LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO COMO MARCO JURÍDICO PARA LA GESTION DE LOS RECURSOS HIDRÁULICOS Mónica Alvarez Fernández Profesora Asociada de Derecho Administrativo Universidad de Oviedo I.-LA IMPLICACIONES TERRITORIALES Y AMBIENTALES DE LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS HIDRÁULICOS.
Los recursos hidráulicos constituyen un recurso básico desde la doble perspectiva de su consideración como bien natural, imprescindible para la vida y a la vez, como bien económico, en la medida en que se configuran como un elemento imprescindible para el desarrollo de múltiples actividades. Este carácter esencial de las aguas implica, por tanto, la necesidad de aplicar a las mismas y a sus aprovechamientos distintos instrumentos jurídicos que permitan cohonestar los diversos intereses en presencia, intereses que oscilan entre la máxima protección ambiental de los recursos hidráulicos y su explotación intensa y que encuentran su punto medio en el aprovechamiento racional o sostenible de los mismos. De entre todas las técnicas jurídicas implicadas en la gestión de los recursos hidráulicos destaca, esencialmente, la ordenación del territorio en cuanto función pública dirigida a la articulación armónica y racional de los distintos factores con incidencia territorial, de manera que se impulse el desarrollo socioeconómico garantizando, al mismo tiempo, la preservación del medio ambiente en general y de los diversos recursos naturales en particular1. Evidentemente, la gestión de las aguas conoce instrumentos jurídicos específicos diseñados por la correspondiente legislación sectorial que presentan una sustantividad propia, sin embargo, ese régimen particular debe insertarse en el marco jurídico más amplio que supone la ordenación de un determinado territorio, dado que, en todo caso, las aguas forman parte del mismo y, además, su utilización exige, habitualmente, actuaciones concretas con una especial incidencia sobre el espacio físico en el que el aprovechamiento se materializa, sin olvidar, que esta concreta utilización de las aguas puede verse supeditada, en el territorio considerado, a la necesaria
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El carácter omnicomprensivo de la ordenación del territorio se recoge perfectamente en la Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada el 23 de mayo de 1983 que la define como “expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad”.
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consecución de unas condiciones de calidad adecuada para las mismas y a las exigencias de preservación del medio natural y de los ecosistemas en presencia. Junto a lo anterior y desde el punto de vista inverso, el destino y uso de las aguas constituye, a su vez, el motor de impulso del desarrollo económico y social de una determinada región, predeterminando la ubicación de los centros productivos y de los asentamientos humanos y diseñando áreas de especial valor ecológico. Se constata, pues, la interacción de los ámbitos materiales apuntados, ordenación del territorio, protección del medio ambiente y gestión de los recursos hidráulicos, evidenciándose, al mismo tiempo, la potencialidad de la actividad ordenadora del territorio como marco global para la gestión racional de los recursos hidráulicos en la doble vertiente ya analizada, económica y ambiental. Estos planteamientos obligan, como ya se ha advertido, a una proyección de los instrumentos jurídicos propios de la ordenación territorial, en su sentido más amplio, a la ordenación, gestión y aprovechamiento de los recursos hidráulicos. Esta integración imprescindible, sin embargo, no está exenta de dificultades a la vista de los distintos centros jurídicos de imputación a los que se atribuye la materialización de dichas técnicas e instrumentos y a la concurrencia, sobre un mismo espacio físico, de competencias diversas lo que exige, en último término, una coordinación rigurosa que evite solapamientos y que armonice el régimen jurídico resultante. II.-LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO COMO POLÍTICA Y SU APLICACIÓN A LOS RECURSOS HIDRÁULICOS. 1.
LA POLÍTICA TERRITORIAL Y LA COMPETENCIA TERRITORIAL.
Tal y como ya ha quedado reflejado se parte en esta exposición de un concepto amplio de ordenación del territorio determinado por el conjunto de actuaciones sobre el medio físico que requiere un tratamiento integral y coherente en aras de un desarrollo socioeconómico equilibrado y de una armoniosa protección del medio ambiente natural2. Es precisamente esta concepción
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Este es el concepto que recoge la Carta Europea de Ordenación del Territorio y que ha asumido una parte de la doctrina. Así LÓPEZ RAMÓN, F.: “Planificación territorial”, RAP, 1987, núm. 114, págs. 135 y sigs., recoge este carácter amplio respecto a la protección del medio ambiente que vendrá condicionada por la función ordenadora del territorio.
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extensa la que refleja la STC 149/1991, cuando establece que la ordenación del territorio es “más una política que una concreta técnica y, una política, además, de una enorme amplitud”3. Esta amplitud que, en principio, debería traducirse en una competencia coordinadora de los diversos factores con incidencia territorial4, sin embargo, a simple vista, ha quedado circunscrita en la Constitución a un título competencial específico cuya titularidad se atribuye a las Comunidades Autónomas5 y cuyo contenido estricto vendría determinado por el diseño de la estructura del suelo y de sus usos, mediante la ordenación de los desarrollos urbanos y de los centros de producción, la ubicación de las infraestructuras básicas o la corrección de los impactos territoriales y ambientales producidos por tales actuaciones, todo ello desde una perspectiva exclusivamente territorial. No obstante, y a pesar de esta configuración como competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas6 que todos los Estatutos de Autonomía han recogido ineludiblemente, la propia naturaleza y dinámica del concepto analizado supera con creces las competencias estatutarias al respecto, pues desde el ámbito estatal existen otros títulos, tanto de carácter sectorial como transversal, cuya virtualidad se encuentra también constitucionalmente garantizada. Por tanto, aquella primera visión unilateral de la ordenación del territorio debe reconstruirse7 a través de la aplicación de fórmulas de cooperación o colaboración, dada la vinculación de doble signo
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Vid. STC 149/1991, de 14 de julio que resuelve los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, en su FJ. 1.
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En cierto modo tal y como se desprende de ESCRIBANO COLLADO, P.: “La ordenación del territorio y el medio ambiente en la Constitución”, en la ob. col. coordinada por MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S., Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, vol. IV, Civitas, Madrid, 1991, pág. 3708, es esa amplitud, ese carácter integrador de la Ordenación del territorio lo que puede explicar la ausencia de su carácter constitucional, pues sólo se recoge el concepto para atribuir su competencia a las Comunidades Autónomas. 5
Vid. esta doble naturaleza de la ordenación del territorio en MENÉNDEZ REXACH, A.: “Coordinación de la ordenación del territorio con políticas sectoriales que inciden sobre el medio físico”, DA, 1992, núm. 230-231, pág. 249. Por su parte PAREJO ALFONSO, L.: “La organización administrativa de la ordenación del territorio”, RDU, 1987, núm. 105, pág. 861, lamenta el esfuerzo en las técnicas de deslinde competencial, que tratan de dotar a cada título de un campo de actuación propio, lo que determina, en último término, la escasa funcionalidad de la política territorial, propugnando, en cambio, la calificación de la ordenación del territorio (junto con la planificación económica y el urbanismo) como título competencial “horizontal”. 6
El art. 148.1.9 CE permite a las Comunidades Autónomas asumir competencias respecto a la “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”.
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En este sentido PÉREZ ANDRÉS, A.A.: “La ordenación del territorio…”, op. cit., pág. 106, donde propone como medidas para encauzar la política de ordenación del territorio la aprobación de una Ley de Armonización, la elaboración de una Ley Marco estatal en relación con materias de esta competencia que incidan sobre el territorio e incluso la aprobación de una Ley-Plan de la Actividad Económica General que recogiese los criterios determinantes de una política nacional de Ordenación del Territorio.
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con otras políticas sectoriales presentes en el medio físico y entre ellas la política hidráulica8, modulando y relativizando con ello, en la práctica, los postulados constitucionales y estatutarios, lo que conlleva, en último término, una configuración amplia de la política territorial. 2.
LAS PREVISIONES HIDRÁULICAS DE LAS NORMAS Y PLANES DE ORDENACIÓN TERRITORIAL.
Uno de las manifestaciones de la interacción apuntada entre la ordenación del territorio y la gestión de los recursos hidráulicos, viene precisamente del lado de la política territorial. Las diversas normas a este respecto dictadas por las Comunidades Autónomas, en cuanto órganos decisorios competentes, materializan los planteamientos básicos sobre el carácter horizontal o transversal de esta materia, recogiendo en los diversos instrumentos que se formulan al respecto, básicamente, Planes y Directrices territoriales articulados en varios niveles de gestión territorial o sectorial, previsiones concretas de actuación y estrategias a adoptar para el adecuado uso y aprovechamiento de los recursos hidráulicos, prestando una especial atención a los instrumentos planificatorios y gestores específicos recogidos en la legislación de aguas e incidiendo en la necesaria coordinación de los distintos ámbitos competenciales9. En algunos casos, el tratamiento que se hace de las aguas se aborda desde una perspectiva general reflejo del carácter imprescindible de estos recursos para el desarrollo territorial, económico y social de la región10, condicionando a veces, el crecimiento poblacional y el desarrollo urbano a la disponibilidad de recursos hidráulicos11. En otros casos, las previsiones son
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La vinculación es dual, en la medida en que las propias normas territoriales, contendrán, evidentemente, prescripciones respecto a los elementos configuradores de un determinado territorio, como pueden ser los recursos hidráulicos existentes en el mismo. Pero al mismo tiempo la legislación sectorial, en nuestro caso, la legislación hidráulica, en su función ordenadora de las aguas y de sus usos y aprovechamientos, adoptará medidas con una clara repercusión territorial. 9
Vid. en este sentido las previsiones contenidas en la Directriz de Ordenación territorial 9.3 del Principado de Asturias, aprobadas por D. 11/1991, de 24 de enero (BOPA núm. 45, de 23 de febrero). Insistiendo también en la necesaria coordinación de las diversas actuaciones sobre el territorio vid. arts. 4 y 10 del Decreto-legislativo 1/2000, de 8 de mayo (BOCAN núm. 60, de 15 de mayo), por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias. 10
Así, la Ley de la Junta de Andalucía 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio (BOJA núm. 8 de 22 de enero) en el art. 7.1.e). Con carácter amplio también se manifiesta el art. 27 de la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Galicia (DOG, núm. 233, de 5 de diciembre).
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Vid. los arts. 81 y sigs. de la Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio de la Comunidad valenciana (DOGV núm. 1106, de 13 de julio).
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más concretas, relativas a la construcción de embalses de regulación de los recursos hidráulicos12, al establecimiento de redes o infraestructuras generales de los sistemas de abastecimiento13, a la articulación de técnicas de mejora de dichas redes que eviten las pérdidas de los recursos, al establecimiento de medidas para la preservación de la calidad que debe observarse en los distintos tramos fluviales y al mantenimiento de los caudales medioambientales como requisito previo para el otorgamiento de las concesiones de aprovechamiento de las aguas14 o incluso relativas a la protección del dominio público hidráulico15. En algunos casos, estas normas de ordenación territorial prevén junto a los instrumentos planificatorios propios, la elaboración de Planes complementarios directamente dirigidos a la ordenación de los recursos hidráulicos y a sus infraestructuras básicas16, destacando en este sentido, la regulación contenida en la Ley balear 6/1999 de 3 abril por la que se aprueban las Directrices de Ordenación Territorial, en la que se contienen las prescripciones básicas para la elaboración del Plan Hidrológico de las Islas Baleares, recogiendo los contenidos propios de la planificación hidrológica general y realizando incluso una previsión supletoria de la prelación de usos a que deberá sujetarse dicho Plan en términos análogos a los que de forma ordinaria establece la Ley de Aguas. Una previsión similar, determinando los contenidos de la planificación
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En el Anexo de la Ley andaluza 1/1994 se mencionan como intervenciones singulares de la Junta de Andalucía que serán objeto de Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio, los embalses destinados al abastecimiento de poblaciones, o al regadío, con una capacidad superior a los 15 Hm3.
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Esta sería una de las actuaciones singulares objeto de los Planes con incidencia en la Ordenación del Territorio previstas en el Anexo de la Ley andaluza 1/1994. A esta previsión deberán hacer referencia igualmente las Directrices Comarcales de Ordenación Territorial prevista en la Ley 7/1990, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial de Cantabria (BOC núm. 11 especial, de 9 de abril).
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Vid. el punto 119 de las Directrices de Ordenación del Territorio de Aragón aprobadas por Ley 7/1998.
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En este sentido las Directrices Generales de Ordenación del Territorio de Aragón (Ley 7/1998), propugnan el deslinde del dominio público hidráulico, sobre todo en zonas inundables. Igualmente en la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio de Navarra (BON núm. 84, de 15 de julio), el art. 37, prevé, al margen de las previsiones de la Ley de Aguas, el establecimiento en las corrientes de agua de una zona de protección de los cauces naturales.
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Vid. así por ejemplo las referencias al Plan Regional de Infraestructuras Hidráulicas de Asturias (PRIHA) previsto en las Directrices regionales de Ordenación del Territorio y relativo a las actuaciones en materia de abastecimiento de agua. Con una vocación más amplia se prevé en la Ley aragonesa 7/1998 el Plan de Infraestructura Hidráulica, en el que deberán quedar reflejadas las previsiones de la Planificación hidrológica general con incidencia en la Comunidad aragonesa y los contenidos concretos del Pacto del Agua aprobado en esta Comunidad Autónoma. Aquí podrían incluirse igualmente los Proyectos de Singular Interés en cuanto proyectos que ordenan y diseñan, para su ejecución, planes y obras hidrológicas (Vid. el art. 19 de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha -BOCM núm. 28 de 19 de junio-). Cabe mencionar también el Plan Territorial Sectorial previsto en las Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco, aprobadas por D. 28/1997, de 14 de febrero (BOPV suplemento del núm. 29. de 12 de febrero) que junto con la Planificación hidrológica estatal constituirá un documento único de referencia.
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hidrológica a elaborar por la Generalidad de Cataluña se contiene en la Ley 1/1995, de 16 de marzo, por la que se aprueba el Plan Territorial General de Cataluña17. 3.
LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL DE LOS APROVECHAMIENTOS HIDRÁULICOS COMO MANIFESTACIÓN DE LA POLÍTICA TERRITORIAL.
Partiendo del concepto amplio de ordenación del territorio que aquí se utiliza, deben incluirse también en el mismo, junto a los instrumentos de ordenación y planificación de las diversas actuaciones territoriales, las técnicas de prevención y control dirigidas a valorar la incidencia que tales actuaciones presentan para el entorno natural del espacio en que vayan a ser ejecutadas, alcanzándose así un grado de integración plena de todos los aspectos implicados en la política territorial y logrando un desarrollo sostenible que se impone como exigencia elemental desde todos los ámbitos jurídicos18. A esta finalidad responden básicamente las Evaluaciones de Impacto Ambiental. El procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental se desarrolla, esencialmente, sobre la base de los proyectos de obras, instalaciones o actuaciones expresamente mencionados en la concreta normativa reguladora, dentro de la cual, presentan un importante peso específico las infraestructuras para la gestión y el aprovechamiento de los recursos hidráulicos. Tras la reforma experimentada en este ámbito jurídico como consecuencia de la incidencia de las nuevas regulaciones comunitarias19, las exigencias de una previa declaración de impacto ambiental se extiende a las presas destinadas a la regulación de los recursos hidráulicos con
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Vid. el art. 76 de la Ley balear 6/1999 (BOCAIB núm. 48, de 17 de abril de 1999) y el art. 7 de Ley catalana 1/1995 (DOGC núm. 2032, de 31 de marzo).
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Ello resulta especialmente apreciable en el ámbito comunitario europeo donde la protección del medio ambiente ha pasado a convertirse en uno de los elementos determinantes de toda la acción comunitaria (arts. 6 y 174 TCE en su versión consolidada), propugnando el más alto nivel de salvaguarda del medio natural. Una vía de acción de la Comunidad en relación con esta materia se concreta en los diversos Programas de Acción, cuya existencia es incluso anterior a cualquier previsión medioambiental en el Derecho originario de la Comunidad europea. De entre todos estos programas, el último, que se encuentra en ejecución (Quinto Programa de Acción 1993-2000, de 1 de febrero de 1993 –DOCE núm. 318, de 17 de mayo de 1993), y el nuevo documento que constituye el futuro Sexto Programa (Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que establece un Programa comunitario de acción en materia de medio ambiente 2001-2010 – COM (2001)-31 final), ponen, básicamente, el acento en la máxima operatividad del principio preventivo y en la consecución de un crecimiento o desarrollo sostenible.
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La Directiva 85/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio (DOCE L 175, de 5 de julio), relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, que se incorporó a nuestro Derecho interno mediante el Real Decreto-legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (BOE núm. 155, de 30 de junio de 1986), fue modificada por la Directiva 97/11/CE, de 3 de marzo (DOCE L 73, de 14 de marzo), que ha sido traspuesta al Derecho estatal por la Ley 6/2001, de 8 de mayo (BOE núm. 11, de 9 de mayo).
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capacidad superior a los 10.000.000 metros cúbicos, la extracción de aguas subterráneas en un volumen idéntico al anterior, los trasvases de recursos hídricos entre cuencas fluviales, las plantas de tratamiento de aguas residuales con capacidad superior a los 150.000 habitantes-equivalentes o las perforaciones profundas para la extracción de aguas con destino al abastecimiento de poblaciones cuando el volumen de agua extraída supere 10.000.000 metros cúbicos20. Además, y fruto de las modificaciones normativas indicadas, podrán quedar sometidas igualmente a una evaluación de impacto ambiental, conforme a los resultados obtenidos de un estudio realizado caso por caso21, una serie de infraestructuras vinculadas al aprovechamiento hidráulico, tales como la extracción de aguas subterráneas y la recarga de acuíferos, las obras de encauzamiento y proyectos de defensa de cauces y márgenes, las instalaciones de desalación o desalobración, las instalaciones de conducción de agua a larga distancia, la construcción de vías navegables y puertos de navegación interior, etc., de acuerdo con las características precisas que recoge la Ley 6/200122. La determinación de este conjunto de actuaciones hidráulicas expresa o potencialmente sometidas a Evaluación de Impacto Ambiental, fruto de la competencia legislativa estatal básica en materia de medio ambiente23, se ha visto completada desde el ámbito autonómico desde una doble perspectiva, bien diseñando figuras afines más simplificadas de valoración de impactos
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Vid. el Anexo I de la Ley 6/2001.
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Estudio al que se aplicarán los criterios que menciona el Anexo III de la Ley 6/2001, relativos, básicamente a las características de los proyectos (tamaño, utilización de recursos naturales, generación de residuos, contaminación, etc.) y a su ubicación geográfica (disponibilidad de recursos en el área de ejecución, capacidad de carga del medio natural, etc.).
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Vid. Anexo II de la Ley.
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Art. 149.1.23 CE.
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ambientales24, bien reforzando los supuestos de sometimiento al procedimiento general de Evaluación de Impacto Ambiental25. Al margen de estas posibilidades normativas que se abren tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, la competencia para la declaración del impacto ambiental respecto a un concreto proyecto corresponderá al órgano ambiental de la Administración competente para la realización de las infraestructuras indicadas o para autorizar su ejecución cuando tales actuaciones resulten de iniciativa privada.
III.-EL TRATAMIENTO DE LA POLÍTICA TERRITORIAL Y AMBIENTAL EN LA LEGISLACIÓN SECTORIAL SOBRE AGUAS. LA ARTICULACIÓN E INTEGRACIÓN COMPETENCIAL DE ESTOS ASPECTOS.
El marco jurídico diseñado hasta el momento para los recursos hidráulicos en el marco de la política territorial debe completarse necesariamente con la normativa reguladora propia de este recurso natural, partiendo de la delimitación material de competencias que efectúa la Constitución y los Estatutos de Autonomía. En este sentido, la distribución competencial en relación con las aguas presenta ciertas dificultades a la vista de la contradictoria redacción dada a los arts. 149.1.22 y 148.1.10 del Texto constitucional, contradicción que se constata tanto desde el punto de vista material como, esencialmente, en relación con los principios definidores de las competencias estatales y autonómicas, pues mientras el art. 148.1.10 CE utiliza como criterio delimitador el interés de la 24
Así, por ejemplo los Informes Ambientales o la Calificación Ambiental que prevé la Ley andaluza 7/1994 de Protección Ambiental (BOJA núm. 79, de 31 de mayo), la Calificación Ambiental aparece igualmente prevista en la Comunidad de Madrid por la Ley 10/1991, de 4 de abril (BOCM de 18 abril) y en la Ley murciana 1/1995, de 8 de marzo, de Protección Ambiental (BON núm. 78, de 3 abril), que regula asimismo la Auditoría Ambiental. Otras figuras específicas serían la Estimación de Impacto Ambiental (Ley de Cantabria 50/1991, de 29 de abril de Evaluación de Impacto Ambiental –BOCT núm. 97, de 15 de mayo) o los Estudios Preliminares de Impacto Ambiental del Principado de Asturias que se regulan en la Ley de Espacios Naturales Protegidos del Principado, Ley 5/1991, de 5 de abril (BOPA núm. 87, de 17 de abril) En otros casos, las Leyes autonómicas efectúan una distinción entre Evaluación detallada y Evaluación simplificada (D. Balear 4/1986, de 23 de enero de implantación y regulación de los Estudios de Evaluación ambiental –BOCAIB de 10 de febrero- y D. 45/1991, de 16 de abril, de Medidas de Protección del Ecosistema de Extremadura –DOE núm. 31, de 25 de abril-) o hablan de Evaluación ordinaria y simplificada (Decreto-legislativo 1/2000, de 18 de mayo que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental y Auditorías Ambientales de Castilla y León -BOCyL núm. 209, de 27 de octubre-).
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Básicamente reduciendo la capacidad volumétrica de las captaciones o presas que, con carácter general han de someterse a Evaluación de Impacto Ambiental o incluyendo pequeñas instalaciones tales como azudes, derivaciones, proyectos de drenaje de zonas húmedas naturales o seminaturales, obras de limpieza y desaterramiento que impliquen el vaciado de embalses, etc.
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Comunidad Autónoma, el art. 149.1.22 alude al aspecto territorial, que será el que, en último término, tendrá un valor preponderante. De este modo, el Estado ostentará plena competencia para la regulación del régimen de propiedad de las aguas tanto en las cuencas intercomunitarias como intracomunitarias26 y por lo que se refiere a la ordenación de los recursos hidráulicos y a la determinación de su régimen de aprovechamientos, la competencia del Estado será exclusiva, únicamente, sobre las aguas intercomunitarias, pues el resto, esto es, las aguas que discurran únicamente por el territorio de una Comunidad Autónoma se someterán a la competencia de éstas27, sin perjuicio de que todo lo relativo a los proyectos, construcción y explotación de dichos aprovechamientos, en cuanto de interés autonómico, se asuman directamente por los Estatutos de Autonomía en virtud de las prescripciones del art. 148.1.10 CE. A todo ello, habría que añadir, en cuanto se trata de un instrumento imprescindible en la mayoría de los aprovechamientos, la competencia autonómica sobre las obras e infraestructuras hidráulicas de interés de la Comunidad Autónoma. A la vista de los planteamientos realizados hasta el momento, tanto desde el punto de vista territorial como hidráulico, se evidencia un notable entrecruzamiento competencial sobre un mismo objeto, las aguas, lo que necesariamente generará conflictos interadministrativos. Tal situación exige, como venimos apuntando a lo largo de esta exposición, la instrumentación de técnicas precisas de colaboración y coordinación que acomoden los diversos elementos implicados. En este sentido, la Ley de Aguas, consciente de la condición de materia transversal u horizontal de nuestro ordenamiento jurídico que presenta la ordenación del territorio, ha tenido en cuenta, a la hora de ordenar la gestión de los recursos hidráulicos, la incidencia de aquella política territorial, diseñando un sistema de articulación que se asienta, básica, aunque no exclusivamente, en la planificación hidrológica. Sobre la base de los principios generales de coordinación y compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del territorio y la conservación y protección del medio ambiente que la Ley de Aguas proclama (Art. 13), los instrumentos planificadores en ella previstos (Planes Hidrológicos de Cuenca y Plan Hidrológico Nacional), deberán formularse
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El criterio geográfico toma, pues, como elemento determinante la cuenca hidrográfica, en los términos que recoge el art. 14 LA.
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Así se advierte ya en los distintos Estatutos de Autonomía tras la ampliación de sus competencias producida para las Comunidades autónomas de vía lenta mediante la modificación de sus normas estatutarias para dar cabida a las prescripciones contenidas en la LO 9/1992, de 23 de diciembre (BOE núm. 308, de 24 de diciembre).
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coordinadamente con el resto de las planificaciones sectoriales que incidan en su ámbito de acción, tanto en relación con los usos del agua como del suelo (art. 38.4), articulándose a tal fin un sistema de información mutua que, en concreto, para los Organismos de cuenca se traduce en la obligación de comunicar a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, los datos que tengan a su disposición en relación con las avenidas, a fin de que éstas puedan tenerlos en cuenta a la hora de planificar los usos del suelo (art. 11.2). Esta coordinación, que se perfila como una constante en la legislación de aguas, se manifiesta, por tanto, básicamente, en el momento de la elaboración de los Planes mediante la participación de las Comunidades Autónomas28 en los órganos hidráulicos con competencias al respecto, esto es, el Consejo Nacional del Agua, que emite informe preceptivo en relación tanto con los Planes Hidrológicos de cuenca antes de su aprobación por el Gobierno como con el proyecto de Plan Hidrológico Nacional (art. 18 LA), y los Consejos del Agua de la cuenca, a quienes corresponde formular las propuestas de la planificación de cuenca (art. 33)29. En último término, la coordinación se materializa en el acto de aprobación definitiva de los Planes por el Gobierno de la Nación, actividad que ha sido calificada por el Tribunal Constitucional como “materialmente” coordinadora30. Los Planes así elaborados, resultarán vinculantes para los demás instrumentos planificadores concurrentes, especialmente para los planes de ordenación territorial, en la medida en que aquéllos, los planes hidrológicos, se ajusten en sus prescripciones a su objeto último, la ordenación de los recursos hidráulicos. Con este alcance ha de entenderse, por tanto, el contenido de la planificación hidrológica en relación con la determinación de los usos y demandas existentes y previsibles, la fijación de los criterios de prioridad y de compatibilidad de usos y la asignación y reserva de recursos y sobre todo, en lo referente a la fijación de perímetros de protección y a las medidas para la conservación del recurso y entorno afectados, al establecimiento de las medidas básicas requeridas por el Plan, a los criterios sobre las actuaciones y obras que prevengan y eviten daños como consecuencia de avenidas o inundaciones, o al establecimiento de reservas de aguas y terrenos necesarios para las actuaciones y obras previstas. En consecuencia, y en la medida en que las determinaciones de los Planes hidrológicos se limiten estrictamente a fijar reglas para el 28
Y también de los Entes locales, por ejemplo en el Consejo Nacional del Agua, en cuanto titulares de importantes competencias urbanísticas.
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Cuando se trata de cuencas intracomunitarias, será, en todo caso necesaria también la participación de los Departamentos ministeriales interesados, como se desprende con carácter general del art. 39.2 LA.
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STC 227/1988, de 29 de noviembre (BOE núm. 307, de 23 de diciembre), FJ. 20.
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aprovechamiento y protección del dominio público hidráulico, sus determinaciones se impondrán a las previsiones estrictamente territoriales recogidas por la planificación territorial, primando entonces las competencias estatales al respecto (art. 41.3)31. En todo caso, las dificultades últimas que se susciten podrán solventarse mediante la celebración de convenios de colaboración entre los Organismos de cuenca y las Comunidades Autónomas implicadas en aras a la adecuada articulación de sus competencias respectivas. Junto a lo anterior, la Ley de Aguas, prevé una última vía de colaboración y articulación competencial que se manifiesta en el momento concreto de materialización de las reglas y previsiones adoptadas a nivel normativo tanto desde el punto de vista hidráulico como territorial. Así, en primer lugar, las Comunidades Autónomas deberán emitir informe previo en relación con los expedientes sobre la utilización del dominio público hidráulico que tramiten las Confederaciones Hidrográficas cuando de los mismos pueda derivarse alguna injerencia para el ámbito material propio de aquéllas (art. 23.3), modulando, en cierta manera, las competencias sustantivas que ostentan los órganos hidráulicos en favor de sus propios títulos competenciales, entre ellos, y dado su carácter esencial, la ordenación del territorio32. Pero además y desde la perspectiva inversa, los Organismos de cuenca deberán intervenir, a su vez, con carácter previo a la adopción de actos por las Comunidades Autónomas en materias vinculadas al aprovechamiento de los bienes de dominio público hidráulico, informando todos aquellos aspectos que puedan afectar al régimen y uso de las aguas, salvo en los casos en que los actos emanados de las Comunidades Autónomas sean ejecución de planes previamente informados por la Administración Hidráulica (art. 34.4). Igualmente, y fuera de estos supuestos, cuando la utilización del dominio público hidráulico pueda implicar un efecto nocivo para el entorno natural el órgano ambiental competente en cada caso deberá pronunciarse sobre las eventuales medidas correctivas a aplicar en orden a la protección del medio, imponiéndose a los Organismos de cuenca incluso la obligación de iniciar el oportuno procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental para supuestos distintos a los previstos en la legislación sectorial dictada al efecto, en todos aquellos casos en que la ejecución 31
En este sentido debe interpretarse lo dispuesto en la Disposición Adicional Séptima en la que se preserva el ejercicio de las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio, aún admitiendo las atribuciones de la Administración hidráulica para imponer límites a los usos del suelo y para el establecimiento de reservas de terrenos. 32
Esta intervención autonómica excluye cualquier otro tipo de autorización administrativa que pueda afectar el régimen de uso y aprovechamiento de los recursos hidráulicos, salvo que la misma se imponga desde la legislación sectorial, por tratarse de una actividad específica o por implicar un uso del suelo. En este último caso se trata básicamente de licencias urbanísticas cuyo otorgamiento corresponde a la Administración local.
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de las autorizaciones o concesiones hidráulicas solicitadas puedan dañar gravemente el medio ambiente. La legislación sectorial de aguas diseña, por tanto, una batería de medidas o técnicas directamente encaminadas a armonizar las diversas competencias implicadas en la gestión de los recursos hidráulicos y, entre ellas, las relativas a la disposición y usos del suelo en cuanto marco de referencia para una ordenación sostenible del entorno físico, técnicas que, en todo caso, habrán de intensificarse e integrarse con las previstas por la normativa territorial, contribuyendo en su conjunto a un desarrollo territorial racional.
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