Legislação aplicada módulo 1 by Adriane rodrigues

Diretoria de Desenvolvimento Gerencial Coordenação Geral de Educação a Distância

Legislação Aplicada à Gestão de Pessoas Versão para impressão

MÓDULO 1 – A LEI 8.112 E SUA IMPORTÂNCIA

Atualizado em: Março/2011

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SUMÁRIO

MÓDULO 1 – A LEI 8.112/90 E SUA IMPORTÂNCIA .......................................................... 4 OBJETIVOS ESPECÍFICOS .............................................................................................. 4 1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA....................................................................................... 4 1.1. CONCEITO ............................................................................................................... 4 1.2. REGULAMENTAÇÃO .................................................................................................. 5 2. LEI Nº 8.112/90 E LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR ................................................ 11 2.1. Regime de Trabalho ............................................................................................ 11 2.2. Servidor Público Federal ...................................................................................... 13 2.3. Cargo Público ...................................................................................................... 14 3. FINALIZANDO O MÓDULO ....................................................................................... 16

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MÓDULO 1 – A LEI 8.112/90 E SUA IMPORTÂNCIA OBJETIVOS ESPECÍFICOS Ao final deste módulo, espera-se que você seja capaz de: Conceituar administração pública descrevendo os seus componentes e a legislação que a rege. Citar os 14 princípios a serem identificados na administração pública. Listar, pelo menos, 6 critérios a serem observados nos processos administrativos. Descrever a diferença entre servidor público e empregado público de Acordo com a Lei Federal nº 8.112/90 e a legislação complementar. Apresentar o conceito de cargo público explicando suas principais características.

1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 1.1. CONCEITO O QUE É ADMINISTRAR? “Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias. Se os bens e interesses geridos são individuais, realiza-se administração particular. Se são da coletividade, realiza-se administração pública.

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Administração Pública, portanto, é a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da Moral, visando o bem comum”. Hely Lopes Meirelles

COMO SE COMPÕE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA? A Administração Pública Federal do Poder Executivo compreende: Administração Direta - serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. Administração Indireta - Autarquias, Empresas públicas, Sociedades de Economia Mista, Fundações públicas. Art. 4º do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Os órgãos da Administração Pública Direta não possuem personalidade jurídica e são hierarquicamente subordinados aos órgãos superiores. As entidades compreendidas na Administração Pública Indireta são dotadas de personalidade jurídica própria e possuem autonomia, sujeitando-se apenas a supervisão e controle de um Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade. Inciso IV do art. 26 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. O processo administrativo na Administração Pública Federal, direta e indireta, é regulado pela Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

1.2. REGULAMENTAÇÃO DO QUE TRATA A LEI Nº 9.784/99? Ela visa, em especial, a proteção dos direitos dos administrados e o melhor cumprimento dos fins da Administração. Para isso, esta lei regula todo o procedimento administrativo que deve ser observado na esfera federal, estabelecendo os deveres dos administrados, as competências, o impedimento e a suspeição no processo, os atos processuais, a instrução, o dever de decidir e de motivar as decisões administrativas, bem como a extinção e a convalidação dos

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atos administrativos, os recursos administrativos, a revisão dos processos, os prazos e as sanções aplicáveis.

PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos seguintes princípios (ver CF, Art. 37):

razoabilidade

eficiência

segurança jurídica

legalidade

proporcionalidade

impessoalidade

supremacia do interesse público

finalidade

devido processo legal e ampla

moralidade

defesa

motivação inafastabilidade do controle judicial dos atos administrativos responsabilidade do Estado por comportamentos administrativos

PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE “Sabemos que o administrador público, por vezes, é autorizado pela própria norma administrativa a agir com certa discricionariedade, avaliando a conveniência e a oportunidade da decisão que pretende adotar. Nesses casos, impõe-se à observância desse primado, na medida em que sua opção deve guardar proporção com o senso comum do povo”.1 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA “A procura da eficiência é uma tônica do Estado moderno. Antes da denominada “Reforma Administrativa”, a Constituição da República impunha obstáculos de difícil remoção para a aplicação de políticas voltadas para a cobrança de desempenho do serviço público e para a racionalização das despesas.

MIRANDA, Henrique Savonitti. Curso de direito administrativo. 3. ed. Brasília: Senado Federal, 2005. p. 89.

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A finalidade da inclusão da eficiência como princípio constitucional expresso é permitir que a Administração ofereça ao cidadão mais serviços, com melhor qualidade, em menor tempo. Objetiva-se, ainda, a redução de custos, na medida em que se promove a contínua revisão e aperfeiçoamento das rotinas e processos de trabalho, simplificando procedimentos, desburocratizando e estabelecendo metas e indicadores de desempenho e de satisfação do cidadão. Podemos dizer, assim, que a inclusão da eficiência como princípio expresso da Administração Pública teve por escopo primordial solucionar duas ordens de questões, a saber: controle da eficácia e da eficiência da gestão orçamentária, prevista no inciso II do art. 74 da Constituição Federal, e otimizar o desempenho da Administração, por meio da substituição de métodos obsoletos por modernos, calcados nos resultados de que os potenciais humanos e de materiais da Administração possam oferecer, a partir do que dispõe o parágrafo 8º do art. 37, e o inciso III do art. 41 da Constituição Federal”.2 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE O administrador público só poderá agir dentro daquilo que é previsto e autorizado por lei. Hely Lopes Meirelles, em sua obra Direito Administrativo Brasileiro, define: “A legalidade, como principio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso”. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE “Esse primado nada mais é do que uma especificação à Administração Pública do princípio da igualdade, insculpido no caput do art. 5º da Constituição Federal... Assim, no desempenho das funções públicas requer-se o tratamento indistinto a todos os administrados... O princípio da impessoalidade possui, ainda, um sentido voltado à Administração, pois não é a pessoa física do agente que atua, mas o Estado, por ele representado.” 3

MIRANDA, Henrique Savonitti. Curso de direito administrativo. 5. ed. Brasília: Senado Federal, 2007. p. 101-2. MIRANDA, Henrique Savonitti. Curso de direito administrativo. 3. ed. Brasília: Senado Federal, 2005. p. 91 e 92. 3

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PRINCÍPIO DA FINALIDADE “A Administração Pública se subjuga ao dever de ter sempre em mira o interesse do povo, adscrevendo-se a ele. É essa a sua finalidade precípua.”4 PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA “O princípio da moralidade está insculpido no caput do art. 37 da Constituição da República. Por ele, exige-se que o procedimento administrativo se desenrole em conformidade de padrões éticos prezáveis. Aspecto importantíssimo é que, a partir da Constituição de 1988, a moralidade passou a ser elemento integrante do conceito de legalidade administrativa. Assim, ato administrativo imoral é sinônimo de ato administrativo ilegal e, como tal, deverá ser anulado pela Administração ou pelo Poder Judiciário. Nesse diapasão também foi o entendimento do Ministro Celso de Mello, quando do julgamento da ADIn nº 2.661-5-MA, ao afirmar que „o princípio da moralidade administrativa, ao impor limitações ao exercício do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder Público que transgridam os valores éticos que devam pautar o comportamento dos órgãos e agentes governamentais”.5 ADIn é a abreviatura de “Ação Direta de Inconstitucionalidade”, que consiste em uma ação, proposta diretamente perante o Supremo Tribunal Federal, e que tem por objetivo expelir do ordenamento jurídico os efeitos de uma lei ou de um ato normativo que estejam contrariando a Constituição Federal. PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO “O princípio da motivação é reclamado quer como afirmação do direito político dos cidadãos ao esclarecimento do „porquê‟ das ações de quem gere negócios que lhe dizem respeito por serem titulares últimos do poder, quer como direito individual a não se assujeitarem a decisões arbitrárias, pois só têm que se conformar às que forem ajustadas às leis.”6

PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE

MIRANDA, Henrique Savonitti. Curso de direito administrativo. 3. ed. Brasília: Senado Federal, 2005. p. 88. MIRANDA, Henrique Savonitti. Curso de direito administrativo. 5. ed. Brasília: Senado Federal, 2007. p. 98-9. 6 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 83. 5

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“Por meio dele, é assegurado ao cidadão o acesso às informações da Administração sempre que deseje. Mais do que isso, a publicidade dos atos públicos, realizada, em regra, por meio da imprensa oficial, é requisito de eficácia dos atos administrativos.”7

PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA “Visa a impedir que a nova interpretação da norma administrativa retroaja para alcançar fatos pretéritos.”8 PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE “Pelo primado da proporcionalidade,o administrador público deve abster-se de praticar atos além daqueles efetivamente necessários para o atendimento da finalidade pública perseguida.”9 PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO “Se a lei dá à Administração Pública os poderes de desapropriar, de requisitar, de intervir, de policiar, de punir, é porque tem em vista atender ao interesse geral, que não pode ceder ao interesse individual.” DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 61. PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E AMPLA DEFESA “Na vigência da Constituição Federal de 1988, o art. 5º, em seus incisos LIV e LV, torna indiscutível a exigência da observância destes dois primados, inclusive nos procedimentos administrativos: „Ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal‟ (princípio do devido processo legal) e „aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes‟ (princípio do contraditório e ampla defesa)”.10 PRINCÍPIO DA INAFASTABILIDADE DO CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

MIRANDA, Henrique Savonitti. Curso de direito administrativo. 3. ed. Brasília: Senado Federal, 2005. p. 93. Ibid., p. 98. 9 Ibid., p. 90. 10 MIRANDA, Henrique Savonitti. Curso de direito administrativo. 5. ed. Brasília: Senado Federal, 2007. p. 97. 8

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“Pelo princípio da inafastabilidade do controle judicial dos atos administrativos, nenhuma decisão de qualquer órgão ou entidade administrativa será excluída de apreciação pelo Poder Judiciário – se o administrado assim desejar – cabendo sempre a ele (Judiciário) a última palavra sobre qualquer demanda instaurada. É o que se denomina ‘sistema de jurisdição una’. Destarte, o acesso ao Poder Judiciário, em nosso Direito, como regra, é amplo, e pode se dar

qualquer

tempo,

independentemente

esgotamento

prévio

das

vias

administrativas”.11 PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR COMPORTAMENTOS ADMINISTRATIVOS Denomina-se responsabilidade civil do Estado a obrigação imposta às pessoas jurídicas de direito público e às de direito privado prestadoras de serviços públicos de ressarcir os danos causados aos particulares. A responsabilidade civil ou patrimonial do Estado é mais drástica que a aplicável aos particulares. Estes, como regra, apenas são chamados a responder pelos danos quando atuam com culpa, pela prática de atos com negligência, imprudência ou imperícia, ou dolo, a vontade de causar o dano ou a aceitação do risco. Contra o Estado não é necessário, em regra, demonstrar-se a existência de culpa ou dolo, porquanto o Estado responde objetivamente. Assim, não se observa os ingredientes subjetivos do agente causador do dano, bastando demonstrar-se a relação causal existente entre a ação do Poder Público e o resultado obtido.12

PROCESSOS ADMINISTRATIVOS – CRITÉRIOS Você acabou de ver princípios aos quais a Administração Pública obedece. Agora, conheça critérios a serem observados nos processos administrativos: I - Atuação conforme a lei e o Direito. II - Atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei. III - Objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades.

11 12

Ibid., p. 99-100. MIRANDA, Henrique Savonitti. Curso de direito administrativo. 5. ed. Brasília: Senado Federal, 2007. p. 100-1.

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IV - Atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé. V - Divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição. VI - Adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público. VII - Indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão. VIII - Observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados. IX - Adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados. X - Garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio. XI - Proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei. XII - Impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados. XIII - Interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento

do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação. Lei 9.784/99, Art. 2º , inc. I a XII

2. LEI Nº 8.112/90 E LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR 2.1. REGIME DE TRABALHO DO QUE TRATA A LEI Nº 8.112/90? A Lei Federal nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, dispõe sobre o Regime Jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.

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A Constituição Federal de 1988 conferiu a Seção II do Capítulo VII do Título III, a denominação de “Dos Servidores Públicos Civis”, ao passo que a Seção III tratava “Dos Servidores Públicos Militares”. Com a edição da Emenda Constitucional nº 18/98, a Seção II passou a se chamar “Dos Servidores Públicos” e a Seção III, “Dos Militares”. Portanto, a partir de então, utilizar a expressão “servidor público civil” tornou-se redundância! Hoje, o “servidor público civil” é denominado, por força constitucional, apenas de “servidor público”! Conheça a seguir um pouco da história de como o Regime Jurídico Único foi criado. O estatuto do servidor público federal foi editado em cumprimento ao mandamento constitucional, que estabelecia que a União e demais entes federados instituiriam regime jurídico único para seus servidores.

Constituição, art. 39 (redação original) Assim, esse estatuto ficou conhecido como Regime Jurídico Único, pois era a única possibilidade de ingresso nos quadros da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. São características do regime estatutário: Direito público Unilateral Supremacia do interesse da Administração Pública

O artigo 24 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias estabelecia um prazo de 18 meses para compatibilização dos quadros de pessoal até então existentes. Posteriormente, com a alteração do art. 39 da Constituição Federal, a Lei nº 9.962, de 22 de fevereiro de 2000, autorizou a instituição do regime de emprego, regido pela CLT, na Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. Até então, a modalidade de emprego estava adstrita às empresas públicas e sociedades de economia mista. No entanto, a denominada “quebra do Regime Jurídico Único”, promovida pela Emenda Constitucional nº 19/98, foi questionada por meio da ADIn nº 2.135. No dia 2 de agosto de 2007, ao retomar o julgamento da ação, o Supremo Tribunal Federal concedeu medida cautelar para suspender a vigência do caput do artigo 39 da Constituição

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Federal, em sua redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98, restabelecendo a redação original do artigo e, consequentemente, restaurando a obrigatoriedade de adoção do Regime Jurídico Único para a administração direta, autárquica e fundacional. Podemos citar como exemplo o Hospital das Forças Armadas, unidade vinculada ao Ministério da Defesa, cujo quadro de pessoal é composto por cargo e emprego público. Para esta modalidade é também exigida a habilitação em concurso público.

2.2. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL Para os efeitos da Lei nº 8.112, de 1990, considera-se servidor público federal a pessoa legalmente investida em cargo público efetivo ou em comissão. Assim, não há que se confundir servidores públicos com aqueles que ocupam empregos públicos. Cargo Público => Servidor Público Emprego Público => Empregado Público

Com base nessa definição, conclui-se que a Lei nº 8.112/90 não alcança: Os empregados públicos, regidos pela CLT, já que ocupam empregos e não cargos. Os profissionais contratados por tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público, nos termos da Lei nº 8.745, de 9 de dezembro de 1993. A estes profissionais aplica-se apenas alguns dispositivos do estatuto dos servidores públicos federais. Os servidores detentores de cargo em comissão, sem vínculo efetivo com a Administração Pública, embora sejam regidos pela Lei nº 8.112/90, não fazem jus aos benefícios previdenciários concedidos para os demais servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, com exceção da assistência à saúde, pois são vinculados obrigatoriamente ao Regime Geral de Previdência Social. Os cargos em comissão destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

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2.3. CARGO PÚBLICO Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor. É proibido atribuir ao servidor atribuições estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situações de emergência e transitórias. A análise e a descrição de cada cargo serão especificadas na respectiva lei de criação ou transformação, na qual constarão, dentre outros, os seguintes elementos: responsabilidades denominação

atribuições habilitação

requisitos qualificativos condições para provimento

Características do cargo público: É acessível a todos os brasileiros É criado por lei Tem denominação própria Seu vencimento é pago pelos cofres públicos Seu provimento pode ser em caráter efetivo ou em comissão, inclusive na condição de interino, para cargos de confiança vagos. (art. 9º da Lei nº 8.112, de 1990)

“O vencimento consiste na retribuição-base, fixada em lei, a que faz jus o servidor, mensalmente, pelo desempenho das atribuições inerentes ao seu cargo. Assim, o vencimento do servidor corresponde ao “padrão” ou “valor de referência do cargo” que, necessariamente, deve advir de lei em sentido estrito. Por remuneração do cargo efetivo entende-se o conjunto composto pelo vencimento com as vantagens permanentes específicas do cargo ocupado pelo servidor. Por remuneração do servidor entende-se a soma do vencimento com os adicionais de caráter individual e demais vantagens pecuniárias, nestas compreendidas as relativas à natureza ou ao local de trabalho e a retribuição pelo exercício de função de direção, chefia ou assessoramento, cargo de provimento em comissão ou de Natureza Especial.

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Ressalte-se que, “em razão de sua natureza compensatória, tem-se entendido que as indenizações não compreendem a remuneração, na medida em que não se constituem em efetivo acréscimo patrimonial”.13 Na lição de Meirelles, “provimento é o ato pelo qual se efetua o preenchimento do cargo público, com a designação de seu titular.”14 Serão ocupados exclusivamente por servidores de carreira, no percentual de setenta e cinco por cento, os cargos em comissão de DAS da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, nos níveis 1, 2 e 3, e cinquenta por cento dos cargos em comissão DAS, nível 4. O percentual é aferido para o conjunto dos órgãos e entidades. Considera-se como servidor de carreira, para este efeito, os servidores, ativos ou inativos, oriundos de órgão ou entidade de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, suas empresas públicas e sociedades de economia mista, ocupante de cargo ou emprego permanente no qual ingressou mediante concurso público ou, se em data anterior a 5 de outubro de 1988, mediante forma de provimento permitida pelo ordenamento da época de ingresso. Decreto nº 5.497, de 2005.

Desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, os estrangeiros, na forma da lei, poderão ingressar em cargos públicos. A

Emenda Constitucional nº 11, de 30 de abril de 1996, facultou às universidades e

instituições de pesquisa científica e tecnológica federais admitirem professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da Lei nº 9.515, de 20 de novembro de 1997, ou seja, de acordo com as normas e os procedimentos do Regime Jurídico dos Servidores da União. Compete ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, dispor sobre a criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas. Constituição, art. 48, inciso X São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração e, mediante decreto, sobre extinção de

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MIRANDA, Henrique Savonitti. Curso de direito administrativo. 5. ed. Brasília: Senado Federal, 2007. p. 172. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 392.

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funções ou cargos públicos, quando vagos. Constituição, art. 61, §1º, inciso II, alínea a É proibida a prestação de serviços gratuitos, salvo os casos previstos em lei. Podemos exemplificar como serviço gratuito o prestado à Justiça Eleitoral. Vamos analisar a seguinte situação: Determinada autoridade consulta sobre a possibilidade de nomear um estrangeiro para ocupar um cargo em comissão integrante da estrutura do órgão, uma vez que o inciso I do art. 37 da Constituição Federal prevê essa possibilidade.

O inciso I do art. 37 da Constituição Federal admite a investidura de estrangeiros em cargos públicos na forma da lei, ou seja, remeteu para lei ordinária a definição das condições para esse provimento. Ocorre que a lei que regulamenta esse provimento, Lei nº 9.515, de 1995, define que as universidades e instituições de pesquisa científica e tecnológica federais poderão prover seus cargos com professores, técnicos e cientistas estrangeiros. Assim, não há previsão legal para a nomeação de estrangeiro em cargos em comissão.

3. FINALIZANDO O MÓDULO Chegamos ao final do primeiro módulo do curso. Agora que você concluiu o módulo, veja se está apto a:  Conceituar administração pública descrevendo os seus componentes e a legislação que a rege.  Citar os 14 princípios a serem identificados na administração pública.  Listar, pelo menos, 6 critérios a serem observados nos processos administrativos.  Descrever a diferença entre servidor público e empregado público de acordo com a lei 8.112/90 e legislação complementar.  Apresentar o conceito de cargo público explicando suas principais características.