Ana García Rámila
La ordenación de las actividades de ocio y turismo en el litoral: el caso de Laredo (Cantabria) El estudio realizado versa sobre la ordenación territorial del turismo en nuestro país, concretamente centrado en las áreas litorales. Se analizan las políticas seguidas para su ordenación en España y se ha comparado con la política seguida en un municipio del litoral cántabro donde la evolución ha sido semejante a la experimentada en el litoral mediterráneo. A partir de las conclusiones extraídas de las experiencias seguidas a nivel nacional y las que se han realizado en el municipio cántabro, se ha pretendido establecer una serie de directrices o ejes básicos a seguir para una administración y ordenación adecuada de este sector desde el punto de vista espacial. This study treats about the planification of tourism in our country, it centres in littoral areas. It analyzes the politics carries out to plan this sector in Spain and it has compared with the politic has achieved a municipality in Cantabria (north of Spain) where the evolution has been similar to Mediterranean littoral. From the conclusions extracted of the experiences carried out in Spain (national level) and the politics in the Cantabrian municipality , it has tried to establish guidelines and basic objectives to carry out a good administration and planning of tourism in the territory.
1.- INTRODUCCIÓN: OBJETIVOS Y METODOLOGÍA Antes de desarrollar el contenido de la monografía que el pasado año me propuse realizar, pienso que he de reflexionar acerca de las motivaciones e inquietudes que me llevaron a tratar sobre este tema. Una de las ideas que rondaba mi cabeza, era el catastrófico estado en que se encuentran numerosos espacios de nuestro litoral, en especial, aquellos situados en la franja mediterránea. Tuve además la ocasión de realizar un diagnóstico territorial de un municipio costero de alta especialización turística de mi tierra: Laredo (Cantabria). La situación de este municipio no distaba demasiado de todos aquellos lugares caracterizados por tener un turismo masivo en el Mediterráneo. Este hecho, unido a la degradación que sufren los hábitats naturales de los espacios costeros; desaparición de especies animales y vegetales, desaparición de espacios de singular valor ecológico, transformación del paisaje, alteración del equilibrio sedimentario en nuestras playas y un largo etc.. me animó a buscar las posibles soluciones que desde la Ordenación del Territorio podrían ayudar a aminorar las consecuencias de este turismo tan destructivo tanto para la propia actividad económica, como para nuestro medio ambiente. El método que me iba a permitir llegar a mi objetivo, pasaba por la elaboración de un estudio sobre los mecanismos e instrumentos de planificación utilizados para la ordenación territorial del turismo, en segundo lugar un análisis territorial de un municipio concreto para llegar a establecer una conexión entre la planificación y la realidad, y por último llegar a establecer unas recomendaciones genéricas para el correcto planeamiento y ordenación del turismo en todo nuestro litoral. 2.- MECANISMOS QUE HAN INTERVENIDO EN EL DESARROLLO DEL ESPACIO DEDICADO A LAS ACTIVIDADES DE OCIO Y TURISMO EN ESPAÑA. Tanto desde la formulación de planes sectoriales específicos como desde la voluntad del planeamiento genérico ha habido una excesiva involucración del sector inmobiliario, dejando el campo del desarrollo turístico en manos de las promotoras inmobiliarias y los grandes propietarios del suelo. La elaboración del primer documento de Planeamiento turístico específico en España, corresponde a la Ley de Centros y Zonas Turísticas de 1964, aprobada poco tiempo después de la Ley del Suelo de 1956. Esta Ley se aprueba en la etapa correspondiente al boom turístico experimentado en España en los años 60. Esta figura legal lo que hizo es dar vía libre al desarrollo turístico-residencial; al que se le dotó de sus propios métodos y figuras de legales de actuación. Además esta Ley tuvo la doble función de evitar la saturación y agobio en determinadas zonas, así como promover la conversión en turístico de determinadas zonas de la naturaleza dotadas de atractivos para el desarrollo turístico. A partir de 1976 y con la nueva Ley del Suelo, parece que se empiezan a replantear el nuevo modelo turístico, puesto que los problemas existentes en el territorio son muy graves: conurbaciones turísticas congestionadas, asentamientos desarticulados... En toda España comienza a tenerse en cuenta criterios de ordenación más selectivos (medio ambiente, recursos culturales...), pero no parece que el replanteamiento llegue
a plasmarse en la realidad, y no es hasta principios de los 90; con la publicación del Libro Blanco del Turismo, cuando se empiezan a tomar en serio estas cuestiones, al amparo de esta corriente surgen planes como el de Mallorca (Plan de Ordenación de las Oferta Turística de las Islas Baleares, Plan Urbanístico y concertado para el desarrollo turístico de Calviá en 1990 ... ) Aun así, todavía la situación dista mucho de parecerse a un modelo de planificación turística en equilibrio con el medio, por dos razones principalmente; la falta de voluntad política de llevar a cabo este tipo de planificación y el incumplimiento de las directrices propuestas en los planes, dado el fuerte peso que siguen ejerciendo los propietarios y los promotores inmobiliarios. 3.- ESTUDIO DE UN ESPACIO TURÍSTICO DEL LITORAL: EL CASO DE LAREDO En el tercer capítulo tuve la oportunidad de observar en la realidad como se planifican los espacios turísticos españoles, a través del estudio concreto de un municipio de Cantabria de alta especialización turística como es Laredo, realizando una aproximación a un proyecto de ordenación territorial en esta localidad. Antes de realizar el diagnóstico territorial, estudié la evolución del Planeamiento en Laredo en cuanto a lo que turismo se refiere. Las conclusiones a las que llegué no distan mucho de lo ocurrido en el resto del territorio español. Se redacta un primer documento (Plan General de Ordenación Urbana en 1964) en el que apenas se concede importancia a la función estructuradora del turismo y se dan concesiones casi sin control para el desarrollo turístico inmobiliario, es el momento en el que surgen en Laredo bloques de gran altura en el frente de mar, a partir de esta situación se aprueba un segundo Plan General en donde se comienzan a sentar las bases para conseguir un reequilibramiento del sector gracias al apoyo de otro tipo de iniciativas más en consonancia con el concepto de desarrollo sostenible. En la actualidad la preocupación de las autoridades ha sido mayor que en otras provincias y han llevado a cabo un Plan de Excelencia Turística, en el que se desarrollan ideas realmente innovadoras en materia turística. Para comprender mejor todo este embrollo que supone la ordenación territorial del espacio turístico decidí realizar una propuesta de ordenación territorial y urbanística para el municipio de Laredo, definiendo en la misma las posibles salidas al deterioro que estaba sufriendo el municipio de Laredo. La propuesta del Plan tiene el siguiente esquema metodológico: 1- Análisis territorial · Definición del ámbito del plan · Recogida del información e inventario de los recursos turísticos · Diagnóstico del sistema territorial 2- Formulación del plan · Definición de objetivos y elaboración de propuestas 3- Programa de actuaciones (Debido al carácter hipotético del Plan no he
considerado oportuno desarrollar este punto) El primer punto que desarrollo es el Análisis territorial donde principalmente se hacen una serie de caracterizaciones de los recursos turísticos existentes; tanto naturales como artificiales y un estudio acerca de las condiciones físicas y humanas que definen el municipio de Laredo. Como observamos en el mapa de recursos turísticos naturales hay muchos y muy variados, lo que a la vez hace que sea un espacio de gran fragilidad.
Las condiciones territoriales tanto de clima como de fisiografía dotan a Laredo de una vegetación y un paisaje muy valioso, desde marismas, playas de arena fina, bosques de Encinar Cantábrico hasta acantilados de gran belleza. Esto unido a una economía basada en el terciario, principalmente en el turismo, con una población joven caracterizada por los procesos de inmigración, hacen de Laredo un lugar idóneo para el desarrollo de esta actividad. Sin embargo el contrapunto es la extremada fragilidad que tienen este tipo de espacios y la importancia que tiene conservar su estado natural en la medida de lo posible. Para resumir un poco las conclusiones a las que se llega a través del análisis territorial he realizado una tabla de diagnóstico: CAPACIDADES LIMITACIONES · Existencia de espacios de interés · Destrucción de parte de la línea de costa debido a la un medioambiental y de existencia de potencialidad
turística · Espacio urbano de gran calidad conformado por el casco viejo y el arrabal · Infraestructuras ofrecen un gran apoyo para los servicios turísticos dado su carácter interregional · Estructura demográfica jóven y dinámica que aboga por las prácticas de ocio y esparcimiento modernas. · Numerosísima oferta de dotaciones de apoyo al turismo: hoteles, hostales y campings, comercio… · Abundante patrimonio cultural, histórico y artístico. POTENCIALIDADES · Espacio interior de praderas dedicados al aprovechamiento ganadero mantienen alejada la presión urbanística y dan mayor valor a la zona · Iniciativas como el Plan de Excelencia Turística pueden revalorizar la zona en gran medida · Protección de algunos espacios de singular valor ecológico evita la transformación ·Alto porcentaje de población joven que puede iniciar proyectos de mejora del turismo.
urbanismo agresivo; destrucción de campos dunares, recortamiento de la zona de playa, alteración del equilibrio sedimentario · Densificación excesiva de las urbanizaciones lo que ha un medio urbano degradado, con bloques de gran altura frente a línea de costa, esto genera directamente un turismo de menor calidad. - Escasa oferta de equipamiento cultural alternativo y de instalaciones hoteleras de alta calidad. · Frente trasera del municipio refleja un espacio altamente degradado por la ubicación de la industria de fuerte impacto paisajístico. Falta figuras de planeamiento supramunicipal. RIESGOS · Destrucción de espacios naturales dando lugar a procesos irrecuperables como la regresión de la línea de playa, alteración del equilibrio sedimentario y desaparición de campos de dunas · Huida progresiva del turismo de alto estanding, que realmente es el que proporciona el mayor número de ingresos. · Ocupación parcial del municipio por la población que proviene del País Vasco y consecuentes tensiones territoriales y sociales. · Abandono de las prácticas tradicionales de la ganadería y la pesca · Excesivo peso del sector comercial y hostelero de baja calidad que potenciará una imagen degradada. · Especialización cada vez mayor de la estructura económica en el turismo, lo cual la hace muy vulnerable · Estacionalidad cada vez mayor del fenómeno turístico que origina el desaprovechamiento de recursos y baja rentabilidad.
La segunda fase del Plan de Ordenación Territorial de turismo consiste en la Formulación del Plan, en donde se describen las posibles soluciones aplicables a este municipio, desarrollándolas en forma de Directrices. Resumiendo los principales objetivos que debe seguir la política de reconversión y para no confundir citando una por una las Directrices que he enumerado en la monografia, estas se resumen en: Realización de un Plan de Ordenación Territorial a nivel supramunicipal. Protección del medio natural: sector dunar, acantilado, marismas, bosques de matorral y Encinar Cantábrico... Subvención estatal a las prácticas tradicionales del sector primario (ganadería y pesca). Redistribución de la economía excesivamente centrada en el turismo a través de la potenciación de sectores como el primario y terciario de servicios. Delimitación de U.T.T (Unidades Territoriales Turísticas), para llevar a cabo un estudio pormenorizado de los problemas. Reducir la estacionalidad a partir de la potenciación de otros recursos endógenos. 4.- CONCLUSION: ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS Y POSIBILIDAD DE ESTABLECER ACCIONES 0 MECANISMOS PARA LA ORDENACIÓN
TERRITORIAL DE TODO EL LITORAL En éste último he querido reflejar las conclusiones resultantes de analizar el modelo turístico de Laredo con la situación de todo el litoral español, dado que los problemas que agravan el turismo litoral español en general son similares a los que he encontrado en Laredo. Para integrar este punto me hice tres preguntas básicas ¿Cómo se encuentra actualmente litoral español? ¿Qué tipo de política ha llevado a esta situación? ¿Cómo mejorarlo?. En la actualidad el litoral español se encuentra sumergido en una grave crisis consecuencia de la implantación de un turismo masivo y desordenado que no ha tenido una planificación seria, la falta de cumplimiento de algunas de las escasas normativas en esta materia y el escaso interés por parte del estado, ha dejado vía libre a los especuladores del suelo, así el legado que nos queda es este, según un estudio realizado por la Secretaría General de Turismo y el Ministerio de Turismo y Comercio en 1994, los rasgos que definen el modelo turístico actual son: - Predominio de la oferta de sol y playa - Fuerte estacionalidad de los flujos turísticos con un altísima concentración en los meses veraniegos. - Concentración del turismo litoral en Levante y Mediodía peninsular, así como en las Baleares y en las Islas Canarias, en la actualidad se están incorporando espacios costeros del norte peninsular. - De una oferta de calidad y barata, se ha pasado a un turismo caro y de calidad insuficiente. - Las características específicas de la oferta hacen que el gasto medio por visitante aporte una rentabilidad escasa para el esfuerzo invertido. - La fuerza del sector inmobiliario prima sobre el desarrollo turístico pleno favoreciendo desajustes, deseconomías e ineficiencias. - Siendo una de las principales fuentes de empleo, los niveles de cualificación del empresariado y del trabajador es muy pequeño. La tarea principal ahora es llevar acabo un proyecto de mejora y recuperación de todos los espacios para que no pierdan, sus riquezas naturales y sociales a la vez que su potencial turístico. A continuación voy a desarrollar las Acciones o Mecanismos de Ordenación del Turismo Litoral, a través de la Ordenación del Territorio. •
Recomendaciones y metodología para la ordenación de los espacios de ocio y turismo del litoral español.
1.1.- La Ordenación del turismo debe estar basada en el concepto de Desarrollo Sostenible (Conferencia de Río), tal y como se percibe en las Directrices de planes realizados en otros espacios en equilibrio. Se incluye dentro de este precepto el respeto al Medio Ambiente, la calidad de vida, aprovechamiento de los recursos endógenos... 1.2.- Elaboración de planes de ordenación supramunicipales, o por tramos litorales; esta es la figura más apropiada, puesto que la planificación municipal trae consigo ciertas limitaciones como la dificultad de establecer espacios protegidos, no aprovecha los recursos de la zona, infravalora determinados espacios que vistos en conjunto pueden ser muy interesantes, establece
conflictividad entre los agentes implicados... Ejemplo (En Laredo un espacio marismeño queda aislado frente a la figura de Parque Natural que tiene a escasos metros como son las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel ) 1.3.- Realización de Planes de Ordenación turísticos, puesto que es un sector económico básico para el crecimiento del país y debe estudiarse desde una perspectiva sectorial. Aquellos espacios donde se han realizado Planes de este tipo mantienen un turismo de calidad y es dificil que se lleguen a degradar, como el Plan de Ordenación de la Oferta Turística de las 1slas Baleares (Isla de Mallorca), el Plan Urbanístico y concertado para el desarrollo turístico de Calviá, Plan de Desarrollo lntegral del Turismo Rural en Andalucía, Planes Turísticos del Litoral en Andalucía, Programa de Actuaciones para la potenciación y mejora de las infraestructuras turísticas en la Costa Blanca. 1.4.- Metodología para la Planificación territorial turística podría seguir el esquema utilizado en un Plan de Ordenación Territorial, un ejemplo podría ser el utilizado para realizar el proyecto de ordenación del municipio de Laredo, 1. 4. 1. - Esquema metodológico: - Análisis territorial Definición del ámbito del plan Recogida de información e inventario de los recursos turísticos Diagnóstico del sistema territorial - Formulación del Plan - Definición de objetivos y elaboración de propuestas - Programación de actuaciones •
Directrices de ordenación genéricas del sector turístico en el litoral
1.1.- Dotar de una mayor calidad a la oferta turística actual, a través de: 1.1.1.- Conservación como recurso e integración de las calidades ambientalesla protección del medio ambiente mediante: el establecimiento de figuras normativas (Parque Nacional, Parque Natural, Espacio Protegido ... ), el respeto a la construcción en la línea de costa y la rehabilitación de aquellos sectores degradados (espacios dunares, humedales ... ) 1. 1.2. - Realización de equipamientos de ocio y turismo de calidad en consonancia con el paisaje natural que ofrece: 1. 1.2. 1.- Dotaciones turísticas de hostelería de mayor calidad (aumento del número de estrellas) 1.1.2.2.- Reacondicionamiento de los campings existentes que carecen de los servicios básicos en muchos casos. 1. 1. 3. - Regeneración de espacios antropizados degradados 1. 1. 3. 1. - Rehabilitación de espacios antropizados degradados
1.1.3.2.- Reutilización de los espacios urbanos e industriales degradados o masificados en los tramos litorales para fines lúdicos o de equipamiento. 1.1.3.3.- Diseño arquitectónico adaptado a las topografías y a los sistemas constructivos locales. Con ello se valora un urbanismo de escaso volumen, con amplias zonas libres y tendente a caracterizar una demanda de nivel medio-alto. 1.2.- Reducir la estacionalidad cada vez más creciente a través de: 1.2.1.- Diversificación de las actividades a realizar, tratando de potenciar aquellas relacionadas con la cultura y el deporte: 1.2.1.1.- Potenciación de las actividades deportivas litorales con la incorporación de campeonatos, concursos (Cursos de Vela, Windsurf, piraguas ... ), durante todo el año. 1.2.1.2.- Realización de equipamientos de ocio y turismo que puedan resultar atractivos para el turismo durante todo el año (Parques temáticos, equipamiento hostelero de calidad, museos, aumento de los acontecimientos culturales de interés, escuelas de observación de la fauna y flor marina, conferencias, cursos, festivales de cine ... ) 1.2.2.- Dar fuerza a la "ciudad de vacaciones', aquellos conglomerados urbanos como Benidorm, Torremolinos, Mallorca, y un largo etc.. no deben perder su potencial turístico puesto que perjudicaría a la economía de todo el país, en estas ciudades deben ponerse en marcha planes de rehabilitación y reconversión tanto de su imagen interna como externa. 1.2.3.- Esfuerzo en promocionar estos espacios litorales en el mercado internacional, puesto que con la unificación monetaria cada vez va ser "menos rentable" para el resto de países acudir a España, así que nuestro criterio ahora debe basarse en la cualificación más que en la cantidad de oferta. 1.3.- Reconversión y diversificación de la estructura económica basada en el turismo puesto que es muy vulnerable como único soporte de la riqueza de un espacio. 1. 3. 1. - Apoyo por parte del Estado a las prácticas del sector primario relacionadas con la agricultura y la pesca, pues constituyen un recurso endógeno de gran importancia, que además potencia el atractivo paisajístico de la zona. 1.3.2.- Apoyo a la población joven y a la iniciativa privada por parte del estado para desarrollar proyectos empresariales que reorienten la economía del territorio. 1.3.3.- Restar poder a la iniciativa inmobiliaria en el frente de mar puesto que está convirtiendo en continuo urbano todo el litoral, la tendencia futura debe ir orientada a la urbanización y aprovechamiento del interior, siempre teniendo en cuenta criterio arquitectónicos de la zona. El objetivo que me había propuesto con la monografía era explicar la situación de la planificación turística en el litoral y cómo podrían llegar a establecerse
mecanismos que ayudaran a este sector a desarrollarse correctamente, dentro de un marco de equilibrio con el medio ambiente y de mantenimiento de sus costumbres y tradiciones. Resumiendo un poco el planeamiento que sugiero es la reconversión a partir de la ordenación del territorio, teniendo en cuenta criterios de sostenibilidad y desarrollo. El litoral español corre el riesgo de sufrir una crisis muy grave debido a que cada vez resulta menos atractivo a los ojos de un turista que valora cada vez más la naturaleza, las costumbres, la calidad de las instalaciones, y menos las aglomeraciones, el deterioro del medio ambiente, al trato poco personalizado... Así pues nuestra tarea consiste ahora en luchar contra toda esta falta de planificación y pura especulación, para seguir conservando España y en especial nuestro litoral, tal y como estaba en aquellos años en que era un paraíso de playas y acantilados, de costumbres y folclore propios, que tan atractivo resultaba a los habitantes de otras tierras, asumiendo por otro lado las nuevas tecnologías pero como un modo de hacer más agradable y placentera la estancia en nuestro litoral. 5.- BIBLIOGRAFÍA - CALS GUELL, J. (1974) Turismo y política turística en España, Barcelona . CALS GUELL, J. (1991) "Turismo y política turística en España7. El sector terciario de la Economía eWañola, Madrid. - ENIMI, P y SANTIGOSA, M.A. (1991) "Crecimiento urbano, planificación del territorio y cambio político: el caso de la Costa Brava7', Documents Wanalisi Geografica, n? 18, pp 7-29. - FERNANDO VERA, J., LOPEZ PALOMEQUE, F., MARCUENA, M.J. y ANTON, S. (1997) Análisis Territorial del Turismo, Barcelona. . INDICADORES ESTADiSTICOS.(1997) Diputación Regional de Cantabria. Servicio de Estadístico. - LEIRA, E y QUERO, D. (199 1) " Un plan urbanístico y concertado para el desarrollo turístico de Calviá (Mallora)", Geometría, n? 12, pp 55-56. - MARCHENA GOMEZ, M. (1988) "La estrategia territorial de la nueva política turística en Andalucía", Urbanismo COAM, d 4, pp 55-56. MUÑOZ ESCALONA, F. (1992) "Turismo y desarrollo", Estudios Turísticos,, n' 115, pp 23. PORTG REY, E. (1975) " El planeamiento urbano y los Centros de Interés Turísticos de Galicia", Ciudad y Territorio. n' 1-2, pp 181-184. PLAN GENERAL DE ORDENACIóN URBANA, (1964).Ayuntamiento. de Laredo PLAN GENERAL DE ORDENACIóN URBANA, (1987),Ayuntamiento de Laredo