Enrique Antequera Terroso1 Gerardo R. Fernández Fernández2
RECOMENDACIONES URBANÍSTICAS Y DE GESTIÓN DE LAS ÁREAS INDUSTRIALES. APLICACIÓN A LAS COMARCAS CENTRALES VALENCIANAS
El uso industrial, aunque no representa en modo alguno un porcentaje importante de la ocupación del suelo, si que puede generar en su entorno unas notables repercusiones ambientales y económicas. La idea clásica de polígono industrial como mera superficie donde se localizan actividades propias del sector secundario, ha dado paso a un nuevo concepto, que da cabida a nuevas actividades que van desde el terciario avanzado a las directamente ligadas al ocio. Se une a esto la cada vez mayor presión que tanto una parte importante de los agentes directamente implicados en la actividad industrial, como el conjunto de la sociedad, hacen para mejorar los servicios e instalaciones de los polígonos a fin eliminar o, al menos disminuir, los efectos negativos que su actividad genera. El polígono industrial lleva paso de convertirse en el espejo de las empresas que se localizan en él. De como sea este reflejo dependerá en gran medida las posibilidades negocio de sus empresas y las de su propio desarrollo y mejora. En esta Ponencia, tomando como base el estudio de las superficies industriales de las Comarcas Centrales Valencianas, se proponen, por un lado, una serie de actuaciones destinadas a potenciar y mejorar la utilidad de los polígonos, y por otro, diseñar básicamente a partir de la legislación urbanística vigente, un conjunto de mecanismos urbanísticos y administrativos que permitan una base legal sobre la que apoyar las primeras. URBAN DEVELOPMENT AND MANAGEMENT RECOMMENDATIONS FOR INDUSTRIAL AREAS. ITS IMPLEMENTATION IN THE CENTRAL REGIONS OF VALENCIA Although the industrial use does not represent in any wise an important percentage of the ground occupation, it can generate a considerable environmental and economic impact. The classical concept of industrial area as a surface which concentrates the activities of the secondary sector has led to a new concept, which holds new activities ranging from the tertiary sector to those directly related to leisure. Closely linked to this is the increasing pressure which an important part of the agents directly involved in the industrial activity as well as the whole society exert to improve the services and the installations, in order to eliminate or, at least, lessen the negative effects which its activity generates. Industrial areas are becoming the reflection of the enterprises located in them. The type of image will greatly depend on the business possibilities of their enterprises and their own development and improvement. This paper, based on the study of industrial surfaces in the central regions of Valencia suggests, on one hand, a series of actions aimed at promoting and improving the usefulness of industrial areas, and on the other, to design - according to the current urban legislation - a series of urban and administrative mechanisms which allow a legal basis on which such actions can be supported.
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Ingeniero de Caminos. Dpto. Urbanismo y Ordenación del Territorio. Universidad Politécnica de Valencia Arquitecto-Urbanista. Dpto. Urbanismo y Ordenación del Territorio. Universidad Politécnica de Valencia
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INTRODUCCIÓN
Con la denominación de “Comarcas Centrales valencianas” se hace referencia a un espacio geográfico integrado por las comarcas del sur de la provincia de Valencia y norte de Alicante, con un total de 158 municipios. Este espacio geográfico ocupa una superficie de algo más de 4000 Km2 -el 17 % de la superficie de la Comunidad Valenciana- y su población en 1996 era de casi 560.000 personas, aproximadamente el 14 % de la población valenciana. La Red de Ciudades de las Comarcas Centrales, antecedente organizativo del actual Consorcio, solicitó y obtuvo de la Unión Europea en el marco del programa TERRA convocado al amparo del artículo 10 del FEDER, ayuda financiera para la elaboración de un Plan de Promoción Socioeconómica y Organización Territorial de las Comarcas Centrales, así como el establecimiento de Redes de Cooperación Horizontal entre los agentes e instituciones de dicho territorio, que tomó el nombre de “Concertación, Gestión Integrada y Desarrollo Sostenible en las Zonas Costeras de la Unión Europea” (CONCERCOST). El Consorcio de las Comarcas Centrales Valencianas, es una entidad administrativa que agrupa actualmente a los ayuntamientos de Alcoi, Cocentaina, Gandia, Ibi, Oliva, Ontinyent, Tavernes de la Valldigna y Xàtiva y a las Mancomunidades de Municipios de la CosteraCanal de Navarrés, la Safor y la Vall d’Albaida, que ha desarrollado dentro del citado proyecto CONCERCOST una serie de estudios sectorial que abarcan los cinco grandes subsistemas territoriales. Esta ponencia toma como base el trabajo dedicado al Análisis de los Usos Industriales y Terciarios, aunque por evidentes razones de espacio, se limita a exponer los aspectos más importantes del capítulo de recomendaciones. En dicho estudio, además de D.Gerardo Roger Fernández Fernández y D.Enrique Antequera Terroso, han intervenido Dª Blanca Marín Ferreiro (Economista); D.Raúl Márquez y D.Juan Manuel García (Estudiante de la E.T.S. Ingenieros de Caminos) y D. Francisco Olmeda (Estudiante de la E.T. de Topografía).
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RECOMENDACIONES ASOCIADAS A LA PLANIFICACIÓN INDUSTRIAL
Las recomendaciones que se han diseñado inciden tanto sobre elementos de índole funcional como instrumental, proponiéndose a través de ellas un conjunto de medidas un conjunto de medidas cuantitativas, cualitativas y de innovación que permitan encarar, con una probabilidad razonable de éxito, las previsibles demandas que en un futuro van a exigir tanto los agentes directamente implicados en la actividad industrial, como la sociedad en su conjunto. De esta forma, las recomendaciones se han desagregado en siete apartados: - Recomendaciones relativas a mejoras urbanísticas - Recomendaciones relativas a las variables económicas. - Recomendaciones relativas a las localizaciones impropias. - Recomendaciones relativas a la reconversión de las actividades. - Recomendaciones relativas a las nuevas previsiones de suelo urbanizable. - Recomendaciones relativas a los instrumentos de gestión: los consorcios urbanísticos. - Recomendaciones relativas a las Áreas Industriales Integradas. 2.1. Recomendaciones relativas a mejoras urbanísticas A partir del trabajo de campo realizado sobre una serie de polígonos industriales de la zona de estudio y de la toma de datos básicos de los Planes Parciales industriales aprobados en los últimos años por los ayuntamientos de las Comarcas Centrales, se han propuesto las siguientes recomendaciones de carácter general, que inciden sobre la ordenación pormenorizada de las citadas superficies industriales. 2.1.1. Relativas a la mejora de los estándares viarios y dotacionales. El Gobierno Valenciano, mediante Decreto 201/98 de 15 de Diciembre aprobó el Reglamento de Planeamiento que desarrolla la Ley 6/94 Reguladora de la Actividad Urbanística. En este
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Reglamento y, en concreto, en la Sección D, Artículos 14 y 15 de su Anexo se establece los estándares aplicables a los Sectores Industriales: - Todos los polígonos industriales deberán reservar como mínimo un 40% de la superficie ordenada con destino a viales, zonas verdes y dotaciones públicas (correspondiéndole un 10% a la Red Secundaria relativa a la Zona Verde). - Asimismo, deberán preverse en localizaciones anejas a la red viaria una plaza de aparcamiento por cada 300 m2 construibles en el Polígono. Obviamente este nivel de exigencias dotacionales no se cubre en la mayoría de los Polígonos existentes al no ser de obligado cumplimento hasta Enero de 1999, fecha de entrada en vigor del Reglamento. Sin embargo, las demandas actuales de mayor calidad ambiental y espacial de las áreas industriales, así como los niveles de competencia existentes, aconsejan proceder, en la medida de lo posible, a la incorporación de algunos de los estándares señalados, sobre todo aquellas relacionadas con la disposición de zonas verdes, barreras de protección ambiental y aparcamientos públicos. Estas actuaciones requerirán, en su caso, una modificación que afectará a determinados polígonos, y más en concreto en las Áreas Industriales Integradas contempladas en el apartado 2.7 de esta Ponencia, con la finalidad de reequiparlos, modernizar su diseño y mobiliario urbano junto a otras eventuales mejoras, conformándose auténticas operaciones de Reforma Interior destinadas a recualificar, de manera trascendental, el tejido industrial de las Comarcas Centrales, haciendo que resulten más competitivas, atractivas y confortables para aquellos empresarios y trabajadores que desarrollan en las mismas su actividad. 2. 1.2. Relativas a la mejora de las infraestructuras básicas. Otro aspecto fundamental a mejorar en los suelos industriales existentes es el relativo a la necesidad de satisfacer un nivel mínimo de infraestructuras básicas, hoy en día absolutamente necesarias para realizar con efectividad las funciones de un tejido industrial moderno.
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En este sentido resulta necesario chequear los diferentes servicios urbanos preexistentes, sobre todo los relativos a la vialidad y saneamiento, ya que se da por hecho que el resto de servicios básicos: abastecimiento de agua, energía eléctrica y telefonía, son imprescindibles para el desarrollo de la actividad industrial; mientras que las comunicaciones internas dentro de la propia área industrial y la red de saneamiento y depuración, aunque pueden limitar la actividad, no alcanzan el grado de indispensables de los primeros, por mucho que sobre todo la exigencia de una correcta depuración, representa cada vez más una reivindicación social. Es importante señalar que un suelo industrial que hoy pretenda mantenerse y competir con las nuevas implantaciones, debe disponer de estas infraestructuras en perfectas condiciones de servicio a fin de conformar una oferta atractiva para su desarrollo. 2.1.3. Relativas a la ejecución de las operaciones de rehabilitación industrial. Las mejoras contempladas en los dos puntos anteriores a realizar en determinados polígonos industriales que manifiestan las carencias señaladas en ellos, aconseja acometer las actuaciones necesarias para paliarlas de manera integrada y global. Para ello, la Ley 6/94 Reguladora de la Actividad Urbanística Valenciana (en adelante LRAU), ofrece instrumentos jurídico-urbanísticos ágiles y sencillos, que permiten llevar a cabo esas auténticas operaciones de rehabilitación, tanto por la iniciativa pública como por la privada, siendo la figura del Programa de Actuación Integrada (PAI) un instrumento de planeamiento-ejecución idóneo para esta finalidad. Un PAI de “Rehabilitación Industrial” (PAIRI) estaría conformado por una Alternativa Técnica integrada, en su caso, en un Plan de Reforma Interior que contemplara la reordenación con las reservas de suelo necesarias para viarios, aparcamientos o zonas verdes en el caso de la conveniencia de su creación ex -novo, y/o un Proyecto de Urbanización que identifique y valore las obras e infraestructuras a realizar para alcanzar los mínimos niveles de servicio establecidos.
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La Proposición Jurídico-económica vendría conformada por el Convenio y la Plica correspondiente en caso de Gestión
Indirecta (por iniciativa privada) o relación de
Compromisos de Ejecución en caso de Gestión Directa por la Administración. Debe señalarse que ya existen experiencias de este tipo de actuaciones, incluso por gestión indirecta, por ejemplo el Polígono de la Cova en Manises (Valencia). Normalmente los costes de la rehabilitación se devengarán en metálico a través de las correspondientes cuotas de urbanización, pero nada impide en el caso de que exista (o se prevea) suelo lucrativo edificable sin materializar, en ese momento, financiar la rehabilitación mediante el pago en solares edificables de valor equivalente. Sin perjuicio de que, como se ha señalado, la iniciativa para la elaboración y tramitación de la ejecución de estos PAIRIs puedan ser acometidos por particulares Urbanizadores, propietarios o no de terrenos en el Polígono, parece conveniente que, al menos al principio, la Administración, bien municipio a municipio o a través de órganos de carácter gerencial y ámbito supralocal a crear ex–novo (comarcal, consorcio, etc.), impulse el proceso escogiendo y desarrollando un limitado número de Polígonos que hagan de efecto-demostración del proceso de rehabilitación para el resto. En este punto, la LRAU, en su Artículo 7.3 habilita expresamente a conformarse en entidades supramunicipales comarcales para la gestión de las Actuaciones Integradas, disposición que, como se ve, resulta totalmente adecuada a las Comarcas Centrales. Igualmente, parece también muy conveniente que la Administración actuante lleve a cabo gestiones con entidades financieras que propicien la financiación de las obras diferidas en el tiempo, con el objeto de facilitar el abono de las cuotas en metálico a los propietarios afectados. Asimismo, también parece muy necesario el establecimiento de algún tipo de Convenio interadministrativo con la Generalitat Valenciana a través de la empresa de capital público, Seguridad y Promoción Industrial Valenciana S.A (SEPIVA), tanto en lo que respecta al asesoramiento técnico, como a las posibilidades de establecer algún tipo de ayuda pública (con las lógicas contrapartidas derivadas de las mismas), lo que sin duda redundará en
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una mejora de las operaciones rehabilitadoras puestas en marcha. Una vez ultimada la formulación del Programa por la Administración, ésta podrá decidir si acomete la ejecución manteniendo la Gestión Directa hasta el final, o procede a sacarlo a concurso para suscitar la presentación de ofertas por Urbanizadoras privadas. 2.2.- Recomendaciones relativas a las variables económicas Obviamente, las variables económicas que comportan la producción de suelo urbanizado industrial son elementos fundamentales para permitir una correcta toma de decisiones a la hora de adoptar medidas tendentes a la rehabilitación de polígonos actuales o a la creación exnovo de los mismos. - Estimación económica de la producción de suelo urbanizado industrial Los costes de producción de suelo urbanizado industrial, al igual que para otros usos, están determinados por las cargas de urbanización y el valor del suelo. Como es sabido, las cargas de urbanización se conforman por el conjunto de gastos necesarios para la transformación de los suelos dotados de la clasificación urbanística adecuada, en solares aptos para la edificación. En este sentido, la LRAU regula los conceptos económicos que integran las cargas de urbanización, incluyendo, además de los costes de ejecución material de la obra urbanizadora, los gastos en honorarios técnicos, los gastos generales y de gestión del urbanizador así como el beneficio industrial por la realización de la actividad urbanizadora. Necesariamente, el componente más importante de ellos es el derivado de los costes de ejecución de las obras de urbanización, que lógicamente, están directamente relacionados con la superficie de viario, servicios e instalaciones de todo tipo y zonas verdes a urbanizar. Dada la enorme variedad de polígonos existentes, para poder identificar un estándar de referencia para estimar los costes de ejecución de una urbanización “tipo”, se ha considerado la producción de suelo en polígonos que cumplen con los estándares mínimos de dotaciones que vienen determinados por el citado Reglamento de Planeamiento, y que como ya se ha
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indicado, son de obligado cumplimiento para todos los polígonos industriales que se estén ejecutando desde Enero de 1999. Así, según dicho Reglamento, de la superficie total del polígono industrial se debe reservar un 40% para destino dotacional público. De esta superficie, un 25% debe destinarse a espacios libres de zonas verdes, es decir, un 10% de la superficie total. El viario, como media, ocupan un 25% de la superficie total. El resto se destinará a equipamientos. De esta manera, la superficie neta de parcelas urbanizadas para la edificación industrial es, una vez detraídas las superficies para suelos dotacionales (viales, zonas verdes y equipamientos), como máximo, del 60% de la superficie total. Por tanto, tomando como ejemplo un polígono de superficie media de 20 Has., muy normal en la producción de suelo urbanizado industrial, las reservas dotacionales ocuparán 8 Has., de las cuales, la superficie de espacios libres a urbanizar será, como mínimo, de 2 Has. mientras que los viales a urbanizar ascenderán a 5 Has. La superficie neta de parcelas urbanizadas de uso industrial será de 12 Has., resultante de la diferencia entre la superficie total y las reservas dotacionales. Aunque los costes de Ejecución de la Urbanización para cada polígono concreto se pueden estimar por distintos métodos (MSV del Instituto Catalán del Suelo y Guía de Urbanización de la Comunidad Valenciana, entre otros), en este análisis, más genérico, la estimación se simplifica mediante la aplicación de un módulo unitario a la superficie de viarios (incluyendo los servicios e instalaciones) y de zonas verdes a urbanizar, costes medios en los polígonos que hoy se están desarrollando en la Comunidad Valenciana: - Coste unitario de urbanización viarios: 10.000 pta/m2s -Coste unitario de urbanización zonas verdes: 3.000 pta/m2s Los módulos aplicados se corresponden con obras de urbanización normales, de calidad correcta y que no revisten dificultades excepcionales que se pudieran derivar de condicionantes orográficos, geotécnicos, de la presencia de servicios preexistentes de obligada reposición, etc. Estas circunstancia, lógicamente, encarecerían la ejecución de las
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obras de urbanización. Para estimar el resto de conceptos que integran las Cargas de Urbanización se ha recurrido al criterio establecido para las valoraciones catastrales (RD 1020/1993), que estima los gastos en honorarios, legales, gestión, generales y beneficio empresarial de una operación inmobiliaria, alcanzando el 40% del valor del suelo más los costes de urbanización. No obstante, esta cuantía está calculada para promociones inmobiliarias edificatorias que conllevan unos mayores gastos financieros, técnicos y fiscales que la promoción de suelo urbanizado. La práctica de las recientes actuaciones urbanísticas promovidas por agentes urbanizadores en el marco de la LRAU, ha mostrado que los gastos técnicos, generales y el beneficio empresarial, adicionales a los costes de urbanización, es inferior al previsto por la normativa catastral, aproximándose al 25% en el marco económico actual (obviamente, una variación de las variables macro-económicas, modificarían, al alza, este dato). Así, las cargas de urbanización se pueden estimar que son del orden de 1'25 veces los costes de Urbanización. * Costes de Urbanización = 50.000 m2s viarios * 10.000 pta/m2s + 20.000 m2s zonas verde * 3.000 pta/m2s = 560.000.000 pta. * Cargas de Urbanización = 1,25 x 560.000.000 pta = 700.000.000 pta. Teniendo en cuenta que la superficie neta de las parcelas edificables alcanzan, tal se ha visto y como máximo, el 60% de la superficie total, la repercusión de las cargas de urbanización sobre la superficie de parcelas edificables resultaría, en este caso, una cuota de: Cargas urbanización unitaria.: 700.000.000 pta/(200.000 m2s * 0,6) = 5.833 pta/m2s parcela Para conocer el coste total aproximado y “tipo” de producción de suelo urbanizado, a la cuantía estimada de cargas de urbanización se debe añadir el precio del suelo sin urbanizar.
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Con la legislación estatal vigente, el precio del suelo sin urbanizar es el resultante de la diferencia entre el precio de mercado de los solares urbanizados y las cargas de urbanización, es decir, el valor calculado por la metodología residual. Sin embargo, como es lógico dentro de una economía de mercado, los precios de venta de parcelas industriales presentan una importante dispersión derivada, lógicamente, de la mayor o menor presión de la demanda sobre la oferta de suelo disponible. No obstante, se puede señalar que los precios medios de los solares industriales en la Comunidad Valenciana oscilan entre las 6.500 pta/m2s y 12.000 pta/m2s, por lo que el valor del suelo sin urbanizar se puede estimar entre los siguientes: 1) Valor suelo sin urbanizar para un precio de mercado de 6.500 pta/m2s parcela: (6.500 pta/m2s – 5.833 pta/m2s) x 0,6 m2s parcela/m2s aportado = 400 pta/m2s 2) Valor suelo sin urbanizar para un precio de mercado de 12.000 pta/m2s parcela: (12.000 pta/m2s – 5.833 pta/m2s) x 0,6 m2s parcela/m2s aportado = 3.700 pta/m2s Estos cálculos permiten incidir sobre la importancia del precio del suelo en la producción de polígonos industriales, situando los costes de producción de parcelas industriales entre 6.500 y 12.000 pta/m2s. Como se ha indicado al inicio de este análisis, estos cálculos son válidos para la producción de suelo industrial con todas las dotaciones y servicios exigibles legalmente y, por tanto, no tienen porque corresponderse con los costes de producción de muchos de los polígonos ya existentes en la Comunidad Valenciana. Téngase en cuenta que la producción privada de suelo industrial en nuestra Comunidad ha estado, tradicionalmente, marcada por la precariedad de servicios y dotaciones. Tan sólo las promociones realizadas por gestión directa (SEPES, SEPIVA y Sociedades o Entidades públicas locales) alcanzan unos niveles de calidad adecuados. Así se desprende de un reciente estudio realizado por la Coordinadora Española de Polígonos Empresariales cuyos resultados revelan que más del 50% de los polígonos valencianos carecen de servicios públicos básicos, un 30% no tienen plan de ordenación y el 80% no disponen de ningún servicio de mantenimiento.
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Los polígonos industriales existentes dentro del ámbito de las Comarcas Centrales también responden al mismo patrón. Incluso, si analizamos un conjunto de polígonos que disponen de planeamiento aprobado y de los que existe información disponible, podemos observar que los estándares dotacionales son muy inferiores a los mínimos exigidos actualmente: la superficie media destinada a dotaciones es del 26%, muy inferior al 40% exigido actualmente, lo que está señalando los límites en que se mueven la necesaria mejora de estándares que se ha comentado en la Recomendación 2.1.1. Esta situación consolidada en el pasado ya no puede considerarse como referente para el futuro, ya que desde la aprobación de la LRAU ha proliferado la producción empresarial de suelo industrial, cumpliendo con los estándares mínimos de calidad exigidos legalmente, tanto de espacios libres como de equipamientos. 2.3.- Recomendaciones relativas a las localizaciones impropias. En la zona de estudio, se ha detectado la existen importantes superficies de suelo industrial, ya ejecutadas, localizadas en situaciones que se ha denominado “impropias”, es decir inadecuadas para el uso racional y eficiente para el que fueron previstas. En este caso, dadas las características de la zona y de la información disponible, las localizaciones impropias han sido de dos tipos: - Las debidas a la existencia de riesgos de inundación. Obtenida a partir de la intersección de la cartografía de usos actuales y de usos planificados del suelo y de la Cartografía de Riesgos Inundación de la Generalitat Valenciana. - Las debidas a la localización de usos industriales en Suelo No Urbanizable Protegido. Identificadas mediante el cruce de las cartografías de usos actuales y de planificados en 1999. En las Comarcas Centrales se encuentran en esta situación de “usos impropios” 461 Ha industriales.
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Obviamente, el grado de inadecuación de los suelos industriales señalados dependerá del nivel de inadmisibilidad que comporta la situación “impropia”. No es lo mismo, lógicamente, encontrarse localizado en un Área afectada por Bajo Riesgo de Inundabilidad que estarlo en Suelo No Urbanizable de Especial Protección por razones ecológicas, paisajísticas o de afecciones viarias. Para todos estos suelos debe programarse su traslado paulatino a nuevas situaciones espaciales idóneas para su localización en ellas, lo que deberá considerarse en la demanda potencial de nuevo Suelo Urbanizado Industrial. Lógicamente, los elevados costes que la disposición de nuevo suelo y el traslado de la actividad junto a la nueva construcción de las instalaciones reubicados comportan, hace que se prevea un dilatado espacio de tiempo para ello. Por otro lado, parece razonable prever la necesidad de incentivarlo mediante medidas de ayudas públicas tanto por parte de las Administraciones locales como de la Generalitat a través del SEPIVA. De nuevo se manifiesta la absoluta necesidad de proceder mediante la concertación inter-administrativa y, preferiblemente, acordada con la iniciativa privada, para poder llevar a buen fin las propuestas que se plantean. Con respecto a los suelos industriales ubicados en Áreas de Riesgo de Inundabilidad menor, lo razonable sería prever medidas correctoras tendentes a minimizar las eventuales consecuencias del mismo como son y a título de ejemplo, la disposición de elementos drenantes en los bordes del polígono que trasladan los caudales de escorrentía hacia colectores naturales o artificiales exteriores al mismo, previsión de forjados anti-humedad (sobre–elevados) en las instalaciones edificadas, etc. En cualquier caso medidas del tipo de mejora de lo preexistente que habría que incorporar a las Recomendaciones señaladas en el punto 2.1.1 anterior. 2.4.- Recomendaciones relativas a la reconversión de las actividades La potenciación de los nuevos hábitos sociales de consumo y el desarrollo de las nuevas tecnologías, están sustituyendo al viejo modelo industrial, renovando sus objetivos
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primigenios y haciendo aparecer complejos productivos entreverados de usos terciarios y empresas innovadoras que terminan por conformar un nuevo tipo de función urbana, que vienen denominándose Parques Empresariales o Actividades, que aprovechan las economías de escala anterior con las sinergias que los nuevos productos ofrecen. El desarrollo de estos “parques mixtos de actividades” resulta de notable interés para las Comarcas Centrales, pues se adaptan muy bien a la realidad productiva y terciaria en ellos existente y propician el desarrollo de espacios económicos diversificados de calidad, que pueden atenuar el desequilibrio residencia empleo entre las áreas centrales y periféricas de las Comarcas. Obviamente, la regulación de estos nuevos “parques de actividad” conlleva la reformulación y modificación consiguiente de la estricta zonificación sectorial de usos tradicional en la urbanística para flexibilizar y potenciar la atracción y localización de las nuevas actividades. En este sentido, áreas comerciales del tipo “gran superficie”, centros de ocio y recreativos, localización de instalaciones empresariales poco intensivas en trabajo (unidades informáticas, oficinas y delegaciones .... entre otras de tipo “direccional”), centros de estudios aplicados a la industria, acotadas ofertas de residencia ligada a las actividades del parque, etc..., son parte de la panoplia de usos que pueden conformar los nuevos espacios productivos cuyos efectos multiplicadores permitirán dinamizar la economía de las Comarcas Centrales y hacer más atractiva la implantación en ellas de nuevos emplazamientos. En cualquier caso, lógicamente en la relación de usos compatibles que debe recoger la nueva regulación urbanística, habría que discriminar cuidadosamente los permitidos y prohibidos para que no se frustre la finalidad ni el efecto difusor e innovador que se presenta con este tipo de Parque. La implementación de estas medidas comportaría una modificación de las Ordenanzas del Suelo Industrial en el caso que ya hubiera unas no adecuadas, o la formulación de unas nuevas tramitándose en virtud de lo preceptuado en la LRAU sin mayores problemas.
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Obviamente, este tipo de parque innovador no podrá extenderse, con carácter general, a todos los suelos industriales existentes, debiendo acometerse, en primer lugar, la identificación de los emplazamientos y número idóneo de ellos que permitan hacer de “motor” y de “catalizador” expansivo de sus ventajas hacia todo el territorio de la Comarcas Centrales. En este sentido las condiciones de accesibilidad y localización central en espacios ya urbanizados se manifiestan como los parámetros idóneos para su identificación. De acuerdo a ello y en virtud del trabajo “Estrategias de Vertebración Territorial” realizado por la Consellería d’Obres Públiques, Urbanisme i Transports de la Generalitat (COPUT) en 1995, se manifiestan como centros urbanos idóneos, las Cabeceras de las Áreas Funcionales de nivel 6 (comarcal), que corresponderían a Denia (Marina Alta), Gandia (La Safor), Alcoi (L’Alcoià y el Comtat), Ontinyent (la Vall d’Albaida) y Xátiva (La Costera y la Canal de Navarrés). Obviamente, estas ubicaciones deberán ser reconsideradas en función de las nuevas circunstancias urbanas generadas en estos años pero, en principio, parece razonable considerar las señaladas. Asimismo, resultaría conveniente mediante iniciativa pública, desarrollar una primera Actuación de este tipo para que sirva de efecto-demostración de sus resultados. En este sentido, el Parque Tecnológico de Paterna podría ser un referente adecuándolo a la escala y finalidades ya expresadas en esta Recomendación. 2.5.- Recomendaciones relativas a las nuevas previsiones de suelo urbanizable. Pasemos a cuantificar la oferta de suelo industrial y terciario necesario para absorber las demandas previsibles al año horizonte, que se ha fijado en el año 2.010. a) Como se ha visto, existe en la actualidad una superficie de 461 Ha de suelo industrial en “situación impropia” que debe ser reubicado en localizaciones territoriales aptas para este uso. En consecuencia, deberá preverse el paulatino traslado de las instalaciones existentes y la desclasificación de las planificadas hacia suelos idóneos para el uso industrial demandado.
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Con respecto a la reubicación de estas instalaciones existentes en localización impropia, deberán contemplarse cuidadosamente, tal como se ha apuntado, las medidas económicas y temporales que permitan garantizar su viabilidad razonable. En este sentido parece oportuno, en la medida de lo posible, proceder a una recalificación del suelo, hoy industrial, a otros usos compatibles con sus características físicas y que dispongan de alguna rentabilidad lucrativa con la finalidad obvia de facilitar su traslado. Asimismo, también parece conveniente la habilitación administrativa de líneas de ayuda pública de tipo fiscal, laboral etc..., que ayuden a la relocalización buscada. Con referencia a los usos industriales planificados en situaciones impropias, solo cabe la desclasificación jurídico-urbanística, motivándose expresamente en su inadecuación medioambiental, sin perjuicio de su destino a otros usos que sí fueran compatibles con el territorio. b) Por otro lado, se debe tener en cuenta el estudio de la dinámica de desarrollo industrial y uso mixto con terciario ya realizado. Para ello se ha evaluado la dinámica de ocupación industrial del suelo, calculada sobre la base de las Cartografías de Usos y de Planeamiento de los años 91-99. Si se consideran sólo los nuevos usos industriales ubicados en superficies planificadas para tales, el incremento en estos años ha sido de un 28,6%, un incremento anual medio del 3,6% (28,2 Has/año). Por otro lado, si además de los anteriores se consideran también los instalados al margen del planeamiento, el incremento real en dicho periodo ascendió al 34,7% (sobre el total de planificados y marginales), es decir una superficie media de 76,8 Has/año (3,8% anual acumulado). Considerando como escenario tendencial este índice del 3,8% anual acumulativo sobre las 76,8 Has de crecimiento real medio anual, la oferta de suelo industrial y terciario necesaria a diez años vista, ascenderá a unas 913 Has. Sobre este aspecto es conveniente señalar que la cuantificación exacta de la oferta de suelo debe ser corregida mediante la aplicación de un “coeficiente de holgura” que amplíe esa oferta teórica con la finalidad de evitar tensiones inflacionistas no deseables derivadas de su ajustada dimensión.
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En este sentido resulta apropiado el muy interesante trabajo realizado por el economista Joaquín Clusa Oriach para la Comisión de Expertos de Urbanismo que el Ministerio de Obras Públicas constituyó en 1993 y publicado en la Revista Ciudad y Territorio en su número 103. En dicho trabajo se expresa la conveniencia de “aumentar la oferta de suelo urbanizable hasta tres veces las necesidades potenciales en 10 años”. Otra experiencia sobre este tema es la aplicada al planeamiento de Cataluña, en la que se recomienda que la oferta de suelo urbanizable sobre la base de 2,5-3,5 veces las necesidades totales estimadas. El argumento sobre el que apoyan estas recomendaciones se basa en que cada una de las fases de desarrollo temporal del planeamiento general asume una cierta infrautilización o “rozamiento”. Si dicha infrautilización es como máximo del 80% en cada una de sus fases, significa que de la totalidad del suelo urbanizable se aprovecha el 41% y de ello se deduce que hay que clasificar, razonablemente, una superficie multiplicada en dos veces y media más que las necesidades estrictas. Sobre esta base, la nueva superficie de suelo urbanizable que deben disponer las Comarcas Centrales a un horizonte de 10 años se estima en 2.800 Has aproximadamente (913,32 * 3). A ellas habrá que añadir, obviamente, la superficie correspondiente a la reubicación de las actualmente instaladas en situación impropia, que ascienden, como ya hemos visto, a 461 Has., lo que suma una superficie de 3.261 Has. Pues bien, si en las Comarcas Centrales el planeamiento de 1999 ya ofrece una oferta de suelo industrial sin ocupar de 2.175 Has., resulta necesario prever una reserva adicional de suelo urbanizable industrial de 1.100 Has aproximadamente en el planeamiento, para absorber las demandas previsibles de suelo industrial y terciario, en el horizonte de 10 años que se ha establecido como periodo de referencia. En consecuencia, en las próximas revisiones del planeamiento urbanístico, resulta necesario proceder a reclasificar dicha superficie de suelo, cuya localización deberá realizarse sobre las bases de la dinámica y accesibilidad más idóneas.
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Finalmente, parece necesario señalar que las instalaciones terciarias y recreativas, deberían localizarse como usos propios en los Parques Empresariales Innovadores a ubicar en las cabeceras de Comarca, sin perjuicio de su disposición en el resto de polígonos convencionales, si bien adaptados como usos compatibles a los que se establezcan en ellos. Con respecto a su dimensionado, no se define superficie alguna ante la imprevisibilidad de estos usos de tercera generación, aspecto que, en cualquier caso, no resulta comprometido dada la holgura de suelo clasificado que ofrece el planeamiento vigente. 2.6.- Recomendaciones relativas a los instrumentos de gestión: los consorcios urbanísticos. La instrumentalización de las diferentes actuaciones a realizar derivadas de las anteriores Recomendaciones, exige la disposición de un ente de gestión eficaz, lo más especializado posible en producción de suelo urbanizado industrial y conformado desde la óptica supramunicipal, lo que propiciará una visión territorial amplia y facilitará la posibilidad de funcionamiento en red de los diferentes municipios de las Comarcas Centrales. Las características estratégicas que razonablemente deberían de definir ese ente de gestión serían las siguientes: * Conformación de un organismo profesionalizado y con tiempo de existencia ilimitado. * Orientado a la concertación entre los distintos Ayuntamientos y la Generalitat, por ejemplo a través del SEPIVA, y entre ellos y los operadores privados, tanto propietarios como Urbanizadores, en disposición de promover suelo. * Voluntad de intervenir en la producción o mejora de suelo urbanizado industrial con la finalidad de dotarlo de continuidad y estabilidad para poder satisfacer las recomendaciones anteriormente expuestas. * Voluntad de recuperar socialmente parte de las plusvalías que los beneficios de estas operaciones produzcan, para reinvertirlos en la propia actividad, lo que fomentaría las economías de escala de las operaciones. * Generación de una gestión eficaz mediante el control concertado de la ejecución del
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producto final, lo que deberá suponer reducción de plazos, de costes financieros y, en consecuencia, de los costes finales. De acuerdo a todo lo anterior, resulta lógico deducir que el éxito de las operaciones a realizar en el suelo industrial, pasa por la aceptación social y política de las estrategias señaladas anteriormente desde la convicción que solamente la concertación público-privada puede garantizarlo razonablemente. En este sentido, un ente de tipo Consorcial se manifiesta como muy adecuado para la finalidad planteada, tanto desde la óptica meramente productiva como de la sintonía existente con el Consorcio conformado por los integrantes de CONCERCOST. Téngase en cuenta que si bien no resulta obligada la formación de un ente de tipo administrativo como en el Consorcio, la disposición del carácter público que conlleva, le atribuye un significado más oficial de lo que otro tipo de fórmula solidaria pudiera representar. Asimismo, esta fórmula no impide que pueda constituirse un solo Consorcio para todas las Comarcas Centrales, integrando a todos los Ayuntamientos con afecciones territoriales industriales junto a la Generalitat o también puedan constituirse Consorcios más limitados, conformados por agrupaciones de Ayuntamientos o Ayuntamientos individualizados junto a la Generalitat, dado el carácter voluntario que la integración en los mismos conlleva. Obviamente, cuanto mayor sea el ámbito de integración, mayor será la eficacia de estrategia global con respecto a la reordenación industrial que se propone. No obstante, desde el diferente carácter que compartan las actuaciones que se proponen, como son las denominadas de Rehabilitación (que operan sobre el propio suelo preexistente) o las de nueva Urbanización para absorber las demandas de crecimiento y relocalización detectadas y, finalmente las de Renovación Tecnológica (hacia modelos tipo Parque Empresarial que podrían operar bien sobre preexistencias, bien sobre nuevo suelo), y sobre todo, para las Áreas Industriales Integradas que se contemplan en el apartado 2.7, por todo lo cual parece razonable adoptar diferentes modelos de organismos de gestión.
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En primer lugar, para las operaciones de Rehabilitación, se entiende que el instrumento más adecuado sea el del Urbanizador público (municipal) o privado (propietarios o empresarios), mediante la formulación de Programas de Actuación Integrada, concertados en su caso, puntualmente con el SEPIVA, tal como hemos desarrollado en el Apartado 2.1.3 anterior. Lógicamente para estos casos individualizados resulta más razonable y eficaz prever estos entes de gestión de ámbito local, pues su extensión en un Consorcio más amplio no ofrecería ventajas añadidas sino, probablemente, todo lo contrario. Sin embargo, para la creación de nuevo suelo urbanizado, sí parece oportuno disponer de un Consorcio supra-local formulada por la totalidad o por agrupaciones de municipios en la Generalitat, dadas las ventajas globalizadoras y las economías de escala que ello comporta. Finalmente, para las Áreas Industriales Integradas y para las operaciones de Renovación Tecnológica, podrían acudir al Consorcio global o a la gestión local en función de su dimensión, ámbito de servicio (local o supra-local) y carácter multiplicador de sus inversiones y actividades a desarrollar. Un último aspecto a considerar es la incorporación de los particulares a las actuaciones previstas. Obviamente los propietarios siempre estarían presentes, al menos en un rol “pasivo”, en las actuaciones rehabilitadoras o de renovación tecnológica ante la obligación de costear las mejoras (bien en metálico o en aprovechamiento) que se vayan a realizar en sus parcelas, en el caso de que no quieran (o no puedan) asumir el papel de Urbanizador preferente. En el caso de la creación de nuevo suelo urbanizado, los propietarios podrían adoptar también ambas posiciones, si bien será el Consorcio el que decidirá en los Estatutos la forma de intervención. Por supuesto que nada impide, sino más bien al contrario, que los propietarios de un suelo urbanizable, ejercitando el régimen preferencial o bien un Urbanizador privado, puedan acometer la ejecución de un Sector de suelo industrial mediante la fórmula de Gestión Indirecta tal como viene regulada en la LRAU. Pero incluso, en este caso, la intervención del Consorcio como “Administración Actuante” ad-hoc para controlar e informar a los propietarios privados, resulta muy aconsejable sin perjuicio de que, obviamente, la
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adjudicación de la Urbanización se llevará a cabo por los Ayuntamientos en virtud de lo prescrito en la LRAU. La actuación de los Consorcios viene regulada en diferentes disposiciones legales: 1.- Los Consorcios como instrumento de gestión convenida. Los Consorcios en general, se encuentran regulados legalmente en el artículo 7 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 2.- Los Consorcios de carácter local. El artículo 57 de la Ley Básica 7/1985 dispone que: “la cooperación, operación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante consorcios o convenios administrativos que suscriban.” En la misma dirección se encaminan los preceptos que sobre esta materia se contienen en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, en sus artículos 37 a 40. 3.- Los consorcios urbanísticos. El artículo 99 de la LRAU prevé la facultad de creación de entidades públicas o mixtas para “promover la construcción de cualesquiera edificaciones y urbanizaciones” que, obviamente, cumplan las finalidades de la actividad pública. Los Consorcios Urbanísticos, se encuentran regulados en el Reglamento de Gestión Urbanística, (RGU) artículos 12 a 14, hoy vigentes en la Comunidad Valenciana con carácter supletorio. El artículo 12.1 del citado Reglamento establece que “las Administraciones Públicas podrán consorciarse para el desarrollo de fines propios de la gestión y ejecución de actividades urbanísticas”, partiendo en suma de la caracterización de estos consorcios como entidades locales cuyo objeto sea el desarrollo de actuaciones urbanísticas.
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El R.G..U. en la consideración subjetiva de los Consorcios, acoge una particularidad digna de resaltar como diferencia respecto del resto de instituciones de similar regulación en el mismo, y es la posibilidad de incorporar al mismo, no únicamente Administraciones Públicas (Local, Autonómicas, Estatal), sino otras personas particulares. Concretamente establece que “a los Consorcios se podrán incorporar particulares previo convenio acerca de las bases que hayan de regir su actuación” (art. 12.2 RGU.) lo que amplía el campo de actuación de los Consorcios Urbanísticos respecto al resto de Consorcios, al menos en el aspecto de los sujetos que pueden tener la consideración de Entes Consorciados. Obviamente, el procedimiento de incorporación de los particulares debería ajustarse a lo establecido en el señalado artículo. 993 de la LRAU. Desde el punto de vista objetivo o funcional los Consorcios tienen su ámbito de actuación en el campo de la gestión y ejecución urbanística, pudiendo realizar muchas otras tareas colaterales o complementarias de las dichas pero con una especialidad, y es que ha de estar referida a unidades de ejecución o actuación determinadas -artículo 13 del RGU-, lo que lleva a encuadrarlos dentro de las Entidades Urbanísticas Especiales (artículo1 del RGU). En consecuencia, los Consorcios Urbanísticos son Entidades Urbanísticas especiales con personalidad jurídica propia, formadas por dos ó más Administraciones Públicas Territoriales u organismos dependientes de ellas con competencias en materia urbanística, al menos una de ellas y, en consecuencia, con capacidad para llevar a cabo la ejecución del planeamiento y así como poder ser configurados y adoptar las funciones de una verdadera Administración Actuante, con los efectos que de ello se derivan. 2.7.- Recomendaciones relativas a las Áreas Industriales Integradas Otro de los aspectos fundamentales a la hora de analizar la problemática introducida por la localización de las áreas industriales, es la definición de lo que siguiendo la nomenclatura seguida en "Estrategias de Vertebración Territorial", se ha denominado Areas Industriales Integradas (AII). Efectivamente, el simple análisis municipal de las superficies industriales, bien sean las actuales, bien las planificadas, puede esconder situaciones de agregación de estas áreas, que estando enclavadas en municipios distintos, configuran en realidad una única
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zona industrial. Estas macrozonas, dejadas a su libre desarrollo, pueden generar en su entorno importantes problemas tanto urbanísticos como medioambientales. Aunque la casuística es muy variada, es evidente que las áreas industriales, y más cuando éstas ocupan superficies importantes, pueden generar a su alrededor zonas comprometidas urbanísticamente, al condicionar los terrenos para usos distintos de los estrictamente industriales. Adicionalmente, se generan una serie de problemas ambientales y de funcionamiento del sistema de infraestructuras, cuya magnitud e importancia dependerá, lógicamente, de las características de las industrias ubicadas en la zona, pero que en los casos de menor incidencia, supondrá una serie de efectos sinérgicos, los principales de los cuales serán:: - Incremento de los niveles sonoros y de emisiones de gases a la atmósfera provocados por unas altas intensidades de circulación de vehículos ligeros y pesados con origen-destino en el área industrial, concentrados, al menos los primeros, en unos estrechos intervalos de tiempo. - Igualmente, incrementos de los niveles sonoros y de emisiones de gases y partículas a la atmósfera, generadas por la actividad propia actividad industrial. - Sobreexplotación de la red viaria más inmediata a la zona industrial, con los consiguientes problemas de congestión y deterioro de la red. - Circulación y almacenamiento en las industrias de productos tóxicos y peligrosos, también con origen-destino en la zona industrial. - Problemas urbanísticos: integración polígonos de distintos municipios con diferentes ordenanzas y normativas específicas, redes de servicios también distintas, dado que en la mayoría de los casos todavía no existe conexión física entre los polígonos. Para la definición de estas áreas industriales integradas se han seguido como criterio de agregación el primero de los seguidos en la citada publicación "Estrategias de Vertebración Territorial", para la delimitación a las Areas Urbanas Integradas (AUI). Concretamente este criterio incidía sobre la separación entre áreas urbanizadas: “Separación entre áreas urbanizadas. Se consideraron como continuos urbanizados,
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los núcleos urbanos de municipios limítrofes con una separación entre periferias (residenciales, industriales y de servicios), inferior a 1 Km. Circunstancialmente se han ampliado a 2 Km cuando la existencia de usos industriales y comerciales intercalados multiplicadores de la probabilidad de interacción, así lo aconsejaba.” En función de este criterio, se han localizado en el área de estudio las siguientes AII, definidas todas ellas a partir de la cartografía de usos planificados: * AII de Benissa - Teulada. * AII de Ontinyent - Agullent - Benisoda - Albaida. * AII de Gandia - Bellreguard - Palmera - Alquería de la Comtessa. * AII de Gandia - Almoines - Real de Gandia. * AII de Alcoi - Cocentaina. Pese a los graves inconvenientes que a partir del momento en que se supera un umbral dado, pueden generar en su entorno estas aglomeraciones industriales, no es menos cierto que en la mayoría de las ocasiones son situaciones que no son repudiadas por los Ayuntamientos afectados, dado que paralelamente a los problemas que generan, ligados en su mayoría a la calidad de vida de los ciudadanos, pueden generar también mejoras en su nivel de vida, no sólo por los beneficios económicos directos que generan, sino también por los indirectos, es decir, por los que se derivan de la actividad económica que gravita sobre estas áreas. En cualquier caso, parece evidente la necesidad de regular y planificar conjuntamente la formación de estas macro áreas industriales, de manera que la integración entre ellas se realice de la manera más armónica, de menor impacto sobre el medio físico y las poblaciones vecinas y que permita desarrollar al máximo las potencialidades que estas zonas generan en su entorno. Desde este punto de vista, la recomendación que destaca como prioritaria a la hora de un tratamiento eficaz a estas situaciones, no puede sino ir dirigida a la necesidad de realizar una planificación urbanística conjunta de los diferentes polígonos, pertenecientes a distintos municipios.
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Sería necesario, por tanto, disponer de una ordenación estructural y pormenorizada única para el conjunto de cada Area Industrial Integrada, así como de unas ordenanzas comunes que impidan la existencia de contradicciones e incompatibilidades en cuanto a los usos del suelo y a las actividades a desarrollar en el AII. También es deseable esta ordenación conjunta en relación a la distribución de los diferentes servicios públicos y privados y de las áreas dotacionales con que deben contar cada sector urbanizado o a urbanizar. No parece lógico que, por ejemplo, las zonas verdes o de aparcamiento, de los diferentes polígonos integrados en una AII, se desarrollen de forma independiente entre sí, sin una idea conjunta de su distribución y de la funcionalidad de cada uno de ellos, cuando forman parte de un sistema que abarca un ámbito de afección muy superior del estricto para el que se había pensado inicialmente. En este sentido los Planes de Acción Territorial de carácter sectorial y ámbito supramunicipal regulados en el artículo 16 de la LRAU se manifiestan como los instrumentos de planeamiento idóneos para este fin. De nuevo se manifiesta también como organismo idóneo para una formulación la figura del consorcio anteriormente descrita. En el caso de las infraestructuras de transporte y energéticas, las contradicciones y disfuncionalidades que se pueden derivar de esta carencia de planificación conjunta pueden ser más evidentes, y llevar aparejado no sólo notables incrementos de los gastos de urbanización por duplicidad de servicios que no tendrían porque producirse, sino también graves problemas de funcionamiento del área. Por lo que se refiere al sistema viario, estos problemas se manifiestan en una red viaria interna pensada para dar servicio a porciones concretas del área integrada, sin considerar, ni mucho menos evaluar, las aportaciones de los polígonos vecinos. De esta forma, en muchas ocasiones el viario no es capaz de conectar y de dar un servicio eficaz a toda la zona. Adicionalmente, cuando el tráfico con origen-destino en el AII o que discurre por ella alcanza una intensidad importante, parece clara la necesidad de segregarlo de las principales vías de comunicación sobre las que normalmente se apoyan estas macrozonas industriales. Una carretera nacional o autonómica no puede actuar como parte del viario interno de un AII, conectando sus diferentes zonas. Se debe planificar un sistema viario específico para toda el área industrial, lo que incluye un número limitado de puntos de acceso y salida a las vías nacionales o autonómicas, de manera que el tráfico generado por el AII
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interfiera en la menor medida posible con el de estas vías. Con el resto de infraestructuras, los problemas que pueden surgir son más bien los derivados de una duplicidad de servicios, lo que incrementa sensiblemente los costes de urbanización y mantenimiento de los polígonos. Así por ejemplo, parece clara de necesidad de agrupar las industrias que necesitan una depuración de sus residuos previamente a su vertido a la red de saneamiento. También, en el caso de redes de saneamiento separativas, debe preverse la posibilidad de conexión de otros polígonos integrados, lo que implica un incremento en sus diámetros para dar cabida a los efluentes industriales. Estos casos se podrían aplicar perfectamente al resto de servicios: de suministro de energía eléctrica y gas, almacenamiento y evacuación de residuos tóxicos y peligrosos, telefonía y servicios telemáticos, etc, lo que no hace sino incidir en la necesidad de realizar una planificación integrada de estas zonas. En cualquier caso, serían objeto de las recomendaciones expresadas en el apartado 2.1 de esta ponencia
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