LA AUSENCIA DE UNA EXPRESIÓN JURÍDICA DE CIUDAD Mº Luisa Gómez Jiménez Prof. Asoc.de Derecho Administrativo Universidad de Málaga.
Resumen: Aunque histórica y socialmente aceptado, el término ciudad es sin embargo extraño a nuestra actual expresión jurídica. Con esta primera reflexión, y en estas líneas, sin ánimo de exhaustividad se introduce el acercamiento al concepto de ciudad desde su expresión histórica, en tanto que demanda histórica objetiva así como desde la posiblidad de articulación de los núcleos de población hacia el denominado sistema de Ciudades. Abstract: Although Social and Historical acepted, “city” is a strange word in our legal sytem. By this paper and throghout these lines we try to follow the city concept evolution from its historical definition- as an historical demand, so as the Population settlement joint posibility towards the cities sytem.
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LA AUSENCIA DE UNA EXPRESIÓN JURÍDICA DE CIUDAD Mª Luisa Gómez Jiménez Prof.Asoc.Derecho Administrativo. Universidad de Málaga.
“La ciudad te aparece como si fuera un todo en el cual no se pierde ningún deseo y del cual tu formas parte, y puesto que ésta disfruta de todo aquello que tú no puedes gozar, a ti sólo te queda habitar este deseo y estar contento”. (Las ciudades invisibles. Italo Calvino),
“La Ciudad definida en lo sucesivo como una unidad funcional deberá crecer armoniosamente en cada una de sus partes, disponiendo de los espacios y de las vinculaciones en los que podrán inscribirse, equilibradamente, las etapas de su desarrollo”. (Principios de Urbanismo. Carta de Atenas. Le Corbusier).
I. LA CIUDAD COMO DEMANDA HISTÓRICA OBJETIVA La primera formulación de Ciudad1 se introdujo de forma generalizada bajo el régimen provincial romano. De forma paralela los municipios surgen en Roma, como comundades ciudadanas, con una mayor o menor autonomía, la que Roma les concedió en la Ciudadanía Romana. Estas Comunidades2 perdieron su soberanía aunque conservaron una relativa libertad en lo concerniente a la organización local. 1
La Real Academia de la Lengua define Ciudad como “la población comunmente grande que en lo antiguo
gozaba de mayores preeminencias que las villas”, y más adelante en otra de sus acepciones como “El ayuntamiento o cabildo de cualquier ciudad” entendiendose por Villas “la población que tiene algunos privilegios con que se distingue de las aldeas y lugares”. 2
Según el historiador SÁNCHEZ ARCILLA
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La denominación “Municipio” se aplicó primeramente a la organización y régimen de las ciudades de Italia cuyos habitantes gozaban de parte de los derechos que integraban la ciudadanía romana, con la obligación de pagar tributos (munus) a Roma y de servir a los ejércitos romanos, es decir de un derecho incompleto de ciudadanía extendiendose la aplicación del nombre de Municipios a las ciudades del Lacio. En la histórica conformación del espacio la gestación de las ciudades se remonta en el sentido que hoy conocemos al Código de las Sietes Partidas. La Ley 6º del Titulo XXXIII de la Partida Séptena afirma: “Que do quier que sea fallado este nombre, Cibdad que se entiende todo aquel lugar que es cerrado de los muros con los arrabales et los edificios que se tienen con ellos”.
Los Estados de Europa Occidental de la Alta Edad Media desconocieron el régimen político-administrativo local que tiene por órgano al Municipio, y hasta el siglo XI, Los centros de población urbanos (ciudades) y rurales (aldeas o poblados) no fueron en Occidente Europeo sino meros lugares de habitación, agrupaciones humanas cuya existencia era desconocida para el Derecho3. “Las antiguas civitates romanas dejaron de ser centros mercantiles y manufactureros, y con la decadencia de la vida urbana se extinguió en ellas toda organización Municipal. de tal forma, que la mayor parte de las Civitates sólo subsistieron al amparo de las ciudades episcopales”. Será durante los Siglos XI y XII, cuando las nuevas circunstancias económicas y sociales, y especialmente el resurgimiento de las actividades mercantiles determinen nuevamente el renacer y crecimiento de las ciudades y de sus instituciones de autogobierno. En la Baja Edad Media, la ciudad con el distrito rural que de ella dependía era ya un centro administrativo autónomo y constituía una comunidad local privilegiada cuya
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Sobre la transcendencia de esta afirmación víd. O.DE VALDEAVELLANO (1992) Curso de Historia de las
Instituciones Españolas. Edición Alianza Editorial.Madrid.
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personalidad colectiva se simbolizaba en la muralla que la rodeaba, signo indivisible de su segregación del derecho del territorio en que la ciudad estaba situada. La ciudad era un recinto fortificado, y no solamente por razones militares, sin por causa de las necesidades de señalar con límites tangibles la zona de derecho espacial y privilegiado del Muncipio Urbano. El Municipio de la Edad Media -afirma VALDEAVELLANO- fue en España el resultado de la acción de factores diversos que fueron determinando una cohesión cada vez mayor en los grupos humanos unidos por intereses y fines comunes que derivan de la Comunidad de habitación, del hecho natural de la vecindad, ya en una ciudad, ya en un centro rural. Es lugar común afirmar la relevancia que la “ciudad” adquiere en su relación comparativa con las villas y aldeas. La Novíssima Recopilación vino a confirmar algunos de los aspectos más relevantes, refiriéndose siempre de forma conjunta a ambos conceptos (ciudad y villa) sin establecer con exactitud en que consistían las preeminencias con las que se adornaba la ciudad. Mayor atención se ha prestado a lo largo de la conformación histórica del concepto al Gobierno y Administración de las Ciudades y Villas. Así: “Ennoblécense las ciudades y villas en tener casas grandes y bien hechas, en que fagan las justicias y Regiones Oficiales a entender en las cosas cumplidas a la República que han de gobernar por ende mandamos a todos los Regidores de las Ciudades y Villas de nuestra Corona Real y cada una de ellas” (Título II, de los Concejos y Ayuntamientos de los pueblos, Ley I, D.Fernando y Dª Isabel en Toledo, año 1840, Ley núm. 105)
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Así, el título Ciudad era solamente honorífico, sin significar ninguna especialidad con respecto a las Villas4. Llegados a este punto, resulta interesante examinar de las primigenia exposición de nuestro constitucionalismo, el antecedente que nos proporciona la Constitución de Cádiz5, que resalta la importancia de establecer ayuntamientos en los “pueblos” que no lo tuvieran. La convivencia de los términos, ciudad, municipio y pueblo llega a ser tal, que en el Discurso Preliminar en que los Legisladores de las Cortes de Cádiz razonaban el motivo de la organización de las instituciones municipales se dice así: “Los Ayuntamientos de las ciudades y pueblos de los diferentes reinos de la Península, instituidos para el gobierno económico de sus tierras estaban fundados en el justo principio del interés de la Comunidad”. En este sentido, tampoco contribuye a clarificar conceptos la Exposición de Motivos de la importante Ley Orgánica de 1877, que sigue sin deslindar la noción de Ciudad iniciando su articulado con la exposición: “Es Municipio la asociación legal de todas la personas que resida en un Término Municipal”6. Esta ausencia de expresión- enmendada en parte desde la atribución de servicios al Municipio7 se convierte en una constante de nuestra tradicción legislativa. Sea como fuere, lo cierto es que anclados en el examen de nuestra vigente Ley de Bases de Régimen Local no se extrae ningun referencia expresa hacia la noción de ciudad, empeñada en la secuencia constitucional de Organización en Municipios, Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan (Artículo 137 de la Constitución).
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En este sentido Vid. Diccionario de la Administración Pública, A.ALCUBILLA,. Los autores de dicho
diccionario argumentan en este sentido la fórmula utilizada en la época: ”Vengo en concederle el título de Ciudad”. 5
Artículos 309 a 323.
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Artículo 1 de la Ley de 2 de Octubre de 1877.
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Incluso antes de la aprobación de la Ley del Suelo de 1956, la Ley de 3 de Febrero de 1823 denominaba
Instrucción para el Gobierno Económico-Político de las provincias, encomendaba los servicios de: - Caminos y Obras Públicas - Beneficiencia, montes y plantíos.
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Pero, ¿Qué incidencia tienen sin embargo, esta formulación Constitucional en la interpretación jurisprudencial del urbanismo,?. Esto es, se ha descrito jurisprudencialmente la noción de ciudad?. Al margen del estudio exhaustivo de su formulación histórica la autonomía Muncipal consagrada en el artículo 140 de la Constitución no sufre detrimento alguno por la interpretación jurisprudencial del término “urbanismo” superando el concepto de ciudad para extenderse a todo el territorio. Resulta evidente a estos efectos, STS de 11 de Julio de 1986, “que los intereses en juego exigirían una confluencia de competencias…” Implícitamente se percibe, identifca consideración en la STS de 6 de abril de 1988 que relativiza desde el fundamento Jurídico Primero la noción de ordenación urbanística al decir de Las facultades que “no (estarán) constreñidas a la intervención conforme a la Ley y al Planeamiento, de la actividad referente al aspecto propiamente urbano de la ordenación de núcleos habitados o del suelo apto para la construcción, sino que incluye el intervenir en cualquier actividad que tenga por objeto el suelo comprendido dentro de los límites de una determinada área geográfica, la municipal cuando se trata de facultades de los Ayuntamientos”. La expresión paralela en sus contenidos de esta sentencia, materializa la específica carencia del término ciudad, bajo el entendimiento del “municipio” y la constancia de la organización Municipal. La ordenación, por lo demás, más allá del núcleo urbano de población apunta al margen de la necesaria articulación de los mismos hacia la adecuada comprensión del “urbanismo”.Si bien, desde nuestra específica regulación de suelo, se insiste en estas afirmaciones, es signficativo y hasta cierto punto premonitorio a este tenor la Exposición de Motivos de la Ley de 2 de Mayo de 1975 que señalaba: “El examen de la situación urbanística española permite concluir, que a pesar de los esfuerzos de gestión desarrollados en los últimos años y de las cuantiosas smas invertidas para regular el mercado del suelo, el proceso de desarrollo urbano se caracteriza, en general, por la densificación congestiva de los cascos centrales de las 6
ciudades, el desorden de la periferia, la indisciplina urbanística y los precios crecientes e injustificados del suelo apto para el crecimiento de las ciudades”. Y que en una significativa proyección de la heterogeneidad de los municipios que habían de sujetarse al Texto Refundido de la Ley de Régimen del Suelo de 1992 generó una Disposición Adicional Iº de carácter Básico8 que venía a establecer una distinción en la regulación del suelo, en concordancia con al número de habitantes del núcleo de Población. II A MODO DE CONCLUSIÓN A menudo, y con cierta facilidad suele distanciarse el estudio de la Organización Territorial del Estado, que describe el Título VIIIº de la Constitución de la Ordenación del Territorio como función Pública, como si, al margen de las conexoines competenciales lógicas delimiaran objetos distintos. En este sentido, el precondicionamiento que para la Ordenación del Territorio se deriva de nuestra Organización Territorial, es de tal magnitud que pudiera permitirnos cuestionar, aún desde su formulación más sugerente la idea de ciudad. Se ha llegado a decir que “hoy más que la edad del átomo vivimos en la edad de las Ciudades, porque nada manifiesta mejor el comienzo de una edad nueva que la transformación del marco en el cual vive el hombre”.
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A este respecto debe tenerse en cuenta que el Texto Refundido de la Ley de Régimen del Suelo y
Ordenación urbana de 1992 fue afectado de manera importante, por el pronunciamiento Jurisprudencial del Constitucional en Sentencia 61/97 de 20 de marzo, que supuso el reconocimiento de que había llegado El momento de operar una renovación del derecho Urbanístico. Abundantes fueron los pronunciamientos doctrinales, que siguieron con inmediatez a la publicación de la Sentencia (Víd. LOPEZ RAMÓN, FERNANDO; “Crisis y renovación del urbanismo español de la última decada del siglo XX”. En Revista Española de Derecho Administrativo, núm.
104, octubre- Diciembre de 1999; GARCÍA
DE
ENTERRÍA, “El derecho
Urbanístico Español a la vista del siglo XXI”, en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 99 ; PAREJO ALFONSO, LUCIANO Reflexiones a propósito de la Sentencia 61/97 y el proyecto de nueva Ley estatal. Instituto Pascual Madoz. Madrid 1997, entre otros..)
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Quizás por ello, y ante la definición de las nuevas perspectivas para el urbanismo del Siglo XXI, fuera aconsejable retomar la precisa definición del legislador sobre qué sea ciudad. Pudiendo en última instancia, y apartados los condicionamientos históricos, manifestarse su carácter integrador más acorde sin duda con la ordenación territorial.
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