Revista Foro 21

Octubre Octubre 2008 2008 Año Año 87 -- N NOO80 80

Hacia Dónde Va la Crisis Global

Las elecciones se ganan y se pierden

Foro Chile 21: Un nuevo consenso progresista

El debate sobre la AFP estatal

Editorial Coyuntura Marcelo Contreras N. ¿Hacia Dónde Va la Crisis Global?

Gonzalo Martner El Colapso del Sistema Financiero Mundial José Antonio Ocampo AFPs Frente a la Crisis Financiera Internacional Carlos Ominami y Eugenio Rivera Política de Estado para la Educación en la Primera Infancia Medio Ambiente Hernán Durán

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L

a elección municipal y el futuro

Las recientes elecciones municipales muestran que las fuerzas progresistas, en su más amplia diversidad, desde sectores que se agruparon en el pacto instrumental denominado Chile Limpio, que integraron sectores desgajados del oficialismo, hasta la izquierda extraparlamentaria, agrupada en el pacto Juntos Podemos, pasando por el conjunto de la Concertación, sigue siendo una amplia mayoría en el país y que la derecha -la Alianza por Chile y lo que la derecha pueda rescatar de la disidencia oficialista- continúa siendo minoría.

A nivel de alcaldes la derecha alcanzó un modesto 40% de los votos y sólo pudo arrebatarle un número considerable de alcaldes al oficialismo en base a la dispersión con que este enfrentara la elección, en muchos casos con una mala selección de candidatos y campañas inadecuadas, un pacto por omisión sin toda la potencialidad que requería, todo lo cual demuestra que se puede ser mayoría y perder una elección. En no pocos municipios en que ganó un candidato de derecha existe una mayoría de concejales oficialistas, proyectando más de una duda acerca de la gobernabilidad en estas comunas. Un problema que podría proyectarse al país en caso que alcanzara la presidencia una opción minoritaria.

Hoy el país enfrenta una elección presidencial y parlamentaria a un año plazo. Una elección en donde tanto la Concertación, que obtuviera el 45% de los votos a nivel de Concejales, como la Alianza por Chile, que tan sólo alcanzara el 36% de los votos, están desafiadas a ampliar los límites de sus propias alianzas para alcanzar la victoria.

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Sebastián Piñera, el líder mejor posicionado en la derecha y que aspira a erigirse como el candidato único de su sector, aspira a refundar una alianza política más amplia que la actual Alianza por Chile, que reúne a Renovación Nacional y la UDI, incluyendo sectores disidentes del oficialismo. Una propuesta que ha generado una fuerte tensión interna en el movimiento Chile Primero entre Fernando Flores y Jorge Schaulsonh, al parecer los más proclives a concurrir al encuentro con la derecha y el diputado Esteban Valenzuela, que aparece como el más renuente. De igual manera esta propuesta de Piñera ha concitado un rotundo rechazo de parte de los disidentes de la Democracia Cristiana, que han afirmado que no apoyarían al candidato empresario, ni en primera ni en segunda vuelta.

El mismo tema se plantea respecto de la Concertación de Partidos por la Democracia, tanto en relación a los sectores disidentes del oficialismo contrarios a sumarse a una opción de derecha, así como a numerosos candidatos "descolgados" que fueran electos como alcaldes y que podrían volver a sus partidos de origen, así como la izquierda extraparlamentaria agrupada en el Juntos Podemos.

En verdad, es difícil imaginar en Chile una coalición política como el Olivo, que reuniera al Partido Comunista Italiano con sectores de la Democracia Cristiana y Socialistas, pese a que la Democracia Cristiana chilena es un partido claramente progresista y uno de los pocos partidos social cristianos ubicado en la centro izquierda y que el Partido Comunista chileno tiene una larga tradición democrática.

Lo que en verdad resulta imperativo es que la Concertación mantenga su política en contra de la injusta exclusión que consagra el actual sistema electoral binominal y busque acuerdos instrumentales que permitan derrotarla, suscribiendo no sólo pactos electorales con la izquierda extraparlamentaria que aseguren una representación de estas fuerzas que representan cerca de un 10% del electorado sino algunos compromisos de carácter programático a favor de una mayor igualdad en la distribución del ingreso, una Constitución homogéneamente democrática y un sistema electoral más proporcional.

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EL PLEBISCITO DEL 5 DE OCTUBRE DE 1988

Las Elecciones no se Ganan o se Pierden La Concertación no vio venir la estruendosa derrota que sufriera en las elecciones municipales a nivel de alcaldes pero, sin duda, la mandó traer.

En verdad, la elección no la ganó la derecha, que alcanzara un modesto 40.49%, por más que hoy pueda celebrar la conquista de la mayoría de las comunas emblemáticas y de numerosos municipios que había perdido en las anteriores elecciones municipales. Las elecciones las perdió la Concertación, que sólo alcanzara un 38,43% en alcaldes mientras que a nivel de concejales obtuviera un 45,20%. Ello sólo se explica por sus propios errores y desaciertos a la hora de nominar a sus candidatos, por una mala negociación política a la hora de conformar su pacto electoral, la dispersión de votos, con potentes, candidatos "descolgados", militantes de la Concertación que optaran por renunciar a sus partidos luego que perdieran el cupo pese a que las encuestas los señalaban como favoritos, así como su falta de audacia a la hora de suscribir un pacto por omisión con la izquierda extraparlamentaria.

La idea de las dos listas de concejales terminó siendo negativa, por mucho que hoy se diga que esta estrategia evitara una derrota mayor, también a nivel de concejales. En muchas comunas del país los integrantes de una de las listas a concejales no se sintieron representados ni obligados a trabajar por el candidato a alcalde de la lista contraria. Sobre todo cuando algunos parlamentarios apoyaban desembozadamente a candidatos a

Más que apostar a los mejores, los candidatos naturales o mejor posicionados, primó la idea del cuoteo o el candidato designado por las directivas partidarias. Sin demasiado esfuerzo por renovar los elencos. En muchos casos candidatos desgastados o sin un verdadero implante en la comuna que buscaban gobernar.

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Marcelo Contreras N. Director Revista Foro Chile 21 alcaldes que competían por fuera, pese a los esfuerzos de las directivas partidarias para ordenar sus huestes.

Tampoco el pacto por omisión con la izquierda extraparlamentaria adquirió toda la potencialidad que tenía, tal como lo demuestra el resultado en Estación Central. Una comuna en donde el Partido Comunista tenía el candidato con mejores opciones, Hugo Gutiérrez y en

donde la Democracia Cristiana se empeñó en mantener su candidato hasta el final, pese a las reiteradas ofertas del PC de apoyar candidatos de la DC en Valparaíso, Santiago y otras comunas a cambio de bajar al postulante DC en Estación Central. Sin embargo, este pacto por omisión funcionó razonablemente bien en la mayoría de las comunas en donde se extendió, permitiendo la emblemática victoria de Claudina Núñez, la histórica dirigente del Partido Comunista, en la populosa comuna de Pedro Aguirre Cerda, de lejos la más importante controlada por el PC, abriendo paso a futuros acuerdos instrumentales entre la Concertación y la izquierda extraparlamentaria.

Que una coalición que lleva 18 años en el poder, con el consiguiente desgaste político de sus elencos dirigentes, que ha sufrido escisiones significativas como la de Chile Primero y la de los disidentes de la DC, que sufre los efectos de Transantiago, los efectos de la crisis económica, así como los problemas de gestión que ha enfrentado el gobierno,

demostrado en la reciente elección de alcaldes. Sobre todo si la Concertación no escucha el rumor o clamor de la calle, que no sólo exige unidad y coherencia del bloque mayoritario, sino un estilo de hacer política menos ensimismado, más cercano a la gente y sobre todo, un proyecto de futuro que de sentido a su proyección.

reedite una clara victoria electoral a nivel de concejales, reduciendo a la derecha a un modesto 36%, es un triunfo muy importante que demuestra que la derecha sigue siendo minoría y que las fuerzas progresistas representan la amplia mayoría del país.

Resulta del todo evidente que no es posible proyectar los resultados de la elección municipal a la próxima elección presidencial y parlamentaria del año próximo. Ni a nivel de alcaldes ni a nivel de concejales. La pasada elección está influida por factores locales, así como propio desempeño de los alcaldes. A diferencia de las elecciones presidenciales y parlamentarias del año próximo, en donde primarán factores políticos, liderazgos nacionales y proyectos políticos competitivos, que aún no

Sin embargo, hoy la concertación debe lamentar la pérdida de más de 50 comunas que conquistara el año 2004, luego del cambio del sistema de elección de los alcaldes, entregándole a la derecha una poderosa plataforma comunal para enfrentar la próxima elección presidencial y parlamentaria. Nueve de las capitales regionales quedan en manos de alcaldes de oposición, mientras que la Concertación retiene tan sólo dos, una cifra que podría subir a cinco en el caso que los alcaldes que postularan como independientes decidieran volver al redil concertacionista.

Lo más paradójico de esta situación es que la Concertación sigue siendo mayoría en el país, tal como lo demuestra la elección de Concejales, en donde el oficialismo mantuvo la distancia que la separa de la derecha, a la que supera por más de 9 puntos porcentuales.

Como para recordar el primer punto del decálogo que Lavín le enviara públicamente a Sebastián Piñera el pasado mes de julio, en donde sostenía que no se construye una victoria presidencial sobre la base de una gran derrota municipal.

Pero, tal como lo anotara el actual Secretario General de la OEA y virtual candidato presidencial del oficialismo, perfectamente se puede ser mayoría y perder una elección, tal como ha quedado 2008 3 FORO O C T U B R E

terminan de decantarse ni en el oficialismo ni en la oposición.

En la derecha no todo es jolgorio y celebración, por más que la Alianza por Chile pueda celebrar, con toda legitimidad, la conquista de algunas comunas emblemáticas como Valparaíso, Temuco o Talcahuano, así como su claro avance en el control de municipios, que le permite gobernar localmente a cerca de 3.700.000 personas en los próximos cuatro años.

Pero, lejos de haber consolidado su posición como candidato único de la derecha, hoy Sebastián Piñera ve amenazado su liderazgo por sus aliados de la UDI, que miran con creciente preocupación no sólo que Renovación Nacional los haya desplazado como la principal fuerza política del país y de su coalición sino que la Concertación mantiene un piso electoral en torno al 45% del electorado y que la izquierda extraparlamentaria marque un decisivo 9% del electorado, mientras que sus potenciales aliados -Chile Primero y el Movimiento del Humanismo Cristiano, que lidera Adolfo Zaldívar y Jaime Mulet- están divididos respecto a un eventual pacto con la derecha.

Primero fue Pablo Longueira y más recientemente Jovino Novoa, ambos senadores de la UDI, los que plantearon la necesidad que su partido levante una opción presidencial para posicionarse como fuerza política y potenciar a su sector. Una idea fuertemente resistida por el empresariado y que tiene resistencias y detractores al interior del propio gremialismo pero que ha ido ganando fuerza a la luz de los resultados electorales del pasado 26 de octubre. Una idea que Evelyn Mathei ha abrazado con pasión, postulándose como virtual candidata pese a no reunir consenso interno y en donde existe más de un precandidato.

Por el contrario, al interior del oficialismo

ha ido ganando terreno la idea de un candidato(a) único(a), que pueda superar el cuadro de dispersión y fragmentación en que hoy se debate la Concertación. El problema es que ni al interior de la DC ni en la izquierda concertacionista existe consenso ni respecto del mecanismo para designar un candidato(a) único(a) ni por cierto, respecto del precandidato o candidata que representa las distintas vertientes concertacionistas.

Tanto la Democracia Cristiana como el Partido Socialista habían acordado un procedimiento para designar a sus propios candidatos. La DC a través de un

mecanismo de "primarias cerradas" a militantes y adherentes inscritos en el registro electoral y el PS a través de una Convención, programada inicialmente para el próximo 30 de noviembre. Pero ambos mecanismo, tanto la primaria cerrada de la DC como la propia Convención Socialista, han sido cuestionados por algunos de los eventuales precandidatos. En el caso de la DC por fuertes cuestionamientos al padrón electoral que ha levantado el ex Presidente Frei y en el caso del PS por algunos precandidatos y sectores disidentes que ven en la Convención un mecanismo adecuado para proclamar la candidatura del actual Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza y en donde los disidentes no tienen verdaderas posibilidades de competir.

La renuncia de Soledad Alvear, tanto a la presidencia de la Democracia Cristiana 2008 4 FORO O C T U B R E

como a sus aspiraciones presidenciales, tiende a simplificar el cuadro interno en la DC. En teoría ello despeja el camino de Eduardo Frei, como sostuviera el ministro Pérez Yoma, y descarta el mecanismo de primarias cerradas que había acordado previamente el Consejo Nacional de la DC. La misma instancia que deberá decidir un nuevo procedimiento el próximo 8 de diciembre y en donde se espera que sea la Junta Nacional de ese partido el organismo llamado a proclamar una candidatura oficial de la DC. La alternativa es acordar un mecanismo de primarias abiertas, en donde se pueda inscribir más de un candidato por partido, cumpliendo determinados requisitos y obligándose a respetar el resultado, con participación de militantes y adherentes de la Concertación, con el único requisito de no estar inscritos en un partido distinto a los que integran la actual coalición de gobierno. Una propuesta audaz, que los partidos no descartan y que bien pudiera resolver los problemas que hoy enfrentan tanto la DC como el PS para nominar sus candidatos.

El problema, sin embargo, es que este mecanismo no resuelve el problema planteado por el ex Presidente Ricardo Lagos, a quien muchos ven como la alternativa más potente del oficialismo para enfrentar a Piñera, pese a su alto nivel de rechazo en las encuestas, que ha rechazado la opción de competir por la nominación oficialista. Sus recientes declaraciones, en el sentido que apoyará al candidato de unidad de la Concertación, delegando la responsabilidad de su designación en las directivas partidarias, podría despejar el camino a Insulza como el candidato del Partido Socialista.

Los tiempos para estas definiciones se acortan, por más que los partidos dilaten o posterguen estas definiciones.

Diciembre aparece como una fecha límite

para que la Concertación defina los procedimientos para zanjar la competencia por el liderazgo. El ideal que la coalición de gobierno fije ese procedimiento y que a partir de allí los partidos adecuen sus propios itinerarios, sea para nominar sus propios precandidatos, como parece ser su propósito o para admitir una pluralidad de opciones que compitan con reglas consensuadas, con el claro propósito de tener un candidato (a) único (a) de la Concertación y una lista parlamentaria que busque preservar los actuales equilibrios al interior de la coalición y terminar con las exclusiones.

Conocidos los resultados desfavorables a nivel de alcaldes que golpearon al oficialismo y cuando la dispersión de interpretaciones políticas y electorales parecía ser la tónica en una desconcertada coalición gobernante, fue la Presidenta Bachelet la llamada a poner una nota de sentido común y unidad política en un escenario más bien adverso, convocando a los ex presidentes, precandidatos, presidentes de los partidos de su coalición y alcaldes electos a la Moneda para ratificar la idea de una victoria electoral, enfatizando la necesidad de una autocrítica que se haga cargo del rumor de la calle y valorando de manera explícita y simbólica el significado del pacto con el PC, cuyos representante se unieron a los dirigentes concertacionistas, así como su eventual

proyección a futuro para derrotar la exclusión.

Con la misma legitimidad con que la derecha celebra sus victorias a nivel de alcaldes, el gobierno de Michelle Bachelet puede reclamar el crédito por el buen desempeño electoral de su coalición a nivel de concejales. Un respaldo político que le permite al gobierno relanzar una agenda sustantiva para el último año de su mandato y que tiene como sus principales prioridades una activa política contracíclica que permita enfrentar el adverso escenario internacional, impulsar la reforma educacional, avanzar en el sistema de protección social, plantear nuevas reformas al sistema provisional con la propuesta de una administradora de fondos de pensiones estatal, que garantice un mejor resguardo de los fondos de los ahorrantes y menores costos de administración, sin descuidar las reformas políticas, entre otras la inscripción automática en los registros electorales.

El anunciado ajuste ministerial que presumiblemente tendrá lugar en las próximas semanas dará la tónica acerca del sentido que la Presidenta desea imprimir a su gestión en la última etapa de su mandato, más allá que algunos de los actuales ministros o subsecretarios opten por abandonar el gobierno para intentar alguna aventura parlamentaria, en donde se mencionan los nombres de

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Sergio Bitar, Osvaldo Andrade y del ministro de Justicia, Carlos Maldonado.

La reciente renuncia de la ministra de Salud, Soledad Barría, buscando no reeditar el controvertido proceso que trminó con la destitución de la ministra Yasna Provoste, se agrega a la lista de ajustes ministeriales que se avecina.

Mucho se discute acerca de si el actual gobierno ha inaugurado un nuevo ciclo político con su estilo ciudadano, la renovación de los elencos y su impronta social, o si, por el contrario está llamado a cerrar el ciclo de los gobiernos concertacionistas, como proclama la derecha en la búsqueda de la alternancia.

El resultado de la elección municipal, con la clara ambivalencia en los resultados de alcaldes y concejales, no permite predecir el futuro. Lejos de estar predeterminada o asegurada, la elección presidencial y parlamentaria del año próximo tiene un resultado aún más impredecible e incierto, en donde, más que de las encuestas de opinión, que están para modificarlas, como afirmara el senador Pablo Longueira, la suerte de la elección presidencial y parlamentaria depende de los que los actores hagan o dejen de hacer para clarificar las reales opciones y formular propuestas y programas realmente diferenciadores y sustantivos. Ese es un desafío que comparte por igual la Alianza por Chile y la Concertación en el inicio de un nuevo año electoral.

C A P I TA L I S M O

¿Hacia Donde Va la Crisis Global?

La economía mundial experimentó en el quinquenio 2003 a 2007, previo a la crisis financiera global desencadenada en septiembre de 2008, su mejor desempeño en cuatro décadas. El crecimiento fue sustancial en todas las zonas del mundo, la inflación fue la más baja en 40 años, la pobreza declinó y, aunque la riqueza se concentró como nunca antes, las clases medias se expandieron donde previamente casi no existían.

Gonzalo Martner

En el primer semestre de 2008 este panorama de optimismo global fue desapareciendo para dar lugar a múltiples señales de alerta en EE.UU y diversos países de Europa: precios de los alimentos y de los combustibles en niveles nunca vistos, crisis inmobiliarias, economías en desaceleración, desempleo en ascenso y pesimismo extendido culminaron con la crisis financiera generalizada. Bancos y compañías de seguro nacionalizados o capitalizados con recursos públicos en símbolos del

capitalismo liberal anglosajón como EE.UU. y Reino Unido; colapso de la banca de inversión de Wall Street; rescate de grandes bancos de depósito y compra pública de “activos tóxicos” de difícil recuperación, paralización del crédito, recesión en las mayores economías del mundo: el año 2008 no será olvidado fácilmente y es candidato a emular el año 1929 como símbolo de crisis económica en los textos de historia. Los próximos años serán de recesión y estanca-miento en las economías

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desarrolladas, y nadie sabe cuando durará esta situación. ¿Qué explica tan rápido cambio de situación y de expectativas?

Las crisis globales nunca tienen una sola causa.

Una larga historia de crisis periódicas Aunque suene a consigna, la actual es al menos una expresión más de las crisis periódicas, especialmente financieras, del capitalismo. Es verdad que un cierto dogmatismo que se ha reclamado

Tomar riesgos con recursos propios o de los demás es la esencia del capitalismo, que ha demostrado ser el sistema económico más dinámico pero a la vez el más inestable, depredador de recursos naturales y concentrador de ingresos. impropiamente de Marx anunció con demasiada frecuencia la crisis final del capitalismo durante el siglo 20. Y que el venerable Immanuel Wallerstein, de la Universidad de Yale, acaba de declarar que “el capitalismo llega a su fin”, pues “las posibilidades de acumulación real del sistema han alcanzado sus límites”, dado que “el capitalismo, desde su nacimiento en la segunda mitad del siglo XVI, se nutre del diferencial de riqueza entre un centro en el que convergen las ganancias y periferias (no necesariamente geográficas) cada vez más empobrecidas”1. Y esas periferias en Asia y América Latina crean ahora, en su visión, un desafío insuperable para la “economía-mundo” creada por Occidente, que ya no puede controlar los costos de la acumulación (en precio de la mano de obra, materias primas e impuestos). Wallerstein cree que en 40 años más un nuevo sistema habrá emergido, sin que esté claro si será más igualitario o más violento que el capitalismo. Pero tal vez sea Eric Hobsbawm, “el historiador vivo más influyente” según la New York Review, quien tenga razón: “tenemos los mismos incentivos que habían en los '30: si no se hace nada, el peligro político y social es profundo y eso es, después de todo, la forma en que el capitalismo se reformó a sí mismo durante y después de la guerra, bajo el principio de ‘nunca más’ a los riesgos del 30”2.

económico basado en la apropiación privada de la naturaleza, en la propiedad privada de los medios de producción y en mercados no regulados con precios libres. Vuelve a aparecer una evidencia incómoda para el pensamiento dominante: los mercados de capitales, pero también los mercados de productos y del trabajo, cuando son librados a su suerte, oscilan y no siempre convergen a posiciones de estabilidad. Los mercados no solo contribuyen a la expansión económica al canalizar el motivo de lucro y el intercambio descentralizado, informando a consumidores y productores a través del sistema de precios, sino también a que la producción experimente crisis periódicas, entre otras cosas por que suele entregar información

En todo caso, la evidencia indica que las crisis son inherentes a este sistema 1 2

Immanuel Wallerstein, “Le capitalisme touche a sa fin”, Le Monde, 13-10-2008.

Eric Hobsbawm ,“¿Qué opina Hobsbawm sobre la crisis?”, Redacción BBC Mundo, Octubre 2008.

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equivocada, asimétrica o limitada a los agentes económicos. Estas crisis provocan grandes redistribuciones de recursos, desplazan a los productores de menos poder y dejan en situación de desempleo cíclico o estructural a proporciones más o menos importantes de la fuerza de trabajo. Los mercados son miopes en el largo plazo y muy vulnerables en el corto plazo a impactos de diversa índole: de precios, tecnológicos, sociales, naturales, políticos.

En especial, el capitalismo y las crisis financieras (bursátiles, cambiarias, bancarias) van de la mano. En efecto, el valor de un activo financiero depende de la evaluación de los flujos de ingresos futuros que puede generar, los que inevitablemente tienen un grado de variabilidad que puede llegar a invalidar todo cálculo económico racional y a precipitar la caída de uno u otro agente económico. Y tomar riesgos con recursos propios o de los demás es la esencia del capitalismo, que ha demostrado ser el sistema económico más dinámico pero a la vez el más inestable, depredador de recursos naturales y concentrador de ingresos.

Así lo confirma la historia desde la crisis de las bulbas de tulipas de 1634 en Holanda, la de la South Sea Company de 1720 en Inglaterra, las ocho creadas por las guerras europeas entre 1713 y 1820 y así sucesivamente, incluyendo la gran depresión de 1929. El capitalismo entró en crisis muchas veces, como predijo Marx, pero fue capaz de recuperarse. E incluso de tener épocas de oro, como la de la posguerra, gracias a las ideas de Keynes para superar el equilibrio de subempleo. La crisis cambiaria en 1971 y el estancamiento con inflación de los años setenta fueron superados mediante la globalización acelerada. Las tecnologías de la información dieron vitalidad al capitalismo, con la innovación y la “destrucción creativa” de Schumpeter trasladando recursos hacia usos más productivos. Pero siempre con una piedra en el zapato, el comportamiento cíclico de la economía. De acuerdo a David Romer, en EE.UU. se han producido 10 recesiones entre 1948 y 2001. El tiempo transcurrido entre el final de una recesión y el inicio de la siguiente va de cuatro trimestres a diez años3.

El carácter cíclico del funcionamiento de los mercados está vinculado a una institución fundamental de la economía mercantil: la moneda. En esta, los bancos otorgan créditos a las empresas y a los consumidores. Esta moneda creada permite las transacciones, que hacen posible el pago progresivo de las sumas prestadas. En cada período de tiempo, las cuentas entre agentes y su agregación por los diversos bancos no están necesariamente sincronizados, lo que requiere de un mercado de refinanciamiento interbancario. Este puede funcionar correctamente en tanto no se presenten simultáneamente retiros de liquidez por las empresas o el público.

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Para prevenir las crisis

financieras, se constituyeron históricamente los diversos Bancos Centrales. Estos hacen las veces de prestamistas de última instancia. Fijan la tasa de interés base para el refinanciamiento bancario y constituyen un seguro de fluidez de las transacciones en presencia de interrupciones en la cadena de pagos que, siendo eventualmente originadas en situaciones puntuales, pueden extenderse a todo el sistema bancario frente al riesgo de no recuperar sus activos financieros. Sin Bancos Centrales estatales, los intercambios mercantiles difícilmente pueden organizarse evitando crisis periódicas de la cadena de pagos y haciendo frente al llamado "riesgo sistémico" de los sistemas bancarios y financieros. Los bancos emiten moneda de crédito y los bancos centrales emiten la moneda de curso legal en los diferentes Estadosnaciones, creándose así los regímenes monetarios como conjunto de reglas que permiten el funcionamiento del sistema de pago en las transacciones. 4 La moneda hace posible la

David Romer, Macroeconomía avanzada, Mc Graw Hill, Madrid, 2006.

Robert Boyer, Théorie de la régulation, Editions la Découverte, Paris, 2004.

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descentralización de los intercambios.

Hace las veces tanto de medio de intercambio, de unidad de cuenta y de instrumento de reserva. Reposa sobre una relación social de confianza -se dice que la moneda es fiduciaria- lo que explica que en la historia haya t o m a d o diversas formas materiales, incluyendo hoy el plástico de las tarjetas de crédito, cuyo valor intrínseco es prácticamente nulo.

La confianza en una m o n e d a e s t á necesariamente asociada a la importancia del organismo que la emite, por lo que no es extraño que resulte ser el Estado, a través de sus Bancos Centrales, el encargado de emitirla y administrarla dado su patrimonio y poder reglamentario. Y con los límites y extensión que resultan propios de cada Estado: nadie imaginaría que la moneda con la cual se realicen los intercambios internacionales sea la de algún pequeño país marginal, por estable y serio que sea. Desde la segunda guerra mundial, el grueso de las transacciones internacionales se realiza en la moneda -el dólar- del poder mundial dominante, EE.UU. La evolución reciente de la economía norteamericana (el doble déficit comercial y presupuestario que se prolonga en el tiempo) le ha hecho perder valor a su moneda frente a otras monedas de grandes economías. En el pasado, los desequilibrios acumulados en la balanza de pagos no le permitieron sostener su equivalencia fija con el oro, suspendiendo la convertibilidad dólaroro de los bancos centrales (1971) y terminando más tarde con el sistema internacional de tipos de cambio fijo

estructurado al final de la segunda guerra para darle estabilidad a la economía mundial (acuerdos de Bretton-Woods de 1944), reemplazado por el sistema de tipos de cambios flexibles prevaleciente hasta hoy. La inestabilidad que es propia de esta flexibilidad llevó a diversos países de Europa a unificar sus monedas (trece de los actuales veintisiete estados miembros de la Unión Europea) a partir de 1999.

Los sistemas de intercambio y de financiamiento nacional e internacional están sujetos a variadas reglas estatales, algunas de ellas necesariamente supranacionales, especialmente en el ámbito del comercio y las finanzas (con las llamadas regulaciones prudenciales), sin las cuales las economías de mercado acentuarían su tendencia a desarrollar crisis cíclicas en ausencia de control del riesgo financiero.5

sistemas financieros desregulados de tipo Anglo-Sajón, a causa de que sus préstamos son más procíclicos. Durante un auge, los bancos de inversión con una alta relación crédito/capital propio (apalancamiento, en la jerga financiera) incitan a burbujas de créditos, mientras que en un colapso de créditos tienen que desapalancarse más rápido, generando una espiral de contracción del crédito y un efecto recesivo en la economía real más o menos prolongado. Como lo subraya The Economist (11-10-2008),

La desregulación financiera No obstante, desde 1970, según Caprio y Klingebiel, han ocurrido 117 crisis bancarias sistémicas en 93 países6.

La liberalización interna aumenta la probabilidad de una crisis bancaria, la que aumenta todavía más con liberalización financiera externa. Además, Lall, Cardarelli y Elekdag argumentan, en el último World Economic Outlook del FMI, que el impacto económico de los "shocks" financieros puede ser mayor en los países con mercados financieros más sofisticados. El estudio observa 113 episodios de "stress" financieros en 17 países durante las últimas tres décadas.

Los autores encuentran que es probable que las crisis financieras causen problemas tanto en los países con sistemas financieros sofisticados como en los países en que dominan los préstamos bancarios tradicionales. Pero esas crisis son más severas en países con

los excesos financieros se producen a menudo como secuela de innovaciones tecnológicas: es el caso del boom y caída de los ferrocarriles en el siglo XIX hasta la burbuja del "puntocom".

El dinero barato promueve prestar mucho más allá del capital propio (mientras la relación usual de un banco de depósito es entre 10 y 12 veces, los bancos de inversión llegaron recientemente a prestar hasta 40 veces su capital), lo que fomenta el alza de precios, lo que promueve a su vez un mayor apalancamiento. Las finanzas sofisticadas generan una expansión destructiva pero de una manera nueva. Son sucesoras opacas de la banca tradicional, en la que los bancos comerciales regulados prestaban dinero a clientes confiables y mantenían la deuda en su contabilidad.

El nuevo sistema evolucionó durante las últimas tres décadas y experimentó un crecimiento explosivo en los últimos años gracias a la desregulación, la innovación tecnológica y una creciente movilidad internacional de capital.

Bancos que en otro tiempo otorgaban préstamos, ahora los empaquetan y los venden como activos mezclados que incluyen desde créditos inmobiliarios a préstamos automotrices. En 2001 su valor ya sobrepasaba el de los créditos bancarios. La escala y la complejidad de este reempaque creció enormemente, estimulados por los bancos de inversión que siguieron agrupando valores respaldados con activos, dividieron las agrupaciones en tramos de riesgos, le agregaron una dosis de apalancamiento y luego repitieron el proceso varias veces. Estos mercados de derivados, que permiten diluir el riesgo, pero también difundirlo de modo opaco por todo el sistema financiero mundial y destruir toda transparencia, han crecido a una gran velocidad asombrosa. Según el Bank of International Settlements, el valor de todos los contratos globales existentes a fines del 2007 alcanzaba 11 veces la producción mundial, contra 2,5 veces hace una década.

Estados Unidos vivió hasta 2007 un período de prosperidad, acompañado de un ahorro mundial en expansión y energía barata. Pero se preparaba la crisis, con los préstamos hipotecarios a millones de hogares de ingresos inestables garantizados con el valor de casas que se suponía no bajarían de precio y una política monetaria que proveyó liquidez abundante. Esta mezcla explosiva estalló al aumentar los impagos hipotecarios,

5 Michel Aglietta y Laurent Berrebi, Désordres dans le capitalisme mondial, Editions Odile Jacob, Paris, 2007.

6 “Banking Crises Database”, Gerard Caprio, Daniela Klingebiel, Luc Laeven, and Guillermo Noguera, An update of the Caprio-Klingebiel Database (1996, 1999), Octubre 2003, en http://www1.worldbank.org/finance/html/database_sfd.html.

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caer el precio de las viviendas y emerger un déficit de capitalización bancaria.

A fines de 2004, el entonces jefe del banco central estadounidense decía que "es improbable que exista una severa distorsión en los precios del sector inmobiliario". Hace poco, el mismo Alan Greenspan comentó: "No me di cuenta hasta que ya era tarde". A Greenspan se le atribuye haber respondido a las diferentes crisis financieras estimulando la liquidez monetaria. La crisis asiática, el crash de las empresas de Internet, de grandes fondos de inversión, o los problemas del sector inmobiliario fueron todos tratados por Greenspan inyectando liquidez. Pero es probable que este enfoque haya evitado más problemas que los que creó.

Donde se equivocó es en que confió en exceso en la innovación financiera: "Los consumidores americanos se beneficiarían si los bancos les ofrecen productos hipotecarios más variados y más alternativas que las hipotecas tradicionales a tasas fijas de interés", declaró en 2004. Si bien los reguladores de diferentes países intentaron coordinar sus actividades, la explosiva globalización financiera hizo muy difícil que los funcionarios que operan desde un solo país puedan tener una visión adecuada de los mercados que regulan. La insuficiencia en la supervisión financiera contribuyó a crear la crisis que hoy

vivimos, no identificando riesgos que luego se expandieron a una velocidad sorprendente en toda la economía mundial, fragilizando a partir de agosto de 2007, muchos de los principales bancos en el mundo al entrar en problemas el mercado inmobiliario.

Contribuyó también a la inestabilidad el que el gobierno de Bush lanzara desde 2001 dos guerras junto a rebajas a los impuestos de quienes más ganan, con una acelerada expansión del gasto y de la deuda y descuidando la inversión pública no bélica.

La especulación con las materias primas ha contribuido a la crisis Pero no la ha creado. La especulación es la espuma de la ola, no es la ola. El alza de las materias primas que experimentó la economía mundial provino de una tensión recurrente entre la demanda y las capacidades de producción. La especulación no hizo sino amplificar y precipitar el movimiento de alza de precios (y desde septiembre de 2008, a la baja). Sin embargo, si existe un debate al respecto, se debe a que los mercados se han transformado profundamente en los últimos años con la explosión de los productos derivados.

Los contratos de futuros permiten colocar una opción sobre el precio de una materia prima o de un índice que agrupa a varias materias primas a un plazo más o menos

prolongado. En origen, los mercados de futuros fueron concebidos para cubrir a los agentes económicos contra las evoluciones de los precios, pero han también transformado productos básicos en activos financieros como otros, con los cuales se puede ganar dinero rápidamente. La afluencia de capitales a los mercados de instrumentos basados nominalmente en materias primas hizo subir los precios a futuro, los que sirven, junto a otros criterios, de guía para el mercado físico. Según datos del banco UBS, las posiciones especulativas en la compra sobre los mercados de derivados de metales preciosos son hoy equivalentes a 1,7 veces su promedio desde 1994. Para los productos agrícolas la cifra es de 2,8 veces.

Es difícil establecer, sin embargo, qué parte del precio es atribuible a la especulación, pues las previsiones sobre la escasez futura de las materias primas son divergentes. El espectacular aumento de las posiciones especulativas calzó perfectamente con la multiplicación de los fondos indexados a los precios de las materias primas. La caída en la rentabilidad de las bolsas, el hundimiento del dólar frente al euro (hoy revertida en parte) y las presiones inflacionarias, entre otros factores, hicieron florecer este tipo de fondos, con los cuales deberá convivir la economía mundial en el futuro inmediato a la espera de nuevas regulaciones.

Los chinos, los hindúes, los indonesios pobres han, por su parte, incrementado su nivel de vida, tienen cómo comer más y mejor que antes, lo cual genera presiones de precios frente a una oferta alimentaria relativamente rígida y en todo caso fluctuante. A su vez, las estimaciones muestran que los subsidios al etanol encarecieron más la comida que el aumento en el consumo de alimentos en los países pobres.

Las nuevas economías emergentes han sido un factor inflacionario, pero, hasta aquí, han evitado que la recesión se expanda a toda la economía mundial,

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aunque empiezan a ser a su vez afectados parcialmente por la recesión que se generaliza en EE.UU. y Europa desde el tercer trimestre de 2008, entre otras cosas porque el precio del petróleo por las nubes contribuyó, con rezago a raíz de la aplicación de subsidios masivos, a frenar la demanda de combustibles y la demanda global en los países más significativos de la economía mundial.

Este efecto empezará a ceder con la brusca caída del precio del petróleo y las materias primas agravada a partir de septiembre, pero ya en un contexto en que la crisis financiera paraliza el crédito y los hogares comprimen su consumo frente a expectativas de empleo e ingresos futuros bastante menos promisorios.

La independencia del ciclo de los países emergentes tiene un límite. Dos tercios del consumo mundial se realiza en los países desarrollados. El frenazo que está atravesando la demanda interna en estos países ha empezado a afectar, a su vez, la producción de las economías en desarrollo. La crisis financiera dista mucho de estar próxima a su fin y, sobre todo, su impacto sobre la economía real está recién empezando. ¿Y cómo estamos por casa?

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La independencia del ciclo de los países emergentes tiene un límite. Dos tercios del consumo mundial se realiza en los países desarrollados. El frenazo que está atravesando la demanda interna en estos países ha empezado a afectar, a su vez, la producción de las economías en desarrollo. La crisis financiera dista mucho de estar próxima a su fin y, sobre todo, su impacto sobre la economía real está recién empezando.

Para empezar, con fuertes pérdidas de los fondos de pensiones y una incertidumbre generalizada sobre el valor de las pensiones futuras. Es cierto que la pérdida se produce cuando se vende un instrumento financiero que ha perdido valor. Y que la mayoría tiene años por delante para esperar una recuperación de sus fondos de pensiones severamente disminuidos en los últimos meses. Sólo

Paul Samuelson, “Adiós al capitalismo de Friedman”, Tribune Media Services, 21-10-2008.

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que el valor de las acciones en EE.UU (indice Standard & Poors) no alcanzó a recuperar antes de volver a caer recientemente el valor perdido en 2001 con la crisis punto.com. Y que el índice bursátil japonés está aún por debajo la crisis inmobiliaria de hace una década.

Es probable que el rendimiento sea débil, las comisiones altas, y las pensiones futuras bajas. Esto no se quiso corregir en la reforma reciente, que introdujo en el peor momento mayores márgenes de inversión de los fondos de pensiones fuera de Chile en vez de mayor seguridad mediante la vieja pero imperturbable receta de Otto Von Bismarck de basar buena parte de las pensiones en el reparto intergeneracional. Se supone que nuestra supervisión bancaria es suficiente: veremos. Mientras, muchos chilenos todavía adhieren a la opción de Sebastián Piñera, que ha hecho su fortuna con los mismos métodos especulativos que provocaron la debacle actual, sin nunca dirigir una empresa productiva, y que ha sido multado por obtener ganancias indebidas (y estos días ha debido perder mucho dinero, por lo demás). Todo un caso de moral pública a disposición de los ciudadanos. Sus seguidores harían bien en escuchar al presidente francés, Nicolas Sarkozy, que ha llamado a “sacar las conclusiones de la crisis para que no se reproduzca", sobre la base de la “ética del esfuerzo y del trabajo” y “regulando los sistemas de remuneración de los directivos y operadores financieros para acabar con los abusos", pues, concluye, "el laissezfaire se ha terminado, el mercado todopoderoso que siempre tiene razón, se ha terminado”. Y también al veterano premio nobel Paul Samuelson 7 : “el capitalismo neoliberal del laissez-faire de Milton Friedman y Friedrich Hayek le permitió desbocarse sin regulación alguna. Este es el origen de las tribulaciones que vivimos hoy. Ambos hombres están muertos, pero su legado ponzoñoso aún vive”.

ECONOMIA

El Colapso del Sistema Financiero Mundial José Antonio Ocampo Profesor de la Universidad de Columbia

El espectáculo del colapso financiero mundial ha sido deprimente. Se ha cumplido ya más de un año desde que desencadenó y casi un mes desde la fatídica semana que se inició el domingo 14 de septiembre con la quiebra uno de los cinco grandes bancos de inversión norteamericanos y el rescate de otro (otro ya había sido rescatado en marzo), y siguió a comienzos de la semana con el rescate de la principal empresa de seguros (AIG) y la venta forzosa de los activos del principal banco de ahorro y crédito (Washington Mutual) y uno de los bancos comerciales más grandes (Wachovia; muchos otros, más pequeños, han quebrado en los últimos meses). El miércoles 17 y el jueves 18 el sistema financiero de Estados Unidos estuvo a punto de un colapso total y se desencadenó la virtual paralización del crédito interbancario y de la emisión de papeles comerciales de corto plazo. Durante esa semana se desencadenó también la secuencia de quiebras de bancos europeos, que no ha parado todavía.

Muchos hemos dicho por varios años que los sistemas financieros son incapaces de auto-regularse y, por ende,

que las medidas de liberalización financiera contienen el germen de crisis.

La historia de estas últimas es, por supuesto, tan vieja como la banca, pero sabemos que la frecuencia de las crisis financieras y, en general, la inestabilidad financiera han alcanzado desde los años setenta los niveles más altos de la historia. Pero, sin duda, esta crisis es la “prueba maestra” de que, desafortunadamente, teníamos la razón.

La explicación básica es muy simple y fue analizada hace varias décadas por Hyman Minsky, un gran intelectual 2008 12 FORO O C T U B R E

norteamericano, de moda hoy pero ignorado por la ortodoxia económica, obsesionada por demostrar la eficiencia de los mercados. El problema fundamental es que a medida que avanzan los auges tiende a aumentar la confianza y los agentes financieros toman, por ello, posiciones cada vez más riesgosas, en el sentido en que involucran mayor endeudamiento en relación con el capital que poseen (mayor “apalancamiento”, para utilizar la jerga de la profesión). La lógica de este modo de operar es contundente durante los auges, porque permite hacer grandes ganancias con poco capital, gracias a la inflación de los precios de los activos que se auto-genera. El auge termina, por lo tanto, con niveles de endeudamiento excesivo de todos los agentes y escasa capitalización de las entidades financieras, que siembra la semilla de las quiebras de los deudores y de los intermediarios financieros.

Ante la tozudez de los hechos y, en particular, el colapso que experimentó el grueso del mundo en desarrollo a fines del siglo pasado, la ortodoxia económica aceptó que las medidas de liberalización financiera deben estar acompañadas de

mejor regulación y supervisión prudencial. Pero esa prédica no se aplicó al centro del capitalismo financiero, que siguió desregulando su propio sistema, eliminando en 1999 la fronteras entre la banca de inversión y la banca comercial que se había establecido en los años treinta y liberalizando los requisitos de capital de la banca de inversión en 2004, lo cual la llevó a doblar los niveles de apalancamiento en los años siguientes.

No hubo, además, ninguna regulación sobre las “innovaciones financieras”, como las hipotecas de baja calidad, su titularización o la proliferación de derivados financieros, entre los que sobresalen los nuevos seguros de crédito denominados “credit default swaps”, que el multimillonario Warren Buffet llamó “armas financieras de destrucción masiva”. Tampoco hubo ninguna regulación sobre los nuevos intermediarios, como los fondos de cobertura, que se convirtieron en el centro de las ventas en corto de acciones de los intermediarios financieros. A ello se agrega que muchos agentes no bancarios se fueron especializando en la transformación de plazos (captar recursos a corto plazo con emisiones de bonos para prestar o invertirlos a largo plazo), una función que tradicionalmente ha sido asignada a los bancos comerciales y que se torna muy problemática durante las crisis.

Las soluciones que han sido diseñadas durante varios meses se han concentrado en uno de los problemas específicos, la provisión de liquidez. Sólo hasta hace poco se concentraron en un segundo problema, facilitar la venta de activos riesgosos y especialmente, en un tercero y, de hecho, el más importante, la recapitalización de las entidades financieras. Sin esta última no habrá una recuperación del crédito, pero esto no será tampoco el resultado automático de

la capitalización del sistema financiero, por lo cual puede considerarse como un cuarto objetivo.

Las líneas de crédito que han extendido los bancos centrales han sido cuantiosas (la sola Reserva Federal ya ha descontado cerca de un billón de dólares en papeles), pero no ha solucionado el problema de fondo que se persigue en esos casos, que es mantener al menos los créditos de corto plazo, porque son la fuente de liquidez del sector productivo. Por eso, la Reserva Federal dio un paso absolutamente excepcional el pasado

En todas las crisis financieras, el Estado aparece siempre como el único agente capaz de garantizar la confianza e inyectar capital. Por eso, las nacionalizaciones temporales de entidades financieras son comunes, a lo cual se agrega ahora la posibilidad de comprar

martes, al aceptar comprar papeles comerciales sin respaldo.

La compra de activos riesgosos o “tóxicos”, como se les ha denominado, fue el centro de atención del paquete de rescate de 700.000 millones de dólares aprobado por el Congreso de Estados Unidos, en un agitado debate en el cual el partido de gobierno dio un espectáculo deplorable de división interna y que fue aprobado así gracias al apoyo de la oposición. La compra de estos activos evita que se sigan depreciando, pero no soluciona el problema principal, que es la falta de capital de las entidades. Por presión del partido de oposición, la ley también incluyó la posibilidad de que el gobierno adquiera acciones en las entidades financieras. A la postre, ésta puede ser la medida más importante.

El paquete más coherente y comprensivo es el que hizo público Gran Bretaña el pasado martes, al anunciar que las entidades deberían capitalizarse de aquí a final del año y que el gobierno estaba dispuesto a poner el capital que faltara, adquiriendo acciones preferenciales hasta por £50.000 millones. A ello se agrega un fondo para adquirir activos ilíquidos por £100.000 millones y de otro por £250.000 para garantizar nuevas deudas de mediano y largo plazo, con el propósito de contribuir a la reactivación del crédito.

acciones preferenciales.

En todas las crisis financieras, el Estado 2008 13 FORO O C T U B R E

Queda por delante el debate más importante de todos: el de la regulación financiera del futuro, que deberá incluir el manejo de las interconexiones entre los mercados de distintos países y los problemas que se derivan de la mayor concentración de la industria bancaria, que es uno de los resultados evidentes de la crisis. aparece siempre como el único agente capaz de garantizar la confianza e inyectar capital. Por eso, las nacionalizaciones temporales de entidades financieras son comunes, a lo cual se agrega ahora la posibilidad de comprar acciones preferenciales. Esta solución tiene la ventaja de que permite que el Estado recupere parte o incluso la totalidad de los recursos más adelante, vendiendo sus participaciones accionarias cuando la situación mejora.

Pese al rechazo de la derecha norteamericana, los hechos están terminando por imponerla. Ya se nacionalizaron de hecho las dos gigantes hipotecarias (Fannie Mae y Freddie Mac) y la principal aseguradora (AIG) y, bajo la presión de las circunstancias y el anuncio del paquete británico, el gobierno de Estados Unidos anunció el miércoles que podría seguir el camino de capitalizar entidades financieras, gracias a las facultades que en tal sentido quedaron consignadas en la ley de rescate, por presión de la oposición.

entrado a chorros hasta mediados del presente año. Pero, en general, no hay crisis financiera internas, salvo en unos pocos casos, como el de Rusia, que de hecho tuvo que anunciar su propio paquete en la semana fatídica. Aunque América Latina no ha sido ajena al colapso de las bolsas y de las monedas generado por la salida de capitales, tiene una buena posibilidad de evitar ahora las crisis financieras internas que la agobiaron en el pasado.

La radicalización de las medidas de rescate durante la semana en curso, tiene la posibilidad de parar el desangre, que es la secuencia de quiebras y la paralización del crédito comercial. Esto es particularmente cierto si Estados Unidos le pierde el miedo a la inyección de capital público en las entidades financieras. Pero queda mucho camino

Uno de los problemas principales ha sido la falta de coordinación internacional de las autoridades, salvo en la provisión de liquidez por parte de los bancos centrales.

La necesidad de una mejor institucionalidad mundial para manejar la globalización financiera nunca había sido tan patente, así como de una nueva institucionalidad europea e incluso norteamericana.

Los mercados “emergentes” han sido arrastrados a la crisis, con la salida masiva de los capitales que habían

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por recorrer. Los efectos reales apenas se están comenzando a sentir. La recesión generalizada del mundo industrializado ya comenzó y puede durar algún tiempo, debido al severo problema de endeudamiento de los hogares en los países anglosajones y a que el crédito tarda en recuperarse después de las crisis (entre tres y cinco años, si uno juzga por las del mundo en desarrollo). La herencia que dejarán las fuertes pérdidas de los fondos privados de pensiones (estimada en Estados Unidos en dos billones de dólares) será también objeto de debate muy pronto.

Y, por supuesto, queda por delante el debate más importante de todos: el de la regulación financiera del futuro, que deberá incluir el manejo de las interconexiones entre los mercados de distintos países y los problemas que se derivan de la mayor concentración de la industria bancaria, que es uno de los resultados evidentes de la crisis. Las nuevas reglas emitidas por el Comité de Basilea de regulación bancaria parece ahora parte de la historia, porque los modelos de auto-regulación del riesgo en que se basan demostraron ser parte del problema, no de la solución.

El Profesor Joseph Stiglitz señaló hace unas semanas que esta crisis era para el fundamentalismo de mercado lo que la caída del muro de Berlín fue para el comunismo. Ojalá tenga la razón, pero sospecho que, al menos en Estados Unidos, el poder financiero y las fuerzas del fundamentalismo siguen muy vivos. Tendrá que ser la política la que se imponga sobre el mundo financiero, recurriendo a los intereses generales y no a los particulares, que hasta ahora han dominado la regulación financiera a nivel mundial.

SISTEMA DE PENSIONES

Frente a la Crisis Financiera Internacional: Es indispensable Crear una AFP Estatal para Proteger a los Trabajadores • Su creación contribuirá a fortalecer la competencia, perfeccionando los incentivos y asegurando una gestión más eficiente, además de otorgarle al sistema una legitimación, al tener los afiliados la opción de un operador público.

• Ante la estatización de las AFJP en Argentina surge un desafio para el Sistema de Pensiones en Chile.

Senador Carlos Ominami y Eugenio Rivera 1. La crisis del sistema de AFJP en Argentina y la decisión de estatizar el sistema El proyecto de ley que envió el Gobierno argentino al Congreso para estatizar el sistema e AFJP, versión trasandina de nuestro sistema de AFP, sorprendió a nuestro país. No obstante, el sistema creado en 1993, venía siendo afectado por una dura crisis sin haber podido cumplir con los objetivos que se le pusieron en el momento de su creación. En efecto, el sistema previsional buscaba alcanzar los siguientes objetivos: eliminar el déficit crónico del sistema previsional, incrementar la cobertura, aumentar el ahorro interno, fomentar el mercado doméstico de capitales y consecuentemente- dar un impulso al crecimiento económico que redundaría en mejoras en las condiciones de vida de la

población y en mayores beneficios al momento del retiro. La competencia entre las AFJP por captar fondos redundaría en menores costos y mayor rentabilidad de las inversiones. Desde una perspectiva más pragmática, se aseguraba, además, que este mecanismo evitaría que los aportes previsionales fueran utilizados por el Estado o sus funcionarios, ya sea para cubrir el déficit fiscal o en meros actos de corrupción. La capitalización privada permitiría, se decía, la identificación del aporte individual y con ello se garantizaba que la totalidad de los fondos entregados fuera destinado exclusivamente al pago de la correspondiente jubilación (CENDA, 2008).

Como se observa en el cuadro número 1, el desarrollo efectivo del sistema no permitió satisfacer las expectativas creadas en el momento de su creación. Desde un primer momento, quedó en evidencia el

bajo nivel que alcanzaron las cotizaciones de los aportantes. Con la crisis, dicho nivel se desplomó hasta alcanzar una cifra de 31,8% sin que la situación alcanzara todavía en el 2006 los niveles anteriores a la crisis. La falta de entusiasmo por el sistema entre los argentino queda también en evidencia al observar la gran mayoría de lo que se incorporan al sistema son los indecisos que en el año 2006 constituían el 83,1% de los nuevos afiliados 2 .

Tampoco fue significativo el uso que los argentinos hicieron del sistema de aportes voluntarios para mejorar las pensiones.

En el año 2006 alcanzaron sólo el 0,3% de la recaudación total. Tampoco se pudo apreciar un desarrollo competitivo del sector. En efecto, mientras en el comienzo del sistema operaban 26 empresas, en la actualidad quedan sólo 10 y tres de ellas concentraban en el 2006, el 82,7% de los afiliados, el 92,6% de los fondos y el 84% de la recaudación total (CENDA, 2008). Un estudio desarrollado en el 2003 por la Superintendencia de AFJP dejó en evidencia que los traspasos entre las administradoras no estaban relacionados con la evolución de las rentabilidades logradas por los distintos fondos.

1 http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-114084-2008-10-28.html 2 La ley que creó el sistema, dejó abierta la posibilidad de que quienes se integraba al mercado laboral pudieran optar entre el antiguo sistema de reparto o una AFJP. De no optar por ninguno el individuo era adscrito al sistema de AFJP. Estos son los llamados indecisos.

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Los costos del sistema han sido muy altos.

Pese a que las administradoras no incurren en ningún gasto de recaudación, ya que la percepción total de aportes y contribuciones está a cargo del Estado a través de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), las AFJP se apropiaron según el estudio citado de CENDA en promedio de un tercio de los montos recaudados entre 1994 y 2006. En la cúspide de la serie (2002/2003), prácticamente 4 de cada 10 pesos destinados a los fondos de capitalización individual se perdían en concepto de comisiones de las AFJP. Al mismo tiempo, el gran peso de las comisiones en las contribuciones anuales transformaron al sistema argentino en uno de los más ineficientes del mundo: hacia fines de la década de 1990, el costo administrativo del régimen privado nacional era 47% superior al chileno y 60% superior al uruguayo. El déficit público tampoco se redujo como efecto del constante drenaje de afiliados y aportantes hacia el régimen de capitalización y las sucesivas reducciones de las contribuciones patronales a lo largo de la década pasada (cayeron del 16% a fines de 1991 al 7% en promedio a fines del año 1999) profundizaron el desfinanciamiento del sistema estatal. Adicionalmente, el Estado garantizó la rentabilidad mínima sobre los fondos administrados a través de un Fondo de Fluctuación; la integración en el haber futuro de la PBU y la PC; el pago de los retiros transitorios por invalidez en caso de quiebra de una AFJP; el pago de las jubilaciones, retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento a los que opten por renta vitalicia y en caso de quiebra o liquidación de las CSR; y el pago de un haber mínimo cuando, cumplidos los requisitos, el haber total sea inferior al mínimo legal y los jubilados deseen acogerse a este beneficio. El mecanismo no contribuyó al desarrollo del mercado

de capitales ya que entre 1995 y 2006 el 57,5% de los fondos de las AFJP se utilizó para la compra de instrumentos de deuda pública. Este destino llegó a representar casi el 78% de la cartera de inversiones de las administradoras en el año 2002 (Superintendencia de AFJP). En cierto sentido la estatización había tenido lugar muchos antes.

El sistema de AFJP tampoco estaba garantizando una tasa de reemplazo adecuada. Estimaciones de CENDA dejan en evidencia que, proyectando el desempeño de los fondos administrados por las AFJP, un trabajador con un salario de $ 849 que aporta durante treinta años al sistema puede alcanzar una jubilación mensual de $538,9 si es varón y $479,9 si es mujer. Estas pensiones representan apenas el 53,7% y el 47,8% de los sueldos obtenidos durante los últimos tres años laborales del trabajador. Ajustando la estimación a una densidad de los aportes del 32% que se acerca al nivel de aportes efectivos, las rentas vitalicias que podría obtener un trabajador con el ingreso salarial medio actual de la economía sería de $172,6 si es varón y $153,7 si es mujer, expresados siempre en pesos del año 2006.

Estos valores son considerablemente menores que la actual jubilación mínima.

De hecho, este cálculo pone de manifiesto la magnitud del fracaso de las AFJP: un

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trabajador con el salario promedio actual, que tiene la densidad de aportes media, termina obteniendo una jubilación vitalicia inferior a la tercera parte de la jubilación mínima actual. Esta situación hipotética se confirma al observar que del total de 445 mil jubilados del sistema que existían en el 2006, casi el 80 por ciento requiere de algún tipo de asistencia del sector público para alcanzar un haber mínimo.

Buena parte de la prensa chilena ha querido presentar la iniciativa legal, como un intento inconsulto por apoderarse de los fondos previsionales. Esta iniciativa se debe discutir en el Congreso donde deberá manifestarse la voluntad mayoritaria. Lo que queda claro, sin embargo, es que lo que se está haciendo es intentar abordar el problema previsional de los argentinos que el sistema privado no pudo solucionar.

2. El impacto de la crisis financiera internacional y el desempeño de las AFP en Chile Más que la estatización de la AFJP en Argentina, ha sido la crisis financiera la que ha puesto a los fondos de pensiones en el tapete de las noticias en Chile.

Según el estudio de Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA), entre el 25 de julio en que aparecen las primeras señales de problemas

asociados a la crisis subprime y el 23 de octubre de 2008, los ahorros depositados en el Fondo A experimentan una caída en términos reales de 5378,53 miles de millones de pesos de julio del 2007 que equivale al 44,30% de los fondos. En el mismo período, los ahorros depositados en el Fondo B experimentan una pérdida de 4597,98 miles de millones de pesos del mismo poder adquisitivo, lo que equivale a una caída de 32,35% de los fondos depositados. El Fondo C experimenta una caída de 5041,41 miles de millones de pesos (julio 2007) que equivale a una reducción de 21,79% del fondo. El Fondo D, presenta una caída aunque de magnitud menor. El único fondo que experimenta un aumento es el Fondo E. Las pérdidas totales alcanzan al 23 de octubre una cifra de 13, 219,1 miles de millones de pesos que al tipo de cambio relevante de la fecha indicada equivale 24.576,72 millones de dólares.

Preocupa que los recursos de todos los chilenos hayan sido diezmados por la crisis sin que nadie haya hecho nada por evitarlo. Es cierto que existía la posibilidad de mantener los fondos en la letra "E" pero no era el consejo que daba ni la Administradora y la Superintendencia. A los únicos que se les había sugerido el Fondo "E" era a quienes estaban próximos a jubilar.

En el cuadro número 3 aparece la evolución del número de afiliados por fondo. Llama la atención que el Fondo de mayor riesgo, el Fondo A, entre julio del 2007 en que se generan los primeros síntomas de la crisis y diciembre del mismo año, aumenta el número de afiliados en 19,7%. Esto significa que más de 200.000 personas se

cambiaron al Fondo A, en medio de la crisis.

Más aún, hasta el mes de julio de 2008 que es el mes hasta el cual tenemos información) el número de afiliados cuyos fondos están depositados en el Fondo de mayor riesgo se incrementan todavía en un 5,7% lo que implica que cerca de 70.000 afiliados llevaron sus fondos al fondo de mayor riesgo en el momento que se producía una fuerte caída del valor de la cuota (Ver gráfico número 1).

El cuadro número 4 deja en evidencia la alta volatilidad que experimenta el Fondo A durante el segundo semestre del año 2007, con meses en que, como octubre, la rentabilidad3 se ubica en torno al 5% mensual y en otros como en noviembre en la rentabilidad cae en promedio en 5,64%.

No deja de llamar la atención que recursos que por su función deban estar altamente protegidos, estén sujetos a situaciones tan riesgosas. Más específicamente, tomando

en cuenta la alta variación que experimenta el fondo en el período indicado ¿cómo es posible que el porcentaje de afiliados al Fondo A, haya crecido en un 19,7%? ¿Cuáles eran las recomendaciones que entregaban las AFP? ¿Qué papel jugó la Superintendencia". La fuente principal de información de los afiliados son las fuerzas de venta. Cabe consignar además, que la Superintendencia maneja en su Sitio Web una amplia base de información. Se trata sin embargo, de información que resulta difícil de seguir para el público promedio.

3. A manera de conclusión: las tareas para perfeccionar el sistema de AFP en Chile La iniciativa tomada por el Gobierno argentino constituye un llamado perentorio, a mejorar sustantivamente el desempeño del sistema de AFP, para proyectarlo en Chile como una solución efectiva de los problemas previsionales del país.

Frente a la crisis, el sistema en Chile no ha podido proteger adecuadamente a los ahorrantes. Las pérdidas eventuales son gigantescas.

Su recuperabilidad aparece en extremo dudosa. Las opciones que enfrentan los afiliados al sistema son muy complejas. Se argumenta que quienes están adscritos a los fondos más riesgosos (A y B) no deben, en este momento, mover sus recursos pues implicaría la irrecuperabilidad total de las pérdidas. Sin embargo, con ese predicamento, millones de personas han visto reducir sus ahorros por no haberse cambiado en el curso del último año como lo hicieron algunos connotados personeros empresariales. La gravedad de la situación queda en evidencia cuando se considerar que quienes se están cambiando de fondo,

3 Se entiende por rentabilidad nominal mensual de un Fondo, el porcentaje de variación del valor promedio de la cuota de un mes del Fondo de que se trate, respecto al valor promedio mensual de la cuota en el mes anterior.

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están asumiendo una pérdida definitiva. Más aún, mantenerse en los fondos más riesgosos, no asegura la recuperabilidad. Si se observa, a manera de ejemplo, el tiempo que se ha requerido para que se recuperaran los índices de acciones después del colapso de la burbuja de las puntocom y las empresas de telecomunicaciones en el año 2000 queda en evidencia que han pasado muchos años antes que ello ocurriera. En tal sentido, en el mejor de los casos, es posible esperar una cierta recuperación en el largo plazo, pero se habrá perdido la rentabilidad que esos fondos habrían obtenido en instrumentos de renta fija en ese período.

Quienes perderán definitivamente serán aquellos que jubilen en los próximos 5 años.

Por otra parte, como indicábamos más arriba ha llamado la atención el inmovilismo de la Superintendencia frente al efecto nocivo de la crisis. Cabe en primer lugar señalar que entre las funciones de la superintendencia no existe ninguna obligación respecto el manejo de los fondos de pensiones en situaciones de crisis sistémicas. La ley define normas a las cuales se tienen que atener las colocaciones de los Fondos. La protección de los fondos está basada en un sofisticado sistema que determina requisitos para que invertir en un determinado instrumento. Existen también normas que determinar límites a la inversión en un instrumento, exigencias de diversificación etc. No existen normas que permitan una intervención de la Superintendencia frente a situaciones no previstas en la ley. Aún cuando es un tema difícil de resolver, lo claro es que el regulador carece de instrumentos para intervenir. Esto puede estar reflejando la idea de que la mejor manera de intervenir del Estado es a través de normas generales, pues ello evita la discrecionalidad y con ello la eventual captura del regulador. No obstante, esa falta de instrumental deja a los usuarios, como ha quedado en evidencia en esta crisis, en una situación de total indefensión.

La ley prevé la posibilidad de que los fondos manejados por AFP particulares obtengan rentabilidades inferiores al

promedio. En efecto, las administradoras están obligadas a mantener una suerte de encaje (recursos equivalentes al 1% del fondo que debe mantener la AFP en los fondos) y que corren la misma suerte que los fondos. Una segunda disposición aplica sanciones para las AFP, cuyos fondos obtengan rentabilidades menores al promedio. No obstante frente al riesgo sistémico no hay defensas. Esto plantea un problema crucial. En algunos países el sistema privado surge para evitar que el Estado haga un uso de los fondos distintos al original. Sin embargo, la actual crisis ha dejado en evidencia que también el sistema privado puede tener como resultado la desaparición de buena parte de los fondos.

La pérdida de fondos debe dar paso a una revisión amplia del tema. Como problema nacional se debería convocar a un grupo técnico para que analice la situación y proponga una política al respecto.

Al mismo tiempo es necesario recalcar que el gobierno ha estado haciendo cosas en este campo. Particularmente, a favor de los sectores informales y de los más pobres, que no alcanzan a financiarse la pensión mínima, se han dado pasos correctos. La pensión mínima garantizada es un gran paso en esa dirección y habrá que fortalecerlo a medida que las finanzas públicas lo permitan. Ciertamente los recursos que hoy hay en las AFPs no alcanzan para dar una pensión decente a todos los jubilados actuales y prospectivos, por lo que el Estado tendrá que jugar un papel. Dado el funcionamiento que el sistema ha tenido aquí, hay que apoyar el concepto, perfeccionar la institucionalidad y el funcionamiento y fortalecer la Reforma

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Previsional, que es un gran avance de este Gobierno y que provee la red de apoyo a los que no acceden al sistema establecido. Es, sin embargo, el momento de revisar el marco regulador del sistema y evaluar otras fórmulas de gestión de fondos que podrían ser más eficientes para reducir al mínimo los costos para los cotizantes, y asegurar pautas de inversión claras, con exigencias de diversificación de portfolios y clasificación de riesgo elevadas. Nuestro sistema tiene un diseño de contribución definida en contraposición a un diseño de beneficio definido. Por tanto, los trabajadores saben cuánto deben cotizar, pero no saben cuáles serán los beneficios. Es claro que ofrecer beneficios definidos es muy riesgoso y puede llevar al sistema a la quiebra si no logra los rendimientos necesarios de los fondos acumulados. En ese caso, el gobierno tendría que aportar los recursos faltantes para completar las pensiones y se distrae el gasto fiscal de usos como los demás gastos sociales y la inversión.

Parece correcto entonces mantener una contribución definida. Sin embargo, nuestro diseño es una versión extrema de este modelo, pues las AFP invierten los fondos por cuenta y riesgo de los cotizantes.

Es decir, el sistema no asume grandes costos si los rendimientos son malos y el trabajador queda a su suerte. En el actual esquema, algún costo asumen las AFP por la vía del encaje y por otro el Fisco garantiza pensiones mínimas y la reforma ha hecho un gran aporte. Sin embargo, en este ámbito del diseño creo que hay espacio para mejorar avanzando a hacia un diseño híbrido.

La creación de una AFP estatal es en este contexto indispensable. Ello contribuirá a fortalecer la competencia perfeccionando por tanto los incentivos a una adecuada y más segura gestión de los fondos y a lograr un desempeño más eficiente de las administradoras que reduzca decisivamente los costos de administración. Contribuirá también a la legitimación del sistema ya que abrirá la posibilidad de los afiliados al sistema puedan optar por un operador público.

EDUCACIÓN

Política de Estado para la Educación en la Primera Infancia Uno de los grandes escollos a sortear durante la historia de nuestro país, ha sido el tema de la desigualdad de nuestros ciudadanos. Si bien la pobreza ha disminuido en forma considerable, pasando de 5 millones de pobres en 1990 a casi 2 millones hacia el año 2006, la brecha de ingresos entre los más pudientes y los más pobres de nuestra sociedad, sigue siendo un grave problema para conseguir la tan anhelada igualdad.

Si consideramos la investigación realizada por el premio Nóbel de Economía, el norteamericano James Heckman,en donde afirma que la mayor fuente de inequidad se produce en el nacimiento y en los primeros años de nuestra vida. Se hace indispensable contar con una política de Estado que privilegie la educación inicial para comenzar a reducir la desigualdad desde su origen: el nacimiento.

La creencia popular que afirma que las diferencias sociales se dan, principalmente, por la brecha educacional entre colegios públicos y privados es refutada por investigaciones recientes, que establecen que la calidad de la escolaridad tiene una incidencia muy menor en la brecha entre ricos y pobres.

Al mismo tiempo establecen que la escolaridad juega un rol muy menor en la capacidad de aumentarla o disminuirla.

Heckman insiste en que la brecha social comienza mucho antes de la escolaridad de los niños y que persiste en el tiempo.

De acuerdo a la encuesta Calidad de Vida 2006, quedó de manifiesto la gran diferencia entre los niños de familias de menores ingresos con aquellos de familias con más recursos. Es así como el 36% de los niños del quintil más pobre, presenta un atraso en su desarrollo,

mientras que en los menores del quintil de mayores recursos, la prevalencia baja a 23,1%. Esto ratifica lo que demuestran gran cantidad de investigaciones en las que se establece que las diferencias en el desarrollo psicomotor, vinculadas a la pobreza, surgen a partir de los primeros meses de vida. Para James Heckman, la brecha disminuye considerablemente desde el momento en que se interviene el entorno familiar del niño desde la infancia temprana. Esto se explica al considerar que el ambiente familiar es uno de los mayores indicadores para sus habilidades futuras.

Así se hace imperativo crear igualdad de oportunidades en el primer periodo de la vida, pues a partir de ahí es dónde se tienen las mejores oportunidades para reducir las desigualdades, además de ampliar las perspectivas de desarrollo futuro para nuestro país.

La presidenta Michelle Bachelet ha hecho suyos estos fundamentos, impulsando

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una política de primera infancia, cuyos resultados son reconocidos no sólo a nivel nacional, sino también a nivel internacional, por lo que esta empeñada que en transformar una política pública en un proyecto de educación inicial que trascienda a un gobierno determinado, transformándose en una política de Estado.

A partir de esas convicciones ha impulsado en su gobierno el Sistema de Protección Integral a la Infancia, materializada en el programa Chile Crece Contigo, en el 2006. Este programa incluye propuestas para los niños más vulnerables desde su nacimiento hasta los 10 años de edad. Se trata de acompañar, proteger y apoyar de manera integral a todos los niños y a sus familias a través de acciones y servicios de carácter universal, sin dejar de lado a aquellos que requieren de asistencia especial dado su nivel de vulnerabilidad.

De esta forma se busca borrar la

desigualdad social, al otorgar igualdad de oportunidades en el primer ciclo de la vida, a partir de la gestación. Este proyecto se ha ido concretando con el mayor esfuerzo financiero de la historia de Chile, al destinar más de siete mil 600 millones de dólares al Sistema de Protección Integral de la Infancia, con la implementación de más tres mil salas cunas públicas, durante este gobierno, con un número cercano a los cuatro mil quinientos hacia el final de su mandato.

Este es el esfuerzo más grande realizado en nuestra historia republicana para terminar con la desigualdad social desde su origen.

La Vicepresidenta Ejecutiva de la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI), Estela Ortiz, enfatiza que no sólo se están construyendo muchísimas más salas cunas y jardines infantiles, sino contribuyendo a la construcción de un país más equitativo, con una estrategia de igualdad de acceso y calidad a la educación inicial, para los hijos de los hogares del 40% de menores ingresos. Se trata de una iniciativa relevante para el futuro de nuestro país: la igualdad desde la cuna es fundamental, ya que es en este periodo en donde se crean y potencian las habilidades que permiten un mejor desarrollo futuro.

El periodo entre la gestación y los 4 años de vida son una oportunidad única para desarrollar las diversas habilidades que disminuirán la brecha social. Esos años son esenciales para maximizar el desarrollo de cada niño. Y es así que a través del Sistema de Protección Integral de la Primera Infancia, se aspira a redistribuir el bienestar y el desarrollo en el primer ciclo de vida, con una estrategia de igualdad de oportunidades a partir del vientre materno.

El ambiente familiar de los primeros años de nuestra vida, se transforma en un indicador fundamental de las habilidades cognitivas, socio emocionales, de crimen, embarazo adolescente, deserción escolar y obesidad, entre otros factores. Así, un ambiente familiar adverso incide

directamente en la vida adulta, aspecto que es importante a considerar, teniendo en cuenta que los ambientes familiares en varios países alrededor del mundo, incluido el nuestro, se han deteriorado en los últimos 40 años, de acuerdo a los estudios recientes.

Sin embargo, el panorama no se presenta tan oscuro si se considera la intervención temprana en la infancia, que influye directamente en los niños de menores recursos. Así la inversión en la primera infancia no solo ayuda a disminuir la brecha ocasionada por la falta de recursos y los ambientes familiares desfavorables,

sino que se trata de la inversión con mejor retorno, de acuerdo a los planteamientos del Nóbel de Economía James Heckman El programa Chile Crece Contigo se hace responsable de este imperativo, al otorgar, no sólo una solución rápida y eficaz a las necesidades de los pequeños y sus madres, gracias al acceso expedito a servicios y prestaciones, sino que entrega soporte en cada etapa del desarrollo del menor, a través del apoyo y asesoría constante a las familias y su entorno para lograr un ambiente amigable, inclusivo y acogedor para que cada niño y niña de nuestro país. Como bien explica Estela Ortiz: “el que más niños y niñas tengan un buen comienzo en la vida reditúa en la adultez como más capital humano y mayor generación de ingresos autónomos, por lo tanto impacta en la reducción de

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la pobreza. Desde el punto de vista social, la calidad de los primeros años también impacta en la calidad de los vínculos sociales y la disposición a la cooperación, favoreciendo la cohesión social”. Al mismo tiempo la inversión en la primera infancia entrega una alta rentabilidad a futuro. “Por cada dólar invertido, se recuperan 7 u 8 dólares, debido fundamentalmente al ahorro que el Estado puede realizar en edades posteriores, al disminuir los problemas que demandan gasto público, como son la repitencia, la deserción escolar, problemas de salud mental y conflictos con la justicia”..

La intervenciones en edades tempranas tienen un retorno mucho mayor que las intervenciones más tardías, que deben ser realizadas para subsanar los problemas cuyas bases se encuentran en la primera infancia.

Ejemplos de ello son los programas de rehabilitación de convictos, subsidios gubernamentales y gastos en la seguridad ciudadana por los altos índices de delincuencia. Es así como, también se ve favorecida el área social; se mejoran los vínculos sociales y la disposición a la cooperación, aumentando así la cohesión social.

Así mismo, la inversión en la primera etapa de la vida de nuestros niños, se traduce en una mejora sustantiva de la productividad nacional. El tener un mejor ambiente de desarrollo en la primera infancia, repercute directamente en la vida adulta al propiciar mayores ingresos autónomos, lo que a su vez impacta favorablemente en la reducción de los niveles de pobreza.

Así queda de manifiesto que las políticas implementadas durante el gobierno de Michelle Bachelet, con el Sistema de Protección Integral de la Primera Infancia, van por la senda adecuada y que, no sólo, lograrán hacer la diferencia en muchas vidas que recién comienzan, si no que en la sociedad en su conjunto.

MEDIO AMBIENTE

A Propósito de la Nueva Institucionalidad Ambiental

1

Hernán Durán de la Fuente 2

La propuesta del gobierno de la Presidenta Bachelet de modificar la institucionalidad vigente a través de una nueva Ley que crea el Ministerio del Medio Ambiente con un ministro a la cabeza, constituye un paso adelante de gran significado y altamente esperado por parte de los ciudadanos preocupados por el medio ambiente. De esta forma se asumen positivamente parte de las críticas acerca del poco peso político que tiene en el ejecutivo un servicio descentralizado como la CONAMA, de segundo o tercer nivel jerárquico dentro del gobierno, en una estructura institucional altamente presidencialista.

En el proyecto se agrega la creación de la Superintendencia de fiscalización ambiental, con el objetivo de avanzar hacia una mejor coordinación fiscalizadora de los distintos servicios y un Servicio de Evaluación Ambiental con el fin de especializarlo en el SEIA, así también se crea a nivel municipal la unidad de medio ambiente de forma tal de asegurar un adecuado nivel de incorporación de la actividad en la gestión. Todos avances importantes.

Sin embargo, quedan temas pendientes que bien vale la pena señalar con la esperanza de que sean considerados en el trámite parlamentario.

En Chile, en la década del 90, después

de la Conferencia de Río sobre Medio Ambiente y a más de 20 años de la de Estocolmo, de manera un poco tardía con respecto al mundo y a América Latina, con la creación de la CONAMA se comenzó a generar la institucionalidad ambiental destinada al control de la contaminación de todo tipo y a la protección de los recursos naturales y de la biodiversidad. En materia de control de la contaminación, el país pasa entonces de un enfoque sanitario y

exageradamente antropocéntrico a un enfoque ambiental que recoge lo tradicional pero que es más ecológico.

En este proyecto, ese enfoque se afina y se avanza hacia una institucionalidad más completa que busca reproducir los mecanismos de control que existen en el resto de la institucionalidad del país.

Pero por otra parte, con la propuesta no se consigue el objetivo para la protección de los recursos naturales y de la biodiversidad. La propuesta se queda trunca y no enfrenta el tema desde la perspectiva institucional, y producto de esta carencia termina siendo poco ambiental y más centrado en una preocupación de hacer más eficiente la gestión del SEIA que de la protección del medio ambiente.

En la protección del medio ambiente no se puede avanzar seriamente si no es posible vislumbrar las tendencias que se dan hacia el futuro como resultado de las presiones que sobre el entorno ejerce la actividad económica.

Es necesario poder imaginarse el futuro a través de la construcción de escenarios que muestren lo que ocurrirá si dichas actividades continúan dándose en la forma en que lo hacen hasta ahora o de lo que podría pasar con otros escenarios alternativos, quizás más proteccionistas, o con otras formas de explotación de los recursos naturales.

Los ciclos naturales y sus equilibrios, o simetrías3, no son iguales a los ciclos económicos, sino que se dan en períodos

1 Nos estamos refiriendo al Mensaje y el Proyecto de Ley de S.E. La Presidenta de la República del 5 de junio de 2008 en que inicia un proyecto de Ley que crea El Ministerio, El Servicio de Evaluación Ambiental y La Superintendencia del Medio Ambiente.

2 Presentación del autor en representación de la Fundación Chile 21 ante la Comisión de Recursos Naturales y Medio Ambiente de la Cámara de Diputados el 8 de octubre del 2008 3 Estamos tratando de recoger el concepto de simetría en los términos y en el sentido que entendemos que lo aplican Nambu, Kobayashi y Maskawa, ganadores del premio Nobel de Física 2008.

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y condiciones diferentes. Por ésta y por muchas otras razones, el mercado no contribuye a preservar el medio ambiente. Se requiere planificar, o como se decía eufemísticamente para no herir susceptibilidades bajo la dictadura de Franco y se continúo aplicando bajo otras dictaduras, y se continúa diciendo en democracia, es necesario “Ordenar el Territorio”, (OT).

En este sentido, es una novedad importante constatar la incorporación en el proyecto de ley, aunque aún débil, de

que es una herramienta básica para poder prevenir los impactos ambientales en una escala regional y poder establecer un marco normativo orientado a considerar las variables de calidad ambiental como prioritarias. Nótese que en la actualidad los mayores conflictos ambientales vigentes y por desarrollarse tienen que ver con la incapacidad de la autoridad de enfrentar el tema del ordenamiento territorial. Se llega al extremo de relativizar la importancia de la conservación ambiental de los parques nacionales, por ejemplo, en aras del

incorporación del enfoque de cuencas es una de las prioridades ambientales declaradas por este gobierno y por la Ministra en sus enunciados de política.

En efecto, en la actualidad, la página web de la CONAMA todavía destaca el tema señalando que “Sobre las razones por las cuales el Gobierno consideró a la cuenca hidrográfica como base de la futura gestión ambiental del país, Uriarte dijo que se debe a que Chile posee las características geográficas adecuadas como para que la cuenca sea el soporte territorial de la gestión, ya que es en este espacio donde se relacionan los sistemas naturales, productivos, sociales y económicos”.4 Este planteamiento no está reflejado en el proyecto de Ley y podría ser el eje ordenador de la institucionalidad ambiental a lo largo de todo el país.5 Otras críticas fueron asumidas muy parcialmente y en algún momento, misteriosa y lamentablemente, desapareció del texto del proyecto la creación de la Subsecretaría de Recursos Naturales y Biodiversidad que debiera haber estado a cargo de la protección del patrimonio natural del país, absorbiendo a la CONAF y dándole el sentido de que la institucionalidad esté al servicio, y como aspecto central, de la protección del medio ambiente del país y no sólo de la mayor o menor agilidad del SEIA.

la metodología de la evaluación ambiental estratégica (EAE), para las políticas, planes y programas, lo que constituye un avance muy significativo pues permite incorporar el tema ambiental desde el comienzo de la formulación de una política sectorial y evaluar su impacto ambiental en forma anticipada. Es decir, se comienza a reflexionar y evaluar el impacto ambiental del futuro de las políticas.

Sin embargo, el proyecto no enfrenta el tema de la planificación territorial, OT, y su relación con el medio ambiente,

desarrollo de determinados proyectos privados. Más adelante veremos la debilidad ambiental que refleja la existencia de las COREMAS en este tipo de situaciones.

Por cierto, en el caso del territorio, esto pasa también por superar otra carencia del proyecto que es la falta de consideración del tema de las cuencas como una unidad básica del ordenamiento territorial, pues los fenómenos ambientales se dan en esa unidad territorial. Esta carencia es difícil de comprender por cuanto la

Esta carencia contribuye a explicar el hecho de que otros elementos quedan fuera del proyecto tales como el tema económico y de la valorización del patrimonio nacional y todo lo que conduce a la posibilidad de tener cuentas ambientales del patrimonio ambiental, o cuentas patrimoniales. Ese tipo de cuentas que se llevan en los países de la OCDE, organización que Chile aspira a integrar, permiten tener una visión económica más real y fundada acerca del incremento o de la pérdida del valor de determinados recursos naturales y de

4 Ver nota en www.conama.cl, (16/noviembre/2006).- El Gobierno está avanzando en la elaboración de una propuesta de Estrategia Nacional de Cuencas Hidrográficas, la cual fue anunciada por la Presidenta de la República, Michelle Bachelet, durante su discurso del pasado 21 de Mayo.

5 La Ley Colombiana de Medio Ambiente, del año 1993 es un ejemplo muy interesante de normativa ambiental y su relación con el territorio.

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su incidencia real en el patrimonio nacional. En el caso de los recursos naturales no renovables esta situación es evidente. Por ejemplo, en el tema de recursos pesqueros y de la industria del salmón, el impacto ambiental y las externalidades económicas de la pesca y de los cultivos del salmón no han sido evaluados desde el punto de vista económico, pues en las cuentas nacionales sólo se miden los flujos del ingreso por las ventas al mercado nacional o exportación, pero no las disminuciones de stock y la incapacidad de recuperar sus niveles originales. Lo mismo ocurre con los recursos naturales no renovables: gráficamente, en la producción minera, la diferencia está entre los ingresos que reciben las empresas por las exportaciones del mineral y el rajo abierto o el pique profundo que se queda en el país. En un caso se contabilizan los ingresos por las exportaciones pero en ningún caso el egreso por la pérdida del patrimonio.

Sobre el tema de la participación ciudadana quedan varias dudas no resueltas. El sistema actual se basa en que por una parte existe el proponente y por la otra parte los presuntos afectados y la ciudadanía. Pero normalmente los que participan como afectados son aquellos que consideran que el proyecto les generará una pérdida patrimonial, asociados con algunas consultoras ambientales que tal como un día actúan promoviendo un proyecto de inversión, al otro día encuentran una buena oportunidad de negocios en la oposición a otros proyectos. Los ciudadanos miran lo que ocurre, aclaran algunas dudas y poco influyen finalmente.

Es difícil que sea de otra manera porque en definitiva hay elementos técnicos y jurídicos que requieren una formación específica para ser entendidos.

Es necesario reconocer entonces que la participación es fundamentalmente una instancia aclaratoria de los contenidos de un proyecto y, posteriormente, una forma de velar por el cuidado del medio ambiente, no sólo por los impactos de un proyecto específico sino también por el conjunto de impactos que genera la actividad económica. El ciudadano podría tener una participación destacada en la vigilancia y cuidado del medio ambiente si contara con las herramientas del caso.

Estimo que esta Ley podría servir de

oportunidad para perfeccionar ese aspecto.

Así también, el proyecto no resuelve acertadamente el tema de la incompetencia de las COREMAS en la gestión ambiental del SEIA y crea una institucionalidad de dudosa eficacia que las reemplazaría. En la actualidad las COREMAS, organismo presidido por el Intendente de cada región y formado por varios miembros del gobierno regional, son las encargadas de evaluar los proyectos que ingresan al SEIA. Esto debiera significar que tiene capacidad técnica y normativa para ponderar los impactos ambientales negativos de los proyectos y preservar la calidad del medio ambiente, desde una perspectiva regional.

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Pero hay demasiados casos acumulados en que las decisiones que se adoptan, en curiosas y contradictorias votaciones, no tienen que ver con criterios técnicos ambientales y en los que la responsabilidad de una mala decisión se diluye entre el Intendente, el SEREMI respectivo, los gobernadores y el CONAMA regional. Los intentos de la actual ministra para evitar que los organismos actúen irresponsablemente y que los SEREMIS voten siguiendo las recomendaciones legales y técnicas de los organismos que dirigen, han resultado poco efectivos. Es cierto que existen instancias de reclamación de las resoluciones arbitrarias, pero no siempre sirve para mucho y en definitiva, en el escenario actual, nadie responde por los “errores”.

En consecuencia, es razonable que se elimine la COREMA, pero lamentablemente la propuesta alternativa genera una alternativa poco feliz en que sólo pretende disminuir el tamaño del problema creando, en el artículo 82, una “COREMA chica”. Ésta, con menos SEREMIS, sigue estando expuesta a presiones políticas y económicas indebidas, siendo su diseño incoherente con el resto del modelo administrativo que se está proponiendo y con el que existe en otras instituciones similares en el país. En efecto, en otras instancias donde se otorgan permisos sectoriales tales como el SAG, Salud, Vivienda, etc. existe un funcionario público que asume la responsabilidad administrativa y política por las resoluciones del servicio y que está obligado a utilizar un criterio técnico-jurídico para justificar sus decisiones. Sin embargo, el proyecto de ley deja nuevamente la decisión de aprobación o rechazo de proyectos sin

por parte del proponente una buena gestión de los proyectos una vez que estos están en funcionamiento.

un responsable político administrativo que asuma las decisiones que se adopten.

Por lo tanto, debe haber un funcionario y no varios que asuma la responsabilidad de sus decisiones. El Consejo Consultivo Nacional y los regionales pueden asumir el rol de dar orientaciones políticas y técnicas y han demostrado ser instancias bastante más propositivas y transparentes que las COREMAS. Ese funcionario debiera ser el responsable de la gestión del medio ambiente a nivel de la cuenca, tal cual se indicó anteriormente.

En el caso de la fiscalización, el proyecto de Ley, en su Artículo Segundo, Título I, propone la creación de la Superintendencia del Medio Ambiente.

La Súper tendrá la función de ejecutar, organizar y coordinar el seguimiento y las resoluciones de Calificación Ambiental y de los planes de descontaminación ambiental y normas de calidad y emisión. La propuesta es atractiva y novedosa y amerita apoyarla.

Sin embargo, a la hora de definir sus atribuciones no se hace referencia al principio precautorio, una de las herramientas básicas y fundamentales de la fiscalización del medio ambiente, reconocido y recomendado por el mundo entero que preocupado de esta temática, en efecto: en relación con el principio precautorio, en el numeral 15 de la declaración de Rio se indica lo siguiente: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la

adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. 6 Siguiendo a Rebbinder 7 “se podrán afirmar que, según este principio, las políticas sobre el medio ambiente no se limitan a la protección del hombre y su entorno contra riesgos inaceptables, lo que constituye el principio de protección, sino que además tienen por objeto reducir incluso los riesgos de degradación del medio ambiente que no alcancen a ser inaceptables”.

Así también, es necesario destacar que el proyecto propone incorporar en la actual Ley 19.300, el principio del uso de la mejor tecnología disponible. Este es un principio de carácter estratégico que es muy apreciado en las normativas ambientales a nivel mundial pues orienta los criterios que debe usar tanto el proponente como los evaluadores. Falta, sin embargo, aprovechando la ocasión, la propuesta de la incorporación del principio del uso de las “mejores prácticas ambientales”, de forma tal de contribuir a la incorporación de las certificaciones voluntarias tipo ISO 14.001 u otras, que contribuyen (no sustituyen) a garantizar

Por último, hay un problema con el uso del tiempo y de las compatibilidades entre tiempos legales y tiempos técnicos y tiempos ambientales. En efecto, dentro de los incentivos al cumplimiento de las normas (artículo 42) se le otorga 5 días al generador del impacto para hacer la autodenuncia de su infracción ambiental con lo que puede disminuir el monto de la multa. Por otra parte se señala (Art. 25 ter) “La resolución que califique favorablemente un proyecto o actividad caducará cuando hubieren transcurrido más de tres años sin que se haya iniciado la ejecución del proyecto o actividad autorizada, contado desde su notificación.”

Ambas cosas y otras que aparecen en el proyecto debieran ser analizadas proyecto a proyecto y cada resolución de calificación ambiental podría indicar los plazos. Por ejemplo, para un derrame, resulta inaceptable un plazo de 5 años, pero hay otros casos en que incluso 5 días puede ser poco. Depende por lo tanto del tipo de proyecto y de las características del medio ambiente donde se implemente. Lo mismo ocurre con los tres años. Algunos proyectos, por su naturaleza, desde el punto de vista técnico, o incluso, eventuales recesiones económicas, no alcanzan a implementarse en tres años. Por lo tanto, el período debe determinarse proyecto a proyecto y no en un acto administrativo que podría ser esta Ley.

6 Cubillos, Gonzalo “Capítulo II, El marco jurídico ambiental”, en Durán de la Fuente, Hernán, Gestión ambientalmente adecuada de residuos sólidos. Un enfoque de política Integral, CEPAL/GTZ, CEPAL L.1095, Santiago, diciembre 1997 p. 45 7 Rebhinder, Eckard, “Medidas precautorias y sustentabilidad: Dos caras de la misma moneda” CEPAL, Dov N° LC/r.1301, Santiago 1995. Citado por Cubillos, op.cit.

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Organizado por Chile 21

Ex Presidente Kirchner en Foro Anual del Progresismo Los días 13 y 14 de noviembre, se realizará el tercer Foro Anual del Progresismo, denominado “Democracia, desarrollo e inclusión social: Por un consenso progresista innovador”, organizado por la Fundación Chile 21 y con el auspicio de la Red de Centros Progresistas de América Latina, que integran la Fundación Líber Seregni del Uruguay; el Centro de Estudios Políticos, Económicos y Sociales (CEPES) de Argentina; la Fundación Perseu Abramo de Brasil, y con el apoyo de las Fundaciones Friedrich Ebert de Alemania, la Fundación Jean Jaurés de Francia y la Fundación Pablo Iglesias de España.

Inaugurado por la Presidenta Michelle Bachelet, contará con la participación del ex presidente de Argentina, Néstor Kirchner, el Eurodiputado y ex presidente del Parlamento Europeo, José Borrel, además del Ministro del Interior de

Uruguay, Rafael Filizola, el ex Ministro de Economía de Uruguay, Danilo Astori, el Presidente de la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR, Carlos Alvarez, la Ministra de Desarrollo Social de Uruguay (MINDES) Marina Arismendi; el Ministro de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre de Brasil, Patrus Ananias, y Jesús Caldera, ex Ministro del Trabajo de España.

Entre los chilenos, los senadores Carlos Ominami y Jaime Gazmuri, la Ministra Paula Quintana, el director del Proyecto Chile Imagen País, Juan Gabriel Valdés, Ricardo Ffrench-Davis, Doctor en Economía, y el ex presidente del PS y actual nuevo Embajador de Chile en España, Gonzalo Martner. El encuentro se desarrollará en la Sala de Sesiones de la Cámara de Diputados.

Super de Valores presentó anteproyecto de ley de SVS

Ominami expuso sobre AFP´s chilenas en Buenos Aires

En el contexto de las reuniones de coyuntura, el Superintendente de Valores y Seguros, Guillermo Larraín Ríos, presentó en la Fundación Chile 21, las características del anteproyecto de ley que persigue adaptar la estructura organizacional y el gobierno corporativo de la SVS a las exigencias que impone el actual nivel de desarrollo del mercado de capitales.

Para tal efecto, el texto propone esencialmente transitar desde el actual esquema de gobierno unipersonal, centrado en la figura del Superintendente, a una estructura de gobierno colegiada y de mayor autonomía basada en una Comisión de Valores y Seguros que tendría un Consejo Directivo de 4 miembros. Mientras el Superintendente es hoy el máximo directivo de la SVS y responde a la exclusiva confianza de la Presidencia de la República, los miembros del Consejo serían propuestos por el Consejo de Alta Dirección Pública y designados por la Presidencia de las ternas que se le presenten. Se propone además que la duración de los miembros en sus cargos sea por períodos fijos y escalonados, de forma que gobiernos secuenciales compartan la responsabilidad por la conformación del Consejo.

Un aspecto significativo del anteproyecto es la reforma del proceso sancionador, traspasando la actual autoridad del Superintendente a dos organismos independientes al interior de la Comisión: el Consejo antes mencionado, que retiene las actuales facultades de fiscalización del Superintendente, y una Audiencia que resuelve respecto de los cargos que presente el Consejo contra imputados que, a su vez, presentan sus descargos. De esta manera, se separa la función de fiscalización de la función resolutoria, la que recae en esta Audiencia.

El anteproyecto busca de esta forma adecuar la estructura de la Superintendencia a las prácticas de mercados desarrollados de los países de la OECD, inspirado principalmente en el modelo francés.

El debate previsional a partir de la experiencia chilena, fue el tema central de la exposición del senador y miembro de la comisión de Hacienda de la Cámara Alta, Carlos Ominami, en la "Conferencia Reforma Previsional: Régimen de Reparto o Capitalización Individual", organizada por la facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, Argentina.

El parlamentario se refirió, entre otros temas, a los siete pecados capitales del sistema previsional chileno: muy baja cobertura (40% de la población está fuera del sistema); baja tasa de reemplazo (menos del 50%); es un sistema caro (costos de administración en torno al 25%); tiene un alto costo fiscal (8 de cada 10 pensiones son pagadas por el sistema público). Planteó también que se trata de un sistema machista (entre 7 y 9 de cada 10 mujeres están fuera o no alcanzarán a tener la pensión mínima); tiene escasa competencia (cinco AFPs y el 79% de los afiliados pertenecen a tres), concentración económica, y fuertes asimetrías de acceso entre empresas grandes y el resto.

Respecto a los efectos de la crisis, sostuvo que las pérdidas entre el 25 de julio del 2007 y el 23 de octubre del 2008, alcanzan a más de US$25 mil millones, concentrados principalmente en los fondos A, B, y C. La exposición del parlamentario fue comentada por el periodista del Diario Clarín, Ismael Bermúdez y moderada por el vicedecano de Economía de la UBA, Miguel Angel Vicente.

OCTUBRE

de la Fotoamérica 2008.

Marcelo Ayala Urzúa: La ciudad deshecha por la niebla Goethe-Institut. Hasta el 30 de noviembre.

Lunes a Viernes: 10 - 19 hrs, Sábado: 10 - 14 hrs Poéticas imágenes de la ciudad de Santiago, capturadas siempre en otoñoinvierno, reflejando así un entorno lleno de misterio pero con mucha estética.

La exposición se presenta en el marco Gonzalo Contreras / Soy Agua Galería de Arte Isabel Aninat. Desde el 9 de octubre.

Las Aguas, La infinidad de lo posible.

El agua ha sido fuente de inspiración en el trabajo del destacado fotógrafo Gonzalo Contreras del Solar.

La visión de la cámara no opera del mismo modo que la visión humana, las lentes registran momentos con gran detalle.

Conciente de ello el artista intenta captar el agua en sus diferentes formas, es testigo del ciclo, transformación y vida del agua.

Para retratar diferentes paisajes que conviven con agua, en esta oportunidad Contreras viaja durante el primer semestre del 2008 a tres lugares: Montseny en Cataluña, España, la Cordillera de Los Andes Chilena y Espejillos cerca de Santa Cruz, Bolivia. El resultado de estos viajes son fotografías con una fuerte carga estética, las piezas son imágenes casi abstractas que no están intervenidas ni retocadas.

En esta exposición Gonzalo Contreras presenta 13 fotos impresas en papel metálico, y gracias a los atributos de este soporte de brillo y luz, el agua vibra. El espectador se traslada a estos espacios mágicos y es cómplice del artista.

Exposición colectiva / Empapel-Arte Galería Matthei. Pintura, grabado, técnica mixta Del 23 de octubre al 3 de noviembre de 2008 Lunes a Viernes 10:00 19:30 hrs. Sábado 10:00 -14:00 hrs.

El papel, un material empleado a lo largo de todos los tiempos, es utilizado novedosamente por 17 artistas incorporándolo a sus obras junto a técnicas de pintura, grabado y collage.

El arte de trabajar con este material ha pasado por diversas culturas y épocas.

Hoy, este elemento todavía tiene un sitio relevante en las manifestaciones artísticas y

está al alcance de toda persona que tenga la inquietud de crear algún objeto con sus manos.

Participan en esta exhibición: María Paz Bascuñán, Francisca Castaño, Verónica Colodro, Carla Contreras, Catalina De La Cruz, Berta Íñiguez, Luz María Irarrázabal, Nieves Mac-Auliffe, Carolina Oltra, Daniela Orlandi, Teresa Ortúzar, Francisco Peró, María José Pinto, Cecilia Quezada, Gustavo Riquelme, Renate Schlager y Ana María Viguera.

Violeta Parra / “Lo Espiritual: mística, religión vida y muerte”.

Expositor: Violeta Parra, técnica mixta Exposición permanente en Centro Cultural Palacio La Moneda.

Martes a domingo, 10:00 a 19:30 hrs.

La tercera de la serie de tres muestras con las que se exhibe en forma permanente la colección de obras visuales de Violeta Parra, en el espacio bautizado con su nombre y ubicado en el primer nivel subterráneo del Centro Cultural. El proyecto, que se compone de tres muestras rotativas, está formado por una colección de 47 obras (arpilleras, óleos y sobrerrelieves en papel maché) realizadas por Violeta entre 1960 y 1965, y es realizado en alianza por la Fundación Violeta Parra, la Corporación Patrimonio Cultural de Chile y el Centro Cultural Palacio La Moneda, con el apoyo de Minera Escondida, acogida a la Ley de Donaciones Culturales.

Ciclo de Cine: 70 años de la Noche de los Cristales Rotos Cinemateca. Hasta el 25.11.2008, 19 hrs.

La “Noche de los Cristales Rotos” (9 de noviembre de 1938) fueron rotas las vidrieras de las tiendas de judíos y fueron incendiadas cientos de sinagogas en todo el país.

Miles fueron arrastrados a los campos de concentración, en la fase más brutal de la persecución de los judíos en Alemania. Este ciclo de cine conmemora los 70 años de estos incluyendo películas clásicas como “Europa, Europa”, de Agnieska Holland, y la excelente cinta “Caminando sobre el agua” de Eitan Fox (en colaboración con la Embajada de Israel), premiada en el Festival de Cine de Berlín.