PROPUESTASPÚBLICAS
Diciembre del 2000
Comité Directivo
Carlos Ominami Jorge Schaulsohn Directora Ejecutiva Clarisa Hardy Presidente
Vicepresidente
Staff
EMPRESAS PÚBLICAS
Marcelo Contreras Oscar Landerretche Cecilia Montero Jorge Rodríguez Iván Valenzuela Paulina Veloso Fernando Basilio Roberto Trejo Rafael Ruiz Alvaro Herrera Pablo Morris Erica Castro Guido Camú Genaro Cuadros
Un Compromiso de Eficiencia
Con este tercer número dedicado a las Empresas Públicas, la Fundación Chile 21 consolida una línea de trabajo destinada a abordar materias de interés público con fines de reflexión y propuestas.
Públicas en nuestro país que, posteriormente, fueron sistematizados por un equipo de expertos de la Fundación Chile 21 y cuya resultante es el presente número de Propuesatas Públicas.
Al igual que en los dos números anteriores, en que se abordaron propuestas relativas al Empleo y a la Transparencia, en este esfuerzo de elaboración de propuestas se recoge una metodología que consiste en convocar a actores relevantes que, desde distintos ángulos políticos y profesionales, comparten y confrontan puntos de vista que expresan la pluralidad de ópticas en las materias específicas, de modo de buscar acuerdos en un conjunto de proposiciones que permiten incidir en lineamientos de políticas públicas.
De manera resumida, las soluciones propuestas en este informe buscan ofrecer mecanismos para resolver el problema de manejo de las empresas públicas, sugiriendo adicionalmente, la conveniencia de iniciar una discusión, en su propio mérito y al margen de la necesidad del mejoramiento de la administración y de la eficiencia de las empresas públicas, sobre la posible o no privatización de algunas de estas empresas públicas. La propuesta que a continuación se entrega, pretende constituir una fórmula institucionalmente, útil para el largo plazo, que debiera contar con la conformidad de la mayoría del país, sin que apresure decisiones sobre privatizaciones que, por lo mismo, terminen vendiendo mal, sin la necesa-
Para este caso en particular, durante una serie de reuniones de trabajo a las que asistieron autoridades de gobierno, parlamentarios, profesionales y empresarios, se sometieron a discusión y debate planteamientos escritos y orales acerca de las Empresas
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ANTECEDENTES
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PROPUESTASPÚBLICAS ria legitimidad o sin las regulaciones que son indispensables en algunos casos. La administración de una empresa debe garantizar el cumplimiento de los objetivos de los propietarios. Son sus dueños los que le imponen los objetivos y no los gerentes.
En el caso de Chile , no hay respuestas simples. La diversidad de formas jurídicas, la historia y el peso específico de cada una de las empresas dificulta la búsqueda de una regla común de comportamiento. Pero más allá de las historias particulares, lo concreto es que no está explicitado la manera cómo el Estado maneja sus empresas.En el último tiempo se ha avanzado en la dirección correcta, al crearse el Sistema de Administración de Empresas de Corfo (SAE). Sin embargo, estamos lejos de tener un sistema de empresas estatales manejadas de la forma como los conglomerados privados modernos se vinculan con sus dueños.
PROPUESTAS En términos generales, siendo el Estado de Chile el dueño titular de las empresas públicas y el Gobierno su representante en la administración de las mismas, las soluciones deben apuntar a contestar las siguientes preguntas: ¿Cómo identificar y definir aquellas empresas que eventualmente pudieran privatizarse?
¿Cómo lograr que se administren bien aquellas que permanezcan en poder estatal ? ¿Cómo dar cuenta de la marcha de estas empresas? 1.- La revisión del listado de empresas públicas, es una cuestión esencialmente política. Sabemos que hay toda uan gama de apiniones, desde sectores ciudadanos que quisieran que ninguna empresa fuera estatal, hasta aquéllos que quisieran que no se privatizara ninguna. Este asunto debe manejarlo el gobierno y su discusión debe iniciarse sin complejos. Una pregunta previa es por qué hay empresas bajo el alero estatal y podemos contstar que, en algunos casos, ello tiene que ver más bien con una cierta inercia histórica que con una necesidad presente. Antaño el Estado para conseguir determinados fines debía hacerse cargo directamente de responsabilidades productivas. La realidad actual muestra que, en muchos casos, el Estado puede lograrlo más eficientemente a través de mecanismos indirectos, sin estar necesariamente involucrado en la gestión empresarial. Esta constatación es consistente con la tendencia que se observa hoy en las empresas las que, siguiendo una lógica estrictamente económica, deciden que les conviene mucho más adquirir externamente determinados bienes y servicios e integrarlos a su proceso, pero sin involucrarse como propietarios y administradores, que en las etapas productivas en que se tiene mayores ventajas. Un ejemplo típico es la licitación de subsidios para conseguir determinados servicios de alta rentabilidad social, pero baja rentabilidad privada.
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¿Quién le fija las metas y evalúa sus cometidos a la administración de las empresas públicas? ¿Existe alguna autoridad que formalmente represente la preocupación de los dueños? ¿Qué pasa en la empresa con los cambios de gobierno?
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En todo caso el peso de la prueba para la mantención de empresas estatales debe radicar en una adecuada y permanente justificación de los mayores aportes que genera para el país su carácter estatal. Ya sea a través de una evaluación patrimonial1 , de una comparación con resultados de empresas similares o de una evaluación del costo alternativo que tiene para el Estado su dedicación a labores productivas. 2.- La segunda pregunta es la más urgente de resolver, pues más allá de un eventual proceso de privatización, los tiempos involucrados pudieran ser largos. Y las exigencias de una buena administración no pueden esperar. Incluso para aquéllos que quieren privatizarlo todo es positivo, puesto que las empresas mejorarán su valor. Se debe definir un responsable en el gobierno que sea políticamente visible y evaluable. Se ha dicho que el Ministerio de Hacienda podría ser ese responsable dado que se trata de patrimonio donde lo financiero es clave. Sin embargo, siendo ese aspecto fundamental, no puede ser necesariamente el único y es por ello que quizás sea el SAE redefinido o fortalecido quien deba asumir este rol. Se debiera remozar al SAE (Sistema de Administración de Empresas) para cumplir este papel con respecto a todas las empresas estatales, terminando con las tutelas de ministerios específicos con respecto a determinadas empresas. La orientación de éstas, los objetivos a perseguir, debieran emanar del SAE. Se exceptuaría de reportar al SAE a Codelco y Banco del Estado (que por su importancia ameritan un sistema propio y especial), y Televisión Nacional. El caso de las empresas asociadas a la defensa debe ser evaluado para despejar la posible existencia de razones de confidencialidad o de seguri-
Así, todas las empresas públicas debieran pasar a responder a esta autoridad investida con la función de representar al «dueño». Esto tiene que ver con un manejo homogéneo del patrimonio, con políticas de remuneraciones e incentivos de los ejecutivos, y con los compromisos que se le pide a cada una de las empresas desde el punto de vista del dueño. ·
El SAE no asume tareas ejecutivas ni de administración específicas sino que las delega en los directorios y ejecutivos de las empresas. No se busca crear un Supra Directorio que defina el qué hacer detallado de cada empresa. Para eso están los Directorios respectivos. Sin embargo, el SAE debe ser rector y estar plenamente informado de la marcha de estas empresas. Por muy especializadas que sean algunas empresas, sus directorios o ejecutivos no pueden tener la pretensión ni remota de gozar de autonomía. Ese es el sueño de cualquier gerente, pero así no se vela por el valor del patrimonio.
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Además, el SAE debería obtener en el más breve plazo posible una evaluación económica de las empresas que permita saber si tienden a valorizarse o desvalorizarse como patrimonio de todos los chilenos. Este ejercicio debe hacerse separando aquellas funciones reguladoras y/ o promotoras que algunas empresas públicas realizan simultáneamente con la producción. Tales funciones de regulación y/o promoción que son propias del Estado, deben ser explicitadas y transparentadas y no tienen por qué mezclarse con tareas propiamente productivas.
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dad nacional que aconsejaran no incorporarlas al SAE.
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PROPUESTASPÚBLICAS Diciembre del 2000 tes y sindicatos, entre otros, así como a ministros o subsecretarios)
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Se propone que el SAE esté dirigido por un Consejo formado por profesionales de la más alta calificación, con algunos consejeros de jornada completa o media jornada y por un cuerpo técnico de selección. Puede ser que valga la pena dotar al SAE de un estatuto de organismo estatal con cierta participación de consejeros de alta reputación del mundo privado, designados por el Presidente de la República a propuesta de los Ministros del área económica.
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Quienquiera que actúe como el «dueño» debe ser efectivamente el mayor jerárquico hacia el interior de las empresas. Esto significa que el nombramiento de Directorios debe ser su responsabilidad. Cualquier otro tipo de interferencias debilita el rol buscado.
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El Consejo del SAE tendría la responsabilidad de representar al gobierno en la junta de accionistas de las empresas estatales constituidas como sociedades anónimas. Efectuaría las designaciones (y remociones) de directores de las empresas estatales, los que reportarían al SAE en sus evaluaciones periódicas de desempeño con respecto a las metas acordadas. Los Directorios no debieran incorporar a miembros con evidentes conflicto de intereses con las empresas (clien-
A su vez, los gerentes generales de cada empresa serán designados y removidos por sus respectivos directorios siguiendo normas de selección que fijará la SAE. No debiera haber designación directa del máximo ejecutivo por parte del Presidente de la República porque debilitaría la jerarquía de los directorios y del SAE. ·
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Entre las funciones del SAE debería contemplarse su función de ventanilla única de las empresas para relacionarse con el Gobierno. El SAE y el Ministerio de Hacienda deben ser entes esencialmente colaboradores y es a través del SAE que las empresas deben relacionarse con la Dirección de Presupuestos para el análisis de los presupuestos de gastos, inversiones y endeudamiento.
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Los objetivos de las empresas deben ser explicitados por el SAE buscándose los mecanismos para que sean políticamente legitimados al interior del gobierno , y los directores mandatados para conseguirlos. Esto último es altamente relevante. A diferencia de aquellas empresas donde los dueños ejercen de directores, arriesgando su dinero y patrimonio, en las empresas estatales, al igual que las de propiedad muy pulverizada, los directorios en cierta medida representan los intereses de terceros. En estos casos es clave establecer procedimientos, metas y resultados que signifiquen un amarre muy estrecho con el mercado y con el comportamiento de sus competidoras. De tal manera de evitar que los representantes de los dueños pueden ser superados o esquivados por personas con influencias. La legitimación política de los objetivos y el irrestricto respeto de las jerarquías dentro del SAE son indispensables ingredientes para minimizar esas filtraciones. Probablemente ayude mucho la transformación de estas empresas en Sociedades Anónimas que reporten periódicamente a la SVS porque ello involucra responsabilidad personal en los directores y obliga a una mayor transparencia.
PROPUESTASPÚBLICAS · Debe determinarse también normas para la selección de los ejecutivos, política de salarios y beneficios para ejecutivos (que no tiene por qué ser homogénea entre empresas) y vigilar que ello se cumpla. En un plazo breve el SAE deberá establecer normas de contratación que aseguren transparencia e idoneidad para todo cargo de supervisión o ejecutivo, incluyendo contratos a honorarios. También en un plazo breve el SAE determinará un código de remuneraciones vinculado al mercado, según a lo menos un par de estudios objetivos periódicos. En este código se establecerá que parte de las rentas de los ejecutivos será variable y asociada a su desempeño, y no a su antigüedad.
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Se harán públicas las rentas y condiciones del contrato de los ejecutivos y de los trabajadores de las empresas estatales, por tipo de cargo, no necesariamente por persona. Las indemnizaciones por años de servicio serán reguladas a un nivel máximo de un mes por año de servicio con tope de 11 meses para los ejecutivos y válidas solo para casos de despido y/o fallecimiento. El SAE establecerá también normas sobre planes de retiro incentivados y sobre negociaciones de remuneraciones.
3.- La tercera pregunta, debe resolver cómo hacer transparente a la opinión pública la administración de las empresas. El problema de quién o cómo se vigila sucesivamente a los distintos niveles de responsabilidad en esta institucionalidad: a los ejecutivos, a los Directorios, y al representante de los dueños que es el gobierno en su conjunto. ·
del SAE y de la SVS. En cambio, la supervisión del rol del gobierno es novedosa. Su eficiencia y eficacia, su corrección y ética en el manejo del patrimonio merece ser mostrado regular y sistemáticamente a la ciudadanía. El país, que corresponde a la junta de socios en las sociedades anónimas, debe estar tranquilo y satisfecho con el comportamiento y eficacia de este personaje.
La supervisión de los estamentos de ejecutivos y directorios es convencional, y la de estos últimos correría por cuenta
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Entonces, cómo y quiénes auditan lo que hace este actor. Aquí volvemos a la política, pero es indispensable resolver bien este desafío. El gobierno debiera hacerse representar una vez al año ante el Congreso Nacional con una cuenta disponible para la ciudadanía. Transformar a todas las empresas en Sociedades Anónimas y para los efectos de la Superintendencia de Valores y Seguros considerarlas como «abiertas» ayudaría en la misma dirección, pues se agregaría otra vigilancia especializada. Además, permitiría en el futuro, incorporar al sector privado de una manera más activa y amplia que hoy, que está presente tímidamente a través de joint ventures en CODELCO y ENAP, y que pasaría a constituir un adicional control de eficiencia y transparencia.
Compromiso de evaluación patrimonial de empresas públicas que acaba de suscribirse en el Congreso entre el legislativo y el ejecutivo. 1
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