ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ZONAS DE ALTO RIESGO SISMICO “PROCESO DE RECONSTRUCCION DE LA REGION CAFETERA COLOMBIANA” SPATIAL PLANNING FOR AREAS OF HIGH SEISMIC RISK “RECONSTRUCTION PROCESS FOR THE COLOMBIAN COFFEE PRODUCING REGION” Angela María Franco Calderón Arquitecta Universidad Nacional de Colombia RESUMEN Después de la ocurrencia de dos sismos en la región centro occidental de Colombia, el Estado se vió enfrentado a buscar nuevas soluciones efectivas que, acompañadas de propuestas realizadas por parte del sector privado y la sociedad civil, dieron como resultado la implantación de un modelo de gestión que ha obtenido reconocimiento a nivel mundial. Iniciando las operaciones por el desarrollo de los Planes de Ordenamiento Territorial, en un tiempo recor de tres años y medio, 28 municipios resurgieron de los escombros y encontraron nuevas fortalezas a nivel de ordenamiento territorial, desarrollo sostenible y gestion del riesgo; todo enmarcado en un proceso de participacion comunitaria activa. ABSTRACT After the two earthquakes that affected the Northcentral region of Colombia the State faced the need to search for new and effective solutions and proposals, mostly submitted by the private sector and civilians. These proposals resulted in the implantation of a management model that has earned worldwide recognition. The operations begun with the development of the Spatial Development Plans completed in a record time of three and half years. Twenty-eight municipalities were brought back from the rubble and found new strength in spatial planning, sustainable development and risk management practices, all framed within an active community’s participation. 1. INTRODUCCION El pasado 25 de enero de 1999 ocurrió un evento sísmico en la Región Cafetera Colombiana (América del Sur), que produjo una afectación sin precedentes en la historia del país y que ocasionó daños del orden de los 2000
millones de dólares.
Dos sismos de 6,2 y 5,8 grados en la Escala de Richter
destruyeron mas de 100.000 edificaciones de infraestructura pública y social y afectaron directamente a 550.000 personas, e indirectamente a 1,5 millones de habitantes de 28 municipios en una de las regiones que ha sido durante décadas, uno de los soportes del desarrollo económico del país. 2. MARCO GENERAL Frente a la magnitud de la tragedia, el Gobierno Nacional decretó el Estado de Emergencia y creó, con sede en la ciudad de Armenia, el Fondo para la Reconstrucción y el Desarrollo Social de Eje Cafetero –FOREC- como organismo descentrlizado del orden Nacional, encargado de liderar todas las operacioes. Simultáneamente, numerosas ONG’s nacionales e internacionales hicieron presencia en la zona para garantizar la ayuda humanitaria y propusieron un enfoque descentralizado de la gestión pública, para lo cual acordaron con el Estado una manera de intervención para llevar a cabo la reconstrucción; dando como resultado la creación de un novedoso modelo de intervención que conjugó esfuerzos del Gobierno Nacional, los gobiernos territoriales, el BIRF, el BID, PNUD, la AID, ONG’s, agencias de cooperación y las comunidades organizadas. Una vez
terminada
la fase
de
atención
a la
emergencia
y
ayudas
humanitarias, se puso en marcha la fase de planificación de la reconstrucción física, económica y social; para la cual se vincularon por contrato de administración delegada 28 ONG’s que serían las entidades encargadas de llevar a cabo directamente la reconstrucción de 32 zonas en que fueron divididos los 28 municipios afectados, siguiendo las directrices del organismo central FOREC.
Para indicar la gestión, se elaboraron, en coordinación con
las entidades territoriales y las comunidades locales, los Planes de Acción Zonal y en la mayoria de los municipios, fue necesario adelantar las gestiones
para la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial, instrumento de planificación exigido por el Ministerio de Desarrollo Económico en todas las regiones del país, como directriz para llevar a cabo intervenciones a nivel del territorio. Sin embargo, en Armenia, una ciudad de 300.000 habitantes destruida en un 60%, el Plan de Ordenamiento Territorial había sido aprobado por la Administración Municipal antes del sismo, situación que permitió emprender acciones rápidas y eficaces en un contexto planificado, reafirmando las políticas de prevención y atención de desastres y desarrollo sostenible consignadas
en
un
Plan
que
contaba
con
especificaciones
estrictas,
consecuentes con la localización geográfica, en una zona con alto riesgo sísmico. Como fase paralela al proceso de planificación y teniendo como bases transversales el manejo del medio ambiente y la reactivación económica de la zona, dos estrategias principales de intervención se pusieron en marcha para abordar con hechos concretos la solución a los problemas de vivienda e infraestructura pública y social. En el tema de la vivienda, la intervención se inició con la construcción de albergues temporales, con los cuales se garantizaron los servicios básicos de alojamiento y atención permanente en salud. Como parte del proceso de reconstrucción del tejido social, las ONG’s emprendieron en dichos albergues, novedosos procesos en los cuales las poblaciones hasta entonces marginadas, encontraron la posibilidad de participar y ser escuchadas en el momento de tomar
las
decisiones,
conformando
asociaciones
de
damnificados,
organizaciones populares de vivienda y nuevas juntas de veeduría. Se crearon entonces, los mecanismos para atender el tema de la vivienda de interés social, permitiendo a las personas afectadas que contaron con un subsidio del Gobierno,
escoger
en
una
exposición
pública
denominada
“Vitrina
Inmobiliaria”, los planes de vivienda y los emplazamientos posibles de sus nuevos sitios de residencia. A partir de actividades tendientes a la reducción de los costos de la tierra apta para construcción y la utilización de materiales y tecnologías constructivas locales aprobadas previamente por la Asociación de Ingeniería Sísmica, se logró una disminución sustancial en los precios del metro cuadrado de construcción,
ofreciendo
la posibilidad
de viviendas
más
amplias,
sin
sobrepasar el monto de los subsidios asignados por familia afectada. En cuanto a la infraestructura pública y social, se inició la evaluación estructural de las edificaciones, la cual condujo a decidir si las mismas debían ser rehabilitadas estructuralmente, demolidas o reubicadas . En un tiempo record de tres meses se logró la normalización del periodo escolar, con la construcción de aulas temporales y la ocupación por parte de varias instituciones, distribuidas por jornadas, de los edificios escolares que no tuvieron afectaciones graves. Una vez atendida la población más vulnerable, se iniciaron los procesos de contratación de estudios y diseños y posteriormente la contratación de las obras civiles, siguiendo los reglamentos exigidos por la Banca Multilateral. El proceso de contratación además de la auditoría periódica que realizan los organismos de crédito, contó con una auditoría constante realizada por la Contraloría General de la República; entidad que elaboró una guía de auditoría acorde con la especificidad del modelo. Tres años después de su creación y cumpliendo con los plazos programados por el Gobierno, el 25 de enero de 2002, el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, dio por terminada su labor e inició su liquidación. Las obras que quedaban por terminar se transfirieron a la Red de Solidaridad Social, entidad ésta con sede en la capital del país. A grandes rasgos, en términos de reconstrucción física, el resultado obtenido fue la
readecuación y mejoramiento de la red vial y las redes de servicios públicos, 130.000 viviendas reparadas o reconstruidas en el mismo emplazamiento, 16.700 localizadas en nuevos planes de vivienda que reemplazarían las viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo sísmico o zonas de protección ambiental, 649 establecimientos educativos rehabilitados y reconstruidos, 52 centros hospitalarios y 493 edificaciones de infraestructura pública y 107 proyectos de infraestructura social. Adicionalmente se aprobaron 27 Panes de Ordenamiento Territorial durante el periodo de intervención. Sin embargo, más allá de la reconstrucción física, uno de los legados que nos deja el proceso de reconstrucción es la construcción de una solidaridad. En un contexto social en el que se llevó a cabo una planificación minuciosa de los territorios afectados, acorde con sus condiciones ambientales, la participación comunitaria fue uno de los pilares fundamentales, acercando a
todas las
entidades cívicas y a las personas naturales a la concertación y planeación de sus necesidades. Se lograron entonces con el proceso, nuevas lecturas sobre la intervención del Gobierno Colombiano y su capacidad de respuesta desde la sociedad civil y el sector privado. A pesar de la oposición de algunos sectores de la población frente a las intervenciones, se demostro al final del proceso que es posible invertir los recursos del Estado con eficiencia y transparencia, situación que generó un nuevo sentimiento de confianza hacia las instituciones. En la actualidad, cuatro años después del evento sísmico, la región, a nivel de planificación territorial, es un ejemplo importante con respecto a la gestión y puesta en marcha Planes y Esquemas de ordenamiento en el contexto del desarrollo sostenible. Los municipios encontraron con los Planes desarrollados durante
el
proceso
de
reconstrucción,
nuevas
oportunidades
físico
-
ambientales, sociales y económicas que crearon condiciones hacia un desarrollo acorde con el entorno regional, cuestión ésta que logró fortalecer las políticas, objetivos y acciones en el tema de la gestión del riesgo.