciones estudiadas. Vinculándolos con la estimación de impacto redistributivo que registra el Cuadro Nº 8, se pueden resumir las principales conclusiones en relación al costo y el impacto de tales opciones: a) Aumentar en 100% el monto de la Asignación Familiar del año 2006, Disminuiría en 1,79 % el Índice 10/10 Con un esfuerzo Fiscal adicional equivalente a 0,14 % del PIB. b) Aumentar en 200% el monto de la Asignación Familiar del año 2006, Disminuiría en 3,52 % el Índice 10/10 Con un esfuerzo Fiscal adicional equivalente a 0,27 % del PIB c) Aumentar en 123% el monto de la Asignación Familiar del año 2006, Disminuiría en 2,2 % el Índice 10/10 Con un esfuerzo Fiscal adicional equivalente a 0,17 % del PIB

Esta cifra se lograría si se cumplen dos supuestos: 1) No hay evasión del IVA. (Hay estimaciones de evasión) 2) No hay ahorro. (De acuerdo alas encuestas de presupuestos familiares, el ahorro de las familias sólo es generado por el quinto quintil, el cual sólo recibe el 6% de las asignaciones familiares según la CASEN)

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El Subsidio Único Familiar

El Subsidio Único Familiar (SUF) está destinado a personas de escasos recursos que tienen a su cargo menores, pero que no pueden acceder al beneficio de la Asignación Familiar por no ser trabajadores afiliados a un sistema previsional11. Su valor equivale al monto de la Asignación Familiar que se paga a los trabajadores que reciben remuneraciones más bajas ($ 5.765 en la actualidad)12. Como en el caso de la Asignación Familiar, las personas que causan el SUF no pertenecen o no pueden pertenecer a la fuerza de trabajo de manera que requieren de la protección del Estado para acceder a sus derechos sociales y, desde este punto de vista, el SUF está destinado a mejorar su acceso a estos derechos apoyando a la familia a la cual pertenecen. Este subsidio contribuye a la satisfacción de una parte de las necesidades familiares que crecen cuando aumenta el número de niños o deben atender a un discapacitado. Los SUF están dirigidos a personas que pertenecen a hogares que están bajo o muy cercanos a la línea de la pobreza, siendo los Municipios quienes han determinado esta condición aplicando la ficha CAS (actualmente lo hacen aplicando la ficha de Protección Social). Su financiamiento proviene, sin embargo, exclusivamente del gobierno central a través del INP.

El Instituto de Normalización Provisional (http://www.inp.cl/portal/beneficios/beneficios_ex_cajas/subsidio_familiar_asist/subsidio_familiar_suf.html) establece las siguientes categorías de causantes y beneficiarios del SUF: Causantes : - Los menores hasta los 18 años de edad - Los inválidos de cualquiera edad - Las madres de los menores que perciban SUF - La mujer embarazada - Los deficientes mentales Beneficiarios : - La madre o, en su defecto, el padre - Los guardadores o personas que hayan tomado a su cargo el menor - Las personas naturales que tengan a su cargo deficientes mentales. Los SUF incompatibles con las Asignaciones familiares y las pensiones asistenciales. Los menores deben cumplir requisitos de participación en los sistemas de salud y educación para ser causantes del SUF. 12

El monto actual y los montos en períodos recientes han sido: Julio 2008 a Junio 2009 $5.765 Julio 2007 a Junio2008 $5.393 Julio 2006 a Junio 2007 $4.126 En el caso de los causantes inválidos, su monto es el doble del vigente.

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Aumento del Número de SUF: Proyección del Impacto Redistributivo

La Presidenta de la República, en su último Mensaje al Congreso (21 de mayo de 2008), anunció un aumento sustantivo del número de subsidios familiares que otorga el Estado en los siguientes términos: …”hemos establecido el derecho automático al subsidio único familiar. Este año entregaremos más de un millón 400 mil beneficios, esto es 400 mil más que el año anterior”. El número de SUF entregados en años recientes, de acuerdo a las cifras de la Superintendencia de Seguridad Social, se muestran en el Cuadro Nº 12.

Cuadro Nº 12 Número Promedio Mensual de Subsidios Familiares Emitidos, por Tipo de Causante Total

Menores

Madres

Embarazadas

Recien Discapacitados Nacidos 2001 887.593 759.414 125.053 1.816 (a) 1.310 2002 934.121 779.947 150.010 1.859 763 1.542 2003 936.919 756.767 176.443 1.376 644 1.689 2004 938.219 738.279 195.642 2.034 485 1.779 2005 953.896 733.424 215.879 2.205 602 1.786 2006 987.124 739.699 243.203 1.861 582 1.779 (b) Notas: (a) Cifra incluida en Menores; (b) Incluye discapacitados mentales FUENTE: Superintendencia de Seguridad Social

La focalización de este subsidio implica que el aumento del número de SUF entregados mensualmente tendrá un cierto impacto redistributivo que puede proyectarse a partir de la situación inicial de distribución del SUF registrada en el Cuadro Nº 1, con cifras estimadas por MIDEPLAN en el documento sobre impacto distributivo del gasto social 2006 a partir de los resultados de la CASEN de ese año13. 13

MIDEPLAN, “Distribución del Ingreso e Impacto Distributivo del Gasto Social 2006” (Serie de resultados de la Encuesta CASEN 2006, Santiago Junio 2007) pág. 13.

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El aumento de 987,1 miles a 1,4 millones significa un aumento de 41,8 % en el numero de SUF emitidos y de los montos percibido por los beneficiarios si se mantienen los valores de 2006. Suponiendo que se mantiene la distribución proporcional por decil registrada en la CASEN de los montos percibidos por cada uno de ellos aumenta en ese porcentaje. El Cuadro Nº 13 muestra las cantidades y montos promedios mensuales de SUF otorgados en 2006 y proyectados con el nuevo número anunciado por la presidenta el 21 de mayo pasado.

Cuadro Nº 13 Proyección de los Cantidades y Montos Promedios Mensuales de Subsidios Familiares Percibidos por cada Decil (% y pesos de noviembre 2006) Tipo de Subsidio SUF % participación n de suf (2006) 987124 Montos mensuales prom.

I 39,9 393862

II 22,8 225064

III 13,9 137210

4.102

2.337

Razón = (numero de suf / montos mensuales)

SUF % participación n de suf 1.400.000 Montos mensuales prom.

Decil VI

9,4 92790

4,8 47382

4,2 41459

VII 2,7 26652

VIII 1,4 13820

1.427

967

489

433

275

39,9 558600

22,8 319200

13,9 194600

9,4 131600

4,8 67200

5.818

3.314

2.024

1371

694

0,7 6910

0,3 2961

141

4,2 58800

2,7 37800

1,4 19600

0,7 9800

0,3 4200

614

390

200

102

FUENTE: Cuadro Nº 1 y cálculos propios.

El nuevo número de SUF implica, de acuerdo a esta proyección, que el monto promedio mensual de subsidios monetarios aumenta en 1.716 pesos de noviembre de 2006 (de 4.102 a 5818) percibidos por los hogares del primer decil y 14 (de 33 a 47) por los del décimo. Agregando estas diferenciales a los subsidios monetarios del Cuadro Nº 2, se obtiene el ingreso monetario proyectado por decil de ingreso autónomo per cápita del hogar.

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CUADRO Nº 14 Ingreso monetario mensual promedio proyectado de los hogares por decil de ingreso autónomo per capita ($ de Noviembre de 2006) $ Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total

Ingreso Subsidios Ingreso autónomo Monetarios Monetario 75.687 28.626 104.313 179.457 16.797 196.254 239.074 13.309 252.383 298.447 10.627 309.074 345.526 7.266 352.792 429.983 6.338 436.321 533.240 4.565 537.805 681.531 3.250 684.781 983.646 2.154 985.800 2.365.797 772 2.366.569 613.206 9.370 622.609 FUENTE: Cuadros Nº 2 y 13.

En este nuevo escenario los índices de distribución del ingreso muestran una leve variación. El Cuadro Nº 15 muestra las nuevas cifras.

Cuadro Nº 15 Cambios en la Distribución del Ingreso Monetario, con 1,4millones de SUF. Índices Nº de SUF 10/10 20/20 10/40 987,1 miles 23,07 11,25 2,757 1,4 millones 22,69 11,15 2,745

Variación Porcentual 10/10 20/20 10/40 1,64 0,89 0,42 FUENTE: Cuadros Nº 3 y 14

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Aumento de los Montos del SUF. Ejercicio de Simulación

Elevando los montos de SUF podría acentuarse el leve impacto redistributivo que tendrá el aumento del número de SUF anunciado por la Presidenta. Mediante un ejercicio de simulación, se presenta a continuación una estimación de los que significaría hacerlo en tres opciones de aumento, 100, 200 y 123%. Las opciones primera y segunda representan duplicar y triplicar a 1,4 millones de SUF el monto que se otorgaba de fines de 2006 ($4.126). La primera opción implica un aumento menor que otorgar una transferencia de 0,5 UF por niño a los hogares pertenecientes al primer quintil de la distribución del ingreso, de acuerdo a la propuesta del Consejo de Trabajo y Equidad. En noviembre de 2006, el SUF equivalía a 0,22 UF14, de manera que se hubiera requerido elevar ese valor en 123% para que equivaliera a 0,5 UF. Por otra arte, esta opción significa menos que duplicar el monto del SUF que se paga actualmente pues éste tuvo un importante aumento en términos reales en julio 2007 y el que se paga hoy día ($5.765 y se empezó a pagar a partir de julio de 2008) es 23% superior en términos reales al que se pagaba a fines de 2006. La situación inicial queda descrita por los Cuadros Nº 13 y 14 que muestran la proyección de los montos de ingresos mensuales promedio provenientes de SUF e ingreso monetario que percibirían los hogares (en pesos de noviembre de 2006) correspondientes a los distintos deciles de ingreso autónomo per capita del hogar cuando el número de SUF otorgados por el Estado alcance a 1,4 millones. Los ingresos mensuales promedio provenientes de SUF percibidos por los distintos deciles de ingreso autónomo per cápita que corresponderían a las tres opciones de la simulación a parecen el Cuadro Nº 6.

En noviembre 2006, el monto de SUF era $ 4.126 y la UF se valorizaba a $ 18.403.

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Cuadro Nº 16 Ingresos Mensuales Promedio provenientes de SUF Percibidos por Deciles correspondientes a las Tres Opciones de Simulación (en pesos de noviembre de 2006) Aumentos 1.400.000 100% 200% 123%(*)

I 5.818 11.635 17.453 12.973

II 3.314 6.629 9.943 7.391

III 2.024 4.048 6.072 4.513

IV 1371 2.743 4.114 3.058

V 694 1.387 2.081 1.547

Decil VI 614 1.228 1.842 1.369

VII 390 780 1.170 870

VIII 200 400 600 446

IX 102 204 306 228

X 47 94 140 104

Total 1.457 2.915 4.372 3.250

FUENTE: Cuadro Nº 13 y elaboración propia.

Estas cifras permiten estimar los nuevos ingresos monetarios por decil que arroja el ejercicio de simulación. El Cuadro Nº 17 presenta los resultados.

Cuadro Nº 17 Ingreso Monetario Mensual Promedio del Hogar, según Decil y Quintil de las Tres Opciones ($ de Noviembre de 2006)

Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total

100% 200% 123% $ $ $ Ingreso Subsidios Ingreso Subsidios Ingreso Subsidios Ingreso autónomo Monetarios Monetario Monetarios Monetario Monetarios Monetario 34.443 110.130 40.261 115.948 35.781 111.468 75.687 179.457 20.112 199.569 23.426 202.883 20.874 200.331 239.074 15.333 254.407 17.357 256.431 15.798 254.872 298.447 11.999 310.446 13.370 311.817 12.314 310.761 345.526 7.959 353.485 8.653 354.179 8.119 353.645 429.983 6.952 436.935 7.566 437.549 7.093 437.076 533.240 4.955 538.195 5.345 538.585 5.045 538.285 681.531 3.450 684.981 3.650 685.181 3.496 685.027 983.646 2.256 985.902 2.358 986.004 2.280 985.926 2.365.797 819 2.366.616 865 2.366.662 829 2.366.626 613.206 10.828 624.067 12.285 625.524 11.163 624.402

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100% 200% 123% $ $ $ Ingreso Subsidios Ingreso Subsidios Ingreso Subsidios Ingreso Quintil autónomo Monetarios Monetario Monetarios Monetario Monetarios Monetario 54.555 309.699 63.688 318.832 56.656 311.800 I 255.144 II 537.521 27.332 564.853 30.727 568.248 28.113 565.634 III 775.509 14.911 790.420 16.219 791.728 15.212 790.721 IV 1.214.771 8.405 1.223.176 8.995 1.223.766 8.541 1.223.312 V 3.349.443 3.075 3.352.518 3.224 3.352.667 3.109 3.352.552 Total 1.226.478 21.656 1.248.133 24.570 1.251.048 22.326 1.248.804

FUENTE: Cuadros 2 y 13

Los nuevos ingresos monetarios derivados de las tres alternativas de aumento de montos de SUF del ejercicio de simulación dan origen a nuevos índices distribución del ingreso los cuales se muestran en el Cuadro Nº 18. La comparación con los índices existentes en 2006, a la fecha de la encuesta CASEN, permite mostrar las variaciones porcentuales que produciría cada una de las alternativas sobre la base de 1,4 millones de SUF. Cuadro Nº 18 Cambios en la Distribución del Ingreso Monetario, con Aumentos en Número y Montos del SUF. Índices Aumentos 100% 200% 123% CASEN 2006

10/10 20/20 21,489 € 10,83 20,411 10,516 21,231 10,752 23,067 11,254

10/40 2,706 2,668 2,697 2,757

Variación Porcentual 100% 6,84 3,81 1,85 200% 11,51 6,56 3,24 123% 7,95 4,45 2,17 FUENTE: Cuadros Nº 3 y 17

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Costo Fiscal de los Aumentos Simulados Durante el año 2006, el aporte fiscal a este Fondo Nacional de Subsidio Familiar ascendió a más de 54 mil millones de pesos (unos US$ 102 millones al cambio promedio del año15). Esta suma corresponde al 0,07 % del Producto Interno Bruto de ese año, el cual ascendió 77.651.822 millones de pesos. El Cuadro Nº 19 presenta los ingresos y egresos del Sistema Único de Prestaciones Familiares durante los últimos cinco años. Cuadro Nº 19 Ingresos y Egresos del Fondo Nacional de Subsidio Familiar (montos en millones de pesos de cada año) 2002 Ingresos Aporte Fiscal Reintegros Documentos Caducados y bloqueados Total Ingresos Egresos Emisión de subsidios familiares Bonos Reemplazos Total Egresos Superavit o (Deficit) del ejercicio

2003

2004

2005

41.382

42.533

44.240

1.269 42.651

1.113 43.645

1.069 45.309

42.537

43.613

44.428

84 42.621

64 43.677

-32

2006

49.259 1.039 1.365 51.664

54.196 2 892 55.091

39 44.468

46.096 6.326 143 52.566

48.612 5.397 43 54.052

841

-902

1.038

FUENTE: Superintendencia de Seguridad Social

A partir de los valores registrados para 2006 en Cuadro Nº 19, se ha proyectado el monto de Aporte Fiscal necesario para financiar el aumento del número de SUF a 1,4 millones y las tres alternativas de aumento del monto del subsidio para ese número de beneficiarios estimadas en el ejercicio de simulación. La proyección hace supuestos metodológicos similares a los utilizados al hacer estas estimaciones para las asignaciones familiares16: documentos caducados y bonos se mantienen a un nivel equivalente al promedio de los 15 16

El tipo de cambio promedio del año 2006 fue de 530,28 pesos por dólar. Cuadro Nº 11

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últimos tres años y que el Aporte Fiscal financia exactamente lo necesario para pagar los SUF, sin que el Fondo arroje superávit o déficit17. El Cuadro Nº 20 muestra el ejercicio de proyección de costos para el aumento del número de SUF y de las tres alternativas de aumento del monto del subsidio para 1,4 millones de SUF, cuyo impacto se estimó en los cuadros anteriores. Cuadro Nº 20 Proyección de Aporte Fiscal (millones de pesos de 2006) Aumentos 200%

1.400.000 subsidios Ingresos Aporte Fiscal Documentos Caducados y bloqueados Total Ingresos

73.685 1.109 74.794

142.617 1.109 143.726

211.549 1.109 212.658

158.471 1.109 159.580

Egresos Emisión de subsidios familiares Bonos Total Egresos

68.932 5.862 74.794

137.864 5.862 143.726

206.796 5.862 212.658

153.718 5.862 159.580

Superavit o (Deficit) del ejercicio

100%

123% *

Aporte Fiscal en Millones de Pesos y % del PIB: Aumentos 1400000 (N de SUF)

Montos

% del PIB 0,0949

73.685 142.617 100% 0,1837 211.549 0,2724 200% 158.471 0,2041 123% Año 2006 54.196 0,0698 FUENTE: Elaboración a partir del Cuadro Nº 19

Se excluye del cálculo los reintegros y los bonos.

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En relación al costo fiscal neto de aumentar el número y el monto de los SUF, son pertinentes las mismas consideraciones realizadas respecto a las asignaciones familiares. El Aporte Fiscal que entrega el gobierno al Fondo Nacional de Subsidio Familiar no representa el costo fiscal neto de estos subsidios pues generan transacciones que están sujetas, al menos, a tributos indirectos, particularmente el IVA. De manera que hay retornos al Tesoro Público que deben considerarse para precisar el costo neto de este beneficio. El ANEXO I cuantifica estos retornos por el concepto de IVA. La proporción del gasto promedio de cada quintil de ingresos corresponde a productos gravados con IVA se estima a partir de la encuesta de presupuestos familiares del INE y de allí cuánto retorna al Tesoro18. Las estimaciones contenidas en el ANEXO I muestran que, de los $142.617 millones (pesos de 2006) requeridos como aporte fiscal para financiar 1,4 millones de SUF de un monto superior en 100% a las que estaban vigentes a fines de 2006, $ 21,184 millones deberían retornar al Tesoro por mayores recaudaciones de IVA19. El aporte fiscal neto se reduciría a $ 121.433 millones, menos de un 0,16% del PIB de 2006.

Principales Resultados

Las cifras del Cuadro Nº 20 muestran los costos fiscales (en pesos de 2006) que tendría elevar los montos de los SUF en las tres opciones estudiadas, sobre la base de 1,4 millones de subsidios. Vinculando estos costos con la estimación de impacto redistributivo que registra en Cuadro Nº 18, se pueden resumir las principales conclusiones: a) Aumentar en 100% el monto del SUF del año 2006, Disminuiría en 6,84 % el Índice 10/10 Con un esfuerzo Fiscal adicional equivalente a 0,09 % del PIB b) Aumentar en 200% el monto del SUF del año 2006, Disminuiría en 11,51 % el Índice 10/10 Con un esfuerzo Fiscal adicional equivalente a 0,18 % del PIB 18

Estas proporciones son 15% para los dos primeros quintiles, 14% para el tercer y cuarto quintil y 12% para el quintil de mayores ingresos. 19 Esta cifra se lograría si se cumplen dos supuestos: 3) No hay evasión del IVA. (Hay estimaciones de evasión) 4) No hay ahorro. (De acuerdo alas encuestas de presupuestos familiares, el ahorro de las familias sólo es generado por el quinto quintil, el cual sólo recibe el 1% de los SUF según la CASEN).

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c) Aumentar en 123% el monto del SUF del año 2006, Disminuiría en 7,95 % el Índice 10/10 Con un esfuerzo Fiscal adicional equivalente a 0,11 % del PIB

Pensión Básica Solidaria

La Pensión Básica Solidaria (PBS) está diseñada para beneficiar a las personas de 65 años o más pertenecientes al segmento más pobre de la población que no ha hecho aportes a los sistemas de pensiones contributivas existentes. El monto de la pensión es de $ 60.000 mensuales entre julio 2008 y junio 2009. Luego será de $75.000 mensuales entre julio de 2009 y junio de 2010. Posteriormente, ese monto se reajustará anualmente de acuerdo a la variación del IPC. La cobertura de este beneficio comenzará con el 40% mas pobre de la población, según lo criterios de la Ficha de Protección Social. Esta cobertura se extenderá al 45 % de la población en 2009; al 50% en 2010; al 55% en 2010 y al 60% en 2012. Además de los requisitos de edad y pertenencia al 40% más pobre de la población, la ley plantea un requisito de residencia en Chile de 20 años. Esos pueden ser continuos o discontinuos. Estas pensiones son otorgadas y administradas actualmente por el INP. A partir de enero, lo serán por el Instituto de Previsión Social (IPS), continuador del INP. El organismo responsable de fiscalizar el IPS y al resto de las instituciones que otorguen pensiones de acuerdo a la ley de Reforma Previsional, es la Superintendencia de Pensiones (SUPEN). El Sistema de Pensiones Solidarias, establecido en la Ley de Reforma Previsional aprobada en marzo de 2008, significa un gran paso en orden a dar acceso al ejercicio del derecho constitucional a la seguridad social a un gran sector de la comunidad nacional que estaba amenazado de quedar totalmente al margen de los beneficios del sistema vigente o de obtener pensiones insuficientes para llevar una vida digna. Las proyecciones indicaban que, en los próximos años, cerca de la mitad de las pensiones que otorgará el sistema de AFP sería inferior a la mínima legal sin siquiera poder acceder a la garantía estatal que asegura ese monto. La reforma previsional de los años 80, que se fundó en una filosofía de solución individual de las necesidades de protección, otorgó protección sólo para una minoría de los asalariados; la gran mayoría fue quedando postergada o FUNDACIÓN CHILE 21

excluida, viéndose obligada a recurrir a la protección social entregada por las instituciones del Estado. Para un número cercano a la mitad de los integrantes de la fuerza de trabajo que alcanzaban la edad de jubilación, la única alternativa prevista en la institucionalidad vigente para recibir un ingreso en la vejez, era postular a la Pensión Asistencial. Calificaban para recibirla, sin embargo, sólo si cumplían los requisitos de invalidez o pobreza del grupo familiar. La pensión Básica Solidaria reemplaza a la Pensión Asistencial. De hecho, el INP ha convertido en forma automática las antiguas pensiones asistenciales en básicas solidarias, excluyendo sólo a las que eran causadas por deficiencia mental que será financiadas en otro sistema de protección. En conjunto con el Aporte Previsional Solidario, reemplazará gradualmente a las pensiones mínimas garantizadas por el Estado. La estimación del impacto redistributivo de la introducción de la Pensión Básica Solidaria se puede aproximar utilizando precisamente los datos sobre la Pensión Asistencial que registra la CASEN 2006. Se deben hacer los necesarios ajustes por aumento del número de pensiones y por aumento de su valor.

Introducción de la PBS: Estimación del impacto redistributivo El punto de partida de la estimación es la situación registrada por la CASEN 2006 respecto a los ingresos provenientes de las PASIS percibidos por los distintos deciles de la distribución del ingreso20. Los datos aparecen en la primera línea del en la Cuadro Nº 1 de este trabajo, que muestra los ingresos percibidos por los hogares de los distintos deciles de ingresos por concepto de las 424.334 PASIS otorgadas en 2006. La introducción de la PBS ha ampliado el acceso a pensiones básicas por dos conceptos. Por una parte, el INP reconoció el derecho a PBS a todos los beneficiarios de PASIS, con excepción de aquellas otorgadas por deficiencia mental cuyos subsidios se integrarán a otra normativa. Por otra parte, se recibieron solicitudes de PBS de las personas que reunían los requisitos legales para acceder a ellas. El modelo actuarial de proyecciones del sistema de pensiones utilizado por la Dirección de Presupuestos estima en 565.189 el número de PBS

Los ingresos estimados por MIDEPLAN para suplir la no declaración de subsidios en la encuesta es baja en este caso pues las PASIS declaradas corresponden al 95,4 % de las efectivamente otorgadas de acuerdo a la información de las fuentes administrativas.

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vigentes a diciembre de 200821. La estimación supone que los nuevos beneficiarios de la PBS se distribuyen en los deciles de ingresos en las mismas proporciones que registró la CASEN 2006 para las PASIS. Un segundo paso en la estimación es proyectar el impacto del aumento del monto de la pensión. En primer lugar, es necesario estimar dicho aumento en términos reales pues la inflación entre noviembre de 2006 y diciembre de 2008 alcanzó a 15,6 %. De esta manera, $ 60.000 de diciembre de 2008 equivalen a $51.911 en pesos de noviembre de 200622. Es decir, el valor real de la PBS en diciembre 2008 aumentó 5,4% en relación a la PASIS de noviembre de 2006. La estimación de los ingresos que perciben los hogares de cada decil por concepto de PBS, de acuerdo a los supuestos enumerados, se presentan en el Cuadro Nº 21 junto a las cifras del Cuadro Nº 1 correspondientes a la CASEN. Cuadro Nº 21 Estimación de los Ingresos Mensuales Promedio de los Hogares Provenientes de PBS en 2008* por Decil de Ingreso Autónomo ($ de Noviembre de 2006) Tipo de Subsidio Pensiones Asistenciales Pensiones Básicas Solidarias *

18.377 8.099 25.773 11.358

III

6.176 8.662

4.741 6.649

3.201 4.489

Decil VI 2.511 3.522

VII 1.712 2.400

VIII 1.391 1.951

IX 907 1. 272

X 319 447

Total 4.744 6.652

____________________________________________________________________________ *

Julio 2008:

PBS de $ 60.000 mensuales para 565.189 beneficiarios

FUENTE: Cuadro Nº1 y elaboración propia

Al incluir las nuevas cifras en los subsidios monetarios de cada decil, se modifica la distribución de los ingresos monetarios que muestra el Cuadro Nº 2. Con estos nuevos ingresos monetarios por decil se pueden recalcular los Índices de distribución de ingresos para observar el impacto estimado de la introducción de la PBS. Las variaciones son las siguientes: El índice 10/10 disminuye de 23.067 a 21.517; es decir, un 6,72 %. 21

Véase Dirección de Presupuestos, Informe de Finazas Públicas 2009, página 74. Este número es 33,2% mayor que el número de PASIS otorgadas en 2006 y se ha asumido que representa una aproximación razonable al promedio de las PBS que estarán vigentes en el período julio 2008 – junio 2009. 22 En la estimación se ha asumido que este valor real (51.911 pesos de noviembre 2006) representa una aproximación razonable al valor en esa moneda del promedio de las PBS que estarán vigentes en el período julio 2008 – junio 2009.

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El índice 20/20 disminuye de 11.254 a 10.860; es decir, un 3,50 %. El índice 10/40 disminuye de 2.757 a 2.710; es dedir, un 1,72%.

Segundo año de la PBS: Estimación de los impactos redistributivos

La ley prevé que en julio de 2009 la PBS aumente su monto a $ 75.000, valor que se mantendrá hasta junio de 2010 (a partir de julio de ese año las PBS se reajustarán de acuerdo a la variación del IPC). En cuanto al universo de beneficiarios, éste se ampliará a los mayores de 65 años pertenecientes al 45 % de los hogares más pobres (en la actualidad el beneficios es para el 40% de los hogares). A este factor debe agregarse el aumento de la población en edad de acceder a la PBS. El modelo actuarial de proyecciones del sistema de pensiones utilizado por la Dirección de Presupuestos estima en 584.625 el número de PBS que se pagarán en diciembre de 2009. Se mantiene en la estimación el supuesto que los nuevos beneficiarios de la PBS se distribuyen en los deciles de ingresos en las mismas proporciones que registró la CASEN 2006. En relación al aumento del monto de la PBS a $ 75.000 mensuales, su significado en términos reales depende del ritmo de inflación que experimentará la economía chilena durante 2009 y hasta junio de 2010. En este ejercicio de estimación de impacto para este período, se harán los supuestos aplicados para el año de la introducción de la PBS y descritos en la sección anterior23. Con tales supuestos, la variación del IPC entre noviembre 2006 y diciembre de 2009 alcanzaría a 19,2 % y el valor de los $ 75.000 a esta última fecha equivaldría a 62.937 pesos de noviembre 2006, lo cual representa un aumento de 27,7 % respecto del monto vigente en esa fecha ($49.300). La estimación de los ingresos que percibirían los hogares de cada decil por concepto de PBS en julio 2009, de acuerdo a estos supuestos, se presentan en el Cuadro Nº 22 junto a las cifras del Cuadro Nº 1 correspondientes a la CASEN.

Tanto para el número de pensiones otorgadas como para el valor real de las pensiones se utilizan las cifras de diciembre de 2009 como una aproximación razonables para los promedios de ambas variables durante el período julio 2009 – junio 2010. El número de pensiones en ese mes corresponde al modelo de proyección actuarial de las pensiones de la DIPRES. El IPC de diciembre de 2009 se proyectó suponiendo una variación anual de 3,1%, en línea con el último IPOM del Banco Central (enero 2009).

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Cuadro Nº 22 Estimación de los Ingresos Mensuales Promedio de los Hogares Provenientes de PBS en 2009* por Decil de Ingreso Autónomo ($ de Noviembre de 2006) Tipo de Subsidio

III

Decil VI

VII

VIII

Total

Pensiones Asistenciales 18.377 8.099 6.176 4.741 3.201 2.511 1.712 1.391 907 319 4.744 Pensiones Básicas Solidarias * 32.322 14,245 10.863 8.339 5.630 4.416 3.009 2.447 1.595 561 8.347 __________________________________________________________________________________________________________________

* Julio 2009: PBS de $ 75.000 mensuales para 584.625 beneficiarios

FUENTE: Cuadro Nº1 y elaboración propia

Con estas nuevas cifras de ingresos por PBS en los subsidios monetarios de cada decil, la distribución de los ingresos monetarios se modificaría, dando lugar a nuevos Índices de distribución de ingresos que permiten observar el impacto estimado de la introducción de la PBS. Las variaciones son las siguientes: El índice 10/10 disminuye de 23.067 a 20.309; es decir, un 11,96 %. El índice 20/20 disminuye de 11.254 a 10.539; es decir, un 6,35 %. El índice 10/40 disminuye de 2.757 a 2.669; es decir, un 3,19 %. Estos índices, particularmente el que compara los deciles extremos, muestran que lo dispuesto en la ley de Reforma Previsional tendrá un impacto que puede considerarse no menor. Para precisar más la efectividad de la PBS como instrumento de redistribución de ingresos se simularon otras dos opciones de aumento. La primera es una PBS de $ 90.000 en julio de 2009, cifra que cercana a la que se hubiera llegado si se hubiera reconocido la inflación desde la fecha que se envió el proyecto de Reforma en diciembre de 2006 manteniendo el valor real de los $75.000 propuestos en ese entonces. Deflactando $ 90.000 por la inflación de 19,2 % en treinta meses (suponiendo una variación del IPC de 3,1% entre diciembre de 2008 y el mismo mes de 2009), se comprueba que esa cantidad equivale a $ 75.275 en pesos de noviembre de 2006. La segunda opción de aumento de la PBS cuyo impacto se estima, es elevarla a $ 125.000. Esta cifra es cercana, en términos reales, a lo que era la pensión mínima a fines de 2006. En efecto, al deflactarse por 19,2 % de inflación se obtiene un monto de $104.896. La estimación de los ingresos que percibirían los hogares de cada decil por concepto de PBS en julio 2009, de acuerdo a ambas opciones de aumento de la FUNDACIÓN CHILE 21

PBS, se presentan en el Cuadro Nº 23 junto a las cifras del Cuadro Nº 1 correspondientes a la CASEN. Cuadro Nº 23 Estimación de los Ingresos Mensuales Promedio de los Hogares por concepto de PBS en dos opciones de aumento en 2009, por Decil de Ingreso Autónomo ($ de Noviembre de 2006) Tipo de Subsidio

III

Decil VI

VII

VIII

Total

Pensiones Asistenciales 18.377 8.099 6.176 4.741 3.201 2.511 1.712 1.391 907 319 4.744 Pensiones Básicas Solidarias * 38.786 17.094 13.035 10.006 6.756 5.300 3.611 2.936 1.914 673 10.112 Pensiones Básicas Solidarias ** 53.870 23.741 18.104 13.898 9.383 7.361 5.016 4.078 2.659 935 13.904 __________________________________________________________________________________________________________________ * Julio 2009: 546mil PBS de $90.000 mensuales

** Julio 2009: 546 mil PBS de $ 125.000 mensuales FUENTE: Cuadro Nº1 y elaboración propia

Estas nuevas cifras de ingresos por PBS inciden en los subsidios monetarios de cada decil y la distribución de los ingresos monetarios se modifica. Los nuevos Índices de distribución correspondientes a estos ingresos monetarios modificados muestran el impacto estimado de las dos opciones de aumento de la PBS. En términos de tales Índices de distribución, las variaciones para una PBS de $ 90.000 mensuales en julio 2009 serían las siguientes: El índice 10/10 disminuye de 23.067 a 19.242; es decir, un 16,58 %. El índice 20/20 disminuye de 11.254 a 10.241; es decir, un 9,01 %. El íncide 10/40 disminuye de 2.757 a 2.644; es decir, un 4,60 %. Para una PBS de $ 125.000 mensuales en julio 2009, las variaciones de los índices serían las siguientes: El índice 10/10 disminuye de 23.067 a 17.142; es decir, un 25,68 %. El índice 20/20 disminuye de 11.254 a 9.606; es decir, un 14,65 %. El índice 10/40 disminuye de 2.757 a 2.543; es decir, un 7,74 %. Es preciso concluir que si se hubiera aceptado la propuesta de mantener el valor real de la PBS, reajustando su valor nominal por las variaciones de IPC desde la fecha en que se propuso al Congreso, el impacto redistributivo sería FUNDACIÓN CHILE 21

significativo, reduciendo el índice 10/10 en un porcentaje cercano al 17 %. Por su parte, la propuesta de hacer equivaler la PBS a la pensión mínima del momento y luego reajustarla por IPC hubiera tenido un impacto aun mayor, mejorando en cerca de un 26 % el índice que relaciona los ingresos del decil más pobre con el más rico (10/10).

Costos Fiscales a partir de las PASIS El Fondo Nacional de Pensiones Asistenciales registró egresos por 230 mil millones de pesos en 2006 que financiaron las 424.339 pensiones. Esta suma corresponde al 0,2958 % del PIB de ese año. El Cuadro Nº 24 presenta los diferentes rubros de ingresos y egresos de este Fondo. Cuadro Nº 24 Ingresos y Egresos del Fondo Nacional de Pensiones Asistenciales (Montos en millones de pesos de cada año) 2002

2003

2004

2005

2006

Ingresos Aporte Fiscal Aporte de Instituciones Previsionales Reintegros Documentos Caducados y bloqueados Total Ingresos

162.810 12.767 0 472 176.049

171.881 12.976 0 936 185.793

169.041 12.869 8.127 1.421 191.457

204.461 13.178 642 1.818 220.099

231.835 13.605 791 1.771 248.002

Egresos Emisión de pensiones asistenciales Bonos Reemplazos Total Egresos

162.204 13.672 241 176.117

167.411 17.781 206 185.398

172.276 18.146 173 190.595

191.372 29.986 239 221.598

229.663 17.980 203 247.846

(67)

395

862

(1.498)

156

Superavit o (Deficil) del Ejercicio

FUENTE: Superintendencia de Seguridad Social

El costo fiscal de la introducción de la PBS en julio pasado pude aproximarse a partir de estos datos de 2006. Para ello, es necesario estimar cuánto crece el costo fiscal por el aumento del número de pensiones y cuánto lo hace por el aumento del monto de la pensión otorgada. Como se ha explicado más arriba, el modelo actuarial de proyección de pensiones de la DIPRES ha estimado en 565.189 el número de PBS vigentes en diciembre de 2008, lo que representa un aumento de 33,2 % respecto al promedio FUNDACIÓN CHILE 21

de 2006. El aumento del monto de la pensión a $60.000 durante doce meses representa un aumento en términos reales de 7,7 % respecto al monto promedio de la PASIS vigente durante el año 200624. Se concluye que la introducción de la PBS durante el primer año representará una aumento de 43,4 % en términos reales respecto a lo pagado por PASIS otorgadas en el año 2006. En pesos de 2006, el gasto aumentaría de $ 230.000 millones a $ 329.824 millones, equivalentes a un 0,42 % del PIB. Para el segundo año de la PBS, el período julio 2009 – junio 2010, la estimación de costo fiscal debe considerar un nuevo aumento del número de PBS y un incremento del monto de la pensión que la ley fija en a $ 75.000. El modelo actuarial de proyecciones del sistema de pensiones utilizado por la Dirección de Presupuestos estima en 584.625. El número de PBS que se pagarán en diciembre de 2009, estimado por la DIPRES (584.625), significa un aumento de 37,8 % respecto del número promedio de 2006. El aumento del monto de la pensión a $ 75.000 durante doce meses representa un aumento en términos reales de 30.5 % respecto al monto promedio de la PASIS vigente durante el año 200625. Por lo tanto, el segundo año de la PBS representará un aumento de 79,85% en términos reales respecto del aporte fiscal realizado en el año 2006 por concepto de PASIS. En pesos de 2006 el gasto aumentaría de $230.00 millones a $ 413.647 millones, equivalentes a un 0,53 del PIB. La simulación de la opción de elevar la PBS a $90.000 en julio de 2009 representa un costo fiscal que se estimó de manera similar. Se estimó, con los mismos parámetros de inflación, que el aumento real del valor de la PBS era de 56,6 % respecto del valor promedio que registró durante 2006. Como se ha establecido, la estimación de la DIPRES arroja un aumento del número de PBS es de 37,8 % en relación a ese año. En esta opción, por tanto, el aumento requerido en el aporte fiscal alcanzaría 115,8% en relación a 2006, pasando a 496.340 millones de pesos de 2006, equivalentes a un 0,63 % del PIB. La simulación de la opción de elevar la PBS a $ 125.000 en julio de 2009 representa un costo fiscal que se estimó sobre la base del mismo aumento del 24

Haciendo el mismo supuesto aplicado que en las estimaciones de impacto (ver notas 22 y 23), se obtiene que los $ 60.000 de la PBS entre julio 2008 y junio 2009 equivaldrían a 51.551 pesos promedio de 2006 (al deflactar por la variación entre el IPC diciembre 2008 y el IPC promedio 2006). Este último valor se compara con el valor de la PASIS promedio de 2006 de $47.880. 25 El valor de $75.000 se ha deflactado comparando el IPC promedio de 2006 con el IPC diciembre 2009 bajo los mismos supuestos aplicados en los cálculos anteriores (ver nota 24, y 23). Se obtiene así un valor de 62.501 pesos de 2006 que se compara con el valor de la PASIS promedio de 2006 de $47.880.

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número de PBS en relación a 2006. Manteniendo los mismos parámetros de inflación, se estimó que el aumento real del valor de la PBS era de 117,6 % respecto del valor promedio que registró durante 2006. En esta opción, por tanto, el aporte fiscal requerido debería triplicarse en relación a ese año, pasando a 690.000 millones de pesos de 2006, equivalentes a un 0,89 % del PIB. El Cuadro Nº 25 resume las distintas estimaciones de costo fiscal a partir de los datos de las PASIS otorgadas en 2006.

Cuadro Nº 25 Estimaciones de Costo Fiscal Anual -------------------------------------------------------------------------------------Año

Cobertura Aumento Aporte % del PIB*** (nº PBS) Montos* Proyectado** -------------------------------------------------------------------------------------2006 424.339 230.000 0,30 2008 565.189 7,7% 329.824 0,42 2009 584.625 30,5% 413.647 0,53 2009 584.625 56,6% 496.430 0,63 2009 584.625 117,6% 626.549 0,89 --------------------------------------------------------------------------------------(*) En términos reales en relación al promedio 2006 (**) Millones de pesos de 2006 (***) PIB de 2006 FUENTE: Estimaciones propias

El concepto de costo fiscal neto que se ha explicado en las secciones anteriores se aplica también perfectamente en este caso. El ANEXO I cuantifica los retornos al Tesoro Público por concepto de IVA. De acuerdo a las estimaciones que allí se consignan, el 14,9% del gasto fiscal destinado a PBS sería recaudado como impuesto al valor agregado. Bajo el supuesto de no evasión, el costo fiscal neto sería solo el 85,1% de los montos estimados en la columna Aporte Proyectado del Cuadro Nº 2526.

El supuesto adicional es que no hay ahorro. Sin embargo, la encuesta de presupuestos familiares indica que el ahorro de las familias sólo es generado por el quinto quintil , el cual sólo recibe el 3% del gasto en las PASIS según la CASEN.

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Principales Resultados Las cifras del Cuadro Nº 25 muestran las estimaciones los costos fiscales anuales (en pesos de 2006) que representa la introducción de la PBS en julio de 2008, el aumento de su cobertura y monto a $75.000 en julio 2009 y de las opciones de elevar las PBS $ 90.000 y $125.000 en esta última fecha. Vinculándolos con la estimación de los impactos redistributivos realizadas más arriba, se pueden destacar las siguientes conclusiones: • La introducción de la PBS, en julio de 2008, con un monto de $ 60.000 mensuales, o Debiera disminuir en 6,72 % el Índice 10/10 o Con un costo fiscal adicional equivalente a 0,13 % del PIB 2006 • La ampliación de cobertura y el aumento de la PBS a $ 75.000 mensual, en julio de 2009, o Debiera disminuiría en 11,96 % el Índice 10/10 o Con un costo fiscal adicional equivalente a 0,24 % del PIB 2006 • La opción de elevar el monto de la PBS a $90.000 mensual, en julio de 2009, o Disminuiría en 16,58 % el Índice 10/10 o Con un esfuerzo fiscal adicional equivalente a 0,33 % del PIB 2006 • La opción de elevar el monto de la PBS a $125.000 mensual, en julio de 2009, o Disminuiría en 25,68 % el Índice 10/10 o Con un esfuerzo fiscal adicional equivalente a 0,62 % del PIB 2006

El Seguro de Cesantía

La ley que establece el seguro de cesantía (nº 19.728) entró en vigencia el 1º de octubre de 2002. Su objetivo es proteger a los trabajadores de los quiebres de ingresos provocados por el desempleo y otorgar una ayuda en la búsqueda de una nueva ocupación27. El seguro entrega protección a todos los trabajadores regidos directamente por el Código del Trabajo, sean sus contratos indefinidos, a plazo fijo o por obra. Excluye a los menos de 18 años, a los empleados de casa particular, los 27

El análisis de esta sección esta referido a las normas vigentes a mediados de 2008 y no contempla las modificaciones introducidas por la ley 20.328 del 30.01.2009. Estas modificaciones no alteran sustantivamente las conclusiones sobre el escaso efecto redistributivo de este instrumento de protección social.

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aprendices y los pensionados, con excepción de los pensionados por invalidez parcial. Quedan, por tanto, también excluidos los trabajadores regidos por cualquier otra norma que no sea el Código del Trabajo entre los que se cuentan los independientes y los empleados públicos. La incorporación al seguro es automática; es decir, el empleador tiene la obligación de inscribir a sus trabajadores en el sistema. Desde octubre de 2002, las nuevas contrataciones regidas por el código del trabajo, con las excepciones mencionadas, quedaron afectas al seguro de cesantía. En tanto, para los trabajadores con contratos antiguos, el ingreso es optativo según decisión del propio trabajador. La forma de financiar el seguro y los beneficios que se obtienen dependen de la relación contractual establecida. Existen dos tipos de beneficios: Uno para trabajadores con contrato a plazo indefinido y otro para trabajadores con contrato a plazo fijo, por obra o faena. El funcionamiento del Seguro para trabajadores con contratos a plazo indefinido es el siguiente: 1. El financiamiento se basa en la cotización de empleadores y trabajadores, la cual alcanza al 3% de la renta imponible del empleado, con tope de 90 UF. Según se explica en el diagrama, esta cotización se divide de la siguiente forma: a. Los empleadores cotizan 1,6% de la remuneración imponible en una cuenta individual. b. Los trabajadores cotizan un 0,6% de su salario en la misma cuenta individual. La obligación del trabajador y empleador de cotizar se extingue al cabo de 11 años de duración del contrato. c. Los empleadores cotizan un 0,8% del salario en el Fondo de Cesantía Solidario. Esta cotización permanece mientras el contrato no se termine. El Estado realiza aportes al Fondo Solidario que alcanza las 226 mil UTM, al año.

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Diagrama de financiamiento del Seguro de Cesantía para trabajadores con contrato a plazo indefinido 0.6% TRABAJADOR CUENTA INDIVIDUAL

CAUSAL IMPUTABLE

1.6%

EMPLEADOR 0.8% FONDO SOLIDARIO

ESTADO

CAUSAL NO IMPUTABLE

226 UTM al año

2. Los beneficios para los trabajadores con contrato fijo provienen primeramente de los recursos acumulados en su cuenta individual. Si éstos son insuficientes y cumplen ciertos requisitos pueden acceder al Fondo Solidario. • En caso de término de la relación laboral, el individuo accede a los fondos acumulados en su cuenta individual siempre que cumpla con el requisito de tener 12 cotizaciones mensuales continuas o discontinuas. El retiro de los fondos acumulados debe realizarse a razón de un giro mensual por cada año de cotizaciones, o fracción superior a seis meses, con un máximo de cinco giros28. Cabe destacar que los beneficios con cargo exclusivo a la cuenta individual son independientes de la causal de cese de la relación laboral, por lo que constituyen una protección a todo evento. • Los trabajadores que estén desempleados y hayan agotado los recursos de su cuenta individual pueden acceder al FCS si cumplen con las siguientes condiciones: o Ser despedido por causales no imputables 29 o Tener 12 meses de cotizaciones continuas en el fondo de cesantía solidario a contar del mes anterior al despido.

Así, hasta 18 meses cotizados, el beneficio se entrega en un único giro, equivalente al total acumulado en la cuenta individual. En el caso de los trabajadores que tuviesen derecho a más de un giro, los retiros se hacen de acuerdo a una escala que con montos descendentes en que el primer giro es el mayor. 29 Es decir, por necesidades de la empresa, caso fortuito o fuerza mayor

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o Tener saldos insuficientes en Cuenta Individual para cubrir prestaciones mínimas. o Inscripción en OMIL y acudir todos los meses por oferta de trabajo o curso de capacitación. •

Cumpliendo estos requisitos, el trabajador podrá retirar hasta 5 pagos con cargo al Fondo Solidario una vez que se haya agotado la Cuenta Individual30.

El funcionamiento del Seguro para trabajadores con contratos a plazo fijo, por obra o faena es el siguiente: 1. El financiamiento proviene exclusivamente de la cotización de los empleadores, un 3% de la remuneración imponible en una cuenta individual, con un tope de 90 UF. Los trabajadores no cotizan. 2. El beneficio que obtienen estos trabajadores, una vez terminada su relación contractual, es poder retirar la totalidad de los fondos acumulados en la cuenta individual, incluida la rentabilidad, en un único giro. Para tener acceso a este giro, debe cumplir con el requisito de tener un mínimo de seis cotizaciones, continuas o discontinuas, desde la afiliación al seguro o desde la fecha en que devengó la última prestación.

Incidencia en la Redistribución del Ingreso El seguro de cesantía lleva casi 6 años de funcionamiento. Durante ese período, han ingresado más de 5 millones y medio de afiliados (sobre 6 millones y medio de ocupados), de los cuales sólo el 2% es por decisión voluntaria, mientras que el 98% restante lo ha hecho de forma obligatoria. El número de cotizantes ha crecido mucho más rápido de lo que se esperaba, lo que ha permitido demostrar la alta rotación del empleo que se aprecia en nuestro país en la actualidad. Si bien es cierto que el Seguro de Cesantía vigente en nuestro país ha extendido si cobertura a un número importante de trabajadores, su impacto en términos redistributivos es menor.

Estos pagos se determinan en relación con el salario bruto promedio de los últimos doce meses, otorgando una tasa de reemplazo (con topes) del 50% en el primer mes con pagos decrecientes del 45%, 40%, 35% y 30% en los meses siguientes.

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La razón fundamental estriba en que tiene más bien las características de un ahorro forzoso o autoaseguro para proteger a los trabajadores de los quiebres de ingresos provocados por el desempleo. No funciona como un seguro de desempleo tradicional, lo cual se confirma por el bajísimo uso del Fondo de Cesantía Solidario. Podría argumentarse que el ahorro que se acumula en las cuentas individuales es financiado por el empleador, en gran proporción (en el caso de los contratos indefinidos) o totalmente (en el caso de los contratos a plazo fijo). Los aportes de los empleadores podrían considerarse una suerte de transferencia a los trabajadores. Sin embargo, sería una transferencia pequeña, un 3% de la remuneración imponible en el mejor de los casos, que elevaría sólo los ingresos asalariados regidos por el código del trabajo. En términos de la CASEN, sólo una parte del ingreso autónomo registrado para los diversos deciles se vería aumentada en ese porcentaje. En esas condiciones los índices que miden la distribución del ingreso mostrarían variaciones muy leves. Como se trata de ingresos asalariados, la incidencia de este pequeño aumento sería menor en los primeros deciles de la distribución del ingreso donde los perceptores de este tipo de ingreso son una proporción menor que en los deciles que corresponden a ingresos más cercanos a la mediana y la media de los ingresos de los hogares del país. La posibilidad de utilizar un esquema se protección al trabajador desempleado con herramienta redistributiva también es menor. Por una parte, se requeriría un cambio de concepción respecto al seguro de desempleo que no ha sido propuesta por las autoridades hasta ahora31 y por otra subsistiría el hecho que, de mantenerse los beneficios sólo para quienes tiene contratos de trabajo, un mejor seguro favorecería menos a los primeros deciles de la distribución del ingreso del país.

La Fundación Chile 21 ha planteado la necesidad de un seguro de desempleo universal. Véanse los trabajos contenidos en el libro publicado por la Fundación Chile 21, Un Seguro de Desempleo Universal para Chile (Santiago, noviembre 2008), editado por Luis Eduardo Escobar.

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Ingreso Mínimo Legal

El ingreso mínimo legal (IML) o salario mínimo es un instrumento que dispone la autoridad para regular el mercado de trabajo estableciendo un valor mínimo para la remuneración de los trabajadores. Incide en la distribución primaria del ingreso, la que es determinada por la manera que se remunera a los factores productivos de una economía. El ingreso mínimo legal está, por lo tanto, en la base de los procesos distributivos que genera la actividad económica en la sociedad. Tiene, por cierto, las limitaciones obvias que surgen de regular un área específica del mercado de trabajo, la de los trabajadores con menores remuneraciones, en la cual actúan distintas fuerzas que determinan el resultado. Al intervenir en el libre juego de esas fuerzas se producen diversos efectos en las variables que las miden. Algunos de ellos podrían ser negativos, como lo señala la literatura sobre empleo y salario mínimo. Pero, los efectos son múltiples y van desde las condiciones de trabajo hasta la demanda agregada y el equilibrio macroeconómico. El mercado de trabajo es clave para las interrelaciones que establece el sistema económico en su conjunto. El salario mínimo surge comienzos del siglo XX, con el objetivo de contrarrestar parte de la explotación a los trabajadores que se observaba en muchas industrias. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) buscó formalizar y establecer límites mínimos y obligatorios en cuanto a los salarios.32 Respecto de los criterios para fijar el valor del salario mínimo, en el Convenio N°131 de la OIT, se establece que entre los elementos que deben tenerse en cuenta para determinar el nivel de los salarios mínimos deberían incluirse33: a) Las necesidades de los trabajadores y de sus familias habida cuenta del nivel general de salarios en el país, del costo de vida, de las prestaciones de seguridad social y del nivel de vida relativo de otros grupos sociales; 32

Existen tres hitos en las definiciones planteadas por la OIT respecto de salarios mínimos: - El Convenio N°26, en 1928, sobre los métodos de fijación de salarios mínimos: obliga a establecer métodos que permitan la fijación de tasas mínimas de salarios en industrias o partes de industria en las que no exista un régimen eficaz para la fijación de salarios, por medio de contratos colectivos u otro sistema. - El Convenio N°99, en 1951, promueve la extensión de la protección del salario a los trabajadores rurales que se desempeñan en la actividad agrícola. - El Convenio N°131, en 1970, obliga a establecer sistemas de salarios mínimos prácticamente para todos los trabajadores. 33 Convenio N° 131 De La Organización Internacional Del Trabajo, Relativo A La Fijación De Salarios Mínimos, Con Especial Referencia A Los Países En Vías De Desarrollo

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b) Los factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo económico, los niveles de productividad y la conveniencia de alcanzar y mantener un alto nivel de empleo. En Chile, el concepto de salario mínimo también ha estado presente desde hace varias décadas. El sueldo vital fue establecido por ley en febrero de 1937. Esta ley dispuso que ningún empleado particular podía recibir una remuneración inferior al sueldo vital, entendiendo éste como aquella cantidad necesaria para satisfacer las necesidades indispensables para la vida del empleado, tales como alimentación, vestuario y habitación, y las que requiera su integral subsistencia. En 1973, se establece un único ingreso mínimo nacional que, a diferencia del sueldo vital que era distinto para sectores y regiones del país, cubrió a todos los trabajadores dependientes del país, con excepción de los trabajadores de casa particular. (El sueldo vital siguió utilizándose como unidad de referencia hasta 1981 para pensiones multas, etc.). En 1989, sin embargo, el ingreso mínimo volvió a diferenciarse, esta vez por edades; desde entonces existe un salario mínimo paralelo para los menores de 18 años y mayores de 64 años de monto inferior al establecido anualmente para los trabajadores de 18 y menores de 64 años. A partir de 1992, se acordó que el sueldo mínimo se establecería sobre la base y en proporción a la suma de la inflación esperada y el incremento de la productividad de la fuerza de trabajo. Mientras que desde el año 1995, se adicionó un factor de equidad al reajuste. Entre 1998 y el año 2000 rigió un acuerdo entre el gobierno y las organizaciones sindicales que excluyó negociaciones anuales y permitió que los aumentos del salario mínimo se mantuvieran ajenos a los efectos en la economía nacional de la crisis asiática y la recesión de 1999. En este contexto, se destaca que entre 1990 y el 2002, los salarios mínimos reales aumentaron un 84,3%34. Además, como lo dice González (2001) 35, durante los años 90 el salario mínimo creció más que los salarios medios -aunque menos que el producto y después de un deterioro del 36% en los años 80. Según datos entregados por la Unidad del Seguro de Cesantía de la Superintendencia de AFP, del total de nuevos cotizantes al año 2006, cerca del 62% tiene remuneraciones imponibles menores o levemente superiores al salario mínimo, vale decir, más de 2,6 millones de contratos. (Ver Cuadro Nº 26)

34 35

El incremento es de 62% si se toma como base el año 1980 González R. (2001) “Salario Mínimo y Vida Digna” Revista Mensaje, Junio 2001, Santiago de Chile

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Cuadro Nº 26 Distribución de Salarios de los Nuevos Cotizantes de cada año (Renta promedio de los 3 primeros meses de cotización) Renta Imponible Menos de $150.000 M$150 - M$200 M$200 - M$300 M$300 - M$400 M$400 - M$500 M$500 - M$600 M$600 - M$700 M$700 - M$800 Más de $800.000 TOTAL

Total 2.694.218 679.608 456.735 185.145 95.157 54.141 37.374 25.561 106.250 4.334.189

2002 446.566 105.045 76.474 28.569 12.688 6.710 4.172 2.806 10.313 693.343

2003 958.511 218.394 158.394 64.010 32.806 17.801 11.859 8.173 32.830 1.502.778

2004 602.001 140.955 96.025 39.645 20.772 12.148 8.758 6.101 26.603 953.008

2005 483.087 143.155 85.956 36.334 19.594 11.851 8.399 5.617 24.564 818.557

2006 204.053 72.059 39.886 16.587 9.297 5.631 4.186 2.864 11.940 366.503

Renta Imponible Menos de $150.000 M$150 - M$200 M$200 - M$300 M$300 - M$400 M$400 - M$500 M$500 - M$600 M$600 - M$700 M$700 - M$800 Más de $800.000 TOTAL

Total 62,2% 15,7% 10,5% 4,3% 2,2% 1,2% 0,9% 0,6% 2,5% 100%

2002 64,4% 15,2% 11,0% 4,1% 1,8% 1,0% 0,6% 0,4% 1,5% 100%

2003 63,8% 14,5% 10,5% 4,3% 2,2% 1,2% 0,8% 0,5% 2,2% 100%

2004 63,2% 14,8% 10,1% 4,2% 2,2% 1,3% 0,9% 0,6% 2,8% 100%

2005 59,0% 17,5% 10,5% 4,4% 2,4% 1,4% 1,0% 0,7% 3,0% 100%

2006 55,7% 19,7% 10,9% 4,5% 2,5% 1,5% 1,1% 0,8% 3,3% 100%

FUENTE: Memoria Primer Ciclo 2002-2006. Comisión de Usuarios del Seguro de Cesantía.

Según la encuesta CASEN 2006, cerca el 25% de quienes trabajan más de 30 horas reciben el salario mínimo o menos de este monto. En tanto, casi el 70% de la población tiene remuneraciones que están por debajo de los dos salarios mínimos. Los perceptores, se encuentran predominantemente en el mundo rural, tiene bajos niveles de educación y un grupo importante son jóvenes. Además, trabajan en un mayor porcentaje en pequeñas empresas, en muchos casos no tienen un contrato de trabajo y se concentran en las regiones más pobres del país.

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Distribución de los ingresos netos del trabajo (Empleados del sector privado: trabajan al menos 30 horas) 2000000 1900000 1800000 1700000 1600000 1500000 1400000 1300000

Ingreso mensual

1200000 1100000 1000000 900000 800000 700000 600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 99

Percentil de la distribución

FUENTE: Casen 2006

La misma encuesta CASEN 2006 entrega otros datos significativos sobre las diferencias de ingresos entre trabajadores asalariados y no asalariados. Un 13,7% de los asalariados tiene ingresos del trabajo inferiores al ingreso mínimo legal líquido ($108.000)36 mientras un 18,5% de los no asalariados está en la misma situación. Entre los primeros, un 2,2 % percibe remuneraciones que están entre 0,95 y 1,05 ingresos mínimos legales líquidos contra 0,8 % de los segundos. Cabe señalar que una parte importante de los asalariados que recibe ingresos del trabajo inferiores al ingreso mínimo legal corresponde a trabajadores dejornada parcial, menores de 18 años y mayores de 65 37. La investigación de Schwember y Maltrana38 sobre la distribución de ingreso autónomo en las encuestas CASEN realizadas desde 1987 hasta 2003 encontró que al representar dicha distribución como distribución de probabilidades ordenando los datos como grupos de ingresos en lugar de por fracciones de población (deciles o quintiles), que el ingreso mínimo legal aparecía 36

El ingreso mínimo legal sin descuentos, fijado por la ley, era de $ 135.000 mensuales en noviembre de 2006. MIDEPLAN, “Trabajo e Ingresos” ” (Encuesta CASEN 2006, 2007) 38 Schwember, H. y Maltrana, D., Distribución del Ingreso en Chile Radiografía de un Enfermo Grave (JCSáez editor, Santiago, 2007) 37

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como un factor estructural para explicar las grandes densidades en los bajos ingresos. Porcentajes superiores al 30% de los trabajadores ocupados tienen ingresos que se encuentran confinados a un rango muy pequeño de dinero, que se identifica como el tercer o cuarto de cien tramos de ingresos. Para todos los años estudiados, el ingreso mínimo legal queda encerrado en el mismo tramo de ingresos en que se encuentra la moda de la distribución. Salario Mínimo y Empleo A menudo se plantea que un aumento del salario mínimo provoca desempleo en la economía. Es más, se asume que dicho incremento perjudica a los grupos que se pretenden beneficiar con la medida39. Esta afirmación se sustenta en la lógica macroeconómica básica del funcionamiento de un mercado competitivo en que la demanda y la oferta determinan un precio de equilibrio. Si se fija el precio (el salario) a un nivel de precio superior al de equilibrio la cantidad ofertada (empleo) será menor. ¿Se ajustan los mercados de trabajo de nuestro país a esa lógica? Los estudios realizados sobre esta materia, tanto Chile como en el extranjero, presentan resultados disímiles y, en muchos casos no concluyentes, respecto al efecto del aumento del salario mínimo sobre el empleo. Bravo y Contreras (1998), determinan que no hay evidencia disponible para mostrar los efectos en pérdidas de empleo hasta 1998 como resultado de aumentos en el salario mínimo. Sin embargo, estos mismos autores, en un estudio posterior encuentran que el reajuste realizado entre 1998-2000 tuvo un impacto negativo sobre el empleo juvenil (grupo de 18-24 años), estimando que un aumento real del salario mínimo de entre un 13 y un 15% está asociado a una caída de un 10% del empleo juvenil. (Bravo y Contreras, 200040)41. A nivel internacional también hay estudios que respaldan y refutan la tesis de que el aumento del salario mínimo genera desempleo. Entre esos últimos, una de las investigaciones más famosas es la realizada por Card y Krueger42 para la industria de comida rápida en New Jersey y California, en EEUU. Estos investigadores encuentran que no hay diferencias significativas en el crecimiento del empleo entre los estados bajo estudio (aún cuando existen diferencias salariales entre ellos), al aumentar el salario mínimo. Más aún, el estudio 39

Trabajadores jóvenes, de tercera edad y aquellos que poseen una menor calificación. Bravo, D y Contreras, D (2000) “Salario Mínimo y su Impacto: Informe Final”. Departamento de Economía. Universidad de Chile. 41 Según este mismo estudio, el salario mínimo explicaría actualmente un 0,5% del total del desempleo de la economía. (Schkolnick, 2001). 42 Card, D. y Krueger A. (1995) Ídem. 40

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encuentra una relación positiva entre el aumento del salario mínimo y el empleo en el caso de algunas empresas individuales. En tanto, Dickens, Machin y Manning (1999) encuentran para el Reino Unido evidencia de que el salario mínimo tiene un importante impacto sobre los salarios, pero no sobre el empleo, lo cual es consistente con el hecho de que los empleadores tienen algún grado de poder monopsónico en el mercado del trabajo británico. La extensa revisión de la literatura anglosajona (incluyendo algunos estudios de otros países desarrollados y en desarrollo) realizada por Neumark y Wascher para el Nacional Bureau of Economic Research en 200643 llega a la conclusión que son muy pocos los estudios que proporcionan evidencia convincente sobre un efecto positivo del salario mínimo sobre el empleo. En cambio, los estudios que se concentran en los trabajadores menos calificados aportan sólida evidencia que el salario mínimo aumenta el desempleo. Existe evidencia, sin embargo, que el aumento del salario mínimo tiene un impacto positivo sobre la distribución del ingreso, principalmente debido a una reducción en la dispersión de los salarios en la economía44. Otras visiones consideran la existencia de condiciones “no económicas” en el mercado laboral. Laster en 1964 se referió a la posibilidad de que en un determinado rango, el salario mínimo puede provocar pequeños aumentos en el empleo, al actuar como ente corrector en los mercados laborales. Estos modelos respaldan la existencia de un salario mínimo debido a que hay varias razones por las que el mercado, funcionando libremente, remunerará a los trabajadores no calificados de menores ingresos por debajo de su productividad y existen costos asociados a la movilidad laboral.

Ingreso Mínimo Legal y Distribución La discusión sobre ingreso o salario mínimo y empleo tiene diversas implicaciones desde el punto de vista de los instrumentos adecuados para el desarrollo social y económico de una sociedad. Pero, desde un punto de vista exclusivamente distributivo, es preciso destacar que la posible existencia de una 43

Neumark, D. y Wascher, W., “Minimum Wages and Employment” (Nacional Bureau of Economic Research, Working Paper 12663, November 2006) 44 Card y Krueger, (1995) Ídem, presentan evidencia para EEUU, sugiriendo que el aumento en el salario mínimo durante la década de los ochenta fue un factor importante para contrarrestar la importante dispersión en los salarios ocurrida en el mismo período.

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relación negativa entre ingreso mínimo y empleo no excluye un efecto positivo de la distribución del ingreso en el conjunto de la población a menos que la elasticidad entre la variaciones de estas dos variables sea igual o superior a menos uno (e = - 1,0). En la literatura chilena y extranjera aparece una relación negativa tan alta en situaciones muy excepcionales y acotadas. Aunque el citado estudio de Bravo y Contreras (2000) arroja un valor alto para este coeficiente de elasticidad (en todo caso, menor a -1,0), los estudios de la literatura especializada anglosajona que ha encontrado relaciones salario mínimo-empleo negativas se ha manejado por largo tiempo en el rango - 0,1 a - 0,3. Otro hecho que conviene destacar es el hecho presentado por Schwember y Maltrana (op. cit.) que la moda de las remuneraciones de los trabajadores se ubica consistentemente en el entorno del ingreso mínimo. Esto indicaría que el ingreso mínimo es un determinante estructural de la distribución del ingreso en nuestro país. Por lo tanto, los reajustes del ingreso mínimo que sean inferiores al aumento del ingreso nacional45 tendrían un sesgo regresivo. De este argumento se deduce también que ese sesgo regresivo caracteriza a los reajustes que sólo concedan la variación del IPC para mantener el poder de consumo real de los asalariados. Para evitar ese sesgo es que es necesario agregar a estos reajustes, además de la variación del IPC, un porcentaje que represente el aumento de la productividad por trabajador en el conjunto de la economía. Si se quiere avanzar en mejorar la distribución del ingreso debe considerarse un factor de equidad agregando un porcentaje de reajuste adicional. La propuesta del Consejo de Trabajo y Equidad de establecer un subsidio de 20% para los ingresos laborales entre 0 y 7,5 UF (es decir, cercanos o inferiores al ingreso mínimo legal), escapa al posible efecto negativo en el empleo del aumento del salario mínimo pues es de cargo fiscal. Por el contrario, la propuesta incluye un subsidio a los empleadores de 10% para incentivarlos a contratar trabajadores por esas remuneraciones. La propuesta tiene, por tanto, efectos positivos sobre la equidad en la distribución del ingreso, mayores ingresos y mayor empleo para los trabajadores beneficiados. El impacto de la implementación de la propuesta en la distribución del ingreso pude estimarse a partir de los datos de la CASEN. Si se supone que los ingresos asalariados que perciben los hogares del primer y segundo quintil 45

El concepto de preciso de cuentas nacionales es el ingreso doméstico neto de remesas al exterior y corresponde al producto neto de depreciaciones. Difiere, por lo tanto, del PIB por varios conceptos. .

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corresponden ingresos laborales entre 0 y 7,5 UF, las alternativas de subsidiarlos en un 20% o en un 30% (en caso que todo el subsidio se entregara a los trabajadores) tendría los efectos redistributivos que aparecen el Cuadro Nº 27. El ANEXO II contiene los datos de la CASEN que han permitido hacer estas estimaciones. Cuadro Nº 27 Cambios en la Distribución del Ingreso Monetario, con Aumentos de 20% y 30% del Ingreso Autónomo Índices Aumentos 20% 30% CASEN 2006

10/10 20/20 10/40 21,125 10,094 2,651 20,272 9,599 2,602 23,067 11,254 2,757

Variación Porcentual Aumentos

10/10 20/20 10/40 20% 8,42 10,31 3,84 30% 12,12 14,71 5,65 FUENTE: ANEXO II

Aceptando el supuesto adicional que la distribución del ingreso por deciles no ha variado sustancialmente desde fines de 2006 (fecha de la CASEN)46, el impacto redistributivo de un subsidio o un aumento de los ingresos salariales del quintil más pobre sería de las siguientes magnitudes: Subsidio o aumento de los ingresos asalariados de 20% (con un costo fiscal cercano al 0,7% del PIB 2006): Disminución del índice 10/10 en un 8,4 % Disminución del índice 20/20 en un 10,3 %. Subsidio o aumento de los ingresos asalariados de 30% (con un costo fiscal cercano al 1,1% del PIB 2006): Disminución del índice 10/10 en un 12,1 % Disminución del índice 20/20 en un 14,7 %. 46

Habría que suponer también que la composición de los ingresos (salariales, no salariales, subsidios monetarios) de los dos primeros deciles se ha tenido variaciones significativas. Los datos de las enastas CASEN anteriores muestran que dicha composición no ha sufrido variaciones relevantes a través del tiempo.

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Arenas, Alberto, “Informe de Finazas Públicas 2009” (Dirección de Presupuestos, Santiago, octubre 2008) Banco Central de Chile, “Informe de Política Monetaria” (Banco Central de Chile, Santiago, enero 2009) Beyer, Harald, “Mercado del Trabajo y Salario Mínimo” (Centro de Estudios Públicos, Santiago, Junio 2008) Bravo, David y Dante Contreras, “Salario Mínimo y su Impacto: Informe Final”. (Departamento de Economía, Universidad de Chile, Santiago, 2000). Card, David and Alan Krueger, “Minimum Wages and Employment: A Case Study of the Fast Food Industry in New Jersey and Pennsylvania” (American Economic Review, December 1994) Dickens, Richard, Stephen Machin and Alan Manning, “The Effects of Minimum Wages on Employment: Theory and Evidence” (Journal of Labor Economics, January 1999) Escobar, Luis Eduardo (ed), Un Seguro de Desempleo Universal para Chile (Fundación Chile 21, Santiago, 2008) Ffrench-Davis, Ricardo, Chile entre el Neoliberalismo y el Crecimiento con Equidad (JCSáez editor, Santiago, 2008) González, R. “Salario Mínimo y Vida Digna” (Revista Mensaje, Junio 2001) Larrañaga, O. y Herrera, R. “Los Recientes Cambios en la Desigualdad y la Pobreza en Chile” (Estudios Públicos Nº 109, Verano 2008) MIDEPLAN, “Distribución del Ingreso e Impacto Distributivo del Gasto Social 2006” (Serie de resultados de la Encuesta CASEN 2006, Santiago Junio 2007) MIDEPLAN, “Metodología de Valorización de los Subsidios en Salud, Educación y Monetarios” (Encuesta CASEN 2006, 2007) MIDEPLAN, “Trabajo e Ingresos” (Encuesta CASEN 2006, 2007) Neumark, D. y Wascher, W., “Minimum Wages and Employment” (Nacional Bureau of Economic Research, Working Paper 12663, November 2006) Schwember, H. y Maltrana, D., Distribución del Ingreso en Chile Radiografía de un Enfermo Grave (JCSáez editor, Santiago, 2007)

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ANEXO I

RETORNOS AL ESTADO POR CONCEPTO DE IVA De acuerdo al gasto mensual por hogar por grupo de quintil de hogares, los siguientes datos corresponden al porcentaje del gasto que se paga en IVA.

I 15%

II 15%

Quintil III 14%

IV 14%

V 12%

$ Ingreso Monetario 297.874 560.456 788.727 1.222.411 3.352.325

Quintil I II III IV V Total

Montos

IVA 15

44681

84068

110422

171138

402279 812588

6.221.793

Distribución de los Subsidios Monetarios según decil de ingreso autónomo per capita 2006

Subsidio Único Familiar Asignación Familiar PASIS

I 63% 27% 56%

II 23% 32% 23%

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Quintil III 9% 22% 12%

IV 4% 14% 7%

V 1% 6% 3%

Distribución del Aporte Fiscal para el año 2006 por Quintil Montos I Subsidio Único Familiar

54.052

Asignación Familiar

105.512

PASIS

247.846

II 33891 63% 28066 27% 138298 56%

12594 23% 34186 32% 57005 23%

Quintil III 4865 9% 23213 22% 29742 12%

IV 2216 4% 14350 14% 16110 7%

541 1% 5803 6% 6444 3%

Retornos al Estado por concepto de pago de IVA de los hogares Quintil I II III IV V Total

SUF

% IVA 0,15 0,15 0,14 0,14 0,12

5084 1889 681 310 65 8029

Asignación Familiar 4210 5128 3250 2009 696 15293

PASIS 20745 8551 4164 2255 773 36488

Aporte Fiscal 2006 como porcentaje del PIB

Asignación Familiar Subsidio Único Familiar PASIS

Aporte Fiscal 2006

% del PIB

Aporte Fiscal Neto 2006

% del PIB

105.512 54.196 231.835

0,1359

90.219

0,1162

0,0698

46.146

0,0594

0,2986

197.704

0,2546

1.- Asignación Familiar Distribución del Aporte Fiscal en Asignaciones Familiares por Quintil Distribución del Aporte Fiscal por Quintil de Ingreso Aumentos Montos 100% 200% 123%

211.669 318.188 236.168

I 27%

II 32%

Quintil III 22%

IV 14%

V 6%

56304

68581

46567

28787

11642

84638

103093

70001

43274

17500

62821

76518

51957

32119

12989

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Retornos al Estado por pago de IVA de las familias por Quintil de Ingreso Quintil % IVA Aumentos 100% 200% 123%

I 0,15

II 0,15

8446 12696 9423

10287 15464 11478

III 0,14

IV 0,14

6519 9800 7274

V 0,12

4030 6058 4497

TOTAL

1397 2100 1559

30679 46118 34230

Aporte Fiscal neto como % del PIB 2006 Aumentos 100% 200% 123% Año 2006

Aporte Fiscal Neto % del PIB 0,2331 180.989 0,3504 272.070 0,2601 201.938 90.219 0,1162

2.- Subsidio único familiar

Distribución del Aporte Fiscal por Quintil

Distribución del Aporte Fiscal por Quintil de Ingreso Aumentos Montos 1.400.000 subsidios 100% 200% 123%

73.685 142.617 211.549 158.471

I 63%

II 23%

46200

17169

Quintil III 9% 6632

IV 4% 3021

V 1% 737

89421

33230

12836

5847

1426

132641

49291

19039

8674

2115

99361

36924

14262

6497

1585

FUNDACIÓN CHILE 21

Retornos al Estado por pago de IVA de las familias por Quintil de Ingreso Quintil % IVA Aumentos

I 0,15

1.400.000 subsidios

6.930 13.413 19.896 14.904

100% 200% 123%

II 0,15

2.575 4.984 7.394 5.539

III 0,14

IV 0,14

V 0,12

928 423 1.797 819 2.666 1.214 1.997 910

TOTAL

88 171 254 190

10.945 21.184 31.423 23.539

Aporte Fiscal neto como % del PIB 2006 Aumentos Aporte Fiscal Neto 1.400.000 subsidios 62.740 100% 121.433 200% 180.126 123% 134.932 Año 2006 46.146

% del PIB 0,0808 0,1564 0,2320 0,1738 0,0594

4.- PENSION BASICA SOLIDARIA

Distribución del aporte Fiscal en Pensiones por Quintil I 56%

PASIS

Distribución del Aporte Fiscal por quintil de Ingreso Aumentos cobertura montos 475000 6,20% 546250 27,0% 546250 52% 546250 111,7%

II 23%

Montos 272918 376020 451118 626549

Quintil III 12%

IV 7%

I 56%

II 23%

152834 210571 252626 350867

62771 86485 103757 144106

FUNDACIÓN CHILE 21

V 3%

Quintil III 12%

32750 45122 54134 75186

IV 7%

V 3%

19104 26321 31578 43858

8188 11281 13534 18796

Retornos al Estado por pago de IVA de las familias por Quintil de Ingreso Quintil % IVA Aumentos cobertura montos 475000 6,20% 546250 27,0% 546250 52% 546250 111,7%

I 0,15

II 0,15

III 0,14

IV 0,14

V 0,12

TOTAL

22925 31586 37894 52630

9416 12973 15564 21616

4585 6317 7579 10526

2675 3685 4421 6140

983 1354 1624 2256

40583 55914 67081 93168

Aporte Fiscal neto como % del PIB 2006 Aumentos cobertura montos 475000 6,20% 546250 27,0% 546250 52% 546250 111,7%

Año 2006

Aporte Fiscal % del PIB Neto 2006 232335 0,2992 320106 0,4122 384037 0,4946 533381 0,6869 197.704 0,2546

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ANEXO II AUMENTO DE LOS INGRESOS SALARIALES EN EL PRIMER QUINTIL Ingreso mensual promedio del hogar según decil $ Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total

Ingreso Subsidios Ingreso Ingreso autónomo Monetarios Monetario autónomo 75.687 26.909 102.597 73,8 179.457 15.820 195.277 91,9 239.074 12.711 251.786 95 298.447 10.222 308.670 96,7 345.526 7.061 352.587 98 429.983 6.157 436.140 98,6 533.240 4.451 537.690 99,2 681.531 3.190 684.721 99,5 983.646 2.125 985.771 99,8 2.365.797 757 2.366.554 100 613.206 8.942 622.148

% Subsidios Ingreso Monetarios Monetario 26,2 100 8,1 100 5 100 3,3 100 2 100 1,4 100 0,8 100 0,5 100 0,2 100 0 100

Estructura del ingreso autónomo de los hogares según decil

Año 2006

Ingreso del Ingreso del trabajo no Otros trabajo Decil asalariado asalariado Ingresos Autónomo en el hogar en el hogar autónomos

I II III IV V VI VII VIII IX X Total Fuente: CASEN 2006

62,3 69,1 70,2 67,0 66,2 64,5 60,6 58,9 55,8 42,9 54,3

13,0 12,7 13,4 16,7 17,2 19,0 23,9 26,5 29,2 44,5 31,1

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24,7 18,2 16,4 16,3 16,6 16,5 15,5 14,6 15,0 12,6 14,6

Ingreso autónomo del hogar 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Decil I II III IV V VI VII VIII IX X

Ingreso Autónomo Trabajo Trabajo Subsidios Ingreso Total asalariado no asalariado Monetarios Monetario 75.687 47.149 28.538 26.909 102.597 179.457 124.052 55.405 15.820 195.277 239.074 167.735 71.339 12.711 251.786 298.447 200.024 98.423 10.222 308.670 345.526 228.657 116.869 7.061 352.587 429.983 277.160 152.823 6.157 436.140 533.240 322.955 210.285 4.451 537.690 681.531 401.234 280.297 3.190 684.721 983.646 548.768 434.878 2.125 985.771 2.365.797 1.014.121 1.351.676 757 2.366.554

Ingreso Monetario Mensual Promedio del Hogar, según Decil y Quintil de las dos opciones ($ de Noviembre de 2006) 20%

30%

Ingreso Autónomo Trabajo Trabajo no Subsidios Decil Total asalariado asalariado Monetarios I 85.117 56.578 28.538 26.909 II 204.267 148.862 55.405 15.820 III 239.074 167.735 71.339 12.711 IV 298.447 200.024 98.423 10.222 V 345.526 228.657 116.869 7.061 VI 429.983 277.160 152.823 6.157 VII 533.240 322.955 210.285 4.451 VIII 681.531 401.234 280.297 3.190 IX 983.646 548.768 434.878 2.125 X 2.365.797 1.014.121 1.351.676 757

Ingreso Monetario 112.026 220.087 251.785 308.669 352.587 436.140 537.691 684.721 985.771 2.366.554

Ingreso Autónomo Trabajo Trabajo no Subsidios Ingreso Total asalariado asalariado Monetarios Monetario 89.832 61.293 28.538 26.909 116.741 216.673 161.267 55.405 15.820 232.493 239.074 167.735 71.339 12.711 251.785 298.447 200.024 98.423 10.222 308.669 345.526 228.657 116.869 7.061 352.587 429.983 277.160 152.823 6.157 436.140 533.240 322.955 210.285 4.451 537.691 681.531 401.234 280.297 3.190 684.721 983.646 548.768 434.878 2.125 985.771 2.365.797 1.014.121 1.351.676 757 2.366.554

Ingreso Monetario

Ingreso Autónomo Trabajo Trabajo no Subsidios Ingreso asalariado asalariado Monetarios Monetario Total

20%

Quintil I II III IV V

30%

Ingreso Autónomo Trabajo Trabajo Subsidios asalariado no asalariado Monetarios Total 289.384 537.521 775.509 1.214.771 3.349.443

205.440 367.758 505.817 724.189 1.562.889

83.944 169.763 269.692 490.582 1.786.554

42.729 22.933 13.218 7.641 2.882

332.113 560.454 788.727 1.222.412 3.352.325

306.504 537.521 775.509 1.214.771 3.349.443

FUNDACIÓN CHILE 21

222.560 367.758 505.817 724.189 1.562.889

83.944 169.763 269.692 490.582 1.786.554

42.729 22.933 13.218 7.641 2.882

349.233 560.454 788.727 1.222.412 3.352.325

Cambios en la Distribución del Ingreso Monetario, con Aumentos de 20% y 30% del Ingreso Autónomo Índices Aumentos 20% 30% CASEN 2006

10/10 20/20 10/40 21,125 10,094 2,651 20,272 9,599 2,602 23,067 11,254 2,757

Variación Porcentual Aumentos 20% 30%

10/10 8,42 12,12

20/20 10,31 14,71

FUNDACIÓN CHILE 21

10/40 3,84

5,65