G1002 by Fundicot

MIGUEL ÁNGEL GONZÁLEZ IGLESIAS Universidad de Salamanca

LOS PRINCIPIOS DE ARTICULACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

ÍNDICE: 1. Los principios de articulación de la planificación hidrológica y de la ordenación del territorio 1.1. Planteamiento general 1.2. La doctrina del Tribunal Constitucional sobre la cuestión 2. Los principios generales previstos en la Ley de Aguas que presiden la articulación entre la ordenación del territorio y la planificación hidrológica 3. La prevalencia de la protección medioambiental sobre la planificación hidrológica

RESUMEN La gestión y planificación de las aguas de una forma particularizada, es decir, sin conexión con la planificación de otras actuaciones administrativas no tiene actualmente sentido. Así lo entiende desde su propia Exposición de Motivos nuestra vigente Ley de Aguas cuando al reconocer la incidencia de los Planes Hidrológicos respecto a otras planificaciones, entre ellas la territorial, viene a señalar que el agua es un recurso que ha de estar disponible de acuerdo con las previsiones de la ordenación territorial. Por lo tanto, una planificación de los recursos hidráulicos sin tener en cuenta las previsiones de la ordenación del territorio está condenada al fracaso. Ahora bien, la articulación entre la ordenación del territorio y la planificación hidrológica no deja de ser un problema complejo y difícil de resolver en un Estado compuesto y descentralizado como el nuestro, en el que hay que tener en cuenta las competencias de una pluralidad de niveles de gobierno y administración autónomos que inciden sobre el objeto propio de la ordenación territorial, de la planificación hidrológica o de una y otra a la vez. Precisamente por ello, el Tribunal Constitucional ha recalcado la exigencia de colaboración y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus respectivas competencias cuando operan sobre un mismo espacio territorial y afectan a unos mismos recursos naturales desde diferentes perspectivas. Por último, no podemos olvidar el carácter prevalente de la protección medioambiental sobre la planificación hidrológica y la ordenación del territorio. RESUME Managament and planning water resources in particular cases without connection with other Administrative plannings is not reasonable nowadays. In the Statement of current Spanish “Water Resources Law” (Ley de Aguas) appears this idea when admits the influence of Hydrologic Planns in other plannings, as territorial concepcion, pointing that water, as natural resource, must be available according to territorial foresights. In this sense, it´s necessary a previous hydraulic water resources plan related with territorial plans. But, the relationship between territorial plans and hydrologic plans it´s a complex and difficult problem to solve in a descentralization Nation as Spain, in which we have to know the competences of differents government levels in this matters. In this case the Spanish Constitutional Court has stressed the logical demand of colaboration and coordination between the State and the Autonomous Comunities in the exercise of their respectives competences when they work in the same matters over the same territorial space and affect natural resources from differents points of view. At least we musn´t forget the priority of enviromental proteccion over hydrological and territorial plans.

1. LOS PRINCIPIOS DE ARTICULACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO 1.1. PLANTEAMIENTO GENERAL La gestión y planificación de las aguas de una forma particularizada, sin conexión con la planificación de otras actuaciones administrativas afines, carece hoy de sentido1. Así viene a reconocerse en el Proyecto de Ley del Plan Hidrológico Nacional2, cuando señala que “la política del agua está al servicio de las estrategias y planes sectoriales que sobre los distintos usos establezcan las Administraciones Públicas” (art. 10). Es, también, la propia Ley de Aguas la que en su Exposición de motivos viene a reconocer la incidencia de los Planes Hidrológicos respecto a otras planificaciones, entre ellas la territorial, cuando señala que el agua “es un recurso que ha de estar disponible ... de acuerdo con las previsiones de la ordenación territorial”. Parece evidente, por lo tanto, que una planificación de los recursos hidráulicos sin tener en cuenta las previsiones de la ordenación del territorio estaría condenada al fracaso3. Y ello es consecuencia de la estrecha relación o incidencia que existe entre Planificación Hidrológica y la de ordenación del territorio4, la cual puede enfocarse desde dos puntos de vista5: En primer lugar, la ordenación del territorio6 tiene un contenido global, integrador, y por supuesto, ordenador y coordinador de todas las políticas sectoriales y 1

GALLEGO ANABITARTE, A., MENÉNDEZ REXACH, A. y DÍAZ LEMA, J.A.: “El Derecho de Aguas en España”, MOPU, Madrid, 1986 pág. 612.

Proyecto de Ley del Plan Hidrológico Nacional publicado en la página web del Ministerio de Medio Ambiente: http: //www.mma.es

BASSOLS COMA, M: “Consideraciones sobre el agua y ordenación del territorio”, I Congreso Nacional de Derecho de Aguas, Murcia, 1983, pág. 345, y en “Ordenación del Territorio y Cuencas Hidrográficas”, RDU, núm. 80 (1982), págs. 45 y 48.

Como se señala en el documento comunitario titulado Estrategia Territorial Europea, en su pág. 35, “La política relativa a las aguas superficiales, y también a las aguas subterráneas, debe coordinarse con la política de desarrollo territorial”. 5

En este sentido, ORTIZ de TENA, Mª deL CARMEN: “Planificación Hidrológica”; Marcial Pons, Madrid, 1994., pág. 305.

Sobre el concepto de ordenación del territorio como actividad de los poderes públicos que tiene por objeto establecer con carácter global e integrador, un marco de referencia 3

actividades administrativas que se producen en un determinado espacio. Dentro de esas actividades sectoriales habría que entender incluida, por lo tanto, a la Planificación Hidrológica. En segundo lugar, hay que destacar que de todos los elementos y actuaciones sectoriales que se integran en la ordenación del territorio, el agua y todo lo relacionado con ella (planificación hidrológica), es uno de los elementos más determinantes y condicionantes de la ordenación del territorio, pues las otras piezas que lo integran: asentamiento de poblaciones, usos industriales, medio ambiente, etc., dependen fundamentalmente del agua7. En consecuencia, aún reconociendo su sentido sectorial, el agua y, por ende, la planificación hidrológica son muy determinantes de la totalidad. En definitiva, la Planificación Hidrológica es una parte del todo y, en este sentido, está integrada y sometida al todo; pero al propio tiempo, esa parte es muy condicionante del todo, es decir, de la ordenación global del territorio8. Precisamente, esta doble interrelación de la ordenación del territorio y de la Planificación Hidrológica habrá de tenerse en cuenta a la hora de resolver los eventuales conflictos que puedan surgir entre los instrumentos de planificación y de ordenación, del territorio y de las aguas9. En efecto, la articulación entre ordenación del territorio y planificación hidrológica no deja de ser un problema complejo y difícil de resolver en un Estado espacial, planificado y, por lo tanto, racionalizado, para los asentamientos de la población y para el ejercicio de cualesquiera actividades humanas, me remito a LÓPEZ RAMÓN, F: “Planificación Territorial”; RAP, núm. 114, págs. 127 y ss. 7

Se ha resaltado por SÁNCHEZ MORÓN, M. (“Planificación Hidrológica y Ordenación del Territorio”, RAP, núm. 123, 1990, págs. 91 y 92) que los recursos hídricos son uno de los mayores condicionantes, si no el mayor, del desarrollo económico y, desde luego, de la ordenación territorial”.

En la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983 se ofrece una visión global e integradora de la ordenación del territorio, en la que el agua se integra como una parte más de un todo unitario. Así en el punto 8 se dispones que “la Ordenación del Territorio es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad”. Entre los objetivos de la Ordenación del Territorio (punto 14) se encuentra el de la “gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente”; es en él donde tiene cabida pues la Planificación Hidrológica. Y, expresamente, entre las metas que pretenden alcanzarse con la Ordenación del Territorio (punto 16) se menciona la de “tratar de asegurar una administración responsable del recurso natural, de los recursos del suelo y del subsuelo, del aire y de agua,...”. Por lo tanto, la política hidráulica a través del instrumento de la Planificación Hidrológica contribuirá a la satisfacción de estos fines. 9

Así, ORTIZ de TENA, Mª del CARMEN: “Planificación Hidrológica”, op. cit., pág. 305.

como el nuestro, de estructura compuesta y descentralizada, en el que es preciso tener en cuenta las competencias de una pluralidad de niveles de gobierno y administración autónomos que inciden sobre el objeto propio de la ordenación territorial, de la planificación hidrológica o de una y otra a la vez. 1.2. DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE LA CUESTIÓN Precisamente por lo expuesto con anterioridad, por estar ante un Estado compuesto y descentralizado, el Tribunal Constitucional ha recalcado la exigencia imperiosa de colaboración y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus respectivas competencias cuando operan sobre un mismo medio o espacio territorial y afectan a unos mismos recursos naturales, desde diferentes perspectivas. En efecto, como señala EMBID IRUJO10, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 227/88, de 29 de noviembre ha venido a establecer en su Fundamento Jurídico 20, letra e) una doctrina fundamental, de carácter general, para resolver el choque entre la Planificación Hidrológica y las competencias de las Comunidades Autónomas11, doctrina aplicable, por otra parte, a cualquier otro tipo de conflicto competencial. Esta doctrina sería la siguiente: “La proyección sobre un mismo medio físico o recurso natural de títulos competenciales distintos a favor del Estado o de las Comunidades Autónomas impone la colaboración entre ambas Administraciones; colaboración que “resulta imprescindible para el buen funcionamiento del Estado de las Autonomías”, como ha señalado este Tribunal, por relación genérica a supuestos como el que ahora se plantea, en la STC 76/1983, de 5 de Agosto. Más aún, este entrecruzamiento de competencias obliga, como queda dicho, a la coordinación entre las Administraciones implicadas, según se declara también en aquélla Sentencia; coordinación que corresponde al Estado en la medida en que resulten afectados los objetivos de la planificación económica. Sentado esto, procede afirmar también que ni la competencia en materia de coordinación ni la competencia sobre las bases de la planificación autorizan al Estado para atraer hacia su órbita de actividad cualquier competencia de las Comunidades Autónomas por el mero hecho de que su ejercicio pueda incidir en el desarrollo de las competencias estatales sobre determinadas materias”. El Tribunal Constitucional pues nos viene a indicar que el camino para la resolución de los eventuales conflictos competenciales que pudieran ocasionarse se 10

EMBID IRUJO, A.: “La Planificación Hidrológica: régimen jurídico”; Tecnos, Madrid, 1991, págs. 179 y 180. 11

Todas las Comunidades Autónomas han asumido a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía como competencia exclusiva la de ordenación del territorio. Aunque como señala SÁNCHEZ MORÓN, M. la competencia sobre ordenación del territorio no puede considerarse en puridad de exclusiva, si no es con muchos matices y precisiones (“Planificación Hidrológica y Ordenación del Territorio”; RAP, núm. 123, 1990, pág. 89). 5

encontraría en “el mandato genérico de colaboración que supone una coordinación entre Administraciones inicialmente conferida al Estado pero que, en ningún caso, puede derivar en una sustracción de competencias de las Comunidades Autónomas”12. En el Ordenamiento de las Aguas encontramos claras aplicaciones prácticas de este principio de colaboración: Por ejemplo, el art. 75, letra a) del RAPAPH que viene a señalar que para el cálculo de las demandas actuales y previsibles sobre abastecimientos de poblaciones habrá que tenerse en cuenta lo que dispongan los Planes de Urbanismo. Ello implica, por lo tanto, la existencia de una colaboración en el sentido de que existe un interés en que no se elaboren los Planes Hidrológicos prescindiendo de la información contenida en la Planificación Urbanística13. Por su parte, el art. 18.1, letra d) de la Ley de Aguas que ordena al Consejo Nacional del Agua informar sobre aquellos planes y proyectos de interés general de ordenación agraria, urbana, industrial y de aprovechamientos energéticos o de ordenación del territorio en tanto afecten sustancialmente a la planificación hidrológica o a los usos del agua. Esta afectación sustancial, según el art. 21.1 del RAPAPH, existe cuando la ejecución de esos Planes exige la revisión de los Planes Hidrológicos. Como se ha dicho, estos dos últimos preceptos son la muestra de una voluntad del legislador de no sentar, por principio, la primacía del Plan Hidrológico sobre otro Plan cualquiera sin atender a razones objetivas14. Por otro lado, y antes de pasar a exponer los principios que presiden la articulación entre la ordenación del territorio y la planificación hidrológica, hay que tener presente que las interrelaciones competenciales que confluyen sobre la materia aguas, justifican por sí mismas la necesidad de una actuación ordenada (Estado Comunidades Autónomas) presidida por los principios que deben inspirar y estar presentes en las relaciones entre Administraciones. Dentro del respeto a sus respectivas competencias15, los principios esenciales contenidos en el art. 3 de la Ley 30/1992 pueden, sin duda, facilitar el respectivo ejercicio16. 12

EMBID IRUJO, A.: “La Planificación Hidrológica: régimen jurídico”; op. cit., pág. 180. 13

Como señala SÁNCHEZ MORÓN, otra fórmula de colaboración prevista en la Ley de Aguas y que podría resultar eficaz para resolver problemas singulares de coordinación son los convenios a que se hace referencia en el art. 21, letra e) de la Ley de Aguas (“Planificación Hidrológica y ...”; op. cit., pág. 111. 14 EMBID IRUJO, A.: “La Planificación Hidrológica...”; op. cit., pág. 181. 15

Que se encuentra reconocido en el art. 4.1, letra a) de la Ley 30/1992, modificado con motivo de la Ley 4/1999, de 13 de Enero, en los siguientes términos: “1. Las Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia deberán: a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus respectivas competencias”. 6

Por otra parte, los criterios derivados de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional al referirse al principio de cooperación17 como un elemento que, aun no formulado constitucionalmente, es de esencia misma de nuestro modelo de Estado, son especialmente de aplicación en este ámbito competencial. Desde el ámbito de la cooperación se podrían abordar así actuaciones que desde el ámbito de sus competencias específicas cada una de las Comunidades Autónomas pudieran llevar a cabo y que tengan relación con la materia aguas. De igual forma, determinadas previsiones que estuvieran incluidas en los respectivos Planes (Nacional o de cuencas) y que exigieran la intervención de otra Administración, podrían ser asumidas por la Administración que resultara competente para su desarrollo y ejecución sin ser cuestionadas desde una hipotética invasión de competencias18. Ejemplos de ello, lo encontramos en el Proyecto de Ley del Plan Hidrológico Nacional, cuando dispone, respecto a la protección del dominio público hidráulico que “las actuaciones en cauces públicos situadas en zonas urbanas corresponderán a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, sin perjuicio de las competencias de la Administración hidráulica sobre el dominio público hidráulico”19, o cuando en relación con la gestión de las aguas para abastecimiento señala que “El Ministerio de Medio Ambiente impulsará, en el ámbito de sus competencias, la colaboración con las Administraciones

De conformidad con dicho art. 3, redactado de conformidad con la Ley 4/1999, de 13 de Enero: “1. Las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima. 2. Las Administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos”. Un estudio completo de este artículo se realiza por GONZÁLEZ NAVARRO, F. en el libro: “Comentarios a la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992”, VVAA, Civitas, Madrid, 2000, págs. 83 a 114. 17

Al magnífico estudio que sobre la jurisprudencia del Tribunal Constitucional relativa al principio de cooperación hace ANA MARCOS me remito: “Jurisprudencia constitucional sobre el principio de cooperación”, Documentación Administrativa, núm. 240, págs. 265 a 353. 18

Así se expresa el Libro Blanco del Agua, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, diciembre de 1998, pág. 800. 19

Art. 28.4 del Proyecto de Ley del PHN.

Autonómicas y Locales para la gestión eficaz y sostenible de los abastecimientos urbanos”20. 2. LOS PRINCIPIOS GENERALES PREVISTOS EN LA LEY DE AGUAS QUE PRESIDEN LA ARTICULACIÓN ENTRE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Expuestas las anteriores consideraciones, toca ahora detenerse en los principios generales que, con arreglo a la Ley de Aguas, presiden la articulación entre la ordenación del territorio y la planificación hidrológica. Son los siguientes21: -

Principio de coordinación (arts. 13.1 y 38.4 de la Ley de Aguas;

Compatibilidad entre una y otra planificación (art. 13.3 de la Ley de Aguas), y

Carácter vinculante de los Planes Hidrológicos (art. 38.3 de la Ley de Aguas).

De conformidad con el art. 38.4 de la Ley de Aguas “los Planes Hidrológicos se elaborarán en coordinación con las diferentes planificaciones que les afecten”. En efecto, como señala el Tribunal Constitucional, si hubiera de admitirse que cada Administración puede realizar las actividades de su competencia en régimen de estricta separación, la planificación hidrológica se haría imposible22. Consideramos, en este sentido, que la coordinación entre los diferentes Planes debería llevarse a cabo fundamentalmente en la fase de elaboración de los mismos mediante los órganos planificadores o informadores como son el Consejo Nacional del Agua o los Consejos del Agua de los Organismos de cuenca en cuya composición se integran los representantes tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas. De igual forma, la coordinación podría llevarse a cabo a través de los diferentes trámites (establecimiento de directrices, información pública, informes, etc.) del procedimiento de elaboración de los Planes, en los que habría ocasión de considerar las distintas planificaciones que pudieran afectar a la hidrológica. La Sentencia del Tribunal Constitucional 227/88, de 29 de Noviembre se ha pronunciado en el mismo sentido. Así, después de subrayar la incidencia de la Planificación Hidrológica en la actividad de las distintas Administraciones Públicas y la necesaria coordinación en materia de política hidráulica entre las diferentes Administraciones interesadas, el Tribunal especifica expresamente los dos mecanismos que contempla la Ley de Aguas para llevar a cabo la aludida coordinación: el primero, en la fase de elaboración de los Planes Hidrológicos de cuenca y el segundo, por mediación del acto de aprobación por el Gobierno de los Planes Hidrológicos de cuenca. 20

Art. 30. 1 del Proyecto de Ley del PHN.

SÁNCHEZ MORÓN, M.: “Planificación Hidrológica y Ordenación del Territorio”, cit., pág. 94. 22

STC, 227/88, de 29 de noviembre, (F.J. 20, letra d). 8

En efecto, el Tribunal considera que la coordinación de los Planes Hidrológicos con las diferentes planificaciones que les afecten ha de realizarse primordialmente a través del procedimiento de elaboración de aquéllos, como dispones el art. 38.4 de la Ley de Aguas, a cuyo efecto, resulta necesaria la participación de las Comunidades Autónomas que la Ley regula (Fundamento Jurídico número 20, letra e). Pero, sin perjuicio de esta participación, continúa señalando el Tribunal, la Administración del Estado no puede establecer unilateralmente en los Planes Hidrológicos cualesquiera prescripciones vinculantes para la planificación urbanística u otras actuaciones públicas de competencia autonómica en virtud de una genérica potestad de coordinación, sino tan solo en la medida en que cuente con un título competencial específico para ello (Fundamento Jurídico, número 20, letra e). Además, la coordinación a que venimos haciendo referencia se lleva a cabo en el acto de aprobación por el Gobierno de los Planes Hidrológicos que contempla el art. 38.6 de la Ley de Aguas. Acto de aprobación que, para el Tribunal Constitucional es “materialmente una actividad de coordinación, ya que a través del mismo se integran en un solo sistema ordenado las acciones emprendidas por diversas entidades u órganos, de suerte que es la determinación definitiva y unitaria del plan la que posibilita la acción homogénea de todos ellos en relación con un mismo recurso”. Continúa señalando el Tribunal que “la regulación del precepto impugnado (el art. 38.6) no trata de suplantar la voluntad planificadora de la Comunidad Autónoma por la del Estado, sino que pretende sólo integrar aquélla en el conjunto superior de la política hidráulica general, evitando las disfunciones que pudieran producirse”23. Precisamente, el Plan Hidrológico Nacional, a través de su aprobación mediante Ley, podrá servir de instrumento de coordinación en el plano legislativo. No podemos olvidar que las decisiones que dicho Plan Nacional contenga sobre transferencias de recursos hidráulicos entre las distintas cuencas del territorio español conllevarán, necesariamente, actuaciones de ordenación territorial que exigirán la colaboración y coordinación con las Administraciones públicas competentes: las Comunidades Autónomas24. Sobre todo, si se configura al trasvase “como un importante instrumento vertebrador del territorio”, en términos de la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley del Plan Hidrológico Nacional. Como apuntamos con anterioridad, la Planificación Hidrológica está sometida al principio de compatibilidad con la de ordenación del territorio. Pero, qué es lo que debemos entender por compatibilidad. La respuesta no tiene sencilla contestación, dadas las ineludibles interferencias existentes entre la planificación hidrológica y la de ordenación del territorio, y dado que, una actuación independiente de las distintas Administraciones competentes en una y otra materia abortaría cualquier tipo de planificación.

STC 227/88, de 29 de noviembre, (F.J. número 20, letra d).

En este sentido, ORTIZ de TENA, Mª del CARMEN: “Planificación Hidrológica”; op. cit., pág. 316.

Este principio ha de ser interpretado, según el Tribunal Constitucional, “en el sentido de que las competencias estatales de gestión en materia de aguas dejan expresamente a salvo el ejercicio de las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio”25; o dicho de otra forma, que “ni la competencia en materia de coordinación ni la competencia sobre las bases de la planificación (en que se amparan las potestades estatales sobre los planes hidrológicos) autorizan al Estado para atraer hacia su órbita de actividad cualquier competencia de las Comunidades Autónomas por el mero hecho de que su ejercicio pueda incidir en el desarrollo de las competencias estatales”26. Como ha señalado la doctrina27 interpretando esta doctrina jurisprudencial, se puede decir que lo que se pretende es que la planificación hidrológica no extienda su objeto para abarcar otras determinaciones que no sean las estrictamente inherentes a su objeto o fin propio, es decir, el aprovechamiento y protección de los recursos hidráulicos, por más que guarden una conexión indirecta, más o menos próxima, con este fin específico. Por su parte, la ordenación del territorio no podrá extenderse a esos extremos característicos de la planificación de las aguas, en contradicción con ella, por más que el agua sea un elemento condicionante de aquella ordenación integral. Por lo tanto, esta no podrá hacerse a espaldas de los Planes Hidrológicos, en lo que atañe al aprovechamiento, destino y protección de los recursos hidráulicos. En conclusión, el principio de compatibilidad impone el deslindar con la mayor precisión posible aquello que es materia propia de la planificación hidrológica de lo que es el objeto específico de la ordenación territorial. Obviamente, este tipo de deslinde competencial no será siempre sencillo y podrá dar lugar a más de un conflicto si no se logra la deseable coordinación voluntaria o colaboración entre las Administraciones implicadas. El Tribunal Constitucional ha procedido a realizar esta tarea de deslinde en relación con el art. 40 de la Ley de Aguas (regulador del contenido obligatorio de los Planes), que fue recurrido por las Comunidades Autónomas por entender que invadía sus competencias en materia de ordenación o de medio ambiente. 28

El Tribunal realiza el examen de dicho precepto desde dos ángulos o puntos

de vista : El primero, atendiendo a lo que se preceptúa en dicho precepto, es decir, el contenido necesario de los Planes, concluyendo que desde esta perspectiva el precepto no es inconstitucional, pues ha de entenderse incluido entre las bases de la planificación económica.

STC 227/88, F.J. 21.

STC, 227/88, F.J. 20, letra e).

SÁNCHEZ MORÓN, M.: Planificación Hidrológica..., op. cit., págs. 99 y 100.

STC 227/88, de 29 de noviembre, F.J. 20, letra e).

El segundo, en el sentido de que se objeta a algunos de los apartados del mismo que permiten, o mejor dicho, pueden permitir una invasión estatal de competencias de las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente o de ordenación del territorio. Pues bien, desde este punto de vista, el Tribunal consideró que tampoco resultaba inconstitucional, siempre y cuando se interpretara en los estrictos términos que la propia Sentencia establece. El Tribunal antes de proceder al examen de los apartados del art. 40, reconoce el entrecruzamiento de competencias que existe entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia hidráulica, de la siguiente manera: “Es cierto que algunas de aquellas previsiones, singularmente las que se contienen en los apartados f), g), h) y j) del art. 40 y en el art. 41.2 pueden concurrir o incidir con el ejercicio de competencias autonómicas fundadas en otros títulos ajenos a la materia de aprovechamientos hidráulicos; como también lo es, en sentido inverso, que la ordenación del territorio, los planes de conservación de suelos o las obras de infraestructuras que competen a las Comunidades Autónomas o a otras Administraciones públicas pueden tener una incidencia más o menos directa sobre la protección y el aprovechamiento de los recursos hidráulicos, que corresponde planificar y administrar al Estado en las cuencas hidrográficas que no sean comunitarias”. Una vez analizado el contenido del art. 40, el Tribunal Constitucional llega a las siguientes conclusiones: En primer lugar, hay una serie de apartados del art. 40 que afectan estrictamente al régimen de protección y aprovechamiento de los recursos hidráulicos. Aquí habría que entender incluidos los apartados a), b), c), d), e), e i) del art. 40 en cuanto no invaden ni autorizan invasión alguna de competencias autonómicas sobre otros sectores o materias. De igual forma hay que entender incluidos en este primer grupo los dos siguientes apartados: El apartado g), en cuanto establece que los planes regularán, entre otras cosas, “los perímetros de protección”. La inclusión en los Planes Hidrológicos de los denominados “perímetros de protección”, entendiendo por tales la delimitación de zonas dentro de las que no es posible el otorgamiento de nuevas concesiones de aguas subterráneas (art. 54.2 de la Ley de Aguas) o en las que se limiten ciertas actividades que puedan constituir un peligro de contaminación o degradación del dominio hídrico (art. 54.3), no plantea ningún problema competencial, ya que se trata de medidas relativas a la protección y aprovechamiento de los recursos hidráulicos que corresponde adoptar al Estado en las cuencas intercomunitarias. Y el apartado j) en cuanto alude a “las infraestructuras básicas requeridas por el Plan”, con independencia de las obras públicas de interés general (art. 44). En cuanto a ellas, la Administración del Estado puede prevenir en los Planes Hidrológicos las que sean indispensables o accesorias al ejercicio de las competencias de protección y aprovechamiento de los recursos hidráulicos que le corresponde ordenar en las cuencas hidrográficas de su competencia, pues en tales términos la previsión de las infraestructuras resulta inherente al ejercicio de dichas competencias sobre el demanio hidráulico en tales cuencas.

En segundo lugar, hay otra serie de disposiciones básicas que encuentran su justificación en el art. 149.1.13 de la Constitución. Es el caso del apartado f) en cuanto que dispone la inclusión en los Planes Hidrológicos de las “normas básicas sobre mejoras y transformaciones en regadío que aseguren el mejor aprovechamiento del conjunto de recursos hidráulicos y terrenos disponibles”. Pues bien, en cuanto que se trata de una disposición básica, esta previsión encuentra su justificación en el art. 149.1.13 de la Constitución y concordantes de los Estatutos de Autonomía, siempre que las normas a que alude el precepto legal se propongan estrictamente el logro de un mejor o más racional aprovechamiento de las aguas continentales, como recurso económico esencial, y no se extiendan a otras prescripciones de la política agrícola. En tercer y último lugar, otros apartados se encuadran dentro de las normas básicas sobre protección del medio ambiente. Así ocurre con los apartados g) y h) siempre que efectivamente incluyan normas básicas sobre protección del medio ambiente. Así, el apartado g) prevé que los Planes Hidrológicos han de contener “las medidas para la conservación del recurso y el entorno afectados”. La constitucionalidad de este precepto resulta de la competencia estatal para aprobar la legislación básica sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23 de la Constitución), correspondiendo a los Planes Hidrológicos la creación, en cada caso, de las medidas que sean necesarias para limitar los usos del suelo, a efectos de conservación y recuperación medioambiental, sin perjuicio de la competencia de las Comunidades Autónomas que la tengan atribuida para establecer normas complementarias y adoptar las medidas precisas para la protección del medio ambiente. De manera semejante, los planes hidrológico forestales que deben formar parte de la planificación hidrológica de cuenca, según el apartado h) del art. 40 de la Ley de Aguas, sólo pueden incluir normas básicas que tengan por objeto la protección del medio ambiente, sin perjuicio también de las competencias que correspondan a las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos de Autonomía. Utilizando los criterios expuestos el Tribunal Constitucional salva la constitucionalidad del art. 40 de la Ley de Aguas e interpreta cuáles son las cuestiones que conforman el ámbito u objeto propio de la planificación hidrológica para así poder hacerla compatible con las planificaciones territorial y ambiental. Por último, los Planes Hidrológicos tienen o gozan de un efecto vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el art. 38.3 de la Ley de Aguas. El efecto vinculante y de prevalencia de la Planificación Hidrológica sobre los diferentes instrumentos de ordenación territorial y urbanística aparece contemplado en el art. 41.1 y 3 de la Ley de Aguas29, en cuanto viene a señalar que las previsiones de 29

Para ORTIZ de TENA, Mª del CARMEN, “no encontramos en la Ley de Aguas ningún precepto que establezca con carácter general el sometimiento jerárquico de los Planes Hidrológicos a los Planes de ordenación del territorio, aunque sí hay diversos artículos que se ocupan de regular de un modo puntual las relaciones entre diversas determinaciones de los Planes Hidrológicos y los planes de ordenación territorial; 12

los Planes Hidrológicos sobre reservas de aguas y de terrenos, necesarias para las actuaciones y obras previstas deberán ser respetadas en los diferentes instrumentos de ordenación urbanística del territorio. Por lo tanto, puede deducirse que el Plan Hidrológico prevalece sobre el urbanístico o de ordenación del territorio en materia de reserva de terrenos para las actuaciones y obras previstas en dichos planes hidrológicos. En caso de conflicto habrá de aplicarse entonces el Plan Hidrológico. Como se ha dicho30, este criterio de prevalencia es claro, pero no indeterminado. Ante la posibilidad de que pudiera llevarse ese principio hasta cuestiones ajenas al mismo objeto de los Planes Hidrológicos, el Tribunal Constitucional ha llevado a cabo una interpretación legal del precepto que, partiendo de su aceptación incondicionada en lo que respecta a la reserva de aguas, restringe la primacía del Plan Hidrológico en el caso de las reservas de terrenos si éstas excedieran de lo estrictamente necesario para realizar las infraestructuras básicas requeridas por el Plan Hidrológico. En caso contrario, se estarían afectando por el Plan Hidrológico las competencias urbanísticas y de ordenación del territorio que son de la Comunidad Autónoma. En concreto, el Tribunal Constitucional efectúa el siguiente razonamiento31: “Nada hay que objetar a las reservas de aguas, en cuanto que afectan al aprovechamiento de las mismas, que puede ordenar el Estado en las cuencas intercomunitarias. En cambio, las reservas de terrenos afectan directamente a la planificación territorial, de competencia autonómica ... En caso de conflicto, no puede considerarse legítima una reserva de terrenos prevista en una plan hidrológico estatal que afecte a un ámbito territorial superior al estrictamente necesario para realizar las infraestructuras básicas requeridas por el plan. Si como antes se ha dicho, la programación de tales infraestructuras es una facultad inherente a las competencias sobre protección y aprovechamiento del dominio público hidráulico, también debe serlo la reserva de terrenos imprescindible para realizarlas; pero solo en este supuesto la reserva de terrenos contenida en los Planes Hidrológicos de estatales puede vincular el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas sobre ordenación del territorio”. En conclusión, con carácter general los Planes Hidrológicos son vinculantes para todas las Administraciones Públicas, con eficacia directa, pues, sobre la ordenación del territorio en la medida en que se ajusten, en su contenido, al objeto propio y específico de este tipo de planificación. No será así cuando vayan más allá de ese objeto extendiéndose a la ordenación de elementos o factores que sólo indirectamente tengan

principalmente, dos: el art. 41.3 y la D.A. 7ª” (“Planificación Hidrológica”; op. cit., pág. 316). 30

EMBID IRUJO, A: “ La Planificación hidrológica:..”; op. cit., pág. 184.

STC 227/88, de 29 de noviembre, F.J. 20, letra e).

conexión con el mismo y fueren más propios de otro tipo de ordenaciones globales o sectoriales32. Así puede desprenderse de la Ley de Aguas y de su interpretación por parte del Tribunal Constitucional. Ahora bien, hay que tener en cuenta que las leyes de ordenación del territorio también prescriben el carácter vinculante de los planes de esta naturaleza, por lo que habría que preguntarse cuál es la vinculación que prevalece sobre la otra. En principio, parece claro que, existiendo un Plan Hidrológico aprobado por el Estado (sea éste el Gobierno –planes de cuenca- o las Cortes Generales, en el caso del Plan Hidrológico Nacional) deberá prevalecer ese Plan sobre los demás, pero en los términos que se han expuesto con anterioridad, es decir, siempre que dicho Plan se ajuste, en su contenido, al objeto propio y específico de dicha planificación: el aprovechamiento y protección de los recursos hídricos. En conclusión, si se produce una contradicción que no puede ser resuelta por vía interpretativa entre un Plan Hidrológico estatal y otro autonómico de ordenación territorial deberá prevalecer el primero siempre que se ajuste a su contenido propio, pero no en virtud de la cláusula general de prevalencia del Derecho estatal del art. 149.3 de la Constitución, sino porque el Plan Hidrológico “es una manifestación de las competencias del Estado (vía art. 149.1.13 y 22 de la Constitución, entre otros preceptos conexos) a la que no se extienden las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio, por amplio y genérico que sea el objeto de esta materia”33. 3. LA PREVALENCIA DE LA PROTECCIÓN MEDIOAMBIENTAL SOBRE LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA De conformidad con el art. 41. 2 de la Ley de Aguas: “Podrán ser declaradas de protección especial determinadas zonas, cuencas o tramos de cuencas, acuíferos o masas de agua por sus características naturales o interés ecológico, de acuerdo con la legislación ambiental y de protección de la naturaleza. Los Planes Hidrológicos de cuenca recogerán la clasificación de dichas zonas y las condiciones específicas para su protección. Y como señala el 41.3 de la Ley de Aguas, las previsiones de los Planes Hidrológicos que se contienen en los apartados anteriores deberán ser respetadas en los diferentes instrumentos de ordenación urbanística y del territorio. Por lo tanto, con arreglo a la Ley de Aguas, las zonas protegidas por criterios medioambientales y las condiciones específicas para su protección deberán ser recogidas en los Planes Hidrológicos y, a su vez, los Planes Urbanísticos y de Ordenación del territorio estarán obligados a respetar lo que el Plan Hidrológico contiene a esos efectos. 32

SÁNCHEZ MORÓN, M.: op. cit., pág. 101.

SÁNCHEZ MORÓN, M.: op. cit., pág. 102. 14

En efecto, “para los párrafos segundo y tercero del artículo 41 de la Ley de Aguas se produce una suerte de escala de vinculaciones que parte de la declaración medioambiental realizada por la autoridad competente, siendo recogida dicha declaración por el Plan Hidrológico y llegando por fin y, obligatoriamente, al Plan urbanístico y territorial”34. La causa de la prevalencia de las consideraciones medioambientales sobre los Planes hidrológicos y, a través de ellos, sobre los urbanísticos y de ordenación del territorio habría que encontrarla en la protección específica de que goza la cláusula medioambiental desde su consagración constitucional35. La Ley de Aguas no se plantea la cuestión de a quién compete (Estado o Comunidad Autónoma) llevar a cabo la pertinente declaración medioambiental, sino que simplemente, y sea cual sea esa autoridad, se limita a otorgar prevalencia a dicha declaración sobre los Planes Hidrológicos que han de recogerla. El Tribunal Constitucional después de reconocer que en el art. 41.2 se prevé un supuesto en el que convergen actuaciones encaminadas a la protección de los recursos hidráulicos con otras que pueden encuadrarse en la ordenación del territorio y en la protección del medio ambiente, reconoce que: “el precepto deja intacta la determinación de las autoridades que sean competentes, de acuerdo con la legislación ambiental, para declarar de protección especial determinadas zonas, cuencas o tramos de cuencas, acuíferos o masas de agua y, en concreto, por lo que ahora importa, no atribuye tal competencia a la Administración que elabora el correspondiente Plan Hidrológico, puesto que se limita a señalar que estos Planes “recogerán” la clasificación de dichas zonas y las condiciones específicas para su protección”. En efecto, lo que la Ley impugnada ordena en este punto es que “cualquiera que sea la entidad administrativa competente para realizar la referida declaración de protección especial, cuestión sobre la que no es preciso añadir nada ahora, dicha declaración vincula el contenido de los Planes Hidrológicos y debe, por tanto, “recogerse” o incluirse en los mismos, con la obligada consecuencia de que tales reglas tuitivas del demanio hídrico deben ser respetadas, a su vez, por los diferentes instrumentos de ordenación del territorio (art. 41.3). Por consiguiente, en la medida en que no prejuzga la distribución de competencias sobre la declaración de zonas, cuencas o tramos de protección especial, el art. 41.2 de la Ley tampoco puede ser tachado de inconstitucional”36.

EMBID IRUJO, A.: “La planificación hidrológica...”; op. cit., pág. 186.

EMBID IRUJO, A.: op. cit., pág. 186. Sobre la introducción y significado de la cláusula medioambiental en la Constitución, ver MENÉNDEZ REXACH, A.: “Legislación de aguas, ordenación del territorio y medio ambiente”, inserto en el libro “Ley de aguas: Análisis de la jurisprudencia constitucional”, MAP, VVAA, 1990, págs. 95 y ss. 36 STC 227/88, de 29 de noviembre, F.J. 20, letra e).

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