LAS MEDIDAS DE INTERVENCION PARA EL CONTROL DE RIESGO EN AREAS INUNDABLES. LA VIRTUALIDAD DE LAS ESTRATEGIAS DE CARÁCTER INTEGRADO Ángel Luis Cayuela Prieto, Dr. Ingeniero de Caminos. Departamento de Urbanismo y Ordenación del Territorio. E.T.S. Ingenieros de Caminos. Universidad Politécnica de Valencia Resumen La problemática de inundabilidad que con carácter recurrente afecta a gran numero de zonas de la geografia española constituye un condicionamiento territorial de primer orden en las zonas mas expuestas. Esta problemática, históricamente, ha sido abordada mediante actuaciones centradas en la realización de obras de defensa y/o corrección de cauces, cuyo objeto característico está constituido por el control de los mecanismos de propagación de la lámina de agua, alejándola de áreas pobladas, confinándola en zonas controladas, o alterando la forma de los hidrogramas de descarga. Se carece sin embargo en gran medida de un cuerpo de análisis que movilice la totalidad de las variables que intervienen en un proceso caracterizado por su elevada complejidad. A esta carencia manifiesta contribuyen sin duda enfoques metodológicos con un marcado carácter sectorializado, que contemplan de manera aislada las variables propiamente hidrológicas involucradas en la determinación de las magnitudes de flujo en una cuenca, de los aspectos propiamente territoriales que definen la estructura de ocupación de suelo en las áreas potencialmente afectadas, expresivas directamente del objeto a proteger. La presente ponencia tiene como finalidad poner de manifiesto cómo determinadas estrategias de actuación basadas en medidas denominadas no estructurales, articuladas en la metodología convencional de la planificacion territorial, pueden contribuir a tratar esta problemática desde un enfoque integrado de los diferentes factores intervinientes.
Abstract The problem of flooding which periodically affects a great number of the Spanish regions is a land condition of first order of magnitude in those areas more highly exposed to it. Historically this problem has been approached by developing a number of measures which involved protection works and/or riverbed modifications in order to control the mechanisms of propagation of the film of water, driving it away from populated areas, keeping it in controlled sites, or altering the discharge hydrograms. There is however no methodological approach which covers all the variables involved in such a complex process. Undoubtedly the methodological approaches based on sectorial analysis have contributed to the lack of a general approach as they analyse specifically those hydrological variables involved in the determination of the basin waterflow magnitudes, and in the land aspects which define the structure of land-use in the areas potentially affected, which are the most important areas to be protected. The aim of this paper is to point out how some specific strategies based on nonstructural measures and within the frame of the conventional methodology of land planning, may contribute to analyse different intervening factors.
1. Introduccion. Como fenómeno natural no permanente, los episodios de inundaciones que con cierto carácter recurrente afectan a gran numero de zonas, constituyen un factor condicionante de aquellas partes del territorio que pueden ser afectadas temporalmente por las aguas. En el tratamiento de esta problemática territorial resulta esencial la consideración de dos órdenes de factores diferenciados expresivos del potencial de daños que estos episodios puedan representar para dichas zonas. De una parte los componentes determinantes del riesgo zonal, asociadas a la magnitud, extensión, y entidad del fenómeno desencadenante de la avenida (climatológicos, hidrológicos, geomorfológicos, hidráulicos, etc.), vinculados a una frecuencia determinada como la probabilidad de que en un año cualquiera el caudal que origina una avenida se vea superado al menos una vez. Junto a esta componente de riesgo, los aspectos estructurales ligados a los patrones de ocupación de suelo y el grado de susceptibilidad de daños de cada uso concreto en las áreas afectadas constituye un aspecto esencial, tanto de la gravedad que puede adquirir un episodio de inundacion concreto, como muy importante del tipo de medidas a aplicar para paliar en lo posible los daños que se originan. La magnitud de la inundación depende fundamentalmente de la cantidad de precipitación, de las características de la cuenca vertiente al punto considerado (principalmente su tamaño y la capacidad de infiltración del terreno), y por último de las condiciones de drenaje en cada punto concreto; de tal forma que si la capacidad de drenaje es insuficiente para la magnitud de los caudales recogidos por la cuenca vertiente, se produce una inundación. Por su parte, la susceptibilidad de daños asociada a un episodio de magnitud dada, viene determinada directamente por el tipo de usos implantado en el interior del perimetro mojado, así como por los parámetros expresivos de la sensibilidad de cada categoría de uso diferenciado en cuanto a la susceptibilidad de registrar daños de entidad diversa según el tipo de actividad, cofiguracion estructural, dependencia de suministros exteriores que se pueden ver interrumpidos por la avenida, etc. Cada categoría de
daños producidos por la avenida afecta de manera desigual y es asimismo expresable según magnitudes diversas según que se trate de usos residenciales más o menos exentos, usos productivos, equipamientos y elementos dotacionales, infraestructuras de comunicación y servicios públicos. En las zonas sujetas a un mayor nivel de riesgo, las posibles líneas de actuación cabe establecerlas en los términos más habituales en las políticas desarrolladas hasta la fecha, mediante el control exclusivo de la componente de riesgo, (con la puesta a punto de las medidas estructurales clásicas orientadas al control de flujos), o bajo estrategias más amplias orientadas a corregir tanto el riesgo potencial, como su incidencia sobre los usos afectados en el área inundable. 2. Tipologias caracteristicas de medidas de intervencion Según el carácter de las actuaciones, de manera convencional cabe agrupar las diferentes tipologías de medidas puestas en uso para intervenir y corregir los efectos que generan los procesos de inundación en dos grandes categorías constituidas por las medidas clásicas de tipo estructural (canalizaciones, diques, embalses), -caracterizadas por una acción intensiva sobre los parámetros hidrológicos implícitos en un sistema-, frente a un segundo grupo sobre el que se registra un énfasis creciente en las últimas décadas, constituidas por las medidas no estructurales, cuyo contenido aparece centrado fundamentalmente en la gestión y regulación de las zonas inundables. A su vez, y en función del contenido dominante de cada grupo de medidas y su campo de aplicación, cabe en principio establecer tres tipologías funcionales diferenciadas: 1.- Medidas encaminadas a la reducción de efectos negativos de las inundaciones por modificación de flujo.
. 1(*)
A esta dos categorías, algunos autores, Berga (1992), añaden un tercer grupo,
asimismo centrado en medidas de gestión, pero que cabe aplicar sobre ambos tipos de agrupaciones de medidas, como son los sistemas de previsión y alerta.
2.- Medidas que reducen los efectos negativos de las inundaciones por modificación de la susceptibilidad de daños. 3.- Medidas que reducen los efectos negativos de la inundación por modificación de las pérdidas. El primer grupo presenta una componente básicamente estructural (en los términos anteriores), y recoge aquellas medidas orientadas al control de flujos y los mecanismos de propagación, formando parte de las actuaciones más habituales para el control de avenidas. Usualmente incluyen actuaciones de protección de cauces con la inclusión de elementos de obra civil, tales como diques, muros, encauzamientos, etc, y/o medidas encaminadas a modificar los parámetros de circulación. Las medidas correspondientes a la segunda categoría modifican la susceptibilidad de afeccion sobre los diferentes tipos de usos del suelo expuestos a la avenida, sin alterar el flujo, reduciendo el potencial de daños causados. Forman parte del grupo de medidas no estructurales, y constituyen el contenido típico de actuaciones de protección local. Incluye dos grandes grupos referidos a las actuaciones típicas de planificación de una parte, y las medidas denominadas "floodproofing". Finalmente, las medidas incluidas en la tercera categoría no reducen los daños sino que actúan a través de una redistribución de las pérdidas.. 3.- El contenido característico de las medidas estructurales mas frecuentes y sus limitaciones para dar solucion completa a la problemática en las zonas de riesgo Tradicionalmente, han sido las medidas estructurales, centradas en la realizacion de obras de infraestructura hidráulica, la estrategia de intervencion dominante, siendo este tipo de actuaciones las que están presentes de manera casi exclusiva en las medidas puestas en vigor hasta la decada pasada. En la medida que este tipo de actuaciones no agotan la problemática de las areas de riesgo lo que se pone de manifiesto en el hecho de que a pesar de la cuantía del esfuerzo inversor, su articulacion como estrategia de intervencion exclusiva no ha conseguido paliar el crecimiento de los daños ocasionados por las inundaciones; ello ha supuesto una nueva orientacion en la que se considera que la problemática de las zonas
inundables, -y las actuaciones de control y reducción de riesgos por tanto-, no puede quedar circunscrita a aspectos parciales por muy determinantes que puedan resultar, siendo necesario un enfoque integral en donde tengan cabida la totalidad de variables que influyen tanto en el proceso hidrológico de producción de la avenida, como en los parámetros territoriales que van a delimitar el grado de incidencia sobre la población, usos productivos, servicios urbanos e infraestructuras, condiciones ambientales generales, y demás variables de componente territorial afectados por la misma. Adicionalmente, una creciente sensibilización en cuanto a la necesidad de una mayor protección del ecosistema fluvial, la dificultad creciente de asumir algunos de los impactos significativos que muchas de estas obras llevan aparejados, enfoques de carácter global según los cuales debe ser gran parte de la cuenca y no solamente areas parciales de la misma el objeto de de intervencion, y en definitiva una relación sostenible con el medio ambiente, cada vez en mayor medida constituyen aspectos determinantes de las estrategias fundamentales en la defensa contra las crecidas. Las medidas de tipo estructural más características tienen por objeto controlar las condiciones de flujo, bien retrasando el hidrograma; modificando, confinando o adaptando la sección de desagüe; o variando los parámetros espaciales de planta y/o alzado del cauce. Así, elementos como diques de protección o motas que constituyen el tipo de obras de defensa más extendido en grandes ríos, pretenden proteger los terrenos situados a ambos lados de manera que no sólo se trata de fijar la corriente sino de contenerla en la zona destinada a desaguar la avenida. Este tipo de medidas sin embargo no estan exentas de problemas siendo la principal desventaja de estas soluciones el riesgo de agravamiento de la inundación aguas abajo, debido al incremento de la velocidad de propagación de la onda y a la disminución del efecto de laminación producido por la inundación eliminada. Las obras de encauzamiento, -como medida muy empleada en pequeños ríos-, consistente en incrementar la capacidad de desagüe aumentando el tamaño del canal y/o la velocidad del flujo. Analogamente a los diques, los principales problemas aparejados son el agravamiento aguas abajo del riesgo de inundación (al incrementar la velocidad de
propagación y disminuir el efecto de laminación), y su fuerte impacto ambiental en el ecosistema fluvial y su entorno. Por último, una de las formas de laminar los hidrograma de crecida es mediante la retención temporal de la misma mediante embalses de regulación en los que una parte de su capacidad se reserva a la lucha contra avenidas. Las presas de cualquier tipo suponen un impacto ambiental apreciable, en la medida que por un lado alteran artificialmente el ciclo hidrológico (tanto desde el punto de vista del flujo del agua como del transporte de sedimentos), e interrumpen la continuidad longitudinal de los ecosistemas fluviales y riparios; al mismo tiempo que puede suponer también un impacto local tanto sobre la población y actividades humanas y el ecosistema que se encontraba en el valle antes de la formación del embalse. En otro orden de cuestiones, las medidas de tipo estructural pueden presentar efectos indirectos a largo plazo a través de los mecanismos de transformación de la estructura de usos del suelo en las zonas consideradas como seguras, en donde la apreciacion de los efectos asociados a su realizacion habitualmente omiten que estas obras estan en condiciones de garantizar un nivel de proteccion suficiente para el caudal para el que se diseñan y no para caudales superiores, induciendo una falsa apreciacion del riesgo subyacente que lleva a concluir a algunos autores (Mateu, 1988) que:" a largo plazo, las solas intervenciones estructurales, no aseguran una reducción de pérdidas ya que las obras en infraestructuras animan ocupaciones más densas y en consecuencia exigen mayores sistemas de protección, precaución y control". 4.- Las medidas conceptuadas como no estructurales como estrategia necesaria. La constatación de las limitaciones inherentes a un enfoque centrado exclusivamente en una de las facetas (propagación en el cauce principal), que caracterizan una problemática compleja que implica junto a los mecanismos hidrológicos de conversión lluvia-caudal, los procesos que regulan la escorrentía en laderas y cauces, configuración de hidrogramas de descarga, y el comportamiento hidráulico de los diferentes cauces de propagación, -como factores determinantes de la crecida-; y el potencial de afección sobre las áreas mojadas y la persistencia de la lámina de agua en áreas de drenaje deficiente -como factores vinculados a la susceptibilidad de daños en una zona-, hace que en los últimos años los esfuerzos se orienten hacia la puesta a punto de medidas con
un carácter más amplio, en las que dominan claramente los componentes centrados en la gestión y control de los diferentes aspectos que configuran esta problemática en sus diferentes facetas. Esta línea, característica de las medidas conceptuadas como no estructurales, de carácter preventivo buena parte de ellas (elaboración de mapas de riesgo, zonificación y regulación de usos en áreas inundables, medidas de reaseguros, etc.), sin embargo carece en gran medida de desarrollo sistematizado en nuestro pais, cuando desde mediados de la década de los 60 constituyen una componente esencial en las estrategias de intervención en areas afectadas por una problemática análoga en otros paises. Frente a las medidas de corte clasico anteriores, las diferentes tipologías de medidas no estructurales operan preferentemente modificando la susceptibilidad de daños o a través de la minoración de pérdidas, resultando en buena medida complementarias. La operatividad concreta de cada tipología responde a su campo de aplicación característico, en función no tanto de las componentes hidrológicas de riesgo, cuanto del tipo de usos localizados dentro del área inundable, el grado de desarrollo e intensidad de ocupación de suelo por parte de cada tipología concreta, las características sociopoblacionales de los colectivos afectados, y las condiciones constructivas y tipológicas de edificación. En este concepto, una agrupación del tipo de la que proponen Nelson (1976), o Shabman (1979) comprende como grandes categorías de medidas no estructurales las siguientes: a) Medidas de regulación y control de uso tanto en la cuenca como en zonas inundables b) Políticas de desarrollo e intervención pública en adquisición de suelos en áreas de riesgo. c) Medidas de tipo "floodproofing". d) Políticas de reaseguro de bienes y propiedades expuestas a riesgos de inundación. e) Medidas de relocalización. f) Medidas de alerta y previsión de riesgos
g) Políticas educativas y de sensibilización ciudadana. Entre estas categorías, las dos últimas, -medidas de alerta y prevención de riesgos, y políticas de índole educativa-, constituyen habitualmente tipologías propias de gestión en zonas de riesgo, que aunque puedan considerarse como medidas no estructurales, realmente competen a iniciativas de carácter mas general. Buena parte de las medidas pueden resultar equivalentes en sus efectos en una situación y condiciones de flujo concretas, dependiendo la adopción de unas u otras de circunstancias económicas derivadas de los costes asociados, así como los beneficios que comporta según que se refiera a usos ya existentes o planificados. Esta orientacion, que en la actualidad concentra buena parte de los esfuerzos de los organismos responsables en diferentes países, cuenta con una experiencia de aplicación efectiva bajo programas que combinan actuaciones estructurales típicas de ingeniería hidráulica, con otras medidas de prevención, control de uso en zonas inundables, políticas de reaseguro, etc., conceptuadas como medidas no estructurales, cuyo análisis pone de manifiesto la virtualidad potencial derivada de su aplicación en la realidad de muchas de las zonas afectadas por esta problemática en España. 5.- La articulacion de las medidas de intervencion en el marco de la planificacion territorial. De forma genérica, cualquier intervención planificada que persiga la reducción de daños de avenidas, está integrada por un conjunto de medidas estructuradas con el propósito de conformar un sistema de actuación capaz de mitigar los efectos causados, y lograr una más adecuada localización de las actividades radicadas en la zona frente a una posible crecida. Dependiendo de la complejidad de la red de drenaje superficial y la distribución espacial de usos dentro del área inundable, el plan puede limitarse simplemente a la aplicación de un solo tipo de medidas concretas sobre una ubicación determinada, o por el contrario y lo más frecuente, comprender una amplia gama, afectando de manera coordinada tanto usos como zonas diferenciadas dentro del ámbito sobre el que se actúa.
Lo que configura la problemática general de estas áreas, y la virtualidad de los enfoques de planificación territorial, es la síntesis resultante de la componente de potencialidad de riesgo unida a la susceptibilidad de daños derivada de la estructura de usos del suelo en el área inundable. La oportunidad del tratamiento de la problemática de estas areas dentro del marco general de la planificación territorial, queda puesta de manifiesto por la relevancia que entre las medidas no estructurales adquieren las variables de uso del suelo y de caracterización del sistema territorial, en relación con la viabilidad y eficacia de la aplicación de estas medidas ante condiciones hidrológicas equivalentes, al margen de que una de las categorías de utilización frecuente como son las medidas de regulación de uso en las zonas inundables, constituye un contenido característico de la propia actividad de planificación. Desde una vertiente territorial, el proceso de planificación y asignación de usos a ámbitos zonales diferenciados, implica la consideración de dos ordenes de conceptos de referencia, como son la adecuación intrínseca de cada ámbito concreto, y su grado de vulnerabilidad frente a las posibles transformaciones inducidas por los diferentes usos del suelo alternativos. En la experiencia recientemente analizada en la Comunidad Valenciana parece ponerse de manifiesto el que habitualmente las aptitudes y potencialidades propias en las zonas de riesgo, parecen mostrar una mayor capacidad determinante de las tendencias de crecimiento, que la sensibilidad ante el potencial de daños, especialmente cuando se trate de sucesos con periodos de recurrencia más dilatados. En esta situación resulta cada vez mas patente la necesidad de integrar en la práctica operativa de las actividades de planificación territorial, un conjunto de recomendaciones de método, parámetros y variables de necesaria consideración, y orientaciones de uso o diseño, que permitan incorporar combinaciones de medidas no estructurales en las primeras etapas de desarrollo de las áreas urbanizadas, que es cuando presentan una mayor posibilidad de aplicación en condiciones de coste asumibles, y cabe por otro lado controlar que la magnitud del daño potencial en estas zonas no siga incrementándose. Es bajo este enfoque como se aborda el reciente Plan de Accion Territorial para prevencion del riesgo de inundacion (PATRICOVA) desarrollado en la Comunidad Valenciana, en el que es la combinación de factores ligados a la estructura y
características de los usos del suelo en los municipios afectados, y las variables hidrológicas e hidráulicas que definen el proceso actuante en cada caso, la base para una tipificación de las categorías que cabe considerar como internamente homogéneas en cuanto a la problemática de inundabilidad que les afecta. Para el conjunto de la Comunidad Valenciana se han identificado a escala regional los atributos de cada zona concreta en ambos ordenes de conceptos (riesgo de inundacion derivado de magnitud y frecuencia de los episodios de inundacion potencial; y vulnerabilidad asociada a la estructura de usos del suelo y la susceptibilidad intrinseca de daños de cada tipología de uso caracteristica), obteniéndose una serie de categorías de agrupación de carácter zonal que constituyen los elementos de referencia para la determinación de los tipos de medidas más idóneas. Según los atributos que adquieren una mayor relevancia, se plantea la combinacion de medidas mas aconsejable de aplicación particularizada para cada categoría, estableciéndose asimismo una evaluación de la posible disminución del daño potencial que se conseguiría con los diferentes tipos de actuaciones. Junto a propuestas de medidas estructurales de corte clasico, se ha dado entrada a un amplio catalogo de otros tipos de medidas ( la mayoría de ellas de carácter no estructural), que tienen como finalidad intervenir sobre la multiplicidad de variables territoriales involucradas, bajo orientaciones muy diversas relativas a: -
Actuaciones de ordenación urbanística y territorial
-
Adecuación de la edificación actual en areas ya consolidadas
-
Propuestas de modificación del planeamiento existente
-
Normas de adecuación de la edificación en suelos urbanizables.
-
Limitación al desarrollo o adecuación de la edificación en suelos no urbanizables
-
Adecuación del planeamiento al desarrollo futuro y recomendaciones específicas para dicho desarrollo en virtud del riesgo diferencial
-
Protección de marjales
-
Reglamentación urbanística en zonas inundables
-
Criterios de diseño del drenaje transversal de infraestructuras lineales
-
Mantenimiento de estructuras de defensa
-
Plan de señalización de zonas de riesgo
-
Estudios específicos en infraestructuras puntuales
-
Sistemas de alerta
Un criterio basico en cualquier caso estribaba en movilizar simultaneamente distintos tipos de medidas para cada zona concreta, adoptando combinaciones capaces de influir sobre una realidad compleja que es la que determina la afección en cada zona y que varíaba considerablemente entre ellas, sin que sea una estrategia centrada unicamente en un tipo de medidas (las estructurales habitualmente), el objetivo de actuación. 6.- Referencias. Berga, L. y J. Dolz (eds.). Avenidas: sistemas de previsión y alarma, Colegio de ICCP, 1987. Cayuela Prieto, A. La introducción y significación de los componenetes territoriales en el tratamiento de la problemática ligada a los Riesgos de Inundación. Tesis doctoral, Universidad Politécnica de Valencia, 1995. Douglas, J.L. Integration of Hydrologic, economic, ecologic, social an well-being factors in planning flood control measures for urban streams. Georgia Institute of Technology, 1975. Federal Insurance Administration. Flood Hazard Factor-Elevation Frequency Curves, Depth-Damages Curves. Standar Rate Tables. 1970
Mateu Belles, J.F. Ríos y ramblas mediterráneos, Avenidas fluviales e inundaciones en la cuenca del mediterráneo, Instituto Universitario de Geografía de la Universidad de Alicante y Caja de Ahorros del Mediterráneo, 1989.