Hacia una Mayor Igualdad Social: Atención Integral Infantil by Fundación Chile 21

PROPUESTAS PÚBLICAS

Noviembre 2004 HACIA UNA MAYOR IGUALDAD SOCIAL ATENCIÓN INTEGRAL DE LA INFANCIA

PRESENTACIÓN

La posibilidad de avanzar corrigiendo esta situación, en las distintas dimensiones en que las desigualdades se manifiestan, debiera ser una preocupación central de un país cuyos desafíos de desarrollo e inserción internacional descansan, en gran medida, en los grados de cohesión social que logre alcanzar en los próximos años, cohesión que está a la base de la estabilidad democrática y social que permite progresar económicamente. Estudios realizados por destacados académicos y especialistas de organismos nacionales e internacionales demuestran que los cimientos de la desigualdad se gestan en la infancia, con déficits de origen que acompañan a las personas por el resto de la vida. Pero no sólo estudios, también la experien-

cia que arrojan algunas sociedades altamente desarrolladas, como las del norte europeo, muestra que tal desarrollo se ha dado con notables progresos en el terreno de las igualdades y que ello se explica en un sólido sistema de protección social en donde la atención integral de la infancia tiene un lugar central. Cuestión que, además y entre otros resultados, permite a las mujeres incorporarse al mercado laboral sin pagar los severos costos que la maternidad tiene en países que, como el nuestro, no cuentan suficientemente con estos apoyos. Sin duda, tales experiencias son irrepetibles en sociedades que, como la chilena, tienen una desigualdad de origen muy marcada, una estructura distributiva altamente regresiva y restricciones fiscales. Por lo mismo, encontrar fórmulas creativas e innovadoras, con participación activa de todos los actores de la sociedad para dar respuesta a esta necesidad, será parte de la tarea en nuestra realidad. Con esta inquietud se constituyó en la Fundación Chile 21, el Taller de Atención Infantil Integral con la participación de especialistas de organismos internacionales como UNICEF Chile21

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Con importantes logros en materia de reducción de la pobreza y avances sociales que elevan la calidad de vida de todos los chilenos, nuestro país no ha logrado mejorar la distribución del ingreso. Parte de un continente que se caracteriza por sus altos grados de desigualdad, Chile mantiene situaciones de inequidad incompatibles con la mejoría en las condiciones materiales que nuestro país ha experimentado en la última década.

PROPUESTAS PÚBLICAS Noviembre 2004 y OIT, así como de expertos de distintas profesiones y de diversos organismos no gubernamentales.

En primer término, reconociendo a todos los niños y niñas como titulares de derechos humanos al igual que los adultos y, por lo mismo, como sujetos de protección como una responsabilidad indelegable del estado, tal y como lo afirma la Convención Internacional de los Niños suscrita por Chile.

En segundo término, haciéndose cargo de que Chile tiene la más baja tasa de participación laboral femenina de América Latina, entre otras importantes razones, por las insuficientes redes sociales y prestaciones destinadas al cuidado infantil. La baja participación de las mujeres en el mercado de trabajo contribuye a los menores ingresos de las familias, siendo fuente y reproducción de pobreza en los hogares de menores recursos.

En tercer término y derivado de lo anterior, asumiendo que el inquietante descenso de la tasa de fertilidad que está experimentando la sociedad chi-

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El propósito explícito que convocó a este grupo fue abordar una propuesta capaz de enfrentar esta problemática multidimensional de la desigualdad, teniendo como punto de partida las siguientes consideraciones:

lena, más que el resultado de una decisión deliberada de las mujeres y sus parejas, en la práctica es el fruto de una “penalización” que sufre la maternidad para aquellas mujeres que optan por entrar al mercado laboral. A partir de estas consideraciones y siendo los derechos de los niños el gran foco de nuestra preocupación, el Taller de Atención Infantil Integral1 de Chile 21 sesionó con el propósito de encontrar fórmulas y alternativas de respuesta en los ámbitos señalados, distinguiendo acciones capaces de responder a las urgencias inmediatas o del corto plazo que plantean los sectores de mayor pobreza, riesgo social y vulnerabilidad, así como perfilando iniciativas más estratégicas o de mediano plazo, cuya meta sea la universalización de los derechos de protección y atención de todos los niños y niñas del país.

Con la coordinación de Clarisa Hardy por Chile 21 y con Roxana Muñoz como secretaria técnica, el Taller estuvo integrado por expertos de algunas ONG especializadas en temas de desarrollo y de infancia (María Angélica Kotliarenco, Claudia Serrano, Marcela Tchimino y Osvaldo Torres), por especialistas de OIT y UNICEF (Francisca Morales, Verónica Riquelme y Paula Walker), por expertas independientes (Ximena Lagos y Paula Valenzuela), por especialistas de ministerios y servicios públicos ( Marcela Hernández, Loreto Martínez, Mariana Schkolnik y Fernanda Villegas), así como por el asesor presidencial, Víctor Tokman.

PROPUESTAS PÚBLICAS Noviembre 2004 LA SITUACIÓN ACTUAL EN CHILE Y SUS DESAFIOS Impacto de la pobreza en el desarrollo infantil. De acuerdo a todos los estudios especializados, en la infancia temprana se sientan las bases del desarrollo posterior de un individuo, siendo crucial la etapa comprendida desde la concepción hasta los 3 años.

Desigualdad en el sistema educacional. Numerosos estudios muestran que los niños desatendidos en su primera infancia tienen bajos rendimientos escolares, menores a los de aquellos niños que han recibido una adecuada estimulación temprana, sea en el hogar o fuera de él: en evaluaciones realizadas con estudiantes de 4° básico se observan puntajes superiores en casi 40 puntos en aquellos niños que han asistido previamente a prekinder y kinder.

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La literatura mundial muestra que los niños que crecen en pobreza enfrentan mayores riesgos de sufrir deficiencias en su desarrollo, pues las características propias de la pobreza pueden limitar las capacidades físicas, cognitivas y emocionales de los niños. Estamos hablando de una población infantil cuyos padres tienen baja escolaridad, malas condiciones económicas, de habitabilidad y de saneamiento, cuestión que además, provoca situaciones de stress familiar. En Chile, estos niños representan aproximadamente un quinto de la población entre 0 y 5 años de edad.

Y la desigualdad de capacidades que se provoca a edades tempranas entre niños de distintos niveles socioeconómicos, no logra ser reparada posteriormente por el sistema escolar, por más esfuerzos que se haga por compensar en la educación básica los déficits originales que se vivieron en la etapa preescolar. Baja cobertura preescolar y financiamiento. De lo anterior se explica la prioridad de la atención infantil en su etapa temprana, antes de ingresar a la enseñanza básica, especialmente entre los 0 y 3 años de edad, fase para la cual hay una muy baja cobertura de atención en el sistema preescolar chileno, por debajo del promedio latinoamericano. Un estudio realizado por la UNESCO revela que el 38% de tasa neta de educación preescolar que exhibe Chile contrasta con el 45% promedio latinoamericano, así como con las coberturas de países de gasto social comparable al chileno, como México (68%), Argentina (57%), Costa Rica (56%), Brasil (42%) y Uruguay (40%). Si bien, la educación preescolar en Chile ha crecido más de 13 puntos desde 1990 al 2003, sólo cubre al 35.1% de los niños con menos de 6 años, concentrándose mayormente en el grupo etáreo sobre los 3 años de edad y en los sectores sociales de mayores ingresos. Así, mientras la mitad de los niños del quintil más rico de la población tiene ac-

PROPUESTAS PÚBLICAS Noviembre 2004 ceso a educación parvularia, en el caso del quintil más pobre el acceso se reduce a un tercio de estos niños. Y este hecho se refleja en la destinación de financiamiento a tales propósitos. Del total del presupuesto del Ministerio de Educación, sólo un 7% se destina a la educación preescolar, lo que contrasta con el 52% para la educación básica, el 20% para la media y el 14% para la educación superior. En suma, no más del 0.27% del PIB se destina a fines preescolares desde el Ministerio de Educación. Si a lo anterior sumamos las transferencias de otras entidades públicas destinadas a edades preescolares, la proporción crece levemente, llegando a ser del orden del 0.4% del PIB el gasto orientado a la atención temprana infantil, cifra que es de las más bajas de América Latina.

Chile sigue siendo el país latinoamericano con la menor participación de mujeres en el mercado laboral y, aún cuando su incorporación se incrementó en los noventa, lo hizo a menor velocidad que la mayor parte de los países de la región. Según datos comparados de la OIT (2000), mientras la tasa promedio de participación laboral femenina latinoamericana es actualmente del 45%, Chile tiene un 36%, cifra que contrasta con el 49% de tasa de participación femenina de Argentina, con el 46% de Uruguay y con el 45% de Brasil. Pero, no sólo baja, sino que desigualmente distribuida: según datos del BID (1998), con-

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Mujer, trabajo y maternidad.

siderando el grupo de edad entre 25 y 45 años se advierte que sólo el 20% de las mujeres pertenecientes al decil más pobre del país acceden al mercado laboral, lo que contrasta con el 76% de las mujeres del decil más rico. Un estudio realizado por la CEPAL con datos del año 2000, demuestra que si las mujeres ingresaran al mercado laboral la incidencia de la pobreza se reduciría, en América Latina, en 8 puntos porcentuales. En el caso chileno y de acuerdo a la encuesta CASEN de esas fechas, si se excluyera el aporte de ingresos que realizan las mujeres de hogares pobres, se incrementaría del 7% al 19% el número de hogares pobres biparentales. De modo que la baja tasa de participación laboral femenina ciertamente tiene un efecto en los niveles de ingreso de los hogares y agudiza situaciones de pobreza, aparte del hecho de que se aprecian discriminaciones salariales por sexo y que, en promedio, las mujeres tienden a ganar un tercio menos que los varones en labores y responsabilidades comparables. Las discriminaciones en el acceso al trabajo y en las remuneraciones de las mujeres explican lo que está ocurriendo con la tasa de natalidad en Chile: siendo baja en general, de 2.2% a nivel nacional, la tasa de natalidad de las mujeres trabajadoras desciende a 1.7%, lo que muestra la penalización de la maternidad en las mujeres que desean trabajar.

PROPUESTAS PÚBLICAS Noviembre 2004 PROPUESTA DE ATENCIÓN INTEGRAL DE LA INFANCIA Objetivos ·

Orientar los esfuerzos en el corto plazo hacia todos los niños de mayor pobreza, riesgo y vulnerabilidad, así como hacia aquellos hogares en que las mujeres desean o necesitan trabajar, o bien que, estando incorporadas a algún trabajo, sus hijos carecen de una adecuada atención.

Institucionalizar un sistema mixto de atención infantil, promoviendo modalidades no convencionales complementarias de las modalidades convencionales, en el entendido que los esfuerzos que se realizan desde el sistema preescolar formal -y que ciertamente deben ampliarse- de todos modos serán insuficientes para absorber la demanda actual y potencial insatisfecha.

Promover diversas formas y tipos de iniciativa de atención infantil no convencional que permitan compatibilizar la maternidad con la capacitación laboral y el ejercicio del trabajo de las mujeres, de tal modo de fomentar la maternidad sin limitar las posibilidades laborales de las mujeres y sin recar-

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Aumentar significativamente la cobertura de atención infantil en las edades preescolares, pero especialmente para el grupo de 0 a 3 años por ser éstas las edades que marcan el desarrollo posterior de las personas y por ser éste, además, el grupo etáreo más desprotegido en la actualidad.

gar material y emocionalmente esta responsabilidad en los exclusivos hombros de las madres. ·

Contribuir a generar debate y opinión pública sobre la necesidad y beneficios de la educación preescolar, tanto para el niño mismo, como para la mujer que necesita o desea incorporarse al mercado laboral.

Criterios y orientaciones a) Complementariedad de la modalidad convencional y no convencional. La tendencia en los últimos años ha sido incrementar la oferta dentro del sistema educacional, a través de modalidades convencionales, estrechando cada vez más el espacio para las experiencias no convencionales y fuera del sistema educativo formal. Ante esta situación, el crecimiento que puede experimentar la cobertura es limitado, tanto por las limitaciones de disponibilidad de infraestructura y de personal y sus costos asociados, como por la inflexibilidad de localización y horaria que puede proveer el sistema formal. Además, y sujeto a mayores estudios en nuestra realidad, la experiencia internacional muestra que es posible reducir costos de la atención infantil en el sistema no convencional respecto de la convencional, sin afectar la calidad del servicio. Estimular la complementariedad de modalidades convencionales y no convencionales de atención preescolar, permitiría elevar significativamente la capacidad de respues-

PROPUESTAS PÚBLICAS Noviembre 2004 ta, probablemente de menor costo y exigencia formales, con mayores flexibilidades horarias y de localización, respondiendo a las necesidades familiares y de las madres, sin detrimento de la calidad del servicio que reciben los niños. Frente a las aprensiones existentes acerca de la calidad de este tipo de iniciativas, es posible mostrar los resultados que tienen otros países, así como darle visibilidad a algunas de nuestras propias experiencia y tener en cuenta, por lo demás, que en Chile existen las condiciones para instalar un sistema innovador que cuente con garantías de aseguramiento y supervisión de calidad. b) Participación de la comunidad y de las propias madres.

Potenciar estos recursos sociales informales que existen, pero introduciendo calidad en la atención, es un capital que sería lamentable desaprovechar, teniendo la ventaja adicional que estas iniciativas pueden llegar a ser una fuente de ingresos para mujeres que, con capacitación y supervisión adecuadas, pueden convertir sus prácticas domésticas habituales en actividades laborales remuneradas. Junto con potenciarse las redes existentes y crearse nuevas alternativas de empleo femenino, se utilizan además las infraestructuras

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Los niños y niñas de los sectores de menores ingresos que no acceden al sistema convencional, especialmente de aquellos hogares cuyas madres trabajan, quedan en manos de vecinos o parientes y, en no pocos casos, de sus hermanos mayores, niños también. En la práctica, las redes informales están operando, pero con grandes deficiencias de calidad desde el punto de vista de un buen desarrollo infantil.

disponibles que pueden ser mejoradas para estos propósitos, con menores costos que en el sistema convencional. Sedes y locales comunitarios debidamente adecuados, así como viviendas que, sobre la base de subsidios de ampliación, pueden ofrecerse como espacios de atención infantil son parte de la disponibilidad de los recursos físicos que están en condiciones de ponerse a disposición de iniciativas comunitarias y familiares de atención infantil. Por otra parte, la comunidad puede jugar un papel clave para sensibilizar a las familias ante este tema muchas veces ignorado por quienes más requieren soluciones, ayudando así a la implementación de este tipo de iniciativas. La comunidad es, entonces, un factor crucial para validar y legitimar las iniciativas de educación inicial no escolarizada o no convencional. c) Descentralización y responsabilidad de los municipios. Es en este ámbito de acciones que la descentralización aparece como una condición facilitadora, entregándole a los gobiernos locales la iniciativa para su desarrollo. Justamente, la necesidad de utilizar mecanismos flexibles de cuidado infantil, adecuados a la realidad territorial, social y familiar específica que se desea abordar exigen la mayor descentralización posible, siendo el municipio la instancia privilegiada para articular las necesidades y aportes de las madres, así como la participación de otros organismos y entidades calificadas capaces de colaborar en estas tareas, aportando recursos adicionales y ofreciendo cursos de capacitación de mujeres para el cuidado infantil. Sin menospreciar el rol que a nivel central le cabe a las entidades gubernamentales que se

PROPUESTAS PÚBLICAS Noviembre 2004 han dedicado tradicionalmente a la educación preescolar y complementaria a las iniciativas que se desarrollan a través del sistema educativo convencional, el despliegue de nuevas iniciativas no convencionales a nivel local, bajo normativas diseñadas centralmente y fiscalizadas por los organismos competentes, permitirá no sólo aumentar con mayor celeridad la cobertura, sino que innovar en distintos tipos de respuesta adecuadas a la necesidades localmente detectadas y a las realidades específicas de las familias involucradas.

Cuando se habla de calidad de la educación parvularia, se hace referencia centralmente a la calidad de la relación que se produce entre el adulto o educador y el niño, cuestión que está en manos de la familia, pero también puede darse fuera de ella, cuando no se provee dentro del hogar. Tan fundamental como es la incorporación de la familia en el proceso de atención preescolar, lo es contar con personas adecuadas para el cuidado de los niños, no sólo en términos de los conocimientos técnicos que puedan poseer y adquirir mediante la capacitación, sino también por su capacidad afectiva y empatía en las interacciones diarias con los niños. Por ello, la selección de mujeres cuidadoras debe considerar variables técnicas, socioemocionales y de legitimidad dentro de la comunidad. Otros criterios de calidad son una adecuada proporción entre adultos y niños, una adecuada cantidad y calidad de alimentación que se proporciona, así como una cierta exigencia de infraestructura y equipamiento que provea espacios suficientes y necesarios para todo tipo de aprendizajes, incluido el juego. Y ello se puede obtener, no sólo en jardines

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d) Criterios y estándares de calidad.

infantiles, sino que en sedes comunitarias habilitadas para tales propósitos, así como con programas de ampliación de las viviendas para desarrollar estas iniciativas con participación de las familias. e) Modalidad de financiamiento compartido: Uno Más Uno. Dadas nuestras actuales disponibilidades, por una parte, y compromisos fiscales, por otra, la propuesta de implementación de un sistema de atención preescolar complementario al actual, tendrá que descansar en un modelo de financiamiento mixto, combinando aportes estatales (de los gobiernos nacional, regional y municipal), aportes privados, comunitarios o de organismos sin fines de lucro, y de las propias familias. Es más, se debe pensar en un mecanismo de premio o incentivo a las iniciativas de atención infantil integral, en que el estado compromete recursos que se suman a los aportes privados, comunitarios y familiares. Este mecanismo, que podríamos denominar Uno Más Uno, se asienta en el compromiso de un aporte público equivalente a los aportes que, en cada iniciativa, comprometen los actores no gubernamentales: por cada peso movilizado privada y socialmente, el estado debe aportar otro. Esta fórmula permite aumentar considerablemente las actuales disponibilidades de financiamiento, estimula el compromiso solidario de toda la sociedad con la atención integral de los niños más pobres del país y, además, le proporciona a la sociedad y a las familias las bases para exigir y cautelar la calidad del servicio que se presta gracias a su contribución.

PROPUESTAS PÚBLICAS Noviembre 2004 Una nueva institucionalidad de supervigilancia de la atención infantil La institucionalidad encargada de velar por el cumplimiento de los derechos de niños y niñas se encuentra dispersa al interior del sector público y está escasamente articulada, con deficiencias de coordinación: la atención integral de la infancia requiere un importante cambio en la institucionalidad vigente.

Debemos avanzar, entonces, en el corto plazo con quienes más lo necesitan, orientando la ampliación de la cobertura lo más rápidamente posible hacia más de 200 mil niños pobres entre 0 y 3 años de edad que están actualmente fuera del sistema de atención preescolar, tanto con aquéllos cuyas madres trabajan, como los que están en mayor riesgo social con independencia de la situación laboral de sus madres. En lo inmediato hay que abocarse a la siguientes tareas: a) Análisis y estudios. ·

Cuantificar la magnitud real de la necesidad a ser cubierta, así como de la demanda real a ser satisfecha, con información actualizada del volumen de niños y niñas en condiciones de riesgo social que están fuera del sistema preescolar. Otro tanto, sobre la magnitud de mujeres pobres que ya están en el mercado laboral y no cuentan con apoyos para el cuidado de sus hijos en edad preescolar. Asimismo, estimar el volumen real de aquellas mujeres de escasos recursos que expresan su voluntad de entrar al mercado laboral si tuvieran con quien asegurar la atención de sus hijos menores de 6 años.

Realizar estudios que permitan dimensionar la inversión requerida para proteger a la población infantil antes mencionada.

La existencia de una autoridad social especializada en la infancia, de carácter central, debe velar por el mejor cumplimiento de las políticas de atención y protección a la infancia sin limitar, sino al contrario, la iniciativa de carácter local, incentivando la oferta de programas locales de cuidado infantil que cumplan con todos los requisitos de calidad normados por la autoridad.

Iniciativas inmediatas y de corto plazo. En el mediano plazo, el propósito de alcanzar una atención infantil integral universal debe partir del supuesto que todos los niños con menos de 6 años de edad deben benefi-

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Urge afrontar una reforma de la institucionalidad social, con la figura de una “autoridad” especializada en la temática infantil, con fuerza política y capacidad técnica, que supervigile la acción de las distintas entidades con responsabilidades ante los niños y niñas del país. Ello no puede ser responsabilidad, como muchos tienden a atribuirle, de la actual Junta Nacional de Jardines Infantiles, JUNJI, puesto que provee servicios directamente y, por consiguiente, no puede operar como un organismo normativo, fiscalizador y supervisor independiente.

ciarse de esta política, es decir, el actual universo superior al millón de niños y niñas cuyas madres y padres deseen acceder a esta atención fuera de las redes domésticas. Sin duda, es una meta muy ambiciosa y, en la actualidad, impracticable.

PROPUESTAS PÚBLICAS Noviembre 2004 y cuidado de los derechos de los niños y las niñas, y su posterior propuesta legislativa conducente a la creación de una nueva institucionalidad para la infancia.

b) Sensibilización, difusión y educación ciudadana. ·

Iniciar campañas de difusión para sensibilizar a la población y crear conciencia cívica acerca de la relevancia de la atención y protección infantil. Estas campañas deben tener el propósito de darle visibilidad a una temática social que ha estado relegada en el debate público y de provocar cambios culturales para que las mujeres hagan uso de estas alternativas no convencionales de cuidado infantil. Iniciar campañas educativas hacia los padres, desde el embarazo mismo, especialmente orientadas a las madres embarazadas y sus parejas sobre las necesidades que tiene el niño desde antes de nacer, durante el embarazo y en sus primeros años de vida. Campañas que no sólo deberían ser promovidas desde los medios de comunicación, sino que ser parte de las tareas pedagógicas de los servicios públicos y de las políticas implementadas a través de los consultorios, escuelas y municipios.

Preparar una normativa de estándares de calidad flexibles para las diversas realidades sociales y territoriales y que deberían ser exigibles para asegurar el máximo de calidad de la atención infantil sin entorpecer la ampliación de la oferta educativa a los niños. En dicho diseño, que debe ser encabezado por los organismos competentes del estado central (Ministerios de Educación, del Trabajo y SERNAM), deberían participar representantes de los municipios, de modo de introducirle los elementos de flexibilidad propios de las diversas realidades locales.

Realizar un catastro exhaustivo de experiencias de atención preescolar no convencionales (comunitarias y familiares, municipales y domiciliaras), tanto en práctica en nuestro país, como en el extranjero, para la posterior difusión y conocimiento de las mejores prácticas, facilitando su replicabilidad. Dicho catastro debería incluir, junto con la descripción exhaustiva de la experiencia exitosa, los cálculos de costo por niño.

La sola ampliación de cobertura no es suficiente para facilitar la inserción laboral de las mujeres, de modo tal que deberían contemplarse acciones de nivelación de estudios, de capacitación y formación para el trabajo para mujeres de escasos recursos, bajo la responsabilidad de los municipios, articulando así las necesidades de empleabilidad de las mujeres con el cuidado infantil. Elaborar un diseño de institucionalidad nueva, con autoridad política y técnica, responsable de la promoción, protección

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c) Acciones preparatorias.

d) Plan Piloto en todas las comunas durante 2005. ·

Plan Piloto: durante todo el año 2005 se debería promover la ejecución de al menos una iniciativa en cada municipio, con el propósito de generar lecciones ejemplificadoras para la comunidad y las familias, rompiendo barreras culturales y prejuicios. Las municipalidades deben ser las promotoras del Plan Piloto, con participación de la comunidad local, con el

PROPUESTAS PÚBLICAS Noviembre 2004 apoyo de las entidades gubernamentales especializadas y con aportes públicos complementarios, en el marco del financiamiento compartido, Uno Más Uno. Capacitar a mujeres para el cuidado infantil en cada comuna, de modo de favorecer la inserción laboral de las mujeres pobres en estos servicios y, de paso, legitimar las iniciativas no convencionales en la propia comunidad beneficiaria. Si bien esta tarea debe ser responsabilidad

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de los respectivos municipios, en convenio con entidades especializadas, ello debería ser parte de un “sistema de cuidadoras infantiles certificadas” cuya responsabilidad recaiga en un organismo competente de nivel central que establece el curriculum de formación, los criterios de elegiblidad de las candidatas a cuidadoras, los criterios de evaluación y de aprobación del curso, así como la actualización periódica de la formación de estas cuidadoras.