Mº Luisa Gómez Jiménez
LA REHABILITACIÓN URBANA DE LOS CENTROS HISTÓRICOS ALGUNAS VALORACIONES DESDE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN ANDALUCÍA
Resumen: Es una realidad constatable que el centro histórico de nuestras ciudades presenta una serie de deficiencias estructurales (como áreas degradadas) que limitan y condicionan el desarrollo de una adecuada calidad de vida, y que exige una intervención decidida desde las políticas de Rehabilitación Urbana. En este sentido, tanto la legislación urbanística como la normativa sobre vivienda han venido a incorporar un concepto de rehabilitación Urbana que excede de la intervención sectorial, para definir áreas de rehabilitación integrada. Si bien, la terminología y la casuística es extensa, pues son las Comunidades Autónomas las que han asumido competencia en la materia, complementariamente a las facultades de gestión y ordenación urbanística municipal, con la presente comunicación no se pretende llevar a cabo un análisis exhaustivo de la normativa y sus implicaciones, sino de constatar la incidencia que la necesaria rehabilitación integral plantea en el diseño de estrategias a nivel de Ordenación del Territorio. Esto es, desde la coherencia del Sistema de Ciudades. Abstract: It’s known that our inner cityes have several structural lacks (as undevelopped areas) able to difficult a propperly life quality. That situation have involved a public intervention from Urban Rehabilitation policy. Due to this, both urbanism acts and housing acts, have come to integrate rehabilitation concept in its mains contents.But, rehabilitation must be an integral one. So that you can take account not just a part but the whole city. By this paper we do not try to deal with all the Comunidades Autónomas competences or municipal task in this matter, but to test the real relationship we can find between integral urban rehabilitation an Land Organisation, from an integrated management strategy. That is, from City’s System coherence.
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”El tema central del urbanismo actual no es el de colonizar nuevos espacios intentando inventar nuevas fórmulas de asentamiento humano, sino el de reconstruir, recuperar los viejos centros urbanos, rehabilitarlos y equiparlos” (GARCÍA
DE ENTERRÍA, E
en “Consideraciones sobre una nueva legislación del
Patrimonio artístico, Histórico y cultural”, Revista Española de Derecho Administrativo Núm. 39.1983)
I. LA NECESARIA REHABILITACIÓN URBANA DEL CENTRO
HISTÓRICO DE NUESTRAS
CIUDADES. Los procesos de expansión, y concentración acaecidos en la dinámica de crecimiento demográfico y económico de nuestras urbes a partir de los años 60, motivaron una progresiva degradación del centro histórico de los núcleos de población, en lo que habría de denominarse en algunos países de nuestro entorno como la crisis urbana de las Inner Citys1, y ello por cuanto, a consecuencia de los múltiples problemas que los residentes en dichas áreas
debían soportar
(congestión urbana, niveles de ruido, malas condiciones sanitarias y de habitabilidad…) se operó un progresivo abandono del entorno acentuando aún si cabe un proceso de degradación que llega hasta nuestros días. La degradación a que hacemos referencia, fue a principios de los años 80, el detonante de un conjunto de medidas de intervención pública, que desde la normativa de protección a la Vivienda introdujeron por primera vez la idea de rehabilitación del patrimonio urbano ya edificado. Así, y coincidiendo con los primeros balbuceos de desarrollo autonómico, se aprobaron disposiciones que desde el Decreto-Ley 12/80 de 26 de septiembre2 sobre impulso de actuaciones
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Nos referimos obviamente a Gran Bretaña sobre cuyo particular análisis víd: GIFREU FONT, La regeneración Urbana en Gran Bretaña,Universidad Autónoma de Barcelona, Marcial Pons. Madrid. 1997 2 Repertorio Cronológico de Legislación Aranzadir 1980, 2186. BOE de 3 de Octubre de 1980, núm. 238. J.(1997)
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del Estado en materia de Vivienda y Suelo,
completaron los desarrollos
normativos de la Legislación de Suelo entonces vigente3. La edificación, - afirmaba la legislación urbanística - debía ser objeto de conservación, debiendo los propietarios y los Ayuntamientos en su caso, (así como los demás organismos competentes) de oficio o a instancia de cualquier interesado ordenar la ejecución de las obras necesarias para conservar las condiciones de seguridad, salubridad y ornato público de las construcciones. Era por tanto, la configuración jurídica del deber de conservación y la declaración de ruina de las edificaciones,- en el supuesto en que concurrieran los requisitos-, la que permitía situar en terminos de planificación urbanística la intervención administrativa en los centros históricos. Deber de conservación que, por otro lado, había impregnado ya el ordenamiento jurídico, desde el Código Civil hasta las disposiciones de Régimen Local4. El Decreto-Ley 12/80 citado introdujo pues, una novedad, ya que, extendió desde las actuaciones en suelo, la protección de la vivienda a la adquisición y preparación de suelo preferentemente residencial, el equipamiento primario, la rehabilitación de viviendas existentes, así como a las obras de mejora que produjesen en las mismas el correspondiente ahorro energético5. A partir de este momento, como ha expresado con claridad el prof. GONZÁLEZ PEREZ6 la rehabilitación urbana podría venir bien impuesta por el planeamiento, o bien exigida
atendiendo a las medidas de fomento económico acordadas para la
vivienda.
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Nos referimos a la particular suspensión de la vigencia de los articulos 12 a 17 del Reglamento de Disciplina Urbanística operada por Decreto 2472/78 de 14 de octubre (BOE de 23 de octubre de 1978) en relación a las órdenes de ejecución sobre el estado ruinoso de las construcciones. 4 El deber de conservación de los edificios, presenta en nuestro ordenamiento antecedentes precisos en los artículos 47, 168, 169, 170 de la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956, en los artículos 58.1.1, 181, 182, 183.1 de la Ley del Suelo de 1976, en el artículo 21, 134.1, 245, 246, 247. Así como respecto de las edficaciones ruinosas nuestro Código Civil señala en el artículo 389 que si “un edificio, pared, columna, o cualquier otra construcción amenazase ruina, el propietario estará obligado a su demolición y a ejecutar las obras necesarias para evitar su caída”. Además de lo dispuesto en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 5 Asi se expone en el artículo 1º del Decreto-Ley. 6 GONZÁLEZ PEREZ,J.(1998) Comentarios a la Ley sobre régimen del suelo y Valoraciones (Ley 6/98 de 13 de abril).Civitas.Madrid. Págs. 276 y ss.
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En el primer caso, aún en la redacción que ha mantenido casi inalterable la configuración jurídica del deber de conservación en el vigente artículo 197 de la Ley 6/98 de 13 de abril sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, artículo que sí menciona la rehabilitación vinculada al planeamiento8. En el segundo caso, la adopción de una medida de fomento a la rehabilitación se justificaba, en la “perentoria necesidad de contar con la instrumentación legal de un sistema de financiación que contemplase la mejora y rehabilitación tanto de la vivienda y equipamientos como de los espacios urbanos con sus valores ambientales, arquitectónicos, históricos-artistico, culturales y socioeconómicos”9. Ya fuera en un caso u otro lo cierto es, que la actuación en la materia, amén de exigir la intervención del propietario del inmueble sujeto a rehabilitación, se imbrica en el tejido urbano influyendo de manera determinante en el proceso de urbanización. Así, la toma de consideración de la ciudad consolidada y de la proyección de operaciones de rehabilitación sobre aquélla, deben a todas luces, ser coherentes. No se trata, como ha expresado la profesora GARCÍA GARCÍA, M. J10, de proceder a una rehabilitación sectorial sino de introducir un tratamiento integral que permita incluir equipamientos comunitarios, dotaciones públicas, y en definitiva recuperar para la ciudad el área degradada.
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Que señala: “ Los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones deberán destinarlos a usos que no resulten incompatibles con el planeamiento urbanístico y mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad, y ornato público. Quedarán sujetos igualmenteo al cumplimiento de las normas sobre protección del medio ambinete y de los patrimonios arrquitectónicos y arqueológicos y sobre rehabilitación urbana”. 8 Sobre el contenido del artículo 19 de la Ley puede verse entre otros: SERRANO ALBERCA,J.M (1999) (coord) Comentarios a la Ley 6/98 de 13 de abril sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. Marcial Pons. Madrid. Págs. 296 y ss.; González Pérez, J. Op. Cít.; ARMENGOT DE PEDRO, ANTONIO, BALLESTEROS ARRIBAS, SILVIA,(2000) Régimen del Suelo y Valoraciones.Comentarios a la Ley 6/98 de 13 de abril. El Consultor de los Ayuntamientos y de los juzgados. 9 Sic. Exposición de Motivos del RD 2329/83 de 28 de julio (BOE de 7 de septiembre de 1983) que derogó el Real Decreto 375/82 de 12 de febrero (BOE de 3 de marzo de 1982), sobre protección Oficial a la Rehabilitación.. Decreto que se enmarcó en el programa trienal de viviendas 1981-1983, y que pretendió responder a los escasos efectos reales de las disposiciones rehabilitadoras emprendidas hasta la fecha. 10 El régimen jurídico de la rehabilitación urbana.1999. Valencia. Pág. 50.
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Desde esta perspectiva, la rehabilitación urbana conecta no sólo con las técnicas de reforma interior11 de las ciudades sino con operaciones más ambiciosas. Sin que sea este el lugar de detenernos en la casuística que incoropora la puesta en marcha de una dinámica de rehabilitación integrada, y sin detenernos aún en las específicas previsiones sobre edificación12 ni sus exigencias de calidad, hágamos al menos dos tipos de consideraciones. Una, las derivadas de su contemplación en los instrumentos de planificación de Viviendas y dos, su interrelación en último extremo con la Ordenación del Territorio. Para lo cual tomaremos como referencia el desarrollo normativo en la Comunidad Autónoma Andaluza. I a) La Rehabilitación en el III Plan Andaluz de Vivienda y suelo. La planificación de Viviendas, en tanto que instrumento económico de ordenación de necesidades constructivas, ha vehiculado la medidas económicas de fomento a la rehabilitación. En la Comunidad Autónoma Andaluza dichas medidas fueron adoptadas en el Decreto 166/99 de 27 de Julio por el que, en el marco de las actuaciones protegidas promovidas al amparo del Real Decreto 1186/9813 se aprobó la Orden de 27 de enero de 2000 sobre desarrollo y tramitación de los distintos programas del III Plan. Norma que contempla en coherencia con el Decreto las denominadas Áreas de Rehabilitación Concertada. El concepto de lo que se entienda por área de rehabilitación concertada, si bien no aparece en la norma, si se determina sobre la base del cumplimiento de una serie de requisitos entre los que se encuentran a) la recuperación de ámbitos urbanos, del patrimonio edificado y de los espacios Públicos b) la coordinación de los distintos intrumentos y de las actuaciones previstas, c) la intervención en Centros Históricos con planeamiento de protección y en Conjuntos Históricos declarados o d) el mantenimiento de la población residente y de su integración social14. El 11
Esto es, la existencia de un Plan Especial de Reforma Interior, o de Ordenanzas Municipales que contemplen el poblema 12 Esto es, nos referimos a las implicaciones derivadas de la Ley de Ordenación de la Edificación, Ley 38/99 de 5 de noviembre. 13 Repertorio Cronológico de Legislación de Aranzadi 1998, 1571. Cuya consulta sinóptica puede hacerse también en www.mfom.es/vivienda/plan/tabla2.html 14 Así artículo 53 de la Orden.
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Plan cuya vigencia comprende de 1999 a 2002, introduce, pues un concepto de rehabilitación integrada que permite la intervención directa en la recuperación de espacios degradados en el ámbito de las competencias autonómicas15 estatutariamente asumidas en la materia, de conformidad con la jurisprudencia constitucional sentada16sobre el particular. I.b) La Rehabilitación desde el Decreto 103/99 de 4 de mayo por el que se aprueban las Bases y Estrategias del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía Por último, no debe olvidarse que la dinámica urbana ligada a todo proceso rehabilitador,- si la rehabilitación responde a la idea de actuación integrada-, incide en el modelo de ciudad, en el sistema de ciudades y en la Ordenación del Territorio. La L.O.T.A. (esto es, la Ley 1/94 de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma Andaluza ) establece la correspondiente correlación, ya sea desde la definición de los Planes con incidencia e la Ordenación del Territorio o desde la formulación de estrategias territoriales incluidas en el
Plan de
Ordenación del territorio de la Comunidad (POTA)17 de los procesos de desarrollo urbano, que debe preveer la creación de áreas urbanas integradas funcionalmente aún rebasando los límites administrativos municipales y en las que se haya operado una rehabilitación integral. Es por ello, que el diseño de las Bases y estrategias territoriales del Plan de Ordenación del Territorio Andaluz, opera en la definición estratégica del sistema de Ciudades con la adopción de medidas tales como la creación de Agendas de Cooperación entre las ciudades. Agendas, que para un mejor aprovechamiento del potencial endógeno de desarrollo y una 15
Alguna comunidad Autónoma ha desarrollado expresamente dicha competencia mediante la promulgación de una ley sobre rehabilitación de espacios degradados.Este es el caso de la Comunidad de Madrid con la Ley 7/2000 de 19 de junio.Norma que contempla no sólo los progamas de rehabilitación sino los convenios de colaboración que puedan establecerser sobre el particular. 16 Específicamente sobre financiación en rehabilitación de Viviendas Víd. STC 59/95 de 17 de marzo, y los referentes de la STC 152/88. 17 El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma acordó por Decreto 83/95 formular el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. En desarrollo de dicho Decreto y en la primera fase de redacción del Plan se formuló un documento de Bases y Estrategias Territoriales (aprobado por Decreto 103/99 de 4 de mayo). A ello hay que añadir la sucesiva
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adecuada coordinación de las intervenciones sectoriales prevee la utilización instrumental de las políticas de fomento tales como las de equipamientos, servicios, suelo, vivienda actividades productivas, o las de conservación del Patrimonio histórico y cultural18. En resumen, se aboga por una intervención en la trama urbana que permita la vertebración e integración de las diferentes estructuras territoriales a través del sistema de articulación regional, lo que a nuestro entender exigirá como paso previo, y necesario una rehabilitación urbana integral.
formulación de Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional, que previstos en la LOTA se vinculan por las estrategias territoriales definidas globalmente en Plan. 18 El documento de Bases y Estrategias a que hacemos referencia puede consultarse en la URL; www.copt.junta-andalucia.es.
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