ANÁLISE CRÍTICA - Volume I MINUTA DE PROJETO DE LEI SOBRE SERVIÇOS AMBIENTAIS E O SISTEMA DE GESTÃO DOS SERVIÇOS AMBIENTAIS DO AMAZONAS Dezembro 2011 1
ANÁLISE CRÍTICA DA MINUTA DE PROJETO DE LEI SOBRE SERVIÇOS AMBIENTAIS E O SISTEMA DE GESTÃO DOS SERVIÇOS AMBIENTAIS DO AMAZONAS
Dezembro 2011 Índice INTRODUÇÃO.........................................................................................................................4 Objetivo...............................................................................................................................4 CONTEXTO.............................................................................................................................5 Linha do Tempo..................................................................................................................6 METODOLOGIA......................................................................................................................8 ANÁLISE CRÍTICA...................................................................................................................8 Uso dos recursos financeiros...................................................................................8
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3 Transparência...............................................................................................................9 Garantia de Controle Social....................................................................................10 Governança.................................................................................................................12 Criação do Fundo Estadual de Mudanças Climáticas e Serviços Ambientais...................................................................................................12 CONSIDERAÇÕES..................................................................................................................14
Elaborado por: Yara Camargo e Michele Zadra – Programa de Políticas Públicas e Fabiano Silva – Coordenador Executivo. Editoração Gráfica: Tarcísio Magdalena
INTRODUÇÃO Os Serviços Ambientais advindos da floresta
CONTEXTO
forma propositiva para a minuta de lei de
para uma proposta de criação do Instituto
Amazônica - com um terço das florestas
Serviços Ambientais do Estado do Amazonas.
primeira vez na agenda da política ambiental
de Conservação e Clima com uma estrutura
tropicais do mundo e mais da metade da
Este documento traz uma análise crítica
do governo do Amazonas em 2007 com
de funcionamento e o aperfeiçoamentos da
biodiversidade do planeta – dependem
da minuta do Projeto de Lei sobre Serviços
a instituição da Política Estadual Sobre
proposta de Lei de Serviços Ambientais foram
da manutenção da floresta em pé para a
Ambientais e Gestão do Sistema de Serviços
Mudanças Climáticas, Conservação Ambiental
até junho de 2012 com o envio do processo
manutenção de seus serviços ecossistêmicos.
Ambientais versão dezembro de 2011.
e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas
à Secretaria Executiva da SDS pelo CECLIMA.
(Lei no. 3.135 de 05/6/2007). Neste sentido,
Em outubro de 2012, na XII reunião ordinária
esta lei institui bases e traz diretrizes para o
do FAMC, a SDS apresentou uma minuta de
estabelecimento de um arcabouço legal para
projeto de Lei (versão setembro 2012) que
serviços ambientais no Amazonas, processo
trouxe a UGMUC como ente de gestão e
este que iniciou em dezembro de 2009 com
controle do Sistema de Gestão de Serviços
a SDS atendendo à solicitação do Fórum
Ambientais, excluindo a proposta de criação
Amazonense de Mudanças Climáticas (FAMC).
do Instituto. Desde final de 2012 a minuta
O Centro Estadual de Mudanças Climáticas
de projeto de Lei (versão setembro 2012)
(CECLIMA), então, iniciou o processo de
encontrava-se na Casa Civil e em agosto de
elaboração do marco legal da Política de
2013 retornou à SDS. Atualmente, foi resgata
Serviços Ambientais do Amazonas que contou
a minuta de projeto de Lei versão pós-consulta
com a participação da sociedade civil, técnicos
pública dezembro de 2011, apresentada ao
do governo e demais interessados e culminou
FAMC na sua X reunião ocorrida em março de
com uma minuta de Projeto de Lei (versão
2012. Também, está retomada a discussão da
pós-consulta pública dezembro de 2011) para
criação do Instituto de Conservação e Clima.
As políticas públicas para os Serviços Ambientais orientam-se na manutenção
Objetivo
desses serviços incentivando a gestão sustentável dos recursos naturais, a
4
O tema Serviços Ambientais aparece pela
Este documento tem como objetivo
conservação da biodiversidade e a melhoria da
subsidiar tomadores de decisão no processo
qualidade de vida das populações tradicionais
de avaliação e aprovação da mesma pela
da Amazônia, principalmente as provedoras
Comissão de Meio Ambiente da Assembleia
de serviços ambientais. Neste sentido, um
Legislativa do Amazonas e pela ALE-AM,
marco legal coerente para regulamentar
como também, fomentar um debate crítico
projetos e programas de pagamento por
em coletivos ou fóruns de discussão com
serviços ambientais faz-se necessário e é
participação de diferentes segmentos da
neste sentido que o Estado do Amazonas vem
sociedade como, por exemplo, o FAMC, e
trabalhando desde 2009.
subsidiar a sociedade civil socioambiental
A Fundação Vitória Amazônica – FVA, organização da sociedade civil que atua em questões socioambientais, membro
e movimentos de base em um processo de negociação construtivo para aperfeiçoamento da minuta.
instituir a Política do Estado do Amazonas sobre Serviços Ambientais e o Sistema de
conselheiro do FAMC (Fórum de Mudanças
Gestão dos Serviços Ambientais. Durante
Climáticas, Biodiversidade e Serviços
o decorrer deste processo, em fevereiro de
Ambientais do Amazonas) e participante
2012 iniciou-se a discussão para criação de
do processo de elaboração da proposta da
uma autarquia, o Instituto, que substituísse
política sobre serviços ambientais para o
as atribuições da UGMUC (Unidade Gestora
Amazonas, considera o marco legal sobre
do Centro Estadual de Mudanças Climáticas
serviços ambientais no Estado relevante para
e do Centro Estadual de Unidades de
o avanço desta agenda e vem contribuir de
Conservação). Os avanços desta discussão
5
Linha do Tempo
5/6/2007
13/11/2007
nov/dez /2007
7/4/2008
8/7/2008
dez/2011
abr/2012
out/2012
Lei nº 3.135
Lei nº 3.184
criação da FAS
Lei Ordinária nº 3.244/2008
Lei nº 3.269
Minuta Lei de Serviços Ambientais pós consulta pública
Minuta de projeto de Lei ICC
Minuta Lei de Serviços Ambientais apresentada ao FAMC
Lei Complementar nº 53
Figura 1. (acima) Linha do tempo das leis publicadas e com relação direta ou indireta
3244/2008 de 07/4/2008 – dispõe
(arcabouço legal) com serviços ambientais.
sobre a criação da Unidade Gestora do
05/6/2007: Lei nº 3.135 de 05/6/2007 – institui a Política Estadual Sobre Mudanças Climáticas, Conservação
6
07/4/2008: Lei Ordinária no.
Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas (PEMC) 05/6/2007: Lei Complementar no. 53/2007 de 05/6/2007 – institui o Sistema
Centro Estadual de Mudanças Climáticas e do Centro Estadual de Unidades de Conservação (UGMUC) 08/7/2008: Lei no. 3.269 - integra a UGMUC a administração direta do Executivo, com autonomia operacional. Dezembro de 2011: Minuta da Lei
Estadual de Unidades de Conservação
de Serviços Ambientais (SA): versão
(SEUC)
dezembro de 2011 que contempla a
13/11/2007: Lei no. 3.184 de 13/11/2007 – altera a Lei 3.135 (PEMC):
criação do ICC Abril de 2012: Minuta de Projeto de
autoriza Executivo a participar, doar $,
Lei: dispõe sobre a criação do Instituto de
doar produtos e serviços ambientais
Conservação e Clima - ICC, revoga a Lei nº
(Lei 53) e gestão de selos a uma única
3.244 de 2008 e dá outras providências.
Fundação Privada, sem fins lucrativos. Nov/Dez de 2007: criação da
Setembro de 2012: Minuta da Lei de Serviços Ambientais (SA): versão
FAS (Estatuto e Ata de aprovação do
setembro de 2012 que resgata a UGMUC,
Estatuto/20/12/2007)
excluindo o ICC.
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METODOLOGIA O trabalho foi feito em duas etapas: uma
ANÁLISE CRÍTICA Esta análise crítica da Minuta de Lei dos
e às funções e finalidades da Companhia
suficiente clareza sobre as modalidades e o
de Incentivo e Desenvolvimento de Serviços
destino da alienação de créditos e sobre qual
Ambientais do Estado do Amazonas (Art. 16).
avaliação comparativa entre as duas versões
Serviços Ambientais do Estado do Amazonas
da minuta de Projeto de Lei sobre Serviços
versão dezembro 2011 está estruturada em
Ambientais (versão pós consulta pública/
quatro temas: uso dos recursos; transparência;
dezembro 2011 e versão setembro 2012) e
garantia de controle social e governança. A
a Comissão de Monitoramento e Transparência
uma análise critica da versão pós consulta
FVA propõe modificações para cada um desses
para que este coletivo possa monitorar e
Análise FVA: esse órgão tem poderes
pública/dezembro 2011.
temas visando a ampliação dos benefícios
deliberar também sobre as operações de
de monitoramento limitados e não delibera
derivados deste marco legal e traz para esta
alienação dos recursos derivados dos serviços
sobre questões financeiras relativas ao Fundo
Na avaliação comparativa entre as duas
minuta de lei a inserção de uma Subseção que
ambientais feitas pelo Poder Executivo.
Estadual de Mudanças Climáticas e Serviços
versões da minuta de Projeto de Lei sobre
cria o Fundo Estadual de Mudanças Climáticas
Serviços Ambientais (versão pós consulta
e Serviços Ambientais, conforme prevista na
pública/dezembro 2011 e versão setembro
minuta de lei versão setembro 2012.
pós consulta pública de dezembro 2011
•
Uso dos recursos financeiros
sofreu alterações significativas. O processo de avaliação comparativa entre as duas
seria o controle do uso desses recursos. Art. 12: institui a Comissão Estadual de Proposta FVA de modificação: fortalecer
A Minuta de Lei versão 2011 indica as
Monitoramento e Transparência.
Ambientais. •
Transparência Proposta FVA de modificação: transferir
A transparência na gestão do Sistema de
2012) foi possível identificar que a versão
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Análise FVA: o texto da lei não fornece
do Conselho Consultivo a competência de
Serviços Ambientais do Estado do Amazonas
fiscalização sobre a aplicação e utilização dos
é um princípio democrático fundamental que
recursos do Fundo para a Comissão Estadual
precisa ser regulamentado com precisão e
de Monitoramento e Transparência (CEMT).
versões gerou o produto intermediário Tabela
finalidades, os destinos e as modalidades de
clareza. O objetivo é garantir que todos os
Este encaminhamento também fortalecerá a
Comparativa entre as versões dezembro 2011
uso dos recursos financeiros ou rendimentos
atores, públicos e não públicos, envolvidos
CEMT permitindo maior controle social sobre a
e setembro 2012 da Minuta de Lei de Serviços
do Sistema de Gestão dos Serviços Ambientais
com programas, subprogramas e ou projetos
implementação da lei.
Ambientais (anexo I).
do Estado do Amazonas. Nesse sentido, a
de serviços ambientais estejam sempre
FVA identificou, na utilização dos recursos
adequadamente informados e cientes sobre os
Art. 16: cria a Companhia de Incentivo e
financeiros, a possibilidade de alienar
processos de tomada de decisão no âmbito do
Desenvolvimento de Serviços Ambientais do
estudo detalhado da minuta o que permitiu
arbitrariamente créditos decorrentes de
Sistema dos Serviços Ambientais do Amazonas
Estado do Amazonas.
identificar artigos considerados relevantes,
produtos ou serviços ambientais pelo Governo
e do Fundo Estadual de Mudanças Climáticas e
segundo visão da FVA, no intuito de serem
do Estado (art. 28).
Serviços Ambientais.
Nesta análise crítica, o primeiro passo foi o
Análise FVA:
melhorados. O segundo passo foi a análise em si que, consequentemente, gerou propostas
Art. 28: autoriza o Poder Executivo a alienar
No texto da minuta de lei versão 2011 a FVA
•
Inciso V declara que a Companhia
de modificações desses artigos que remeteram
créditos decorrentes de produtos e serviços
detectou vários pontos que podem prejudicar
pode executar programas e subprogramas,
a avaliação comparativa entre as duas versões
ambientais.
o princípio da transparência, em particular em
sendo assim outro potencial agente executor
relação a composição da Comissão Estadual
particular sem explicar quando isso seria
de Monitoramento e Transparência (art. 12)
pertinente.
da minuta.
9
•
Inciso VII autoriza a Companhia
•
Garantia de Controle Social
a gerir e alienar os ativos e os créditos
Estado ganha automaticamente controle
e aprovação desses instrumentos (ver análise
permanente da Comissão, inibindo de fato a
Art. 12).
Por Garantia de Controle Social entende-se
ação de monitoramento pelos conselheiros
ambientais, abrindo para que recursos do
o efetivo poder da sociedade civil de monitorar
representantes da sociedade civil escolhidos
Fundo sejam destinados para operações
e influenciar as tomadas de decisões pelos
pelo FAMC.
financeiras que não cabem nas finalidades do
órgãos que compõem o arranjo institucional
Fundo;
do Sistema de Gestão dos Serviços Ambientais
resultantes dos produtos e serviços
desses Instrumentos ficando a cargo somente do ICC, sem ser compartilhado com a
Proposta FVA de modificação: a
Comissão Estadual de Monitoramento e
do Estado do Amazonas e do Fundo Estadual.
Presidência da Comissão Estadual de
Transparência, limita o controle da sociedade
Um efetivo controle social é essencial para
Monitoramento e Transparência deve ser um
civil no processo. Ao passar a competência
garanta a transparência e a participação da
assegurar que a gestão dos recursos realmente
cargo rotativo entre Poder Público e Sociedade
de aprovação dos Instrumentos à Comissão
sociedade no monitoramento das atividades
atinja as finalidades do Sistema de Gestão dos
Civil, de forma a evitar que nenhum dos dois
Estadual de Monitoramento e Transparência
da Companhia por meio de estatuto jurídico
Serviços Ambientais do Estado de Amazonas
setores possa manter um controle contínuo
(composta paritariamente por entes da
previsto em lei própria.
e para garantir o respeito das salvaguardas
sobre as deliberações quando em caso de
sociedade civil organizada e poder público)
sociais e ambientais mencionadas no artigo 26.
empate com o voto do Presidente.
o processo torna-se de fato participativo e
•
Parágrafo Único prevê que a SDS
Proposta FVA de modificação: inciso V:
10
Análise FVA: O poder de aprovação
a pertinência deve estar associada ao Art. 14
transparente. Nesse sentido, a análise pela FVA da
Proposta FVA de modificação: para um
e o Inciso VII alterado para que a Companhia
Minuta de Lei versão 2011 destacou falhas
melhor controle social, deve-se inserir no
Proposta FVA de modificação: §1º e
não possa alienar créditos não procedentes
importantes no texto do artigo 12 que define
Art. 12. §3º o Inciso VIII que rrefere-se à
2º (Art. 26) A criação dos Instrumentos de
de suas receitas. No Parágrafo Único, para
a composição da Comissão Estadual de
análise e aprovação de instrumentos sociais
Repartição de Benefícios ou Rendimentos
garantir efetivamente o controle social por
Monitoramento e Transparência do Sistema
e ambientais de repartição de benefícios ou
aos Provedores/Recebedores poderá ser
meio de estatuto jurídico previsto em lei
Estadual de Serviços Ambientais espaço este
rendimentos como uma das competências
proposta pela sociedade civil, setor privado
própria, esta lei deveria ser criada, aprovada
que deve garantir para a sociedade civil a
da Comissão Estadual de Monitoramento
e governamental e deverá ser objeto de
e publicada concomitante à aprovação e
possibilidade de exercer uma eficaz ação de
e Transparência e designa a publicação dos
análise e aprovação pela Comissão Estadual
publicação da lei de Serviços Ambientais.
controle social.
Instrumentos ao ICC.
de Monitoramento e Transparência. Tais instrumentos aprovados deverão ser
Art. 12: cria a Comissão Estadual de Monitoramento e Transparência. Análise FVA: o Presidente da Comissão
Art. 26. Define os Instrumentos de
encaminhados ao ICC para publicação e
Repartição de Benefícios ou Rendimentos aos
incorporação nos respectivos programas,
Provedores/Recebedores dentro do Sistema
subprogramas e projetos.
de Gestão dos Serviços Ambientais. Seu §3º
é a/o Secretaria/o do Meio Ambiente (SDS).
estabelece as regras para a criação desses
Isto significa que, em caso de empate em
Instrumentos. O Inciso VIII do §3º do Art.
processo de votações na Comissão e tendo
12 daria competência à Comissão Estadual de
o Presidente voto duplo, o Governo do
Monitoramento e Transparência para análise
11
que a Lei que institui a Política do Estado do
e inserir a Subseção Do Fundo Estadual
contínuo sobre as deliberações quando em
Amazonas sobre Serviços Ambientais e seu
de Mudanças Climáticas e Serviços
caso de empate com o voto do Presidente.
De acordo com o artigo 10 da minuta de
Sistema de Gestão dos Serviços Ambientais e
Ambientais proposta na minuta de projeto
lei versão 2011, a governança do Sistema de
a Lei que dispõe sobre a criação do Instituto
de Lei de Serviços Ambientais (versão
Gestão dos Serviços Ambientais do Estado do
de Conservação e Clima – ICC sejam aprovadas
setembro 2012).
Amazonas (a rede de instituições e colegiados
concomitantemente.
•
Governança
Análise FVA: a redundância entre os
Mudanças Climáticas e Serviços
(versão setembro 2012) abrange os Artigos
colegiados de fiscalização (Comissão de
Ambientais.
25 a 30 e analisando estes artigos, a FVA
Monitoramento e Transparência e o Conselho
também traz contribuições de melhorias para
Consultivo) favorece a fragmentação e o
os seguintes artigos:
enfraquecimento da ação de controle social
»»
agente de supervisão (SDS); um agente de gestão, controle e registro (ICC); um agente
Criação do Fundo Estadual de
Art. 24 Inciso 1: autoriza o poder
executores (pessoas jurídicas de direito público
executivo de criar o Fundo Estadual
ou privado autorizados pelo ICC).
de Mudanças Climáticas e Serviços Ambientais.
Art.10 e Art. 11: instituem como Ente de gestão e controle do Sistema de Gestão
Análise FVA: conforme previsto na Lei
dos Serviços Ambientais o Instituto de
3.135/2007, a criação do Fundo Estadual de
Conservação e Clima - ICC.
Mudanças Climáticas e Serviços Ambientais - que disciplinará a captação, gestão e
Análise FVA: o ICC tem independência
fiscalização do Fundo. Mudanças Climáticas e Serviços Ambientais
e monitoram o Sistema) se compõe de: um
de monitoramento (Comissão Estadual de
12
Consultivo, órgão de aconselhamento e
A Subseção Do Fundo Estadual de
governo-sociedade civil que regram, mantêm
Monitoramento e Transparência) e agentes
Art. 27 Inciso II: cria o Conselho
exercida pela sociedade civil. Art. 27 Inciso I: cria o Conselho Deliberativo, instância que governa o Fundo, a
Proposta FVA de modificação: o
ser constituído por 6 membros nomeados pelo
Conselho Consultivo não precisa ser criado e
Poder Público e por 6 membros nomeados
seus poderes deveriam ser incorporados nas
pela sociedade civil.
competências da Comissão de Monitoramento e Transparência. Pois, toda a capacidade de
Análise FVA: para garantir uma gestão
monitoramento e fiscalização ficaria só em
distribuição dos recursos oriundos das ações
participativa e transparente dos recursos
um órgão de controle, sem estarem divididas
administrativa e financeira suficiente para gerir
de Mudança de Clima e Serviços Ambientais
deveria haver paridade entre poder público
e enfraquecidas em duas estruturas que têm
o Sistema dos Serviços Ambientais e o Fundo
- torna-se imprescindível para disponibilizar
e sociedade civil, porém, o presidente é
diferentes membros.
de Mudanças Climáticas de maneira efetiva e
recursos necessários para promover a
nomeado pelo chefe do poder executivo,
independente.
mitigação das mudanças climáticas e a
desequilibrando a paridade e reforçando a
adaptação aos seus impactos e a recuperação,
garantia do controle do conselho ao poder
estruturas administrativas do Fundo Estadual
manutenção e melhoria dos serviços
público.
de Mudanças Climáticas e Serviços Ambientais
Proposta FVA de modificação: Retomar a Minuta de Projeto de Lei Instituto de sua criação e revoga a Lei nº 3.244 de
e define que as instituições da sociedade civil
ambientais. Proposta FVA de modificação: a
Conservação e Clima - ICC que dispõe sobre Proposta FVA de modificação: excluir
Art. 27. § 1º: regra a composição das
Presidência do Conselho Deliberativo deve
2008. Por ser o órgão gestor do Sistema de
o Inciso I do Art. 24 que autoriza o poder
ser um cargo rotativo entre Poder Público e
Serviços Ambientais, o ICC deveria ser criado
executivo a criar o Fundo Estadual de
Sociedade Civil, de forma a evitar que nenhum
conjuntamente a este Sistema, o que requer
Mudanças Climáticas e Serviços Ambientais
dos dois setores possa manter um controle
serão indicadas no âmbito do FAMC, sendo a escolha final pelo chefe do poder executivo.
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Análise FVA: a escolha final das organizações da sociedade civil feita pelo Executivo limita a possibilidade de exercer um verdadeiro controle social nas estruturas administrativas do Fundo, que seriam de fato completamente submetidas ao Governo do Estado. Proposta FVA de modificação: para garantir uma verdadeira independência das instâncias de controle social, os membros da sociedade civil nas estruturas administrativas deveriam ser escolhidos no âmbito do FAMC, sem precisar de aprovação do Executivo. Para isso exclui-se a frase “sendo a escolha final
14
pelo chefe do poder executivo”.
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CONSIDERAÇÕES A FVA, com esta análise, considera que vem contribuir de forma propositiva para a melhoria da Minuta de Lei de Serviços Ambientais versão pós consulta pública dezembro 2011 com propostas de modificações e estimular possíveis debates sobre os 4 temas considerados relevantes neste documento.
Fundação Vitória Amazônica - FVA Rua Estrela D’alva, 146, Cj Morada do Sol Bairro Aleixo - Manaus/AM CEP 69060-093 Fone: (+55 92) 3302 7261 www.fva.org.br Fundação Vitória Amazônica fva_brasil
www.fva.org.br
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