LA ORDENACIÓN ESPACIAL COMO REQUISITO NECESARIO PARA LA PROTECCIÓN DE LA FAUNA SILVESTRE.
Elisa Martínez Jiménez Doctora en Derecho Área Jurídica del INDUROT Universidad de Oviedo
I.-INTRODUCCIÓN
Es de sobra conocido como a partir de la segunda mitad del siglo XX la preocupación por las cuestiones ambientales se ha presentado como una cuestión de suma importancia en todos los ámbitos del Derecho dictándose normas tendentes a incidir de manera más o menos inmediata en la correcta protección y conservación del medio ambiente. Los recursos naturales, como elementos integrantes del medio ambiente1, se han visto igualmente sometidos a todo tipo de regulaciones que se dirigen a lograr el tan ansiado Adesarrollo sostenible@, es decir la compatibilidad de su uso con el respeto al medio en el cual se insertan con el fin de lograr un desarrollo económico armonioso.
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Sobre un concepto amplio de medio ambiente que integre los elementos naturales Vid. en doctrina QUNTANA LÓPEZ, T.: La repercusión de las actividades mineras en el medio ambiente. Su tratamiento jurídico, Montecorvo, Madrid, 1987, págs. 65 y ss., ESCOBAR ROCA, G.: La ordenación constitucional del medio ambiente, Dykison, Madrid, 1995, págs. 50 y ss, JORDANO FRAGA, J.: La protección del derecho a un medio ambiente adecuado, Bosh, Barcelona, 1995, págs. 96 y ss... En jurisprudencia Vid. la Sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de junio de 1995 (Ponente: Sr. D. Rafael Mendizabal Allende, Ar. 102), en la que después de referirse a diferentes sentencias que ya había abordado este tema y que progresivamente habían ido incorporando diferentes bienes de la naturaleza al concepto de recursos naturales (STC 227/1998, 147/1991 y 25/1989) dispone que ANo sólo la fauna sino también la flora forman parte de este conjunto cuyo soporte físico es el suelo (y el subsuelo) que puede ser visto, y regulado desde distintas perspectivas...Así el medio ambiente...estaría compuesto por los recursos naturales...@ (Fund. Jco 61)
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Dentro de los recursos naturales, las cuestiones ligadas a la protección de la fauna silvestre adquieren un lugar destacado desde el momento en que nos hallamos ante un recurso agotable e irremplazable que como tal presenta un claro interés de conservación tanto para las generaciones presentes como las futuras2. De ahí que la efectiva protección faunística requiera la fijación de un marco concreto de actuación que, como nos proponemos demostrar, no se base únicamente en la adopción de medidas tendentes a la conservación de las especies singularmente consideradas sino que se actúe, también, dentro de una política de preservación más amplia que opere al mismo tiempo sobre todos los aspectos que el desarrollo vital de las mismas conlleva, es decir establecer una ordenación espacial adecuada de los hábitats faunísticos y naturales que como soporte del recurso en sí deben encontrar su encaje en la adecuada protección de la fauna silvestre.
II.- LA CONSERVACIÓN DE LOS HÁBITATS EN EL DERECHO INTERNACIONAL Y COMUNITARIO. ESPECIAL REFERENCIA A LA DIRECTIVA 92/43/CEE, DE 21 DE MAYO DE 1992 (Hábitats)
Si bien, en un principio, y desde el marco del Derecho Internacional, las acciones dirigidas a salvaguardar las especies de la fauna silvestres se ciñeron únicamente en la adopción de medidas sobre concretas especies, como lo demuestra del Convenio de París de 1902 sobre la AProtección de Pájaros Útiles a la Agricultura@3, rápidamente se hizo necesario ampliar las reglamentaciones a un
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Ese interés común que presenta su conservación constituiría la base de lo que vendría a conceptuarse como Apatrimonio natural@ a raíz de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de 23 de noviembre de 1972. 3 Si bien este Convenio supuso el primer paso para lo que más tarde podría situarse dentro de la protección, con carácter internacional, de la fauna, no tiene estrictamente dicha consideración, porque al lado de las dirigidas a tal fin, también se
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concepto más amplio de los recursos faunísticos aunque limitándolos a un sector concreto, como aconteció con el AConvenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de la Flora y Fauna Silvestre4@ aunque presenta una importancia indudable desde que establece la necesidad de actuar sobre el Amedio natural@ en que aquéllas desarrollan su ciclo vital , hasta que por fin en 1979 se firma en Berna el primer Convenio que presenta un carácter globalizador, tanto desde el objeto de protección como desde el ámbito protegido; el AConvenio de Conservación de la Vida Salvaje y del Medio Natural en Europa@5. El Derecho Comunitario, fuertemente influenciado por las tendencias internacionales, también se sumó a la necesidad de establecer un marco de protección para la fauna silvestre que, de manera coetánea al Convenio de Berna, cristalizó en la Directiva 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979, de Conservación de las Aves Silvestres. Es esta la primera norma comunitaria que además de establecer medidas dirigidas a conservar, en su caso, las aves silvestres, incide en la necesidad de que una protección integral del recurso en sí no se puede lograr más que actuándose al mismo tiempo sobre sus hábitats. De ahí que se obligue a los Estados Miembros a crear zonas de protección especial BZEPAS- en los territorios que por sus características presenten las condiciones más adecuadas para la conservación de las especies perjudicadas, siempre guiándose por criterios ecológicos que no se sujeten a fluctuaciones económicas6
establecieron numerosas excepciones y derogaciones a las mismas, unido al hecho de que muchas especies de aves se consideraban perniciosas para la agricultura y por consiguiente no protegidas. 4 Firmado en Washington el 3 de marzo de 1973. 5 No obstante hay que tener en cuenta que ya en 1971 se firmó en la Haya el Convenio relativo a Humedales de Importancia Internacional, buscando la cooperación internacional para proteger esos ecosistemas que tanto interés presentan para la preservación de las especies que en ellos habitan. De todas maneras el de Berna de 1979 opera de modo diverso al entender que para la conservación del conjunto de la vida silvestre es necesario operar, al mismo tiempo sobre sus hábitats. 6 Respecto a la importancia de la protección de los hábitats en relación a la conservación de las aves Vid. la Sentencia del
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No obstante, como previamente había sucedido en el Derecho Internacional, la Directiva 79/409/CEE se dirigió exclusivamente a la conservación de las aves silvestres y por tanto no sirvió para resolver de un modo global los problemas derivados de la degradación de las especies y sus hábitats, por ello se hizo necesario dictar una nueva norma en el ámbito comunitario que generalizase su regulación a la flora y fauna silvestres. La respuesta a esta necesidad vino dada por la aprobación, después de varios intentos fallidos, de la Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo de 1992, relativa a la Conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres (Directiva Hábitats), que abarcó el conjunto de la fauna y la flora, recibiendo en su seno un concepto clave, el de Abiodiversidad@, que como consecuencia lógica de la celebración de la Convención de Río de 1992 sobre la Diversidad Biológica7, introduce en el ámbito comunitario la visión global de los problemas medio ambientales. Esta Directiva, para lograr sus objetivos, parte de una premisa esencial, la reestructuración de los espacios en el que va a aplicar. Así el legislador distingue dos categorías de espacios naturales susceptibles de protección, por un lado están aquéllos que albergan tipos de hábitats naturales – Anexo I-, y por otro, los hábitats de especies de interés comunitario –Anexo II-8. Pero la novedad
Tribunal de Justicia de 3 de agosto de 1993,( asunto c-355/90, Comisión versus Reino de España )., en la que se consideraba la falta de aplicación de la Directiva y, en particular, la ausencia de designación como zona de especial protección de las Marimas de Santoña, así el Tribunal vino a establecer que ALos artículos 3 y 4 de la Directiva obligan a los Estados miembros a preservar, mantener y restablecer los hábitats en tanto tales, debido a su valor ecológico. Por otra parte, según el noveno considerando de la Directiva, la preservación, el mantenimiento o el restablecimiento de una diversidad y de una superficie de hábitats son indispensables para la conservación de todas las especies de aves. . Las obligaciones a cargo de los Estados Miembros, derivadas de los artículos 3 y 4 de la Directiva, existen por tanto, desde antes de que se haya comprobado una disminución del número de aves o de que se haya concretado un riesgo de extinción de una especie protegida@ (Párr. 31) 7 El Convenio define, en su artículo 2, como diversidad biológica “La variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos, y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológiocs de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie entre las especies y de los ecosistemas” 8 Se incluye, a su vez, un tercer Anexo en el que se recogen los criterios de selección de los lugares que pueden clasificarse como lugares de importancia comunitaria y designarse como zonas especiales de conservación, como pueden ser: el grado de representatividad del tipo de hábitats natural en relación con el lugar; superficie del lugar abarcada por el
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más relevante que presenta esta Directiva Hábitats y que la diferencia de su antecesora, es que no sólo se incídide sobre el medio natural considerado como soporte de determinadas especies que demandan protección, sino que se actúa directamente sobre concretos espacios en atención a los valores que presentan9, para que tanto unos y otros sea objeto de la declaración de zonas especiales de conservación –ZEC-. Lo que se pretende lograr es crear una Red Ecológica Europea –Natura 2000-, que a través de la ordenación espacial del territorio garantice un grado de protección favorable de los hábitats, integrando para ello, además de las ZEC declaradas en virtud de su propia reglamentación, las ZEPAS creadas a partir de la Directiva 79/409/CEE10. Por tanto se respeta la estructuración efectuada ya mediante la Directiva de Conservación de las Aves Silvestres a la que deberá unirse la novedosa organización ambiental instaurada a partir de la aprobación de la nueva norma comunitaria. Por ende lo que se persigue es implicar a los Estados en la ordenación del territorio desde el punto de vista ambiental, toda vez que de la declaración de estas nuevas zonas de especial conservación se derivan una serie de obligaciones directamente vinculadas a la necesaria protección espacial de los ecosistemas. Así su creación supondrá, en su caso11, el establecimiento de una
tipo de hábitat natural en relación con la superficie total que abarque dicho tipo de hábitat por referencia al territorio nacional; grado de conservación de la estructura y de las funciones del tipo de hábitat natural que se trate y posibilidad de restauración... 9 Incluyéndose todo tipo de de ecosistemas como los hábitats costeros y vegetaciones halofíticas, dunas marinas y continentales, hábitats de agua dulce, brezales y matorrales de zona templada, bosques, hábitats rocosos y cuevas.... (Anexo I) 10 Se dice expresamente en su artículo 3.1 que “Se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada “Natura 2000”. Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá de garantizar el mantenimiento o en su caso el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural. La red Natura 2000 incluirá asimismo las zonas de protección especiales designadas por los Estado miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva 79/409/CEE”. 11 Así se recoge expresamente en su artículo 6.1 aunque al utilizar esta locución parece que los Estados podrán o no
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determinada planificación que se deberá concretar en la aprobación de los adecuados “Planes de Gestión” específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, además de que se habrá de tener en cuenta en qué forma puedan incidir cualesquiera planes o proyectos que, aunque sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesarios para la misma, puedan afectarla negativamente, de lo que se desprende la necesidad de evaluar adecuadamente sus repercusiones en el lugar en vistas a autorizar o denegar la realización de tales actividades.
III.- FORMACIÓN DESDE EL DERECHO INTERNO DE LA “RED ECOLÓGICA EUROPEA”
Si bien este es el marco de acción que desde el Derecho Comunitario es establece cara a la protección de los hábitats como requisito indispensable para lograr una conservación global de la fauna, la cuestión que inmediatamente surge es cómo se han recibido tales reglamentaciones en nuestro Derecho Interno. Pues bien, en el ámbito estatal, el primer instrumento utilizado, aún cuando presenta un adelanto temporal a la aprobación de la Directiva Hábitats, es la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, toda vez que sus principios
establecer ese régimen de planificación. De ahí que hubiera sido preferible que la Directiva hubiera utilizado un tono imperativo desde el momento en que la técnica planificadora es el instrumento idóneo para regular los usos y actividades que pueden repercutir negativamente sobre un espacio que merece especial protección. Si bien no tiene por qué concretarse en un específico plan de gestión sí sería conveniente que, al menos, se integrase, con carácter general, en la planificación ecológica que en cada caso se establezca. Vid. LAZCANO BROTÓNS, I: “La transposición de la normativa comunitaria en materia de espacios naturales protegidos”, en Transposición y control de la normativa ambiental comunitaria, coordinado por GARCÍA URETA, A., Colección de Urbanismo y Medio Ambiente, I.V.A.P., Oñati, 1998, , págs. 183 y ss.
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inspiradores y los objetivos a los que se dirige son los mismos que los recogidos tres años más tarde en la Directiva Hábitats12. No obstante, el carácter prematuro de esta Ley es innegable ya que determinadas cuestiones no se regularon en el Derecho interno, por ello fue necesario aprobar otra norma que acabase de transponer la totalidad de los mandatos recogidos en la normativa comunitaria, por lo que se aprobó el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se Establecen Medidas para Contribuir a Garantizar la Biodiversidad Mediante la Conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres. El Real Decreto se dedica en gran medida a la transposición de la parte referida a la creación de la “Red Ecológica Europea”, para lo cual sigue casi textualmente a la Directiva Hábitats. Así para la consecución de aquélla es necesario que desde el ámbito estatal se concreten qué territorios aparecen como ZEC, además de aquéllos otros que tengan la consideración de ZEPAS, siendo imprescindible la contribución autonómica puesto que a éstas corresponde designar los lugares y zonas especiales de conservación , a no ser que se encuentren situados o coincidan con Parques Nacionales, correspondiendo, hoy en día, tanto la propuesta como su declaración al Ministerio de Medio Ambiente13. También hay que tener en cuenta que los espacios regulados en el Real Decreto 1997/1995, no se asimilan a los espacios naturales protegidos de la Ley 4/1989, ya que para declarar una ZEC no 12
En el Preámbulo de la Ley 4/1989, al hablar de los principios inspiradores de la misma se hace referencia a que se centrarán en “...la idea de conservación de la naturaleza, entendida ésta como el medio en el que se desenvuelven los procesos ecológicos esenciales y los sistemas vitales básicos como el conjunto de recursos indisponibles para la misma”. Asimismo en su artículo 2 se dispone: “Son principios inspiradores de la presente Ley los siguientes: a) El mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales y de los sistemas vitales básicos. b) La preservación de la diversidad genética. c) La utilización ordenada de los recursos, garantizando el aprovechamiento sostenido de las especies y de los ecosistemas, su restauración y mejora. d) La preservación de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas naturales y del paisaje”. 13 Sobre la declaración y gestión de los Parques Nacionales hay que tener en cuenta la Ley 40/1997, de 5 de noviembre,
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es necesario la previa existencia de una de las categorías de espacios naturales recogidas en dicha Ley, aunque, éstos, no obstante, sí formarán parte de la lista de lugares de interés comunitario desde el momento en que son los que, dentro del territorio español, contiene elementos y sistemas naturales de especial interés o valores naturales sobresalientes. De ahí la necesidad de que al lado de los espacios naturales ya regulados mediante Ley estatal, se recibiese en el Derecho español las figuras de protección de espacios del Derecho comunitario, a través del mencionado Real Decreto. Respecto a las medidas que se deben adoptar para la conservación de los espacios sujetos a protección especial, serán también las Comunidades Autónomas las competentes para su concreción, debiendo aprobar los adecuados planes de gestión o de desarrollo que regulen los usos y actividades compatibles con su protección, utilizando para ello el instrumento de planificación ecológica que la Ley 4/1989 pone a su disposición; los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales14. De todas formas y la margen de las cuestiones expuestas, aunque sí es verdad que el Derecho interno necesitaba adecuarse a las exigencias derivadas de la normativa comunitaria se debe tener presente que nos hallamos ante una disposición reglamentaria que se considera básica en su totalidad15 y que al margen de contener cuestiones esencialmente técnicas incluye otras que sobrepasan ampliamente ese carácter. como sucede con la inclusión en la Red Natura 2000 de tanto las zonas especiales de protección de la Directiva 79/409, como sucede por ejemplo con las zonas por la que, en vista a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de junio de 1995, se modifica la Ley 4/1989 14 En la justificación jurídica del Decreto 38/1994, de 19 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Principado de Asturias, a parte de referirse a la Ley 4/1989, y a la Ley 5/1991, de 5 de abril de Conservación de los Espacios Naturales en el ámbito autonómico asturiano, se menciona expresamente la Directiva Hábitats. Por su parte OLIVAN DEL CACHO, J.: “La planificación hidrológica y el respeto a la posición constitucional sobre protección ambiental”, en Constitución y planificación hidrológica, dirigido por BERMEJO VERA, J, Cuadernos Civitas, Madrid, 1995, pág. 150 , al hablar de la Directiva 92/43 y de la articulación entre la planificación hidrológica y las actuaciones que aquélla impone a los Estados dispone que “Es forzoso poner en marcha la planificación hidrológica de cuenca, ya que es la única que puede garantizar el respeto ambiental, toda vez que podría articularse con los Planes de gestión –previsto en el art. 6- que no serían otros que los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales”, en la misma línea MARTÍNEZ DÍEZ DE REVENGA, J. A.: “El Régimen Jurídico de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales”, R.D.A, 1996, núm. 16, págs.33 y ss.
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especiales de conservación creadas por al Directiva 92/42. Esto supone la incorporación en el régimen estatal de protección de los espacios naturales de dos figuras nuevas, pero no a través de la Ley considerada básica en la protección del medio ambiente, sino utilizando la vía reglamentaria16. Por lo que a las Comunidades Autónomas se refiere también han ido recibiendo las medidas de ordenación espacial en sus respectivos territorios, como en el caso de Castilla y León en la que en la Ley 8/1991, de 10 de mayo de Espacios Naturales se incluye el Título IV dedicado exclusivamente a las zonas y especímenes naturales de interés especial que serán aquellos en los que siguen dominando los elementos y procesos ecológicos naturales, prevaleciendo el carácter natural del área y que están sometidos a algún régimen de protección específico en virtud de la legislación sectorial vigente en materia de gestión de recursos naturales17. En Aragón, a través de la Ley 6/1998, de 19 de mayo sobre Espacios Naturales , se regulan las “Áreas Naturales Singulares” que serán aquéllas en las que por la relevancia de los elementos y procesos ecológicos naturales que presentan requieren una especial protección frente a la presencia de elementos artificiales o de su transformación por la explotación humana. También en Extremadura la Ley 8/1998, de 26 de junio, mostrando una clara recepción de las últimas regulaciones comunitarias en materia medio ambiental, dedica una parte de su articulado –Título IVa la biodiversidad, partiendo del presupuesto de que, sin perjuicio de lo establecido en la Ley estatal 15
A excepción de los métodos de caza. Disposición Adicional 1ª. Téngase también en cuenta que según se desprende del Preámbulo del Real Decreto 1997/1995 la Directiva 79/409/CEE se transpuso al ordenamiento juridico interno mediante la Ley 4/1989, limitándose, por consiguiente, a introducir las previsiones de la Directiva Hábitats. No obstante, la Ley 4/1989 en ningún punto de su articulado se refiere a las zonas de especial protección de la Directiva de 1979, aún cuando ésta última no establece el procedimiento de designación de las mismas. Por tanto se produce un vacio legal no cubierto por ninguna de las dos normas que transponen el Derecho comunitario, más a más cuando en el Real Decreto se recogen las normas procedimentales para dictar las ZEC de la Directiva Hábitats y no se establece nada,-ni tampoco en la Ley 4/1989-, sobre el procedimiento para declararar las ZEPAS de la Directiva 79/409/CEE. . 17 Se incluyen en estas zonas: Los Habitats naturales y seminaturales incluidos en el Inventario de Hábitats de Protección Especial; las zonas pecuarias declaradas de Interés Preferente; las zonas naturales de esparcimiento, y las riberas. catalogadas. 16
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4/1989, el mantenimiento y la preservación de la diversidad biológica del patrimonio natural y del patrimonio genético común se llevarán a cabo en el marco del establecimiento de figuras tanto de protección de hábitats naturales como de conservación, mantenimiento y recuperación de especies animales y vegetales, a tenor de la regulación establecida en la Ley autonómica. Por último referirnos a dos Leyes autonómicas expresamente dictadas para lograr la protección faunística; la Ley Foral de Navarra 2/1993, de 5 de marzo, de Protección y Gestión de la Fauna Silvestre y sus Hábitats, y la de Murcia 7/1995, de 21 de abril, por la que establecen las Normas Reguladoras de Animales Silvestres, Caza y Pesca Fluvial. Ambas se dirigen a la consecución de la adecuada protección de la biodiversidad de la fauna silvestre y sus hábitats, arbitrándose para ello un régimen protector que, en el marco de la legislación básica estatal, se centrará en el establecimiento de limitaciones, prohibiciones, autorizaciones, planes de gestión..., además de crearse “Redes de Áreas de Protección de la Fauna Silvestre y sus Hábitats” con el fin de asegurar su conservación por razones biológicas, científica o educativas18. IV.- ESPECIAL REFERENCIA A LA UTILIZACIÓN DE LA TÉCNICA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL EN LA PROTECCIÓN DE LA FAUNA.
Retomando las concretas consecuencias derivadas de la declaración de zonas de especial conservación, la Directiva Hábitats se refería expresamente a la necesaria consideración de los efectos negativos que de la realización de determinadas actividades pudieran derivarse, siendo, por tanto, necesario la evaluación de los mismos para llegar a autorizarlas o por el contrario prohibirlas
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Hay que tener en cuenta que ya en la Ley 3/1988, de 4 de marzo, de Protección de Animales y Plantas, de la Generalidad de Cataluña, se regulaban las “Áreas de Protección de la Fauna Salvaje”, cuyo fin era proteger determinadas especies y/o poblacionies de fauna salvaje en peligro de extinción, siendo declaradas por el Departamento competente, una vez llevada a cabo la información pública –art. 35 y ss-.
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en vista a su repercusión sobre el medio. Nos hallaríamos así ante la técnica de prevención ambiental por excelencia, es decir la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). En el momento de aprobarse la Directiva 92/43/CEE, en el ámbito comunitario europeo estaba en vigor la Directiva 85/337/CEE de 27 de junio relativa a la Evaluación de las Repercusiones de Determinados Proyectos Públicos y Privados sobre el Medio Ambiente19, si bien ésta no se menciona en ninguna parte, ni tan siquiera en su Preámbulo, lo que conllevó un desajuste entre ambas materias al desaprovecharse la ocasión de vincularlas de un modo directo20. No obstante, a partir de la Directiva 97/11/CE de 3 de marzo de 199721, que modifica a la 85/337, entre los criterios de selección a tener en cuenta para determinar, caso por caso o mediante umbrales generales, los proyectos que deberán someterse a EIA22, los Estados miembros viene obligados a considerar su ubicación en relación a la sensibilidad medioambiental que puede verse afectada, y en particular en las “áreas clasificadas o protegidas por la legislación de los Estados miembros; áreas de protección especial designadas por los Estados miembros en aplicación de las Directivas 79/409/CEE y 92/43/CEE”23.
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DOCE L175. de.5.7.1985 Esta falta de referencia expresa no tiene ningún sentido toda vez que como recoge GARCÍA URETA, A.: Protección de hábitats y de especies de flora y fauna en Derecho Comunitario Europeo. Directivas 79/409 y 92/43, IVAP, Bilbao, 1997, pág. 281, en la propuesta de la Comisión para la modificación de la Directiva 85/337/CEE en su considerando duodécimo es establecía: “...que las políticas de planificacion y desarrollo a nivel nacional, regional y local, deben tener en cuenta la conservación de los hábitats y de la fauna y flora silvestres, y que, por tanto, todos los proyectos y todos los planes o programas de desarrollo que puedan afectar a zonas de protección especial se han de someter a una valoración de sus repercusiones ambientales, y que a tal fin debe modificarse la Directiva 85/337/CEE del Consejo”: 21 DOCE L 73, de 14.3.1997. 22 Refiriéndose a los proyectos contemplados en el apartado 2 del artículo 4 y recogidos en el Anexo II en el que se ordenan por materias: agricultura, silvicultura y acicultura; industria extractiva; industria energética; producción y elaboración de metales; industria del mineral; industria química; industria de productos alimenticios.... 23 Anexo III, punto 2.e).Hay que tener en cuenta también la Posición Comun del Consejo núm 25/2000, de 30 de marzo con vistas a la adopción de la futura Directiva relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DOCE C 137, de 16.5.2000), en la que en el artículo 3.2.b) referido a su ámbito de aplicación, se hace referencia expresa a los planes y programas que atendiendo al efecto probable en algunas zonas, se haya establecido que requieren una evaluación conforme a lo dispuesto en la Directiva 92/43/CEE. 20
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En el Derecho español la Ley 6/2001, de 8 de mayo, de modificación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , de Evaluación de Impacto Ambiental, al igual que la Directiva 97/11/CEE, recoge como criterio de selección para someter los proyectos ,señalados en su Anexo II, a EIA el hecho de que vayan a desarrollarse en concretas áreas designadas de especial protección – ya sea mediante la Directiva 79/409/CEE o en aplicación de la 92/43/CEE-24, pero avanzando un paso respecto a la normativa comunitaria, la técnica evaluadora se aplicará directamente a aquéllos otros proyectos del Anexo I que aún cuando no alcancen los criterios generales previamente establecidos vayan a desarrollarse en zonas especialmente sensibles, o en humedales incluidos en la lista del Convenio de Ramsar25 , además de incorporar la novedad de que cualquier cambio o ampliación de proyectos autorizados, ya sea de los recogidos en el Anexo I ya los del Anexo II, que puedan afectar a dichas áreas, deberán sujetarse nuevamente a EIA26. Las Comunidades Autónomas, por su parte, también se han hecho eco de la necesidad de evaluar los posibles perjuicios que se deriven de la realización de determinadas actividades en las zonas de especial protección, ya sea utilizando el instrumento tradicional de EIA o mediante las figuras que ellas mismas hayan creado,. Así la Ley 9/1999, de 26 de mayo ,de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha somete a previa evaluación de sus repercusiones en las Zonas Sensibles las actividades que enumera en su Anexo II27, también la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental y Auditorias Ambientales de Castilla y León28, sujeta a evaluación ordinaria de impacto ecológico todos los proyectos que en la misma se relacionan en cuanto vayan a realizarse sobre las
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Anexo III punto 2.5º. Anexo I, grupo 9. b). 26 Anexo II, grupo 9 punto 5ª. 27 Incluyendo los planes de ordenación del territorio y urbanísticos incluidas sus revisiones y modificaciones, así como la concesión de licencias de construcción sobre suelo no ordenado o suelo rústico. 28 Aprobada mediante Decreto Legislativo 1/2000, de 18 de mayo. 25
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Áreas de Sensibilidad Ecológica29. Por su parte, otras Comunidades mediante sus propios instrumentos de EIA también establecen medidas restrictivas respecto a estas zonas, como por ejemplo en Canarias ya la Ley 11/1990, de 23 de julio, de Prevención del Impacto Ecológico, reconozca el carácter vinculante de la declaración de impacto ecológico cuando las actuaciones se proyecten realizar en Áreas de Sensibilidad Ecológica30, o en el caso Murciano en que la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Protección Ambiental, se refiere expresamente a la competencia sobre el procedimiento de calificación ambiental de las actividades a desarrollarse en tales Áreas. Por consiguiente queda claro como la adecuada protección de los recursos naturales exige una actuación inmediata sobre los terrenos que albergan la riqueza faunística, articulándose medidas que se dirijan a una ordenación espacial que asegure la preservación de las especies y de los ecosistemas naturales, centrando todo ello en una política global de conservación del medio natural a partir de la zonificando las áreas especialmente sensibles para después someterlas a un sistema concreto de control de todas las actividades, obras o proyectos que puedan repercutir negativamente sobre las mismas. Solamente así se podrá asegurar la supervivencia de un recurso ambiental como la fauna silvestre que a parte de su consideración aislada se integra en su propio hábitat llegando a formar un todo no disgregable.
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Ya que esta Ley diferencia entre dos tipos de evaluación: los que encuentran su razón de ser en la actividad a desarrollar y los que se fundamentan en virtud de la localización, estableciéndose un régimen especial para esas Áreas de Sensibilidad Ecológica, ya que como se reconoce expresamente “...por sus características, los proyectos o actividades pueden tener una mayor incidencia ecológica” –artículo 10.2.-. 30 Artículo 18.3.
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Oviedo, junio de 2001.
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