Septiembre 2007
INICIATIVA POPULAR DE LEY
A continuación se presenta una síntesis de las principales ideas y proposiciones planteadas en el marco de las reuniones de trabajo de la Mesa denominada “Nuevas Vías de Participación Ciudadana: Iniciativa Popular de Ley”, convocada por Fundación Chile 21. Esta síntesis constituye una propuesta formal que se presenta a las autoridades, a la ciudadanía interesada y a la opinión pública en general con el objeto de enriquecer el debate público que permita en el breve plazo establecer la iniciativa popular de ley en el ordenamiento constitucional y legal chileno. Componentes de la Propuesta: 1. Presentación. 2. La iniciativa popular de ley como proyecto democratizador. 3. Argumentos que avalan una propuesta de iniciativa popular de ley. 4. Requerimientos jurídico- constitucionales. 5. Elementos centrales para una propuesta legislativa. 6. Reflexiones finales.
Presentación
La soberanía en países que gozan de regímenes democráticos reside en la ciudadanía. En América Latina, la gran mayoría de los países plasma en sus Constituciones el reconocimiento de que la soberanía reside en el pueblo. No obstante, las diferencias están dadas en la forma en cómo aquella se ejerce. En algunos casos puede hacerse únicamente por medio de los representantes, mientras que en otros, además del voto, es posible hacerlo a través de mecanismos de democracia directa1 . “Los mecanismos de democracia directa ofrecen a los ciudadanos oportunidades para contribuir a la fiscalización y gestión de los asuntos políticos. Ellos pueden ser clasificados en dos tipos. El primero comprende procesos activados “desde arriba,” es decir, por agentes del Estado, tales como los plebiscitos vinculantes y no vinculantes. El segundo tipo incluye procesos activados “desde abajo,” por los propios ciudadanos, tales como iniciativas vinculantes y no vinculantes, referendos y peticiones de revocación de mandato”.2
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Presidentes Honorarios: Ricardo Lagos Carlos Ominami Francisco Vidal Directora Ejecutiva: María de los Ángeles Fernández
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Comité Directivo
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PROPUESTA PÚBLICA Nº 8
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8 Septiembre 2007 El artículo 5º de la Constitución chilena afirma “La soberanía reside esencialmente en la Nación. Su ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas y, también, por las autoridades que esta Constitución establece. Ningún sector del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su ejercicio”. En ese sentido, a diferencia de varios países latinoamericanos (Uruguay, Colombia, Argentina, entre otros), la Constitución chilena no contempla mecanismos activados “desde abajo”, como por ejemplo, la Iniciativa Popular de Ley (IPL).
Uno de los puntos de partida de la discusión llevada a cabo en la mesa fue el análisis de la experiencia internacional en el ámbito de las iniciativas populares de ley. Ello, con el objeto de analizar críticamente los elementos claves en el diseño de una propuesta acorde al contexto nacional. Asimismo, el trabajo desarrollado buscó:
El trabajo emprendido identificó y definió los principales elementos que contextualizan y determinan una propuesta de iniciativa popular de ley. Asimismo, se analizaron diversos ámbitos temáticos que permitieron configurar una línea de base para una propuesta de IPL susceptible de ser recogida por las autoridades legislativas y de gobierno. Para todo ello, se solicitaron trabajos especializados a expertos, a fin de avanzar y profundizar en propuestas específicas para cada una de las áreas abordadas.5 El presente documento incluye el contexto legislativo en el cual se resume la evolución de la temática en los últimos años, y las iniciativas y políticas existentes relativas a la misma. Luego se presentan los principales argumentos que fundamentan y justifican la incorporación de la iniciativa popular de ley en el ordenamiento jurídico-constitucional chileno. Más adelante se definen los elementos técnicos centrales que forman parte de la propuesta, y que deben considerarse al momento de abordar legislativamente la materia y, finalmente, los antecedentes legales a considerar para su viabilidad. Todas las conclusiones y recomendaciones aquí propuestas son fruto del trabajo colectivo realizado por los integrantes de la mesa, a Chile21
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• Proponer los elementos centrales que debiera contener una propuesta de iniciativa popular de ley en Chile.
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El proyecto definió como metodológía la realización de un taller periódico de discusión sobre distintos aspectos de la IPL, el que fue apoyado con documentos de trabajo especialmente preparados para esta ocasión. A las distintas sesiones fueron invitados diversos especialistas, miembros de la sociedad civil, académicos e investigadores de organismos internacionales.4
• Realizar un análisis comparado de experiencias extranjeras, buscando distinguir las fortalezas y debilidades, y las características del contexto social, cultural y político para poder ser aplicado.
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Buscando ofrecer un espacio de reflexión y debate, la Fundación Chile 21 desarrolló entre marzo y junio de 2007 un proyecto denominado Mesa de Trabajo “Nuevas Vías de Participación Ciudadana: Iniciativa Popular de Ley”. Esta mesa se constituyó con el propósito de generar una discusión para enriquecer el diseño de propuestas de interés público que permitan profundizar los mecanismos e instancias de participación ciudadana. Participaron en ella representantes de la sociedad civil y académicos de diversas disciplinas de las ciencias sociales.3
• Establecer el estado de la cuestión en Chile en términos de propuestas políticas y académicas respecto a vías de consulta ciudadana.
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La iniciativa popular de ley como proyecto democratizador
La iniciativa legislativa popular o iniciativa popular de ley (IPL) se define como el derecho de los ciudadanos a presentar un proyecto de ley para su necesario tratamiento en el parlamento, y/o para exigir una consulta popular para aprobar o rechazar cuestiones legislativas determinadas. La Constitución chilena no considera la IPL dentro del sistema legislativo y la formación de las leyes. La Carta Fundamental establece que las leyes pueden originarse exclusivamente por dos vías: a partir de una moción suscrita por senadores (no más de cinco) o diputados (no más de diez); y por mensaje directo enviado por el (la) Presidente(a) de la República. No obstante, la inclusión de la iniciativa popular de ley ha formado parte de los programas, resoluciones y declaraciones de partidos progresistas y actores políticos, en especial desde el programa de gobierno del ex Presidente Ricardo Lagos.6 Desde el tercer gobierno de la Concertación (2000-2006) la participación ciudadana tomó un mayor impulso, formando parte integral del programa de gobierno de Ricardo Lagos, en el cual se alude directamente a la necesidad de fomentar la participación ciudadana en áreas como la participación local, la inclusión participativa de las mujeres y las minorías étnicas entre otras. Por su parte, la segunda etapa del Acuerdo de Modernización del Estado, suscrito por el Gobierno de la Concertación y la Alianza
En junio del año 2004 se presentó a la Cámara de Diputados un proyecto de ley sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública.8 Dicho proyecto de ley reconocía “la importancia del fenómeno asociativo, como un instrumento de integración en la sociedad y de participación de la ciudadanía en las decisiones públicas”.9 A través de esta iniciativa se aspiraba principalmente a la consecución de tres objetivos: potenciar la participación de la sociedad civil en la gestión pública; fortalecer las organizaciones de la sociedad civil; y fomentar el voluntariado. Con todo, en este proyecto no fue incluida la iniciativa popular de ley. Este proyecto, con algunas modificaciones introducidas en el parlamento, fue aprobado en general a comienzos de marzo de 2007 por la unanimidad de los diputados. Ahora ha debido regresar a la Comisión de Gobierno Interior para que ésta someta a discusión las indicaciones formuladas en la sala y, cumplido este trámite, pasar al Senado para su segundo trámite constitucional.
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Consecuente con lo anterior, dentro de las materias contenidas en los anteproyectos de ley sobre participación ciudadana se incluía la iniciativa popular de ley. En ese contexto, paralelamente, un grupo de parlamentarios presentó un proyecto sobre IPL que no logró consenso político, ya que requería cambios constitucionales y que, en definitiva, no fueron incluidos en la gran reforma constitucional aprobada el año 2005.7
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opositora en 2003, incluía entre otras medidas, el acceso garantizado a la información referida a programas, políticas desarrolladas por servicios o reparticiones públicas y el reconocimiento constitucional de la participación ciudadana en la gestión pública.
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través del análisis y de los debates llevados a cabo en cada encuentro.
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3. Argumentos que avalan una propuesta de iniciativa popular de ley “En América Latina se ha alcanzado la democracia electoral y sus libertades básicas. Se trata ahora de avanzar en la democracia de ciudadanía. La primera nos dio las libertades y el derecho a decidir por nosotros mismos. Trazó, en muchos de nuestros países, la división entre la vida y la muerte. La segunda, hoy plena de carencias, es la que avanza para que el conjunto de Chile21
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Cabe tener presente como antecedente que, desde el poder legislativo ya habían surgido dos mociones en este sentido. El 25 de abril de 2006, los senadores Alejandro Navarro, Guido Girardi, Pedro Muñoz Aburto y Jaime Naranjo presentaron un proyecto de reforma constitucional sobre iniciativa popular en la formación de la ley. Posteriormente, el 9 de Mayo de 2006, los diputados René Aedo, René Alinco, Gonzalo Arenas, Francisco Chahuán, Eduardo Díaz, Marco Enríquez Ominami, Eduardo Saffirio, Roberto Sepúlveda, Patricio Vallespín y German Verdugo presentaron un proyecto de reforma constitucional que busca agregar al artículo 62 de la Constitución Política un inciso segundo, en el sentido que las leyes podrán iniciarse por moción dirigida a cualquiera de las ramas del Congreso por un número de ciudadanos que represente como mínimo al 5% de los votos válidamente emitidos en la ultima elección de diputados. La composición parlamentaria que sustenta la autoría de estos proyectos muestra que el interés por la IPL es un asunto que recorre buena parte del arco político representado en el Congreso.
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Esta intención programática decantó en la Agenda Pro Participación Ciudadana de septiembre de 2006, definida por el Ejecutivo a través del Ministerio Secretaría General de Gobierno. Esta Agenda se sustenta en cuatro pilares fundamentales: la participación en la gestión pública, el fortalecimiento del asociacionismo, el derecho ciudadano a la información, y la no discriminación e interculturalidad. La Agenda considera un quinto punto denominado precisamente “Iniciativa Ciudadana de Ley”, y sobre ella se señala lo siguiente: “Se avanzará para concordar las modificaciones legales que permitan instaurar la iniciativa popular de ley. Este mecanismo busca permitir a la ciudadanía, cuando ésta tenga un proyecto adecuado y cumpliendo ciertos requisitos, tener la posibilidad de presentarlo ante el Congreso sin patrocinio del poder Ejecutivo o de parlamentarios. Por esta vía, las organizaciones sociales, podrán presentar ante el Congreso aquellos proyectos de ley que estimen necesarios para sus intereses”.12
Recientemente, con fecha 19 de julio de 2007, la Presidenta de la República firmó en La Moneda el proyecto de reforma constitucional que establece la iniciativa ciudadana de ley.
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A su turno, el Programa de Gobierno de Michelle Bachelet incorporó la iniciativa popular de ley como uno de los ejes de su concepción de iniciativa ciudadana, la cual aspira a una ciudadanía informada, empoderada y activa en los asuntos públicos.10 Se estableció la futura promoción de la IPL para aquellas materias legislativas que no sean de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, lo que excluye de la IPL materias sobre gasto público, reformas tributarias y las relativas a las relaciones internacionales. De acuerdo con el mismo programa, el objetivo de la IPL consiste en que “un conjunto significativo de ciudadanos podrá colocar en discusión en el parlamento asuntos de su interés. El ciudadano tendrá las mismas facultades legislativas que sus 11 representantes”.
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En el caso chileno, la introducción de la IPL significaría reconocer un tercer espacio de origen de ley: la ciudadanía. Ello permitiría ampliar y mejorar las opciones que tienen las personas de participar en el proceso de formación de leyes, contribuyendo con ello al perfeccionamiento del sistema democrático. En particular, la IPL supone hacer efectivo el ejercicio de la soberanía por parte de la ciudadanía, al permitir expresar directamente su voz en los asuntos públicos. En este sentido, esta propuesta se sitúa dentro de una concepción participativa de la democracia, que complementa los otros elementos que caracterizan al sistema democrático, y que aspira al empoderamiento de la ciudadanía por medio de la acción colectiva canalizada a través de instituciones políticas reconocidas en su legitimidad. Desde esta perspectiva, se asume que la democracia incluye –junto a los derechos democráticos y las elecciones periódicas– la labor de los ciudadanos orientada a influir en la política por medio de nuevos mecanismos y procedimientos de participación más directos. Por otro lado, es preciso destacar tres convicciones respecto a la necesidad de la profundización del sistema democrático.15 .La primera, que tal profundización es normativamente deseable en tanto imperativo de una dinámica democrática históricamente situada; la segunda, que las reformas
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Es necesario destacar que una propuesta de IPL o cualquier otra vía que concretice la participación ciudadana, asume que no existe oposición entre un concepto de democracia participativa y otro de democracia representativa, contrariamente a algunas opiniones vertidas en el debate público.18 “En algunos círculos en que se ha dado recientemente el debate sobre la incorporación de la iniciativa popular de ley, el referéndum u otras formas de participación directa de la ciudadanía en las decisiones públicas se ha contrapuesto impropiamente estas formas de ejercicio de la democracia directa como instituciones de ‘democracia participativa’ que desnaturalizarían y amenazarían a la ‘democracia representativa’ como régimen de gobierno”.19 Estos temores no tienen asidero, toda vez que lo que se pretende y lo que, por lo demás, han venido haciendo la mayoría de las democracias constitucionales en las últimas décadas es complementar el régimen
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Como ya se ha señalado, la iniciativa popular de ley “se refiere al derecho de los ciudadanos de presentar proyectos para reformar las leyes o la Constitución tras la recolección de un número suficiente de firmas”.14
tendientes a mejorar la calidad de la democracia son imprescindibles para alcanzar la legitimidad amplia y sostenible del sistema democrático; la tercera, que las democracias llamadas “de larga data” requieren reformas para enfrentar sus propios problemas asociados a la “crisis de representación”. En este último sentido, parece relativamente razonable asumir que las democracias ya consolidadas merecen seguir siendo objeto de atención de los estudios de teoría democrática. 16 “La preservación de la democracia y su expansión no son hechos espontáneos. Son construcciones voluntarias, formuladas en proyectos, modeladas por liderazgos e investidas del poder que proviene del apoyo popular. Requieren partidos políticos que construyan opciones sustantivas, un Estado con poder para ejecutarlas y una sociedad capaz de participar en una construcción que exceda los reclamos sectoriales”.17
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nuestros derechos se tornen efectivos. Es la que nos permite pasar de electores a ciudadanos. La que utiliza las libertades políticas como palanca para construir la ciudadanía civil y social”13 .
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Así, sin perjuicio de las reformas todavía pendientes que buscan dar mayor representatividad al sistema electoral, la iniciativa popular de ley podría transformase en una posibilidad de expresión legislativa de los grupos que no logran llegar al parlamento. En las circunstancias actuales, por ejemplo, la llamada izquierda extraparlamentaria tendría una instancia para promover iniciativas propias con probabilidades ciertas de ser consideradas por los legisladores. Pero sobre todo, brinda una oportunidad de vínculo –no permanente– con la acción legislativa de ciertos grupos y personas que suelen movilizarse por causas de interés público sin desarrollar una conexión formal con el sistema político o, como en el caso de los jóvenes, grupos que suelen abstenerse o no participar en los procesos electorales. En este sentido, aunque se perfeccionen los mecanismos de representación (cambio del sistema binominal, inscripción automática), la demanda de
En esa misma línea, el ejercicio ciudadano que generaría la IPL podría influir de manera favorable al enriquecimiento y renovación de la relación entre sociedad civil y partidos políticos, los cuales, según la experiencia comparada, pueden llegar a desarrollar un papel importante en la promoción de las IPL. Esta colaboración entre la sociedad civil y los partidos, permitiría además establecer canales de expresión de los intereses e inquietudes que emanan de la primera. Todo aquello no es opuesto, sino que apunta en la misma dirección, a que los partidos políticos sean efectivos mecanismos de intermediación y de representación de intereses de la ciudadanía ante los poderes públicos, y que los parlamentarios efectivamente generen iniciativas que tengan un amplio respaldo ciudadano. De esta forma, la presente propuesta no busca corregir ni reemplazar la función articuladora y de intermediación de los partidos, sino que busca crear una herramienta complementaria que se integre para contribuir al circuito representativo. Así, se espera que los partidos políticos también puedan ser parte Chile21
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Esta contribución a la superación del déficit representativo, se manifestaría, además, a través del fortalecimiento de los canales de comunicación entre el poder legislativo y la ciudadanía. La IPL constituye una oportunidad para que las demandas e intereses de la ciudadanía fluyan de manera más directa hacia el Congreso, como un nuevo canal comunicante que se suma a los ya existentes. Por lo tanto, no debería ser percibida como una instancia que busca disminuir las atribuciones del Congreso, ni como una amenaza a los liderazgos de los parlamentarios.
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Es decir, puede afirmarse que el mejoramiento de la calidad de nuestro régimen representativo requiere del ejercicio de la democracia directa a través de mecanismos como la iniciativa popular de ley. Estas instancias, en definitiva aportan a estrechar las brechas interpuestas por el carácter elitista de nuestra democracia actual. Asimismo, complementan de forma esencial los mecanismos ya existentes. “Las elecciones libres, competitivas e institucionalizadas, y las reglas y los procedimientos para la formación y el ejercicio del gobierno (conjunto al que llamamos democracia electoral) son componentes esenciales de la democracia y constituyen su esfera básica. Pero ni en sus alcances ni en sus posibilidades de realización la democracia se agota en esta esfera”.20
fortalecer estos espacios es continua, ya que constantemente surgirán grupos que no cuentan con una adecuada expresión de sus intereses y demandas en el parlamento.
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representativo con instituciones de democracia semidirecta que confieren mayor legitimidad y dinamismo a la democracia.
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Es importante mencionar –en especial para quienes manifiestan aprensiones hacia este tipo de iniciativas– que la experiencia comparada demuestra que una vez instalada en un cuerpo legislativo, el uso de este tipo de mecanismo de participación directa ha sido discreto y moderado. La IPL tiene y debe mantener un carácter extraordinario. Sin embargo, la mera presencia de este mecanismo representa un estímulo para mejorar la calidad del proceso parlamentario y permite mejorar su control y vigilancia por parte de la ciudadanía, puesto que genera incentivos positivos a la clase política para hacerse cargo de las demandas ciudadanas (acogiéndolas en las comisiones parlamentarias, presentándolas como iniciativas de los parlamentarios o partidos, etc.). En los países en los que se ha utilizado, una gran cantidad de iniciativas presentadas
4. Requerimientos jurídico-constitucionales Revisada la experiencia comparada a la luz del contexto político institucional chileno, resulta necesario aclarar las implicancias jurídicoconstitucionales fundamentales requeridas para la implementación de la iniciativa popular de ley. En primer lugar, se requiere la consagración constitucional de la figura. En el caso chileno, para ello es necesario una modificación del artículo 65 de la Carta Fundamental (que señala los órganos autorizados para la iniciativa en la formación de la ley). A su turno, reafirmar lo preceptuado en los artículos 5º inciso 1º (sobre ejercicio de la soberanía) y 19 Nº 15 de la Chile21
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Por último, si entendemos que la IPL constituye una herramienta de participación ciudadana que forma parte de un conjunto de iniciativas que apuntan al perfeccionamiento de la democracia, ésta debe formar parte de un esfuerzo global que mejore las condiciones normativas de expresión y participación de la ciudadanía en los procesos de deliberación y decisión. Ello, incluye, en el caso chileno, la institucionalización del Defensor del Pueblo, los referéndums, la revocatoria de mandato, un impulso decisivo a los procesos de descentralización, la elección directa de los Consejeros Regionales, entre otros. www.chile 21.cl e-mail:chile21@chile21.cl
Otro argumento que avala la incorporación de la IPL tiene que ver con las características de la sociedad civil chilena. Expertos destacan que en contextos en donde las organizaciones sociales poseen una amplia y variada experiencia en desarrollar campañas de difusión y articulación de problemáticas que interesan a la ciudadanía (por ejemplo en cuanto al ejercicio de convocar y organizar procesos de recolección de firmas y otras formas de adhesión a una determinada causa), se ha facilitado el uso de la IPL. No obstante, en Chile estas organizaciones han carecido hasta el momento de un vínculo formal con el sistema de deliberación y procesamiento político que se da normalmente en el parlamento. Ello permite pensar que una iniciativa como ésta pudiera tener un correlato en la realidad social, siendo acogida por diversas organizaciones, más allá de lo que pudiera establecer la legislación al respecto.
se orientan a fortalecer el rol protector del Estado y a proteger derechos sociales.21 Ello, en el contexto de países latinoamericanos que han implementado políticas de ajuste estructural, las que han implicado que un porcentaje importante de la población viva en condiciones de pobreza (CEPAL, 2006); en donde la desigualdad social crece en vez de reducirse (Banco Mundial, 2006), y en donde la democracia posee un apoyo mayoritario pero frágil (estancado en un 53% según Latinobarómetro, 2005)22 .
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de una agenda de fomento y uso de la iniciativa popular de ley.
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Finalmente, otro aspecto importante asociado a los procedimientos legislativos establecidos en Chile, y que en la práctica política legislativa se ha revelado determinante, es lo relativo a la calificación de las urgencias legislativas. El artículo 74 de la Constitución asigna esa función exclusivamente al Ejecutivo, con lo cual se genera un control gubernamental absoluto sobre la agenda de prioridades legislativas. Nos parece que la inclusión de la
Elementos centrales para una propuesta legislativa
Determinados los requerimientos jurídicoconstitucionales que constituyen el primer paso normativo para la instalación de la iniciativa popular de ley, corresponde, a continuación, presentar algunos elementos claves o centrales para el diseño de una propuesta legislativa sobre iniciativa popular de ley. Estos factores ya han sido identificados y caracterizados en los países que gozan de IPL. Para tal efecto, en este apartado se especificará las alternativas que, en opinión de los participantes de la Mesa de trabajo, resultan más pertinentes para la realidad chilena. Como es de esperar, persisten ciertos vacíos o especificaciones técnicas respecto a cómo debería reglamentarse en detalle una iniciativa de este tipo, estimando que ello debería ser parte del debate público que lleven a cabo los distintos actores involucrados en este ejercicio. a. Tipo de iniciativa popular de ley La iniciativa popular de ley puede clasificarse en directa o indirecta. 24 La primera dice relación con la capacidad de un grupo de ciudadanos(as) de presentar una iniciativa que sea directamente aprobada o rechazada por el conjunto del cuerpo electoral en una consulta popular vinculante. La indirecta consiste en presentar la propuesta al parlamento, para que allí se discuta, pudiendo aprobarse, rechazarse o modificarse.25 En el caso chileno, una propuesta de IPL debería corresponder a esta segunda categoría, es decir, ser concebida como un Chile21
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Segundo, en relación con las materias objeto de iniciativa popular, es necesario considerar las restricciones que la Constitución de 1980, como manifestación de la supremacía presidencial, estableció a la iniciativa legislativa del Congreso Nacional. En efecto, la Constitución establece en los incisos 3º y 4º del artículo 65 las materias de ley cuya iniciativa corresponde exclusivamente al Presidente de la República. Se trata de cuestiones de la más alta importancia para el Estado que la Constitución reserva al impulso del gobierno, quedando vedado al parlamento, tales como la división política y administrativa del Estado, la administración financiera o presupuestaria, la imposición o reforma de tributos de cualquier especie, la contratación de créditos por parte del Estado, la asignación de remuneraciones, beneficios previsionales, negociación colectiva laboral, entre las más relevantes. Consecuentemente, la incorporación de la IPL a la institucionalidad requiere, paralelamente, de una revisión y fortalecimiento de las potestades legislativas de los parlamentarios, de manera de producir un mayor equilibrio entre los poderes colegisladores.
iniciativa popular da lugar también para una revisión cuidadosa que atempere y equilibre estos dispositivos en aras de una mejor expresión de la soberanía popular.23
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Constitución (en lo referente al rechazo del monopolio y privilegios de los partidos en materia de participación ciudadana). Estas normas de la Constitución fundamentan y hacen necesaria la incorporación expresa de la iniciativa popular de ley en el texto constitucional, adecuando o modificando dichas disposiciones en lo que corresponda.
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8 Septiembre 2007 mecanismo a través del cual se puede presentar un proyecto de ley al Congreso con la firma de un número mínimo de ciudadanos y, en caso de no ser aprobada o que la discusión en el Congreso la hubiere modificado sustancialmente en su propósito y contenido inicial, la facultad de insistir en la propuesta legislativa original. El mecanismo para zanjar tales diferencias podría ser el referéndum, tal como se plantea en varios casos del derecho comparado. De esta forma, se refuerza el carácter legislativo y vinculante de la IPL, y se evita que ésta sea utilizada sólo como una vía de presentación de simples solicitudes o consultas de asuntos para su discusión en el Congreso. Ello es relevante, ya que la experiencia comparada muestra que existe la posibilidad de que la IPL se transforme en letra muerta en la medida que su alcance o nivel de vinculación se restrinja a un nivel meramente consultivo. En esta misma línea es imprescindible, tal como ocurre para las mociones o un mensaje, diseñar un reglamento que especifique todo el procedimiento que esta tercera vía de proyecto legislativo debería seguir para constituirse en ley.
En la segunda alternativa, la iniciativa formulada, los patrocinadores redactan íntegramente el borrador de proyecto que debe ser sometido al examen del órgano competente. Para ello, la IPL debiera tener como requisitos tanto el patrocinio de instituciones u organizaciones reconocidas, como un contenido concreto y elaborado, así como de una cantidad de firmas individuales que la respaldan.
b. Forma de presentación de la IPL
Se recomienda que el ámbito formal de la iniciativa popular de ley comprenda la legislación en el más amplio sentido posible, incluyendo en el caso chileno, a todas las leyes de acuerdo con su clasificación constitucional, esto es, leyes ordinarias, leyes de quórum calificado y leyes orgánicas constitucionales. Incluso, dada la apelación a la soberanía popular que la iniciativa implica, es posible y deseable considerar la iniciativa popular como mecanismo para plantear reformas constitucionales.
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c. Definir el tipo de iniciativas
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En cuanto a la forma de presentación de la IPL, se pueden distinguir dos líneas o formatos generales. En uno, la iniciativa no formulada, se plantean los lineamientos generales de la materia que eventualmente será objeto de discusión de ley. En este caso se requerirá un trabajo complementario, político y técnico, de los impulsores de la iniciativa (acreditados en base a un número determinado de firmas) junto con los parlamentarios, que permita dar viabilidad a la idea de legislar.
De la revisión de la experiencia comparada, resulta recomendable considerar la primera alternativa para el caso chileno, ya que ésta puede contribuir a una vinculación de los ciudadanos que patrocinen la iniciativa con parlamentarios y/o partidos que la puedan materializar. Para ello, deben definirse también los canales de vinculación entre quienes presenten las ideas matrices sobre un tema a legislar y los parlamentarios. Con todo, no se descarta recomendar la segunda opción, que permite trabajar y aportar al proyecto teniendo un texto base.
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Este punto se refiere a las eventuales restricciones o limitaciones sobre algunas materias que no podrían ser objeto de IPL. En ese sentido, proponemos homologar los mismos ámbitos de exclusión legislativa que se definen para los diputados y senadores. Algunos ejemplos comparados señalan que temas como el presupuesto fiscal, la política internacional y la política monetaria (incluyendo, por ejemplo, la aprobación de empréstitos) son temas sobre los que no puede presentarse IPL (casos de Argentina, Costa Rica y Nicaragua. e. Nivel de vinculación El nivel de vinculación se refiere a si los resultados de la iniciativa popular de ley serán vinculantes o no, es decir, si tendrán carácter consultivo u obligatorio. Para Chile, proponemos que la IPL tenga carácter obligatorio en la generalidad de las materias que aborde, ya que un nivel meramente consultivo no sólo disminuye la intensidad de la posibilidad de participación directa de los ciudadanos, y genera una desproporción entre el esfuerzo colectivo necesario de desplegar y la eficacia políticoinstitucional de sus resultados, sino que también puede dar pie a la utilización o instrumentalización de la instancia por parte de partidos y/o políticos que vean en ella una oportunidad política no relacionada con la apertura a la participación de la sociedad civil.
padrón electoral actualmente vigente, dadas las distorsiones y limitantes que éste exhibe hoy día en nuestro sistema electoral, más aun si estos aspectos se encuentran también en proceso de reforma legislativa. Sobre esta base, una posibilidad es establecer como requisito el 0,5% de firmas en relación a los ciudadanos mayores de 18 años. Lo relevante es definir un número adecuado de firmas, de manera que resulte factible reunirlas por la ciudadanía, y al mismo tiempo, impida la utilización ligera de esta iniciativa como medida de presión de grupos reducidos y poderes fácticos. Asimismo, debe considerarse los costos económicos involucrados en la certificación de las firmas, ya que este punto podría convertirse en un obstáculo importante. Para ello proponemos que se otorgue a nivel legal una rebaja arancelaria para la certificación de las firmas por parte de los ministros de fe, como notarios y oficiales del Registro Civil. Otra alternativa, es que la certificación de las firmas reunidas se haga sólo sobre un porcentaje o muestra de las firmas que avalen una IPL. Ello reduciría los costos involucrados en el cotejo de todo el universo de firmas. En caso que la ciudadanía deba votar un proyecto iniciado mediante IPL, pero rechazado por las Cámaras, debería regularse constitucionalmente un quórum diferenciado de aprobación, según si se trata de una ley simple, de quórum calificado, orgánica constitucional o de una reforma constitucional.
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d. Límites en los ámbitos temáticos que podrán ser objeto de IPL
Definir el porcentaje de firmas es un punto clave del proyecto. En este sentido, se recomienda no utilizar como referente el
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Tal como se menciona más arriba, se considera importante asumir que la IPL puede adaptarse a los diversos ámbitos de la división político-administrativa del país. Queda claro
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f. Escala de las iniciativas e. Cantidad de firmas
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Es así como, por ejemplo, la iniciativa popular se puede aplicar para la modificación de instrumentos de planificación con valor normativo a nivel regional o intercomunal, como son los Planes Reguladores Intercomunales (PRMS en el caso de Santiago) y los Planes de Prevención y Descontaminación Atmosférica (PPDA). O a nivel comunal sobre los Planos Reguladores, o incluso a nivel vecinal sobre los seccionales. Se debe tener en cuenta que actualmente, a nivel comunal, estas facultades están sumamente restringidas, en tanto solo el Alcalde –ni siquiera el Concejo por mayoría– dispone de iniciativa para modificar dichos instrumentos normativos. En síntesis, en la medida que el ordenamiento institucional chileno reconoce potestades normativas a las autoridades del nivel municipal y regional, puede crearse la iniciativa popular para la dictación de reglamentos u ordenanzas –o su modificación– sobre materias que caben dentro del ámbito de las respectivas competencias de estos entes territoriales descentralizados.
Sin perjuicio de lo anterior, cabe esperar que las mociones presentadas por la ciudadanía, si bien no requerirán necesariamente del apoyo de parlamentarios, conciten el interés o adhesión de uno o más partidos políticos, de modo de impulsar una agenda en conjunto con la ciudadanía y crear un interesante campo de acción que fortalezca el arraigo social de los partidos políticos. h. Plazos para iniciar y tramitar los proyectos Los plazos de cada paso en el proceso de tramitación de un proyecto de ley originado en una iniciativa popular deben ser claros y acotados, estableciendo responsabilidades para evitar que los procesos y discusiones se estanquen, paralicen o archiven. Debe establecerse la exigencia que el proyecto sea puesto en tabla, se inicie su tramitación parlamentaria en la cámara de origen tan pronto se certifique que se ha alcanzado las firmas necesarias, y sea votado en plazos análogos a los actualmente existentes para los proyectos calificados con simple urgencia. Si la iniciativa es rechazada por el Congreso, la ciudadanía debe ser consultada en un plazo razonable, no superior a 120 días. Chile21
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Es preciso definir los procedimientos a través de los cuales los autores de la IPL participarán en el circuito legislativo. Por lo tanto, se sugiere establecer un estatus especial para que los patrocinadores o voceros de la iniciativa cuenten con titularidad para la interlocución parlamentaria y, de este modo, puedan defender, con derecho a voz, el proyecto ante ambas cámaras. Se trata de un reconocimiento a su función coadyuvante de los entes colegisladores.
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Sin embargo, análogamente, es posible adaptar la iniciativa popular respecto de los ámbitos y potestades normativas existentes a nivel del gobierno regional y municipal. En efecto, por la naturaleza de sus contenidos, puede resultar adecuado plantear iniciativas para proponer algún proyecto de ley propiamente tal, y en otros casos, puede tratarse de iniciativas que tienen que ver con materias reglamentarias, cuya competencia se localiza en determinados niveles u órganos intermedios y locales.
g. Atribuciones de los autores de la IPL
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que sólo es iniciativa popular “de ley” aquel proyecto que propone una norma general para todo el territorio nacional, dentro del rango de materias prescrito en el artículo 63 de la Constitución Política y cuya formación debe realizarse según los procedimientos dispuestos por la propia Carta Fundamental.
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8 Septiembre 2007 i. Mecanismos de apoyo público a la IPL Financiamiento público Se requiere apoyo económico que restituya los gastos a los ciudadanos que patrocinan las iniciativas (en los casos que logren reunir el número de firmas mínimo y/o únicamente si la ILP se aprueba). Por ejemplo, la ley debería establecer que los costos notariales de autenticación de firmas deberían estar rebajados a un porcentaje mínimo, sobre la base del aprovechamiento de economías de escala que implica el cobro masivo de esta clase de aranceles. Además, se recomienda incluir incentivos de acuerdo con criterios que garanticen óptimos niveles de representatividad tanto regionales, étnicos, de género, minorías, entre otros.
firmas propios de la IPL. Es preciso que la regulación legal defina claramente las obligaciones del Estado -poderes Legislativo y Ejecutivo al menos- en cuanto al apoyo a la difusión, al asesoramiento a los ciudadanos que pretendan ejercer el derecho de iniciativa legislativa popular, y al apoyo económico en general. En este sentido, se sugiere generar un mecanismo que difunda ampliamente (por ejemplo, a través de Internet) la publicación de las actas de tramitación del proyecto para que la ciudadanía conozca el contenido de las observaciones y el sentido de cada uno de los votos respecto a su proyecto. Se trata de dotar a la gestión de reglas de publicidad y transparencia equitativas que alienten un debate honrado en las cámaras y ante la opinión pública.
Órganos auxiliares
Difusión Para que la IPL se desarrolle exitosamente, es necesario definir los procedimientos que garanticen una amplia difusión tanto del mecanismo IPL en sí, como también sobre los procesos de convocatoria y recolección de
En segundo lugar, la IPL constituye un espacio propicio para el desarrollo de la acción de la sociedad civil y formas de interpelación a la estructura de partidos y a los poderes establecidos, susceptibles de abrir la acción política y generar espacios de deliberación inéditos sobre cuestiones y planteamientos
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La Mesa de trabajo que discutió analíticamente el tema de la iniciativa popular de ley y elaboró la propuesta consignada en las páginas precedentes considera que su incorporación constitucional y legislativa traería importantes beneficios para el sistema político chileno y los hábitos de sus actores. En primer lugar, más que tender una potencial amenaza sobre la clase política, se estimularía un mayor dinamismo y competitividad en el debate público, en la formación de nuevos liderazgos, en la difusión de ideas, educación ciudadana y acumulación de recursos y energías sociales en un amplio sentido.
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Reflexiones finales
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6. Se recomienda establecer un sistema de asesoría técnica similar al que se encuentra disponible para los legisladores. Ello puede implicar el acceso y utilización de los recursos de la Biblioteca del Congreso Nacional o habilitar para este efecto alguno de los departamentos ya existentes. Asimismo, se podría definir un listado o registro de instituciones (Centros de Estudios, ONG, Universidades y otros) que pudieran asesorar a quienes presenten las iniciativas (personas u organizaciones de la sociedad civil), a las que el Estado les retribuya por los servicios prestados en caso que la IPL ingresa al trámite legislativo en el Congreso.
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Por lo anterior, establecer en Chile mecanismos como la iniciativa popular de ley resulta posible y deseable para enfrentar algunos de los desafíos del vínculo entre sociedad civil y política y fortalecer la democracia. Esta medida debe insertarse en una estrategia que apunte a fortalecer ambos polos de la relación y no uno a costa del otro. La situación actual revela aspectos de crisis de la política representativa y una importante debilidad de la sociedad civil como actor de lo público. Es precisamente la ampliación y consolidación del espacio público lo que brindará espacio para esa estrategia, dentro de la cual se puede inscribir una iniciativa como la planteada. Notas 1
Hevia De la Jara, Felipe, “Participación ciudadana institucionalizada: análisis de los marcos legales de la participación en América Latina”. En: La disputa por la construcción democrática en América Latina. Dagnino, Olvera y Panfichi (coords.), Fondo de Cultura Económica, México, 2006, p. 370-371. 2 PNUD, Informe La Democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, PNUD, Buenos Aires, 2004. p. 85. 3 Participantes de la Mesa de Trabajo: Pablo Acchiardi, Fundación Chile; Carolina Aguilera, FLACSO; Adolfo Castillo, Corporación Libertades Ciudadanas; Jorge Cisternas, Agrupación Defendamos la Ciudad; Gonzalo Delamaza, Corp. Innovación en Ciudadanía; Rocío Faúndez, Universidad Alberto Hurtado; José Miguel Izquierdo, Instituto Libertad; Evelyn Navarrete, SUBDERE; Jorge Osorio, Fundación Ciudadana para las Américas; Marcelo Rojas, SUBDERE; Alejandro Salinas, Fundación Chile 21; Hugo Villavicencio, Corporación Libertades Ciudadanas; Felipe Viveros, ACCIÓN; Cecilia Osorio, Fundación Chile 21, Universidad Alberto Hurtado (Coordinadora de
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la Mesa de Trabajo). 4 En dos sesiones de trabajo la Mesa contó, además, con la presencia, como relatores invitados, de personeros de gobierno directamente involucrados en la temática a debatir: Francisco Estévez, Director de la División de Organizaciones Sociales y Rodrigo Egaña, ex Subsecretario del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. También asistió como invitado Carlos Zanzi (DOS). 5 Los trabajos producidos especialmente para el Taller fueron: Pablo Acchiardi, “Iniciativa popular de ley. Estado de la cuestión en Chile”; Rocío Faúndez, “Algunos aportes conceptuales a la discusión sobre participación ciudadana”; Felipe Hevia de la Jara, “La Iniciativa legislativa popular en América Latina”; Gonzalo Delamaza, “Iniciativa popular de ley en Chile. Condiciones y posibilidades” y Felipe Viveros, “La iniciativa popular de ley: notas sobre la posibilidad de su establecimiento en Chile”. 6 En tal sentido, las resoluciones del XXVI Congreso General ordinario “Verdad y Justicia” del Partido Socialista de Chile (enero 2001) plantearon el impulso a las reformas democráticas para una “plena soberanía popular”, entre las cuales se incorporó la iniciativa popular de ley, junto a varias otras propuestas. La resolución se tomaba de la moción presentada por la Bancada Socialista -de ese entonces- y diputados de otros sectores que proponían la modificación del artículo 62 de la Constitución Política de la República. Con ello, la facultad de presentar proyectos de ley no sólo recaería en el Presidente de la República, sino que también sobre cualquier grupo de ciudadanos que consiguiera reunir al 1% del padrón electoral. El carácter de estos proyectos de ley sería no vinculante. 7 Ley 20.050, publicada en el Diario oficial el 26 de agosto de 2005, que introdujo diversas modificaciones a la Constitución Política de la República. 8 Boletín Nº 3562-06, Proyecto de ley sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública. 9 Mensaje presidencial con el que se inicia el Proyecto de ley sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública, Santiago, 8 de junio de 2004, p.4.
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que están hoy en la sociedad, pero que suelen no ser “visibilizados”, conocidos ni comprendidos por el mundo político de elite.
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Ciudadano? ¿Qué Pasó?”, 3 de mayo de 2007, Informe N. 603, en www.asuntospublicos.org, en respuesta a Gonzalo Delamaza, “La Participación Ciudadana un Año Después”, 23 de abril de 2007, Informe N. 601, en www.asuntospublicos.org. 19 Viveros, Felipe, “La iniciativa popular de ley: notas sobre la posibilidad de su establecimiento en Chile, documento de discusión preparado para la Mesa sobre Nuevas vías de participación, Fundación Chile 21, Santiago, 2007. p.1. 20 PNUD, Informe La Democracia en América Latina, op. cit. p. 52. 21 Hevia, Felipe. “La iniciativa legislativa popular en América Latina”, documento de discusión preparado para la Mesa de Nuevas vías de participación, Fundación Chile 21, 2007, Santiago. p. 23. 22 Ídem, p. 24. 23 Viveros, Felipe, “La iniciativa popular de ley… Op. cit. p. 27. 24 En este punto, al hablar de directa o indirecta, se está hablando exclusivamente de la IPL, siguiendo la nomenclatura que se utiliza a nivel internacional al respecto. 25 “La iniciativa popular en la Argentina y el mundo. Proyecto Iniciativa Popular. Buenos Aires, 2004. p. 15.
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Programa de Gobierno de Michelle Bachelet, Octubre 2005. 11 Ídem. p. 75. 12 Ministerio Secretaría General de Gobierno. Agenda pro participación ciudadana, Santiago, septiembre 2006, p. 17. 13 PNUD, Informe La Democracia en América Latina, op. cit. p. 34. 14 Zovatto (2006), p. 242, citado en Hevia, Felipe (2007), La Iniciativa Legislativa Popular en América Latina, documento de discusión preparado para la Mesa de Nuevas Vías de Participación Ciudadana, Fundación Chile 21, p. 4. 15 Diamond, L. y L. Morlino (eds.) Assessing the Quality of Democracy, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 2005. 16 Plattner, M. “The Quality of Democracy. A Skeptical Foreword” en Diamond, L. y L. Morlino (eds.) Assessing the Quality of Democracy, John Hopkins University Press, Baltimore, 2005. 17 PNUD, Informe La Democracia en América Latina, op. cit. p. 34. 18 Al respecto se pueden revisar las columnas de opinión de Patricio Navia, “Poder Popular”, La Tercera, 1 de Julio de 2006; Carlos Peña González, “Plegarias atendidas: ella quería participación”, El Mercurio, 11 de junio de 2006; Genaro Arriagada Herrera, “A un Año de Bachelet: ¿Gobierno
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ANEXO
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