Grondbeleid en haalbaarheid

Grondbeleid en haalbaarheid Gerard Wigmans

Met een bijdrage van Jan van ‘t Verlaat MSc. Urban Development Faculteit Bouwkunde, TU Delft RE&H Studiejaar 2003-2004 Delft: Publikatieburo Bouwkunde 2003

Uitgave Publikatieburo Faculteit Bouwkunde Technische Universiteit Delft (TUD) Berlageweg 1, 2628 CR Delft Telefoon (015) 2784737 In opdracht van Afdeling RE&H Faculteit der Bouwkunde Technische Universiteit Delft (TUD) Berlageweg 1, 2628 CR Delft Telefoon (015) 2784159 www.re-h.nl Omslag Henk Berkman/Publikatieburo Bouwkunde Gebruikte illustratie: luchtfoto Paleiskwartier, Gemeente ‘s-Hertogenbosch (2000) Lay-out en correctiewerk Adrianne Breure en Jill Dost Redactie en logistiek Claudia Raaphorst

Inhoudsopgave

Introductie

3

1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8

Grondbeleid in historisch perspectief Grondbeleid Grondbeleid in de tweede helft 19e eeuw Grondbeleid in de tweede helft 20e eeuw Grondbeleid in naoorlogse periode Grondbeleid in jaren '60 Grondbeleid in jaren '70 Grondbeleid in jaren '80 HeroriĂŤntatie in grondbeleid

5 5 6 6 6 7 7 8 8

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9

Grond bij stedelijk management Inleiding Actief en faciliterend grondbeleid Grondbedrijf De rol van een gemeentelijk grondbedrijf bij stedelijk management Het grondbedrijfproces De grondexploitatie De rol van het grondbedrijf naast andere gemeentelijke diensten Gemeentelijke projectontwikkeling Van grondbedrijf naar ontwikkelingsbedrijf

9 9 9 11 12 13 14 16 21 22

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

Grondeigendom en sturing Inleiding Verwerving Verwerving naar gebiedstype Aankoopproces Het sturingsinstrumentarium: een panorama Voorkeursrecht Voorkeursrecht en de weerbarstige praktijk

27 27 27 28 30 31 34 35

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Uitgifte Inleiding Erfpacht CommerciĂŤle erfpacht als vorm van PPS Grondprijs bij verkoop en erfpacht Gronduitgifteprijs

37 37 38 40 42 42

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

Particuliere grondexploitatie Inleiding Het verhalen van kosten Kostenverhaal door middel van de exploitatieovereenkomst Kostenverhaal door middel van baatbelasting Kostenverhaal bij stedelijke herstructurering Grondexploitatievormen

45 45 46 47 48 49 52

1

6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

Haalbaarheidsonderzoek Inleiding Beoordeling haalbaarheid FinanciĂŤle haalbaarheid Aanpassingen vanuit de optiek van de planeconomie Wijzigingen in de stedenbouwkundige fase Processturing en planeconomie

55 55 55 56 57 58 59

7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8

Grondwaardebepaling Inleiding Grondwaarde als verbindende schakel Verloop van het financieel proces De dynamische eindwaardeberekening De waarde van grond De residuele grondwaardemethode Bepaling van de grondwaarde Grondwaardebepaling op kantoorlocaties

65 65 65 66 68 70 71 72 75

Literatuur

77

2

Introductie

Dit boek behandelt doeleinden en instrumenten van grondbeleid. De nadruk ligt op de speelruimte van het grondbeleid gegeven de marktoriëntatie in het grondbeleid op lokaal en regionaal niveau. In dat kader worden onderwerpen behandeld die belangrijk zijn geworden, zoals haalbaarheidsonderzoek en risicobeoordeling in de grondexploitatie.

De opbouw is als volgt: Hoofdstuk 1 geeft aan de hand van een aantal te onderscheiden perioden vanaf de tweede helft van de 19e eeuw tot aan nu een beknopt historisch overzicht van de wijzigingen in het grondbeleid.

Hoofdstuk 2 gaat in op de rol van een gemeentelijk grondbedrijf en laat zien dat het grondbedrijf zich naar een meer netwerkachtige organisatie ontwikkelt.

Hoofdstuk 3 laat zien dat de staat van de eigendomsverhoudingen in sterke mate bepaalt welk instrumentarium wordt ingezet om de doelstellingen van gebiedsontwikkeling te realiseren. Het laat tevens de wijze zien waarop de gemeente de beschikkingsmacht over onroerend goed kan krijgen.

Hoofdstuk 4 behandelt uitgiftevormen en grondprijsvaststelling.

Voor het initiatief en de financiering van gebiedsontwikkeling is inmiddels een hoofdrol weggelegd voor de marktsector. Hoofdstuk 5 behandelt de particuliere grondexploitatie en daarbij met name het vraagstuk hoe de financiering van de publieke voorzieningen bij ‘marktgestuurde’ gebiedsontwikkeling geregeld moet worden (het zogenaamde kostenverhaal).

Gegeven de marktoriëntatie in het grondbeleid op lokaal niveau worden in hoofdstuk 6 onderwerpen behandeld die belangrijk zijn geworden, zoals haalbaarheidsonderzoek en risicobeoordeling in de grondexploitatie. In het bijzonder wordt ingegaan op de sturingsrol van de planeconomie in het gebiedontwikkelingsproces.

Hoofdstuk 7 tenslotte behandelt de onderhandelingsruimte tussen gemeente en private partijen, waarbij een uiteenzetting wordt gegeven van de rekenmethoden die gehanteerd worden bij de onderhandelingen over de grondprijzen.

3

4

1

Grondbeleid in historisch perspectief

1.1 Grondbeleid Grondbeleid is voor het overgrote deel praktisch-bestuurlijk van aard, maar kan niet los gezien worden van de politieke invalshoek. Bij het grondbeleid vergt het verbinden van instrumenten, omstandigheden en doelstellingen politieke keuzen. Een eerste politiek keuze is om het grondbeleid niet als een zelfstandig onderwerp van beleid te zien, maar het te beschouwen als een onderdeel van een ruimer beleid, dat wel wordt aangeduid met de term: ruimtelijk beleid. Uitgaande van die politieke keuze behoren instrumenten van grondbeleid doelstellingen van bijvoorbeeld volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en werkgelegenheid te verwezenlijken. En als consequentie van deze keuze dus niet in de eerste plaats te worden ingezet om de bedrijfseconomische positie van het grondbedrijf te versterken.

Bij het grondbeleid hebben evenwel de financiële aspecten de neiging de besluitvorming over het ruimtelijk beleid te overheersen. Zo neigen met name in de huidige periode de financiële doelstellingen te wedijveren met de doelstellingen van ruimtelijk beleid. De marktoriëntatie in de stedelijke ontwikkeling is hier mede debet aan. De bedrijfseconomische positie van het grondbedrijf als belangrijke peiler van de financiële spankracht speelt daarin een sleutelrol. We komen hier uiteraard op terug. Het is voldoende om hier vast te stellen dat grondbeleid een instrument kan zijn voor het verwezenlijken van tal van doelstellingen. Grondbeleid wordt dan gebruikt als actief sturingsinstrument om doeleinden op andere beleidsterreinen te realiseren: • Op het beleidsterrein van de volkshuisvesting. De behartiging van het volkshuisvestingsbelang is traditioneel het meest uitgesproken. Eind vorige eeuw was dit de belangrijkste aanleiding voor actief grondbeleid, d.w.z. actieve verwerving van gronden ten behoeve van de realisatie en planmatige ordening van de woningbouw.

• Economisch beleid. Bijvoorbeeld ten behoeve van de realisering en de vernieuwing van bedrijfsterreinen in het kader van uitbreiding/handhaving van de werkgelegenheid.

• Steeds meer: ten behoeve van de revitalisering en positionering van de stad. Het grondbeleid als instrument voor ruimtelijke én economische vernieuwing, waarbij ingehaakt wordt op economische vernieuwingsprocessen, het vestigings- en woonmilieu, en het imago van de stad alle aandacht krijgt.1 De doelstellingen van grondbeleid wijzigen per tijdvak afhankelijk van de betekenis die de maatschappelijke verhoudingen hieraan geven. Zoals in de volgende paragrafen zal worden geschetst, binnen het gemeentelijk grondbeleid (en grondgebied) wedijveren de verschillende functies met elkaar. De ene functie concurreert altijd met de andere. Waar woningen worden gebouwd kan geen bedrijfsterrein komen, waar een bedrijfsterrein wordt aangelegd, verdwijnt veelal een natuurgebied. Welvaart en technologische ontwikkeling maken bovendien dat nagenoeg elke maatschappelijk functie steeds meer ruimte vraagt.

Grondbeleid is dan ook een politiek keuzevraagstuk waarbij men geconfronteerd wordt met een ‘inelastisch aanbod’ versus een concurrerend/elkaar uitsluitend grondgebruik.

1

Zie Wigmans (2003) Management van gebiedsontwikkeling in Deel IV, waarin deze ontwikkeling duidelijk wordt gemaakt aan de hand van het voorbeeld Kop van Zuid.

5

1.2 Grondbeleid in tweede helft 19e eeuw De tweede helft van de 19e eeuw werd gekenmerkt door een liberale grondpolitiek. De over-heid hield zich zoveel mogelijk afwezig gegeven de liberale economische en politieke conjunctuur in die periode. De gemeente kocht slechts gronden ten behoeve van de benodigde openbare werken en beperkte zich verder tot het regelen van bouwconcessies. Risicovolle initiatieven en activiteiten, bijvoorbeeld de bouwgrondexploitatie, werden daarentegen overgelaten aan het particuliere initiatief. Men typeert een dergelijke overheidsopstelling ten opzichte van de beschikking over grond als passief gemeentelijk grondbeleid. Dit is te kenschetsen als: verordenend, kostenverhalend, afwachtend en risicomijdend.

Het einde van de 19e eeuw werd gekenmerkt door een sterke verstedelijking, gedomineerd door particuliere grondexploitatie en -speculatie. Gevaren om volksgezondheid (epidemieĂŤn) slechte woonomstandigheden en dergelijke zetten de doctrine van staatsonthouding onder druk.

1.3 Grondbeleid in eerste helft 20e eeuw Het actieve grondbeleid kreeg in het begin van deze eeuw en direct na de Tweede Wereldoorlog, beslissende impulsen. In eerste instantie waren het de grote steden, onder leiding van socialistische wethouders, die begin deze eeuw begonnen met het voeren van een actief grondbeleid. Er heersten ellendige woontoestanden. De trek van het platteland naar de grote steden, in combinatie met de industrialisatie, veroorzaakte snelle uitbreiding van de stedelijk bebouwing. In dezelfde tijd begon de overheid geleidelijk aan kwaliteitseisen te stellen aan de volkshuisvesting. Dit leidde tot een sterke prijsstijging van de grond, die nu juist nodig was voor stadsuitbreiding. Om de stadsuitbreidingen geordend te kunnen laten verlopen en ook om de prijs van woningen of de huren betaalbaar te houden, greep de overheid in. Gemeenten gingen zelf de stadsuitbreiding ter hand nemen. Actief grondbeleid was daarvan een onderdeel. We spreken dan ook over een actief gemeentelijk grondbeleid als de gemeente zelf actief probeert de beschikkingsmacht over grond te verwerven.

Daarmee kan rechtstreeks bepaald worden welk soort gebruik van de grond gemaakt zal worden.

In 1901 trad de Woningwet in werking en waren in verband daarmee wijzigingen aangebracht in de Onteigeningswet. Beide wetten maakten nu het voeren van een actief grondbeleid ten dienste van de sociale volkshuisvesting mogelijk. De meeste gemeenten voerden echter tot de Tweede Wereldoorlog een passief grondbeleid. Er was maar in beperkte mate sprake van stelselmatige stads- of dorpsuitbreiding; die in deze periode beperkt bleef tot de grote steden.

Tijdens de oorlog kwam de woningbouw geleidelijk stil te liggen. Bovendien werd een deel van de woningvoorraad vernietigd. Na de oorlog nam de behoefte aan woningen snel toe, als gevolg van een groot aantal uitgestelde huwelijken en de geboortegolf. Een omvangrijk woningtekort in de naoorlogse jaren was het gevolg en dit bleef nu niet beperkt tot de grote steden. Er was vooral behoefte aan woningen voor mensen met een laag inkomen en dus aan goedkope huurwoningen.

1.4 Grondbeleid in naoorlogse periode In deze naoorlogse periode die tot in de jaren zestig voortduurde is en blijft de gemeente met name op het terrein van de woningbouw een belangrijke rol toebedeeld in het kader van de planning en uitvoering van de woningbouw. Met nadruk is hier het motief van de zorg voor een zowel uit kwalitatief als kwantitatief oogpunt aanvaardbaar aantal woningen aanwezig. Dit leidde ertoe, dat de gemeenten daarbij zelf de grond verworven, de benodigde voor-zieningen van openbaar nut troffen en daarna de grond wederom verkochten. Dit actief grondbeleid had een aantal op dat moment duidelijk herkenbare voordelen, te weten: 1.

De gemeenten hadden als 'monopolist' bij de bouw van woningen, zelf het tempo en de fasering van woningbouw in handen.

6

2.

De status van 'monopolist' van de gemeente op het terrein van de woningbouw, alsmede de onvoldoende mondigheid van particuliere grondbezitters had tot gevolg, dat de gemeenten vaak zonder al te veel moeite gronden konden verwerven.

3.

De grote woningbehoefte gaf op dat moment aan, dat de gemeenten geen financiĂŤle risico's hadden met voorraden gronden.

1.5 Grondbeleid in jaren '60 Tot ver in de jaren zestig is de aandacht van het gemeentelijk grondbeleid gericht geweest op het produktieproces waarbij agrarische gronden worden omgezet in bouwrijpe grond en de daarbij behorende administratieve en technische sturingsprocessen. Kenmerkend voor de grondmarkt in deze periode zijn de oriĂŤntatie op de stads- en dorpsuitleg en het veelvuldig optreden van tekorten aan het produkt bouwrijpe grond. Onder deze omstandigheden van een aanbod-georiĂŤnteerde marktsituatie waren de gemeenten vrijwel altijd in staat de kosten van verwerving, beheer, produktie en financiering volledig te verhalen in de prijsstelling. De gemeenten hielden vast aan hun actieve grondbeleid. Het idee van de schaarse grond en planmatige aanpak van de stads- en dorpsuitbreiding was goed doorgedrongen. Bovendien hadden de gemeentebesturen de smaak te pakken gekregen: actief grondbeleid was nodig om de plannen zo veel mogelijk naar het inzicht van de gemeente te realiseren.

Het in werking treden van de Wet op de ruimtelijk ordening -met als adagium de (ruimtelijke) maakbaarheid van de samenleving gepaard gaande met enkele wijzigingen in de Onteigeningswetgaf in de jaren zestig de gemeentelijke mogelijkheden tot actief grondbeleid een nieuwe impuls.

Ten aanzien van de factor grond ontstond een duidelijke politiek discussie over de na te streven doelen. Bekende thema's zijn de onteigening tegen gebruikswaarde, het laten toevallen van toekomstige waardestijgingen aan de gemeenschap en het gemeentelijk voorkeursrecht bij het aankopen bij grond.

1.6 Grondbeleid in jaren '70 In de jaren van het kabinet-Den Uyl (1973-1977) werd een heftige discussie gevoerd over de grondpolitiek, maar deze discussie leidde slechts ten dele tot tastbare resultaten. Zo introduceerde de minister van Volkshuisvesting in 1975 de lokatiesubsidie, een rijksbijdrage in grondkosten die gemeenten maken ten behoeve van woningbouw. De ruzie in het kabinet ging tenslotte vooral over het voorkeursrecht van gemeenten bij het aankopen van grond en over de wijze waarop de schadeloosstelling bij onteigening moest worden berekend.

Aan de discussie in de zeventiger jaren gaven de gemeenten een uitwerking via de functionele grondpolitiek. Grond wordt daarbij niet als een zelfstandig gegeven gezien, maar als een eerste schakel in een - op politieke uitgangspunten gestoeld - programma van eisen met betrekking tot de kosten verbonden aan en de ruimtelijke positionering van maatschappelijke functies. Voor de effectuering van een dergelijk beleid werd het noodzakelijk geacht, dat de gemeente een substantieel deel van de betreffende gronden in eigendom had en deze zo in erfpacht kon uitgeven.

Zowel door de hoogte van de hiervoor benodigde kapitaalinvestering, als het achterwege blijven van de nodige wetswijzigingen is dit functionele grondbeleid niet van de grond gekomen. Wel heeft dit alles ertoe geleid dat er een behoorlijke verwijdering is ontstaan van het marktmechanisme.

De woningbouwmarkt moest in de jaren zeventig als gevolg van de economische recessie, een aantal gevoelige klappen incasseren. Door zowel teruglopende contingenten voor sociale woningbouw als door een inzakkende markt voor de duurdere vrije-sectormarkt, ontstonden grote voorraden bouwgrond bij de gemeenten. Deze voorraden grond hadden tot gevolg dat hierdoor grote renteverliezen werden geleden. Hoewel daarbij in eerste instantie werd gepoogd deze

7

rentelasten op te nemen in een toenemende gronduitgifteprijs werd al snel duidelijk, dat de verkoopkansen van bouwgrond hierdoor tot een minimum werden beperkt.

1.7 Grondbeleid in jaren '80 Hoewel in de jaren tachtig de economische recessie voorzichtig omsloeg in een zich positief ontwikkelende economie, zijn vele gemeenten in grote financiële problemen gekomen als gevolg van het door hen gevoerde 'actieve' grondbeleid.

De jaren tachtig hebben dan ook voornamelijk tot gevolg gehad dat in eerste instantie de aanwezige voorraden bouwgrond konden worden verkocht. Wel werd duidelijk dat een inten-sieve actieve grondpolitiek, zoals die in de jaren zestig werd gevoerd, tot het verleden ging behoren. Voortaan werd gekozen voor een zeer voorzichtige aanpak aangaande de verwerving van gronden en de bewerking en uitgifte daarvan.

In de jaren tachtig zien veel gemeentebesturen zich dan ook geconfronteerd met de risico's van actief grondbeleid. Hun grondbedrijven komen in de rode cijfers. Pijnlijke saneringsmaatregelen zijn onvermijdelijk. Een meer marktgericht grondbeleid met een oriëntatie op mogelijkheden om hogere opbrengsten bij uitgifte te realiseren komt voorop te staan.

Meer in het algemeen komt in de jaren tachtig de betekenis van de marktsector voor de economische groei naar voren. Dit geldt zeker ook voor die private organisaties die, door het beleggen en investeren in vastgoed en grond, grote en langdurige invloed hebben op allerlei ruimtelijke structuren en ontwikkelingsprocessen. Dergelijke organisaties zullen zich met betrekking tot de grondprijs, zowel vanuit het nagestreefde rendement als vanwege de aanwezige marktverhoudingen, in eerste instantie richten op de actuele functionele markt-waarde en zeker niet op het door de gemeente gehanteerde (produktie)kostenverhaal. De gemeentelijk grondexploitatie zal onder deze omstandigheden moeten uitgaan van een markt-gerichte functionele taakstelling voor de verwerving en afzet van bouwrijpe grond. Voor de gemeenten betekent dit dat een marktgericht grondbeleid moet worden gevoerd en er veel-vuldig samenwerking op voet van gelijkheid moet worden aangegaan met private organisaties. De gemeentelijk verantwoordelijkheden en risico's nemen in deze periode aanzienlijk toe.

1.8 Heroriëntatie in het grondbeleid De huidige periode staat in het teken van een heroriëntatie in het grondbeleid. Een aantal ontwikkelingen spelen daarbij een rol, zoals: 1 2 3 4 5 6

7

een (ruimtelijk) beleid dat meer op binnenstedelijke vernieuwing en beheer is gericht; de te verwachten maatregelen op het gebied van het milieu; de 'omslag' van een planbare afzet van woningen naar lokatie-ontwikkelingen waarvan de afzet afhankelijk wordt van de marktconjunctuur; privatisering van delen van het grondexploitatieproces (verwerving, bouw- en woonrijpmaken door private partijen) (zie hoofdstuk 5); het feit dat gemeenten thans in de situatie zijn gekomen, dat het aanbod van bouwgrond geweldig schaars aan het worden is: de voorraden gemeentelijke bouwgronden zijn grotendeels uitgeput; regionalisering van het grondbeleid; als gevolg van gebrek aan bouwrijpe grond binnen gemeentegrenzen, voorkomen van regionale overproduktie (afspraken maken over lokatieontwikkelen), en het ontstaan van kernregio's in het kader van de Europese eenwording waarbij nationale grenzen aan betekenis verliezen; de oriëntatie van het grondbedrijf op de nieuwe europese concurrentie verhoudingen, waarbij het grondbeleid meer in regionaal perspectief komt te staan.

8

2

Grond bij stedelijk management2

2.1 Inleiding Bij gebiedsontwikkelingen is niet zozeer nabijheid, maar vooral relatieve bereik-baarheid van doorslaggevend belang geworden. In de praktijk is de relatieve locatie een belangrijker kenmerk dan de absolute locatie. De nabijheid van relevante voorzieningen, infrastructuur, werkgelegenheid of klanten speelt een belangrijkere rol dan de exacte locatie. Dat alles maakt dat het product grond in een ander perspectief is komen te staan.

Bij stedelijk management is de beschikbaarheid van grond van belang. Bij stedelijk management gaat het om de (her)ontwikkeling van gronden. Daarbij vindt een transformatie plaats van functies op een stuk grond in andere (of dezelfde vernieuwde) functies (agrarische grond > stedelijk gebied, werken > wonen, oud woongebied > nieuw woongebied, havengebied > stedelijk gebied, etc.). In het kader van stedelijk management moet dus ook ‘grondmanagement’ plaatsvinden. Meer in het algemeen kan dat ook worden aangeduid met grondbeleid.

Met de veranderingen die in de maatschappelijke werkelijkheid optreden, worden aan het grondbeleid andere eisen gesteld. Grondbeleid ontwikkelt zich naar vast-goedbeleid en naar een sturingsvorm waarbij de bedrijfs- en projectdoelstellingen van meerdere private partijen worden geïncorporeerd. Facilitair grondbeleid en strategisch grondbeleid zijn begrippen die daarbij horen.

Grondbedrijf wordt ontwikkelingsbedrijf waarbij bindingen met de markt in een meer hybride vorm worden aangegaan.

2.2 Actief en faciliterend grondbeleid De overheid kan in principe op twee wijzen grondbeleid voeren. We spreken van actief grondbeleid als de overheid zich als marktpartij gedraagt en zelf grond aankoopt, ontwikkelt gebruikt of weer verkoop.

Instrumenten van actief grondbeleid zijn - uiteraard naast vrijwillige verwerving - onder meer het voorkeursrecht of de onteigening. We spreken van faciliterend grondbeleid als de overheid de aankoop en exploitatie van grond overlaat aan private partijen. De overheid beperkt zich dan tot haar regulerende taak, waarin ze kaders schept voor activiteiten van de particuliere sector en condities schept ten einde een gebiedsontwikkelingsproces te entameren.

In de literatuur en discussie komen we ook de term ‘passief grondbeleid’ tegen, veelal als tegenpool van actief grondbeleid. Actief grondbeleid wordt daarbij geassocieerd met begrippen als verzorgingsstaat, overheidsinterventie terwijl passief grondbeleid wordt geassocieerd met begrippen als liberalisme, markt-mechanisme en non-interventie. De werkelijkheid is genuanceerder. Passief en actief grondbeleid zijn beide verschijningsvormen van het gemeentelijk grond-beleid, met een eigen toepassingsbereik, eigen karakteristieken en een eigen instrumentele betekenis. Er zal altijd sprake zijn van vormen van passief en vormen van actief grondbeleid, afhankelijk van het concrete ruimtelijk doel dat gemeenten zichzelf stellen. Het gemeentelijk grondbeleid heeft in de naoorlogse periode verschillende accenten gehad. Lag in de beginperiode het hoofdaccent op een actief grondbeleid bij het realiseren van nieuwe uitbreidingslokaties, waarbij het plannen van bovenaf een belangrijk onderdeel uitmaakte, later kwam het accent veel meer te liggen op het reageren op de markt. Het blijft echter inherent aan het verschijnsel grond dat de gemeente institutioneel bij de 2

Met name gebaseerd op Van ‘t Verlaat (1997;1998a;1998b) en Wigmans (1995).

9

realisatie van het produkt grond betrokken zal blijven. En in die zin altijd een zekere facilitaire rol speelt. Daarom wordt hier de term ‘passief grondbeleid’ niet als term gehanteerd. De term 'passief’ suggereert ten onrechte dat de overheid langs de kant staat toe te kijken, terwijl grondbeleid zeer wel gepaard kan gaan met een actieve rol van de overheid in het samenspel met marktpartijen.

Behalve het ruimtelijk instrumentarium en milieu- en bouwregelgeving heeft de faciliterende overheid instrumenten voor het verhalen van kosten (de exploitatie-overeenkomst en de baatbelasting). Bij de vraag of actief of faciliterend grond-beleid gevoerd kan worden, is relevant wie de grond in bezit heeft. Want het kunnen voeren van actief grondbeleid is afhankelijk van de mogelijkheden voor de overheid om zelf grond aan te kunnen kopen. Wanneer dat niet het geval is, omdat bijvoorbeeld een projectontwikkelaar de grond al heeft aangekocht, is de overheid aangewezen op sturing via faciliterend grondbeleid. Zoals hiervoor reeds is opgemerkt is in de praktijk overigens zelden sprake van zuiver actief of zuiver faciliterend grondbeleid. Er wordt met allerlei tussenvormen gewerkt. Zoals gemeenten die wel zelf grond verwerven, maar dat niet doen met als doel deze zelf te ontwikkelen, maar juist om de grond in concurrentie aan te besteden. Ook het zogenoemde bouwclaimmodel waarin marktpartijen hun grond afstaan aan gemeenten in ruil voor het recht een (woning)bouwplan uit te voeren is zo'n tussenvorm. In het algemeen is zowel bij actief als bij faciliterend grondbeleid in toenemende mate sprake van samenwerking met marktpartijen, bedoeld om - via diverse samenwerkingsconstructies - ruimtelijke doelstellingen als woningbouw te kunnen realiseren.

De beide vormen van grondbeleid hebben zowel voor- als nadelen. Het voeren van actief grondbeleid heeft als voordeel dat belangrijke doelstellingen eenvoudiger zijn te realiseren. In het bijzonder gaat het om: • Het bevorderen van ‘creatieve concurrentie’ op de woningbouwmarkt door te werken met tenders, prijsvragen, veilingen en concessies e.d.; • Het verevenen tussen verschillende segmenten op een locatie en/of tussen locaties (bijvoorbeeld tussen nieuwe uitleg en binnenstedelijke herstructurering); • Het doorberekenen van kosten van publieke voorzieningen in uitgifteprijzen; • Het ter beschikking stellen van grond voor particulier opdrachtgeverschap (zoals sterk bepleit in de Nota Grondbeleid (2001); • Het voeren van de regie (vooral van belang bij complexe projecten).3 Er kleeft ook een aantal nadelen aan actief grondbeleid. Zo kan actief grondbeleid leiden tot het ‘dubbele petten probleem’: de overheid is zowel speler op als regulator van de markt. De overheid die het programma definieert (de beleids-dienst), verdient ook aan locatieontwikkeling (het grondbedrijf). Deze dubbelrol is in de praktijk van de inrichting van het landelijk en stedelijk gebied van groot belang geweest en heeft een positieve bijdrage geleverd aan de ruimtelijke en aan de sociale kwaliteit. Bij de naoorlogse woningbouwproductie, maar ook bij binnenstedelijke vernieuwingsprojecten maakte de dubbelrol verevenings-arrangementen en aangepaste grondprijzen mogelijk. Bij kleinere gemeenten is de winst op de grondexploitatie vaak van groot belang geweest om duurdere gemeentelijke voorzieningen te kunnen bekostigen. Maar de dubbelrol kan ook leiden tot het risico dat ruimtelijke afwegingen te veel vanuit winstoverwegingen en te weinig van beleidsinhoudelijke doelstellingen worden gemaakt. Dat stelt hoge eisen aan de transparantie. Bovendien is een nadeel van actief grondbeleid dat het financiële risico's voor de overheid met zich mee brengt.

Als de overheid een faciliterend grondbeleid voert, is er geen onduidelijkheid over de pet die ze draagt, maar is het lastiger om zonder extra regelgeving dezelfde resultaten te bereiken als met actief grondbeleid. Immers, dat kan nu nog alleen via het bestemmingsplan, de vrijwillige exploitatieovereenkomst of de baatbelasting.

3

Wanneer er sprake is van veel kleine grondeigenaren, die vaak meer gericht zijn op de korte termijn, is slagvaardig opereren vanuit lange termijn doelstellingen lastig.

10

2.3 Grondbedrijf Het grondbedrijf is te beschouwen als het financiële en markttechnische centrum in een gemeente voorzover het om gemeentelijk onroerend goed gaat. De taak van het management grondbedrijf is: het (doen) realiseren van ontwikkelingsprogramma's en de sturing van de kosten en opbrengsten die daarbij horen. Het grondbedrijf valt veelal direct onder een of meerdere leden van het College van Burgemeester en Wethouders, omdat het voor de gemeente een belangrijk instrument is.

Opvallend is dat in de laatste jaren de verantwoording van de activiteiten van het grondbedrijf steeds dichterbij cq. onder de wethouder van financiën komt te liggen. Eén en ander houdt verband met de sleutelrol die het grondbedrijf is gaan spelen bij de financiering van stedelijke projecten waarbij enorme publieke investeringen plaatsvinden die niet zonder risico's zijn.

De bedrijfseconomische karaktertrekken van het grondbedrijf komen sterker tot uitdrukking. Naast de meer traditionele weergave van de activiteiten van het grondbedrijf volgens de trits -verwerving grond - bouw/woonrijpmaken - uitgifte - treedt een andere typering van het grondbedrijf steeds meer op de voorgrond. Namelijk die van het grondbedrijf als produktieproces.

Grondbedrijf als produktieproces:

Inkoop ------ produktie ------- verkoop ------ winst/verlies

• • • •

de gemeente verwerft grond = inkoop maakt de grond bouw of woonrijp = produktie en geeft de grond weer uit = verkoop met als resultaat winst of verlies voor de exploitant (de gemeente).

De haalbaarheid van plannen is in zekere zin afhankelijk geworden van onder-handelingsresultaten met marktpartijen. Het grondbedrijf speelt daarin een grote rol. Juist het grondbedrijf heeft lange ervaring in het onderhandelen met markt-partijen. Het zijn vertegenwoordigers van het grondbedrijf die onderhandelen met grondeigenaren over de verwervingsprijs van grond. In de uitgiftefase (en steeds meer in het voortraject van de planontwikkeling) onderhandelt het grondbedrijf met de projectontwikkelaar (belegger) en woningcorporatie over de verkoopprijs van grond cq. de erfpachtprijs en voorwaarden. Zie figuur 2.1.

Verwerving van grond

Grondbedrijf

Woningcorporatie

Projectontwikkelaar Makelaar/ tussenpersoon

Gebruiker

Eigenaar/gebruiker

Belegger

Figuur 2.1: Vereenvoudigde weergave distributieproces grond

11

Bij het grondbedrijf is inzicht gegroeid in de onroerend goed markt die door de marktafhankelijkheid van de gemeente als geheel belangrijker is geworden. Verder is het grondbedrijf de instantie binnen een gemeente die inzicht/ informatie heeft over de financiële mogelijkheden van een gemeente met betrekking tot het ruimtelijk beleid; welke investeringsinitiatieven door het Rijk worden genomen, welke subsidiemogelijkheden van het Rijk er bestaan, woningbouw op complexe lokaties, bodemsanering, infrastructuur en dergelijke.

Gezien de financiële positie van gemeenten en hun grondbedrijf (in de 80-er jaren geconfronteerd met gevolgen van actief grondbeleid) is een oriëntatie op mogelijkheden om hogere opbrengsten bij uitgifte te realiseren, voorop komen te staan.Een marktgerichte oriëntatie bij verwerving en afzet van bouwrijpe grond waarbij in toenemende mate samenwerking op voet van gelijkheid met private organisaties wordt aangegaan.

De gemeente (in casu het grondbedrijf) gaat zich steeds meer als ontwikkelaar opstellen waarbij risico's zullen toenemen. De mate waarin dit kan plaatsvinden zal in hoge mate afhangen van de bedrijfseconomische positie van het grondbedrijf. Het eigen vermogen, cq. de reserve van het grondbedrijf bepaalt de bestedingsruimte, de mate waarin risico's gelopen kunnen worden bij locatie-ontwikkeling: • wat voor type locatieontwikkelingen in de stad mogelijk is; • welke stedenbouwkundige kwaliteit een bouwlocatie kan krijgen.

Hierboven zijn enige aanleidingen genoemd waarom de rol van het grondbedrijf bij het realiseren van doelstellingen op het terrein van de volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedenbouwkundige kwaliteit is toegenomen. Dit is vooral vanwege zijn geschiktheid om als intermediair tussen overheid en markt te kunnen optreden. Er zijn evenwel een aantal ontwikkelingen in en rondom de grondmarkt waardoor de positie van het gemeentelijk grondbedrijf aan een heroverweging toe is. In de slotparagraaf 2.10 ‘Van grondbedrijf naar ontwikkelingsbedrijf’ wordt hier verder op ingegaan.

2.4 De rol van een gemeentelijk grondbedrijf bij stedelijk management Grond is een cruciaal middel bij stedelijk management. Met name de financiële bewakingsrol van gemeentelijke grondbedrijven (die vooral tot uitdrukking komt in de grondexploitatie) wordt doorgaans uitgeoefend in relatie tot de ruimtelijke ordeningsrol. Daarmee is die financiële rol een onderdeel van gemeentelijk facetbeleid, dat alle sectoren doorsnijdt. Traditioneel ging het bij de ruimtelijke planvorming om dit "één-tweetje" tussen stedenbouwers (verantwoordelijk voor de stedenbouwkundige kwaliteit) en grondbedrijvers (verantwoordelijk voor de financiële aspecten van de planvorming). De laatste tijd is ook een afstemming met wensen vanuit de marktvraag steeds belangrijker geworden, welke taak bij voorkeur eveneens door het grondbedrijf zou moeten worden vervuld. Daarmee is de relatie gelegd met de driehoek met de drie invalshoeken kwaliteit, middelen en marktvraag.4 In de situatie van een ontwikkelingsbedrijf zoals in Rotterdam (het OBR) gaat het om een organisatorische combinatie van een grondbedrijf en een afdeling economisch beleid, waarmee in feite een vorm van facetbeleid (het grondbedrijf als financiële bewaker van het integrale en sectordoorsnijdende ruimtelijke facetbeleid) en een vorm van sectorbeleid (economisch sectorbeleid met daaruit voortvloeiende ruimtelijke sectorclaims, zoals voor bedrijventerreinen en kantorenlocaties) binnen dezelfde organisatie-eenheid worden gebundeld. Dit houdt verband met de bestuurlijke wens om meer slagkracht aan zo'n organisatie te geven (combinatie van ‘grondinstrumenten’ met economische stimulerings-instrumenten) om projecten in het kader van stedelijk management te kunnen realiseren.

Het bijkomende effect is echter dat het economisch beleid een belangrijke rol in het grondbeleid gaat spelen of zelfs sturend wordt voor dat grondbeleid. Het grondbeleid vervult dan niet meer een 4

Zie Wigmans (2003) Management van gebiedsontwikkeling, Deel II hoofdstuk 1 ‘Stedelijk Management’.

12

primaire rol ten behoeve van doelstellingen van ruimtelijke ordening maar ten behoeve van doelstellingen van economisch beleid. En indirect spelen dus economische overwegingen een grote rol in de ruimtelijke ordening, omdat hetzelfde overheidsbedrijf tevens blijft acteren als financiële bewaker van ruimtelijke ordeningsprocessen.

2.5 Het grondbedrijfproces Wanneer gronden moeten worden (her)ontwikkeld, verloopt het proces van achtereenvolgende stappen als volgt: verwerving, tijdelijk beheer, planvorming, productie van bouwrijpe grond, gronduitgifte. Deze stappen van het zogenaamde ‘grondbedrijfproces’ worden hierna kort toegelicht.

Voor elk van deze stappen is specifieke deskundigheid binnen een gemeentelijk grondbedrijf vereist.

Verwerving Verwerving kan betrekking hebben op gronden en/of gebouwen. Grondverwer-ving speelde in de naoorlogse jaren een grote rol, toen sommige grondbedrijven ook buiten de eigen gemeentegrenzen gronden kochten met het oog op stads- en havenuitbreiding. In de zeventiger en tachtiger jaren verlegden de verwervings-acties zich naar gebouwen in verband met de enorme stadsvernieuwingsoperaties: oude woningen, bedrijfspanden e.d. werden opgekocht om vervolgens te worden gesloopt of gerenoveerd. In de negentiger jaren is weer sprake van meer aandacht voor grondaankopen, bijvoorbeeld in het kader van de Vinex-plannen, waarvoor vooral agrarische gronden moeten worden verworven om die om te vormen tot woninggebieden. Daarnaast zijn er specifieke herontwikkelingsgebieden, waar bijvoorbeeld voormalige havengebieden die hun voormalige functie hebben verloren, worden omgezet in stedelijke woon- en werkgebieden; in dat geval moeten vaak voormalige kadeterreinen, pakhuizen, spooremplacementen etc. worden verworven (de Kop van Zuid in Rotterdam is daarvan een voorbeeld).

Verwerving kan op verschillende manieren gebeuren: • langs minnelijke weg; • door onteigening (op basis van een bestemmingsplan of een bouwplan); • via de wet voorkeursrecht (geldt alleen in bepaalde gebieden); • in het geval van erfpacht door beëindigen van het erfpachtcontract.5

Tijdelijk beheer Wanneer de gebouwen of gronden zijn verworven, zullen deze doorgaans niet direct nodig zijn voor de herontwikkeling naar de nieuwe bestemming. Ze zullen dus tijdelijk beheerd moeten worden.

Omdat dit bestand aan gebouwen en gronden flink kan oplopen, beschikken grondbedrijven meestal over een gespecialiseerde afdeling voor dit beheer. Het vergt immers specifieke kennis. Soms blijken de bedoelde herontwikkelingsplannen toch niet door te gaan, hetgeen tot gevolg heeft gehad dat verworven gronden en gebouwen bij grond-bedrijven blijven ‘hangen’, waardoor veel grondbedrijven ook aan continu beheer zijn gaan doen. Enkele grondbedrijven groeiden op die manier uit tot beheerders van een omvangrijk woningbestand; weer andere grondbedrijven zijn bijvoor-beeld beheerder van veel winkel- en/of bedrijfspanden6, etc. In sommige gemeenten is ook het beheer van gemeentelijke gebouwen (zoals het stadhuis, kantoorgebouwen van gemeentelijke diensten, brandweerkazernes, school-gebouwen) bij de beheerafdeling van het grondbedrijf ondergebracht, omdat daar nu eenmaal de gewenste kennis zit. Er zijn ook grondbedrijven waar getracht wordt het continue bezit af te stoten, dan wel onder bepaalde omstandigheden zelf te herontwikkelen, bijvoorbeeld in het geval van bedrijfsgebouwen. Soms gaan grondbedrijven ook over tot daadwerkelijke projectontwikkeling van gebouwen.

Planvorming 5 6

Zie verder hoofdstuk 4 ‘ Uitgifte’.

Zo had het OBR tot voor kort (2002) circa 400 bedrijfspanden in beheer in het Oude Noorden van Rotterdam. Inmiddels is dit in een financiële deal overgegaan naar een van de grootste corporaties in het gebied, Patrimonium Woningstichting (PWS) (zie Wigmans 2001a, 2001b).

13

De planvormingsfase kan ook worden gezien als het productontwikkelingsproces met de drie daarbij betrokken invalshoeken kwaliteit, middelen en marktvraag als belangrijke pijlers van dat proces.7 Bij de invalshoek (financiële) middelen speelt de grondexploitatie een centrale rol. Dit wordt in de volgende paragraaf apart behandeld.

Productie van bouwrijpe grond

Wanneer de grondexploitatie rond is, kan de productie in beginsel starten, dat wil zeggen dat de gronden gereed worden gemaakt voor de nieuwe bestemming. Er moet bouwrijp worden gemaakt, o.a. door gebouwen te slopen, grond te verplaatsen, wegen aan te leggen, rioleringen en andere nutsvoorzieningen aan te leggen, etc. Wanneer de bodem verontreinigd is, zal ook daaraan het nodige moeten worden gedaan. In deze fase treedt het grondbedrijf op als opdrachtgever voor de dienst openbare werken, die de technische aspecten van het bouwrijp maken beheerst (draagkracht wegen en viaducten rioleringen, bodemzetting, bodemverontreiniging etc.) en die op zijn beurt zorgdraagt voor aanbestedingen aan aannemers en dergelijke. Onder meer omdat het van het grootste belang is dat het proces voortgang ondervindt, is het grondbedrijf hierbij nauw betrokken.

Bij onverwachte problemen moeten deze zo snel mogelijk worden opgelost. Ook start in deze fase de financiële bewakingsrol: loopt alles zoals in de exploitatie-opzet voorzien? Indien de kosten tijdens het ontwikkelingsproces hoger oplopen dan oorspronkelijk was berekend, of wanneer inkomsten door vertraagde uitgifte te lang achterwege blijven, moet worden ingegrepen, bijvoorbeeld door het bouwrijp maken te vertragen of te faseren, door de functies te wijzigen (bijvoor-beeld van kantoren naar woningen), door tussentijds verliezen af te dekken. De mogelijkheden die het grondbedrijf (in casu de planeconoom) heeft om deze financiële bewakingsrol uit te oefenen, wordt uitgebreid toegelicht in hoofdstuk 6 Haalbaarheidsonderzoek.

Gronduitgifte Uitgifte van bouwrijpe stukken grond kan op verschillende manieren gebeuren in verkoop en in erfpacht. Dit wordt verder uitgelegd in hoofdstuk 4 Uitgifte.

In het kader van stedelijk management is het hier van belang op te merken dat uitgiftedeskundigheid een commerciële benadering vereist, waarbij goede contracten met potentiële afnemers, waaronder ook projectontwikkelaars en beleggers, zeer belangrijk zijn. Marketing speelt hierbij een steeds grotere rol. De kunst is om enerzijds een zo hoog mogelijke uitgifte te bereiken, anderzijds om dat te doen tegen een acceptabele prijs. Dit vereist de nodige creativiteit in het onderhandelingsproces om er samen met de afnemer van de grond op een bevredigende manier uit te komen.8 2.6 De grondexploitatie De grondexploitatie loopt als een rode draad door het hele grondbedrijfproces heen.

Voor een uiteenzettting van de grondexploitatie, de te onderscheiden activiteiten, de kosten- en opbrengstencomponenten van de grondexploitatiebegroting wordt verwezen naar Wigmans (2002) De Grondexploitatie. Hier wordt aandacht geschonken aan de wijze waarop met zo'n grondexploitatie kan worden omgegaan in het kader van stedelijk management.

In een grondexploitatie vindt de financieel-economische vertaling plaats van het (her)ontwikkelingsproject. De belangrijkste functies van een grondexploitatie zijn: • bepaling financiële haalbaarheid van projecten; • financiële sturing en bewaking van het inrichtingsproces; • basis voor wettelijk vereiste financiële paragraaf in bestemmingsplannen;

7 8

Zie Wigmans (2003) Management van Gebiedsontwikkeling, Deel II hoofdstuk 2 ‘Marketing’ Zie verder hoofdstuk 7 ‘Grondwaardebepaling’.

14

•

mogelijkheid voor Gedeputeerde Staten van de Provincie om de hun wettelijk toegewezen taak van toezicht op de gemeentefinanciën, voor wat betreft de ruimtelijke inrichting, ook daadwerkelijk gestalte te geven; basis voor bestuurlijk overleg om bij (hogere) overheden subsidies te verkrijgen.

•

In toenemende mate zijn stedelijke ontwikkelingsprojecten complex, omdat monofunctionele gebieden in de stadsplanning steeds vaker plaats maken voor multifunctionele gebieden (zoals rond spoorstations) en omdat het steeds vaker gaat om (ingewikkelde) herontwikkeling van al bestaande stedelijke gebieden in plaats van ontwikkeling van voormalig agrarisch gebied in een stedelijk gebied. Bovendien bestrijkt de realisatieperiode steeds vaker vele jaren, waardoor de risico’s toenemen. De snelheid van uitgifte is over veel jaren immers moeilijker in te schatten. Sommige grondexploitaties leiden tot verlies. Dit is bijvoorbeeld het geval in een gebied met veel sociale woningbouw: de uitgifteprijzen kunnen dan onder de kostprijs van bouwrijp maken liggen. Een ander voorbeeld hiervan is een gebied met een ingewikkelde ontsluiting met hoge kosten vanwege een geïsoleerde ligging.

Tegenover die verliesgevende grondexploitaties moet een gemeente of regio dus ook winstgevende grondexploitaties realiseren. Dat is bijvoorbeeld mogelijk in gebieden waar veel kantoren, winkels of dure woningen worden gerealiseerd, mits deze een gunstig marktperspectief hebben. En mits een uitgifteprijzenbeleid wordt gevoerd dat is gebaseerd op marktprijzen in plaats van kostprijzen.9 Het wordt dan mogelijk de winsten uit de ene exploitatie te schuiven naar een andere exploitatie die verlies oplevert. Dit wordt verevening genoemd.10 Binnen een grondexploitatie is het bovendien van zeer groot belang om de finan-ciële risico’s tevoren goed in te schatten. De toekomst is onzeker, vooral indien een planexploitatie een doorlooptijd van vele jaren heeft. Ook wanneer een gemeente beschikt over veel marktinzicht, dan nog is het moeilijk de ontwikkeling van de markt over een termijn van 10 à 20 jaar in te schatten.

Zo kan bijvoorbeeld de kantorenmarkt instorten. Daarom wordt steeds vaker gebruik gemaakt van zogenaamde scenariotechnieken: verschillende denkbare toekomstige financiële scenario's worden doorgerekend, waarbij de input van die scenario's wordt gevarieerd wat betreft uitgiftesnelheid, wijziging in functies, inflatiepercentages, etc. Daarmee kan de bandbreedte van het te lopen risico worden ingeschat. Daarbij moet ook een zogenaamd ‘rampenscenario’ worden doorgerekend, waarbij bijv. in een kantorengebied in het geval van volledig instorten van de kantorenmarkt alle kantorenfuncties moeten worden omgezet in andere functies die veel minder opbrengsten genereren. Een geavanceerde methode is die waarbij marktinschattingen gekoppeld worden aan kansberekeningen. Een dergelijke methode - ondersteund door de mogelijkheden van de informatietechnologie - is ontwikkeld voor de Kop van Zuid.11 Om tegenvallende grondexploitaties bij dergelijke negatieve marktontwikke-lingen financieel te kunnen opvangen, is het belangrijk dat gemeentelijke (of regionale) grond- of ontwikkelingsbedrijven over risicokapitaal beschikken. Zonder risicokapitaal is het onmogelijk voor een gemeente om risico te nemen in grotere en meerjarige ontwikkelingsprojecten. Die projecten zullen dan door private partijen ter hand moeten worden genomen. Private partijen zullen echter doorgaans slechts overzichtelijke projecten met een korte looptijd en een gunstig risicoprofiel ter hand nemen), waardoor grote, meer risicovolle, delen van het totale ontwikkelingsproject nooit werkelijkheid zullen worden.12 Het hier bedoelde risicokapitaal kan tevens als het ‘tussenstation’ worden beschouwd bij verevening tussen grondexploitaties. Het risicokapitaal wordt immers gevoed door winstgevende grondexploitaties, maar er kan ook uit geput worden voor verliesgevende grondexploitaties.

9

Zie verder hoofdstuk 7 ‘Grondwaardebepaling’.

10 11

Zie voor een overzicht van vereveningsmogelijkheden Wigmans (2002) De Grondexploitaitatie, p.p. 50-51.

Zie Wigmans (2003) Management van gebiedsontwikkeling, in Deel IV Cases, hoofdstuk 1 ‘Marktsimulaties en risicobeoordeling Kop van Zuid’ wordt deze methode uiteengezet.

12 Private partijen hebben de neiging bijvoorbeeld alleen een specifiek kantoorproject binnen een gebiedsontwikkelingsproject te willen ontwikkelen, waarin ook woningen, winkels, culturele voorzieningen zijn gedacht.

15

Los van dit risicokapitaal hanteren veel grondbedrijven ook nog een zogenaamd omslagfonds (Wigmans, 2002: 27, 49-50). Aan elke grondexploitatie voor een stadswijk wordt dan volgens een bepaalde formule (bijvoorbeeld op basis van het aantal woningen, het aantal m2 kantoren, etc.) een bedrag onttrokken ten behoeve van voorzieningen die een functie hebben voor meer stadswijken samen, zoals een bovenwijkse ontsluitingsweg of een park met een bovenwijkse functie. De financiering daarvan zou ‘tussen wal en schip’ raken (want vallend buiten de individuele grondexploitaties voor de afzonderlijke wijken), wanneer er geen omslagfonds zou zijn. Het is duidelijk dat de financiële mogelijkheden voor zo'n omslagfonds ruimer zijn indien individuele grondexploitaties ook de financiële ruimte bieden om daar geld aan te onttrekken. Dat kan op zijn beurt weer bevorderd worden indien de opbrengstmogelijkheden en daarmee de winstpotentie van individuele grondexploitaties worden vergroot.

Stedelijk management is gebaat bij een grote slagkracht van regionale of gemeen-telijke ontwikkelings- of grondbedrijven. Daarin past een actief grondbeleid of eventueel een mengvorm, zoals in paragraaf 2.2 is beschreven. In het geval van passief grondbeleid is het bijvoorbeeld veel moeilijker om te ‘verevenen’ tussen gebieden onderling; dat wil zeggen het schuiven van geld uit winstgevende exploitaties naar verliesgevende exploitaties. Door te ‘verevenen’ is het immers in principe mogelijk om veel meer projecten in een integrale ontwikkelingsvisie tot realiteit te brengen.

2.7 De rol van het grondbedrijf naast andere gemeentelijke diensten De rol van een gemeentelijk (of regionaal) grondbedrijf kan ook worden ver-duidelijkt in relatie tot twee andere belangrijke gemeentelijke overheidsafde-lingen (diensten) die bij stedelijk management een belangrijke rol spelen. Hier duiden we deze aan met de dienst stedenbouw en met de dienst openbare werken. De naamgeving verschilt in de diverse gemeenten: de dienst stedenbouw wordt ook wel aangeduid met begrippen zoals stadsontwikkeling of (stedenbouwkundig) ontwerp, de dienst openbare werken ook wel met begrippen zoals publieke werken of gemeentewerken. Ook het grondbedrijf kent synonieme namen zoals afdeling grondzaken of dienst grondbeleid. Bovendien kunnen de hier onderscheiden diensten organisatorisch verschillend zijn opgehangen en bijvoorbeeld zelfs in één dienst zijn samengebracht, zoals een dienst ruimtelijke ordening. Hier gaat het er echter om de verschillende functies (los van de naam en de organisa-torische ophanging) te onderscheiden, want dat is in alle omstandigheden van belang om de ‘grondbedrijfrol’ te profileren.

Het grondbedrijf Enkele vragen die bij een grondbedrijf voorop staan, kunnen als volgt worden samengevat: • hoe maken we een plan ruimtelijk-economisch haalbaar, ofwel hoe kunnen we de schaars beschikbare ruimte (grond) zo efficiënt en effectief mogelijk gebruiken; • hoe maken we een plan financieel haalbaar; welke kosten zijn aanvaardbaar en welke opbrengsten uit gronduitgifte en subsidies zijn mogelijk; • welk volume aan functies (woningen, winkels, bedrijven, voorzieningen, etc.) is nodig om de kosten te kunnen opbrengen; • hoe benutten we instrumenten van grondbeleid om het gebruik van de grond en de prijsontwikkeling daarvan te beïnvloeden; • wat zijn de kosten en opbrengsten van het (tijdelijk) beheer; • wat is vanuit subsidie-optiek toelaatbaar; hoe schatten we de beschikbare rijksmiddelen in; hoe lobbyen we bij hogere overheden (inclusief ‘Brussel’) om subsidies te krijgen; • hoe is het gedrag van beleggers; op welke wijze moeten we hierop reageren, c.q. in hoeverre kunnen we hierop rekenen; • hoe spelen we met het plan in op marktwensen en welke marktkwaliteiten moet het project hebben; • hoe kunnen we de afzet vergroten via marketing.

Wanneer sprake is van een ontwikkelingsbedrijf waarin ook economische taken zijn ondergebracht, zoals in de gemeente Rotterdam, gaat het om een ruimere vraagstelling. Soms wordt ook van

16

ontwikkelingsbedrijf gesproken, terwijl het in feite gaat om een gewoon grondbedrijf en waarbij elders in de gemeentelijke organisatie een aparte afdeling economische zaken is te vinden. Dit is bijvoorbeeld sinds 1998 het geval in de gemeente Utrecht.

De dienst Stedenbouw Enkele relevante vragen voor deze dienst: • hoe creëren we een project of een gebied met een aantrekkelijke stedenbouwkundige kwaliteit (zowel uitgangspunten voor de bebouwing als voor de inrichting van de openbare ruimte); welke verkaveling (rooilijnen, variatie in bouwhoogte, groepering van bouwvolumes ten opzichte van elkaar, etc.) moet worden toegepast om een stedenbouwkundig aantrekkelijk geheel te krijgen; • hoe ontwerpen we een stedenbouwkundige opzet die ook op langere termijn houdbaar is, die niet te ‘modegevoelig’ is; • hoe kan het gewenste programma (voor wonen, werken, voorzieningen, verkeer) het beste planologisch gespreid worden over het gebied; welke voorzieningen (zoals scholen, sociaal-culturele voorzieningen, andere welzijnsvoorzieningen) zijn nodig en hoe kunnen deze het beste planologisch gespreid worden in relatie tot het te bouwen aantal woningen; • hoe ontwerpen en verkavelen we zodanig dat we een gebied krijgen dat voldoet aan milieu-eisen en waarbij onderlinge hinder wordt vermeden (zodanige groepering van functies dat bijv. woon- en werkfuncties elkaar niet in de weg zitten); • hoe dient de stedenbouwkundige opzet te zijn, zodat het verkeer vlot en zonder hinder wordt afgewikkeld; welke capaciteit van wegen en andere infrastructuur is nodig om het gebied goed te laten functioneren.

De dienst Openbare Werken

• • • • • • •

hoe moeten we het gebied bouwrijp maken, welke technieken moeten daarbij worden toegepast en hoeveel kosten zijn daarmee gemoeid; wat zijn de grondmechanische eigenschappen van de locatie; welke technische kwaliteit is bij de nieuwe aanleg vereist teneinde het toekomstige beheer en onderhoud zo efficiënt mogelijk te maken; hoe moet het gebied na de uitgiftefase beheerd worden (onderhoud straten, openbaar groen e.d.); wat is de minimale of toelaatbare kwaliteitseis waaraan de aanleg c.q. constructie moet voldoen teneinde de veiligheid van de gebruiker te verzekeren; hoe dient de realisatie van de civieltechnische werken organisatorisch te verlopen teneinde een efficiënte productie te verkrijgen; wat is kostentechnisch de meest optimale aanpak.

De ontwikkelingsprocessen worden doorgaans getrokken door een projectleider die wordt gerecruteerd uit één van de genoemde diensten. Afhankelijk van het type project is dat meestal iemand van het grondbedrijf of van de dienst Stedenbouw. Alle genoemde disciplines zijn echter bij het project betrokken en leveren medewerkers.

Naast het voorgaande moet er op gelet worden dat een synchronisatie van activi-teiten van producenten plaatsvindt. Dat geldt met name voor de activiteiten van: • het grondbedrijf als investeerder in nieuw gebied of in vernieuwing of herontwikkeling van bestaand gebied; • de dienst Openbare Werken als beheerder van het bestaande gebied, veelal inclusief het zich daarin bevindende rioleringsstelsel; de nutsbedrijven als investeerders in en beheerders van de ondergrondse infrastructuur.

17

Ontwikkelingpartners van het grondbedrijf Los van de wijze waarop verantwoordelijkheden zijn verdeeld, kan het totale gebiedsonwikkelingsproces als een geheel worden beschouwd. In alle gevallen zal er een zekere vorm van samenwerking tussen publieke en private sector moeten plaatsvinden. In nog maar weinig gevallen is sprake van een puur volgtijdelijke gang van zaken, waarbij de overheid eerst de grond ontwikkelt en daarna pas net estafettestokje (na de gronduitgifte) doorgeeft aan de private sector voor de bouw. Met name bij herontwikkelingsprocessen in een stadscentrum overlappen die fasen en moeten publieke en private partijen veel meer geïnte-greerd optrekken, ook al kan de hiervoor aangegeven scheiding van verant-woordelijkheden blijven bestaan. Ook bij de ontwikkeling van multifunctionele projecten of bijvoorbeeld bij kantorenontwikkeling kan dit het geval zijn. Om dergelijke projecten goed tot stand te brengen, is het nodig dat de vertegenwoor-digers van de publieke en de private sector oog hebben voor elkaar bedrijfs- en projectdoelstellingen. Vandaar dat dit totale projectontwikkelingsproces nu eerst aandacht krijgt.

Het integrale gebiedsontwikkelingsproces Bij een integraal gebiedsontwikkelingsproces wordt op basis van door markt-onderzoek vastgestelde huisvestingsbehoeften, bouwplannen geïntegreerd voorbereid, gebouwd en afgezet. Dat wil zeggen grond- èn gebouwontwikkeling als een geheel beschouwd: puur als proces, dus los van de wijze waarop verantwoordelijkheden zijn verdeeld.

Het proces van integrale gebiedsontwikkeling13 omvat de volgende ‘stappen’ die gemaakt worden: 1. marktonderzoek naar potentiële huisvestingsbehoeften; 2. het selecteren van een locatie; 3. haalbaarheidsberekeningen grondexploitatie; 4. het gereed maken van de locatie (grondverwerving, bouwrijp maken); 5. het maken van een bouwprogramma op basis van marktonderzoek; 6. het vervaardigen van een schetsontwerp; 7. haalbaarheidsberekeningen bouw; 8. het verzekeren van de financiering; 9. het vervaardigen van een definitief ontwerp; 10. gronduitgifte; 11. de bouw; 12. de verhuur / verkoop.

Het eerder beschreven grondbedrijfproces wordt nu beschouwd als onderdeel van dit totale proces.

Samen met het proces van projectontwikkeling van gebouwen vormt dat grondbedrijfproces het hier bedoelde integrale projectontwikkelings-proces. De rol van de gemeente in dit proces varieert en is in hoge mate afhanke-lijk van de omvang van de gemeente, de kennis binnen het gemeenteapparaat en de situatie van grondeigendom. Bij het eerder beschreven facilitaire grondbeleid is de rol van de gemeente beperkt tot een regulerende rol en het verzorgen van condities voor ontwikkeling. Bij actief grondbeleid is die rol veel groter en die rol kan nog verder gaan in het geval van gemeentelijke projectontwikkeling van gebouwen of publiekprivate samenwerking.14 De stappen van het integrale projectontwikkelingsproces verlopen overigens lang niet altijd precies in de hierboven aangegeven volgorde; er zijn overlappingen etc. Het gaat hierom een analytisch onderscheid tussen de stappen.

13 14

Gaat het om een enkel bouwproject dan spreekt men van integrale projectontwikkeling.

Zie verder Deel III, respectievelijk hoofdstuk 3 ‘Samenwerkingsvormen: contract of rechtspersoon’ en hoofdstuk 4 ‘Juridische aspecten van publiek private samenwerking’.

18

Een korte toelichting bij enkele stappen: Ad. 1

Marktonderzoek naar potentiële huisvestingsbehoeften Marktonderzoek is reeds in Deel II hoofdstuk 2 ‘Marketing’ met onder andere het SWOTonderzoek, uiteengezet. Binnen het projectontwik-kelingsproces spitst het zich bovendien toe op de gebruiksbehoefte van gebouwen: type gebruikers, aantal m2, specifieke eisen die door gebruikers aan gebouwen worden gesteld, de huisvestingslasten die de doelgroep kan dragen, voorkeur voor verkoop, lease of huur.

Ad. 2

Het selecteren van een locatie Belangrijke aspecten bij een locatie zijn: ligging, bestemmingsmogelijk-heden, omgeving, ontsluiting, het te realiseren volume. Van groot belang zijn naast de huidige situatie ook de toekomstige ontwikkelingen rondom de locatie. Hiervan hangt immers de toekomstige waarde van de locatie en de bebouwing af. De locatie is bij het ontwikkelen van vastgoed zeer belangrijk. Een prachtig gebouw op een slechte locatie heeft nauwelijks marktmogelijkheden en heeft daardoor ook nauwelijks beleggingswaarde.

Ad. 3

Haalbaarheidsberekeningen grondexploitatie Dit geeft aan de verhouding kosten-opbrengsten en welke dekkingsmogelijkheden er zijn bij verschillende planvarianten.

Ad. 4

Het gereed maken van de locatie (grondverwerving, bouwrijp maken)15

Ad. 5

Het maken van een bouwprogramma op basis van marktonderzoek Uit het marktonderzoek volgt het programma voor de ontwikkeling van een bepaalde locatie. Dit programma dient als basis voor het te maken schetsontwerp van de bebouwing.

Tevens volgt uit de door marktonder-zoek gevonden huisvestingslasten het stichtingslastenbudget. Beperkten de huisvestingslasten zich vroeger tot de kale huurprijs per m2 netto (verhuurbaar) gebouw, thans oordelen de gebruikers meer en meer op basis van de totale huisvestingslasten: kale huur + servicekosten (energie-, schoonmaakkosten, kosten van centrale voorzieningen, receptie, etc.).

Ad. 6

Het vervaardigen van een schetsontwerp Op basis van het programma wordt een schetsontwerp vervaardigd. Het schetsontwerp omvat de plattegronden, gevels en een aantal doorsneden. Het schetsontwerp dient er voor om naast de stedenbouwkundige haal-baarheid de financiële haalbaarheid te toetsen. Het schetsontwerp is dus ook een basis voor een haalbaarheidsberekening.

Ad. 7

Haalbaarheidsberekeningen bouw Deze omvat een schatting van de stichtingskosten en een raming van de opbrengsten.

Daarbij wordt ondermeer het bruto-aanvangsrendement getoetst aan hetgeen beleggers voor soortgelijke beleggingen aanvaardbaar achten.

Ad. 8

Het verzekeren van de financiering Indien de haalbaarheidsberekening positief uitvalt, wordt het plan gereed gemaakt voor aanbieding aan beleggers of instellingen die de financiering tijdens de bouw voor de ontwikkelaar verzorgen (bouwfinanciering). Doorgaans eisen beleggers in het geval van commercieel onroerend goed (kantoren, winkels, bedrijfscomplexen) bij de aanbieding een lijst van zogenaamde ‘harde’ huurders, zodat er sprake is van een bepaalde mate van

15

Zie voor uitleg Wigmans (2002) De Grondexploitatie, pp.16-26.

19

huuropbrengsten ter voorkoming van leegstandsverliezen. Bouw-financiering wordt toegepast indien de ontwikkelaar het idee heeft, dat hij beter zaken doet als hij het plan gerealiseerd en verhuurd aanbiedt aan de belegger of het gerealiseerde plan aanbiedt aan een koper / gebruiker. Meestal stellen ontwikkelaars in een zo vroeg mogelijk stadium van ontwikkelingsproces de financiering door derden veilig ter afdekking van eigen risico's. Na het ja-woord van de belegger maakt de ontwikkelaar aan de hand van de geraamde stichtingskosten een budget per onderdeel, dat taakstellend is voor de verdere ontwikkeling en realisering.

Ad. 9

Het vervaardigen van een definitief ontwerp

Het definitief ontwerp wordt gemaakt wanneer duidelijkheid bestaat over alle eerder genoemde voorwaarden.

Ad. 10 Gronduitgifte16 Ad. 11 De bouw Dit behoeft hier verder geen toelichting.

Ad. 12 De verhuur/verkoop De identiteit van gebouwen speelt bij commercieel onroerend goed een steeds grotere rol.

Van groot belang bij verhuur is voorts de eerste huurder die men weet te contracteren (op z'n Amerikaans: ‘the anchor tenant’). Hoe bekender de eerste huurder, hoe groter het uitstralingseffect. Als gebruiksvormen van onroerend goed kunnen worden onderscheiden: huur, koop en lease. Lease ligt tussen huur en koop in. Binnen lease kan nog onderscheid worden gemaakt tussen operational lease en financial lease. Bij operational lease betaalt men een vast bedrag per jaar, dat bestaat uit een rentedeel en een aflossingsdeel. Bij financial lease gaat men een koopplicht aan na een bepaalde periode.

Risico’s en beoordelingscriteria Inherent aan het hele projectontwikkelingsproces is het nemen van financiële risico's. Er zit immers een spanning tussen wat men tevoren heeft ingeschat en de werkelijke kosten en opbrengsten bij realisering. Al eerder zijn de grote risico's van het grondontwikkelingsproces beschreven. Ook de bouwprocessen kennen risico's; zij het doorgaans veel kleinere. Private projectontwikkelaars proberen het risico te minimaliseren door pas in een laat stadium grond van de gemeente over te nemen (nadat grote zekerheid bestaat over het plan), door steeds minder op voorraad te bouwen (afzet voor groot deel verzekerd) en door in een vroeg stadium risico's bij derden af te dekken.

Hiervoor is het integrale gebiedsontwikkeling proces beschreven. Gemeenten werken bij dat proces op een veelheid van terreinen samen met projectontwik-kelaars: bij de realisatie van woningbouw, van sportcomplexen, van bedrijfs-complexen, van kantoren, van winkelcentra.

Van belang is tenslotte welke selectiecriteria door grondbedrijven gehanteerd worden bij de keuze van een projectontwikkelaar? Die criteria hangen samen met het plan en met het type ontwikkelaar.

Plancriteria: locatie; bestemmingen /type gebruikers; mate van integratie van functies in het plan.

• • •

16

Zie hoofdstuk 4.

20

Bedrijfscriteria: • ervaring van de ontwikkelaar met soortgelijke ontwikkelingen; • kwaliteit ontwikkelde plannen; • relatie tussen huisvestingslasten en plankwaliteit; • samenwerking met gemeenten; • kostenopbouw ontwikkelaar; • solvabiliteit ontwikkelaar; • ingang bij beleggers.

2.8 Gemeentelijke projectontwikkeling Naarmate gemeenten zelf een actievere rol vervullen in het projectontwikkelings-proces komt het ook voor dat rechtstreeks wordt samengewerkt met een belegger. Daarbij speelt ook de overweging een rol dat het van essentieel belang is dat er een financier is. Voor een grondbedrijf is een belegger in die zin belangrijker dan een projectontwikkelaar. De projectontwikkeling is dan als het ware een afgeleide. Vaak schakelt ook de belegger vervolgens een projectontwikkelaar in.

Gemeentelijke projectontwikkeling houdt in dat de gemeente zelf als projectontwikkelaar van het totale project (grond en gebouw) optreedt en vervolgens een locatie en een ontwikkeld plan aanbiedt aan beleggers.

Dit heeft de volgende doelen: het tegengaan van ongewenste ontwikkelingen op kwetsbare locaties; het bevorderen van de afzet van grond; het optimaliseren van grondopbrengsten; het tot snelle realisering van een plan komen.

• • • •

In principe is de werkwijze gelijk aan die van particuliere projectontwikkelaars. Het verschil zit in de hoogte van de investeringen in plannen in relatie tot het risico. Meestal wordt het plan afgezet op basis van schetsontwerp en haalbaar-heidsberekening. Het voordeel is dat in dat stadium reeds een groot aantal knelpunten (zoals stedenbouwkundige uitgangspunten, kabels en leidingen) zijn opgelost, zodat de verdere planuitwerking door de belegger in een vrij hoog tempo kan plaatsvinden. Bovendien is een voordeel van gemeentelijke projectontwikkeling dat beleggers snel een beslissing kunnen nemen.

Gemeentelijke projectontwikkeling moet niet worden gezien als doel op zich, maar als een vorm van productontwikkeling met als kader grondafzet. Product is hier: grond èn bouwplan. Daarnaast biedt gemeentelijke projectontwikkeling de mogelijkheid om door de gemeente gewenste onderdelen in het plan op te nemen.

Aan iedere inspanning die een gemeente zich op dit gebied getroost, moet de vraag vooraf gaan of de te verrichten inspanningen in relatie staan tot de verwachte afzet en productkwaliteit.

Ook in een andere rol dan de projectontwikkelaarsrol kan een gemeente besluiten actief te zijn bij gebouwontwikkeling: in de rol van financieel risiconemer. Ook in dat geval beperkt de gemeente zich niet tot de grondexploitatie, maar worden ook financiële risico’s genomen in de bouwexploitatie.

Dat kan zich voordoen wanneer een gemeente het bijvoorbeeld een gemeentelijk of regionaal economisch belang acht dat bepaalde gebouwen worden gerealiseerd, die de markt niet oppakt. Een voorbeeld is een bedrijfsverzamelgebouw voor startende bedrijfjes met lage huren.

21

2.9 Van grondbedrijf naar ontwikkelingsbedrijf17

Het traditionele grondbedrijf Het traditionele grondbedrijf is een instrumenteel opgezette organisatie. De hoofdstructuur van het grondbedrijf is te typeren als een traditioneel centralistisch model van besturing. De hoofdstructuur gaat uit van een functionele ordening tussen de vakafdelingen met een eigen specialisatie (professie).

Het proces dat doorlopen wordt, kan als sequentieel worden opgevat. De afzonderlijke fasen van verwerving naar uitgifte zijn zowel conceptueel als praktisch helder van elkaar te onderscheiden. Dit onderscheid krijgt ook institutioneel vorm in de vorm van aparte afdelingen, die achtereenvolgende afgebakende taken verrichten.

Het grondbedrijfproces is gekoppeld aan een (vaststaand) territorium. Eigen aan het Grondbedrijf is dat het zijn bestaansreden ontleend aan het binnen een duidelijk afgebakend territorium opereren, en er naar streeft dit territorium naar tijd en ruimte te ‘beheersen’.

Het afgelopen decennium is het gemeentelijk grondbedrijf geconfronteerd met een groot aantal veranderingen, zoals: • de transformatie van stadsvernieuwing naar stedelijke vernieuwing; • de grotere aandacht voor de bedrijfsvoering en de afweegfunctie waardoor de roep naar een grotere transparantie van het grondbedrijf toeneemt.

• de zich eind jaren '80 inzettende economische bloei die in de 1e helft van de jaren '90 leidt tot een toenemende aandacht en investeringsbereidheid van marktpartijen voor de stedelijke ontwikkeling.

• de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra, die in de jaren '90 ontwikkelaars en speculanten de mogelijkheid biedt nagenoeg risicoloos op grote schaal grondposities in de VINEX-locaties te verwerven.

• meer aandacht voor regionale samenwerking waardoor het grondbedrijf in een breder, de gemeentegrens overstijgend perspectief kwam te staan.

Alhoewel de gemeentelijke organisatie zich in de afgelopen twintig jaar zich sterk heeft ontwikkeld, zijn de principes van het bureaucratisch model van Max Weber binnen een grondbedrijf nog steeds aanwezig. De in een bureaucratische organisatie geldende besturingsprincipes zijn moeilijk verenigbaar met de dynamiek waarmee het ontwikkelingsbedrijf in zijn contacten met de markt wordt geconfronteerd.

Ofschoon in de tachtiger jaren op ad-hocwijze openingen met private partijen worden gezocht, blijft de oriëntatie intern. De oriëntatie op marktmogelijkheden met economisch perspectief vindt ad hoc plaats en blijft primair georiënteerd binnen de grenzen van de overheidsbureaucratie.

De bredere en andere taakopvatting van het grondbedrijf wordt door een aantal gemeenten evenwel benadrukt door vorming van een ontwikkelingsbedrijf, waarin de oorspronkelijke grondbedrijfactiviteiten worden gecombineerd met economische activiteiten en projectmanagement, zoals het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam (OBR).

Het marktgeoriënteerd ontwikkelingsbedrijf Het is verhelderend om de kenmerken van de hoofdstructuur uit een tezetten. Het geeft een goed beeld van de verschillen die ten opzichte van het (traditionele) grondbedrijf zijn te signalen.

De hoofdstructuur van het OBR wordt op operationeel niveau gekenmerkt door een tweedeling tussen een sector Marketing gericht op beleidsontwikkeling en marktevaluatie, en een sector Productie die zich richt op de materialisatie van concrete projecten. Beoogd wordt om zoveel

17

Gebaseerd op een selectieve bewerking van Saverkoul (2002) en Wigmans (1998).

22

mogelijk adequaat, snel en efficiënt de juiste relaties aan te knopen en (op actieve wijze) in te spelen op de onder-scheiden marktsegmenten die men aan de stad wenst te binden.

Op actieve en entamerende wijze wordt een keur aan sturingsarrangementen ontwikkeld. Bij het vorm geven van het sturend vermogen ligt het accent op sturing van wederzijdse afhankelijkheden.

Bij sturing van wederzijdse afhanke-lijkheden zijn de inspanningen gericht op het creëren van een bepaalde uitgangs-situatie voor de betrokkenen die niet van meet af aan het beoogde resultaat biedt, maar voldoende randvoorwaarden biedt om een bepaalde afstemming van belangen te realiseren.18 Met behulp van sturingsarrangementen worden condities gecreëerd die (uiteindelijk) resultaat kunnen afwerpen. Procesgerichtheid prevaleert daarbij boven doelgerichtheid.

De verschuiving naar een eigen rol als projectontwikkelaar19 leidt verder tot ‘het in huis halen’ van specifieke expertise, zoals financial engineering (financiële en juridische constructies). De organisatiestructuur heeft een open opstelling tot de markt. In het fenomeen accountmanager drukt de marktoriëntatie zich bij uitstek uit. De grenzen van de organisatiestructuur van het OBR met zijn omgeving vervagen. Ofschoon in formele zin een onderscheid tussen publiek-privaat geldt, gaat dit in inhoudelijke zin al lang niet meer op gezien de intermediaire rol die bijvoorbeeld het accountmanagement in deze heeft.

Netwerkorganisatie De economisch georiënteerde stedelijke ontwikkeling waaruit de taakstelling van het OBR is afgeleid, kent een sterk projectmatig karakter. In deze constructie gaat de overheid (het OBR) een contractrelatie aan, al dan niet in de vorm van een privaatrechtelijke privaatpersoon, met private ondernemingen en andere instellingen. Daarbij is niet langer sprake van een opdrachtgeveropdrachtnemer relatie, maar van een gelijkwaardig samenwerkingsverband. Het OBR en private organisaties trachten op basis van hun eigen belang de vorm en inhoud van het te vormen en uit te voeren beleid te beïnvloeden. De inhoud van het te ontwikkelen project is onderwerp van samenwerking. Dit vindt plaats zonder dat de organisatie daartoe een groot aantal hiërarchische relaties ontwikkelt.

In plaats van hiërarchische regulering ontstaat er een variëteit van contractuele bindingen tussen de publieke organisatie (het OBR) en private partijen en een variëteit aan formele en informele contacten met uiteenlopende maatschappelijke actoren. Zo ontstaat een meer horizontale, netwerkachtige structuur die beter in staat is met dynamiek en complexiteit om te gaan.

Ontwikkelingen op de grondmarkt De tijd dat het ontwikkelingsbedrijf als een monopolist kan optreden is definitief voorbij. Er zijn nieuwe, kapitaalkrachtige partijen tot de markt toegetreden zoals private ontwikkelaars, beleggers en woningcorporaties. Ook lijken de spelregels waaronder op de markt wordt geopereerd aan veranderingen onderhevig.

Amstelland Ontwikkeling, de ontwikkelingsdivisie van het Amstelland-concern, bezit sinds enige tijd een heus eigen grondbedrijf, dat qua inrichting en taak-opvatting volledig vergelijkbaar is met gemeentelijke grondbedrijven. Het grond-bedrijf van Amstelland heeft ten opzichte van gemeentelijke grondbedrijven echter twee belangrijke concurrentievoordelen: • de gemeentegrens is geen natuurlijke barrière voor dit private grondbedrijf; • winst en verlies in het grondbedrijf kunnen vereffend worden met de andere poten van Amstelland Ontwikkeling (wonen en vastgoed), terwijl gemeentelijke grondbedrijven zich van nature veelal beperken tot de grondexploitatie.

Woningcorporaties zijn in de afgelopen vijf jaar de schaalgrootte van de gemeen-te al lang ontstegen. Woningbouwcorporaties die meer dan 40.000 woningen beheren, zijn geen uitzondering 18 19

Vergelijk Wigmans (2003) Management van gebiedsontwikkeling, Deel III ‘Hoofdstuk 2 ‘Sturing en procesmanagement’.

Mede omdat de markt bij complexe gebiedsontwikkelingen een risicomijdend gedrag etaleert.

23

meer. Verdere schaalvergroting mag nog worden verwacht. De herstructureringsopgave zal in de komende tien jaar op volkshuis-vestingsgebied een geweldige impact hebben. Bij de stadsvernieuwing vervulde het gemeentelijk grondbedrijf een vooraanstaande rol. Het is nog maar de vraag of bij de herstructureringsopgave deze uitvoerende rol voor de gemeente, en daarmee het ontwikkelingsbedrijf is weggelegd. Woningcorporaties zijn een stuk zelfverzekerder geworden, bezitten vaak een groot deel van de grondposities en zijn in staat om zelf, al dan niet in samenwerking met marktpartijen, deze ontwikkelingen tot stand te brengen. Zij worden daarbij gesteund door een sterke waardestijging van hun vastgoedportefeuille.

De tijd dat het grondbedrijf, vooruitlopend op de publicatie van structuur- en bestemmingsplannen, via strategische en anticiperende aankopen de eigen grondpositie veilig kan stellen, lijkt definitief voorbij. Landelijk opererende ontwikkelaars en bouwers zijn, nu men door de zeer gunstige economische ontwikkeling in de afgelopen jaren, financieel voldoende weerstandsvermogen heeft opgebouwd, zeer goed in staat om grondposities in te nemen die pas op de lange termijn (> tien jaar) tot ontwikkeling komen. Door een landelijke portefeuille op te bouwen ontstaat ook risicospreiding en is er geen man over boord als niet alle grondposities tot de gewenste ontwikkeling kunnen worden gebracht.20

De hypothetische toekomst Het grondbedrijf heeft zich in de afgelopen 50 jaar ontwikkeld binnen de grenzen van de gemeentelijke organisatie. Savenkoul (2002) concludeert dat ook in de toekomst het grondbeleid vraagt om een stevig ontwikkelingsbedrijf. Hoe het ontwikkelingsbedrijf zich zou moeten ontwikkelen om aan die behoefte te kunnen voldoen wordt door hem geschetst op basis van een aantal hypothesen een aantal mogelijke scenario's.

1. Het ontwikkelingsbedrijf ontleent in de toekomst zijn bestaansrecht aan drie functies, te weten • namens de overheid participeren in risicovolle projecten met groot maatschappelijk rendement • coördineren van financiële en inhoudelijke vraagstukken • regisseren van het proces van ontwikkeling en uitvoering van projecten 2. Globalisering en internationalisering van de economie en samenleving en het op deze ontwikkeling gebaseerde concept van het stedelijk netwerk maken de gemeentelijke organisatie in de toekomst ongeschikt als thuisbasis voor het ontwikkelingsbedrijf omdat: • er in toenemende mate sprake zal zijn van een concurrentie tussen regio's in plaats van tussen steden of gemeenten; • de ontwikkeling van projecten op bepaalde locaties, die een uitstraling moeten hebben op verschillende schaalniveaus in toenemende mate het vertrekpunt zal worden; • de schaalgrootte van potentiële partners (woningbouwcorporaties, projectontwikkelaars, bedrijven) nog steeds toeneemt; • in het stedelijk netwerk er veelal sprake zal zijn van de gemeentegrens overstijgende behoefte aan sturing, 3. De door veel ontwikkelingsbedrijven binnen de bestaande kaders tot op heden nagestreefde actieve grondpolitiek zal nauwelijks meer uitvoerbaar zijn.

4. Het ontwikkelingsbedrijf moet bij de uitvoering van taken steeds meer als een onderdeel van de markt opereren en komt daarbij in toenemende mate in conflict met

20

De Bank Nederlandse Gemeenten (BNG), ING Vastgoed en de Nationale investeringsbank (NIB) hebben in 1996 de LON (Locatie-ontwikkelingsbedrijf Nederland) opgericht met als doel bundeling van de gemeentelijke ervaring met langlopende risicodragende projecten en de kennis van het bedrijfsleven met zeggenschapsvraagstukken.

De BNG heeft in 1997 de OPP (Ontwikkelings- en Participatiebedrijf Publieke sector) opgericht met als primair doel vermogen beschikbaar te stellen aan ontwikkelingen waarin wordt geparticipeerd. Maar men is ook bereid de organisatie en begeleiding van de ontwikkeling (inclusief grondexploitatie) te verzorgen. In de regio Dordrecht is uit het Drechtstedenoverleg de Regionale Ontwikkelingsmaatschappij Drechtsteden (ROM-D) ontstaan. In deze ontwikkelingsmaatschappij participeren het ontwikkelingsbedrijf Rotterdam en het OPP.

24

de binnen de eigen gemeentelijke organisatie aanwezige traditionele (bureaucratische) aansturingsprincipes.

5. De professionele kwaliteit van veel ontwikkelingsbedrijven wordt aangetast doordat het structureel onmogelijk blijkt voldoende gekwalificeerd personeel te werven.21

21

Het grondbedrijf cq. het ontwikkelingsbedrijf is in de afgelopen jaren geconfronteerd met de gevolgen van een gespannen arbeidsmarkt. De competitie met (semi-)particuliere organisaties om de schaarse capaciteit aan planeconomen, projectmanagers, verwervers, etc. heeft men in veel situaties verloren en dat heeft geleid tot een forse kwalitatieve en kwantitatieve aderlating.

25

26

3 Grondeigendom en sturing

3.1 Inleiding Grond is een schaars goed. Overheidsinterventie en regulering in de grondmarkt is noodzakelijk (Kruyt, et al, 1990: 3). Dit geldt in het bijzonder in binnen-stedelijke gebieden waar functies met elkaar wedijveren en elkaar verdringen, maar waar men bovenal geconfronteerd wordt met complexe eigendoms-verhoudingen. De staat van eigendomsverhoudingen bepaalt in hoge mate hoe het proces wordt vormgegeven en welk grondbeleidsinstrumentarium wordt ingezet om de herstructureringsdoelstellingen te realiseren. Elke opgave is in die zin uniek. Grond is voorwaarde maar conditioneert tevens welke keuzen in het proces worden gemaakt.

In dit hoofdstuk zal daarom eerst aandacht worden besteed aan de verwervings-problematiek.

Immers de beschikkingsmacht over grond bepaalt in eerste instantie de sturingsmogelijkheden van de betrokken partijen. Daarbij wordt tevens – in hoofdlijnen - ingegaan op het eigen karakter naar gebiedstype. De aankoopstrategie zal immers verschillen naar type gebied: uitleg, stedelijke vernieuwing, stadsvernieuwing, verouderde bedrijfs-, haventerreinen. De eigendomsverhoudingen spelen daarbij een grote rol evenals het tijdstip waarop de erfpachtcontracten aflopen.

Het interveniëren in de grondmarkt in het gebied is een vorm van inbreuk op het eigendomsrecht, waarvoor de gemeente bepaalde publiekrechtelijke bevoegd-heden als onteigening zal moeten inzetten. Maar de praktijk blijkt een breed spectrum van interventiemogelijkheden in zich te dragen.

In § 3.5 wordt een panorama geschetst van het sturingsinstrumentarium dat in principe aangewend kan worden. In de volgende hoofdstukken wordt op bepaalde instrumenten uitgebreider ingegaan.

Dit hoofdstuk wordt afgerond met een behandeling van het voorkeursrecht, het grondeigendom en de weerbarstige praktijk in deze. Het maakt duidelijk hoe ingewikkeld en bepalend voor de sturingsmogelijkheden de grondsituatie bij een gebiedsontwikkelingsproces is.

3.2 Verwerving De politieke belangstelling voor uitgifte van grond is groter dan voor de verwerving. Toch is bij de verwerving van grond een even bewust en planmatig beleid nodig. Zo zijn de kosten van verwerving sterk bepalend voor het saldoresultaat en daarmee de financiële en politieke haalbaarheid van het plan. Daarnaast verschillen van plaats tot plaats de opvattingen over het meest gewenste aankoopbeleid, bovendien staat de politieke keuze onder druk van de financiële mogelijkheden.

Aankoop is het meest gebruikte verwervingsinstrument, ook door gemeenten. De aankoop van een onroerende zaak is gebaseerd op een privaatrechtelijke overeen-komst, de koopovereenkomst, die tussen koper en verkoper wordt gesloten. Kenmerkend van een overeenkomst is dat er wilsovereenstemming tussen de partijen moet bestaan: een overeenkomst wordt immers vrijwillig aangegaan. De wilsovereenstemming moet betrekking hebben op de prijs die betaald wordt en de voorwaarden waaronder de levering plaatsvindt. De wijze waarop tot wilsovereenstemming kan worden gekomen, wordt sterk bepaald door de onderhandelingspositie van de partijen.

Indien de verwerving grond betreft die in erfpacht is uitgegeven, kan op grond van de erfpachtvoorwaarden soms een snellere vorm van verwerving plaats-vinden. Vanouds bevatten gemeentelijke algemene erfpachtvoorwaarden vaak een -regeling om het recht te beëindigen in het algemeen belang.

27

De gemeente probeert de grond niet alleen op tijd, maar ook tegen een redelijk prijs in handen te krijgen. Duidelijk zal zijn dat zich daarbij in de praktijk allerlei complicaties en problemen kunnen voordoen. Een van de problemen waarmee de gemeente voortdurend heeft te maken is het bepalen van het juiste tijdstip voor verwerving. Te late verwerving van de grond werkt vertragend en daardoor kostenverhogend. Verwerving die te vroeg gebeurt, veroorzaakt langdurig bijschrijven van rente en verhoogt daarmee de boekwaarde. De pogingen tot aankoop richten zich in beginsel op alle gronden gelegen binnen het gebied waarvoor een plan in ontwikkeling is. Allereerst zal de gemeente trachten de strategisch gelegen en de grote percelen te verwerven.

De mogelijkheid van onteigening van grond door de gemeente heeft een vaste plaats in de discussie over grondbeleid. En ook de onmogelijkheid tot onteigening over te gaan wordt niet voor niets regelmatig genoemd. Onteigening is aan een groot aantal voorschriften en andere beperkingen gebonden. Al bij het opstellen van een bestemmingsplan moet bijvoorbeeld rekening worden gehouden met de geldende regels, omdat de bestemming een belangrijke voorwaarde bij onteigening vormt.

Ongeveer vijf procent van de gemeentelijke grondverwervingen, bestaat uit onteigeningen.

Onteigening is echter belangrijker dan dit percentage doet vermoeden. Van de wetenschap dat tenslotte tot onteigening kan worden overgegaan, gaat een stevige preventieve werking op grondeigenaren uit. En wanneer de gemeente de onteigeningsprocedure heeft gestart komt zij 'tijdens' de rit veelal alsnog tot overeenstemming met de eigenaar. Als het de gemeente niet lukt 'langs minnelijke weg' onroerend goed aan te kopen, worden de mogelijkheden van onteigening onderzocht. Daarbij is op te merken dat wetgeving en jurisprudentie het de gemeente soms erg lastig maken om een onteigening tot een goed einde te brengen.

Rechtsbescherming van de zittende eigenaar speelt bij onteigening een belangrijke rol en mede daarom duurt de procedure lang; de doorlooptijd bedraagt veelal twee Ă drie jaar. Deze procedure is gecompliceerd en vergt een lange adem.

In de praktijk vindt verwerving van onroerend goed door gemeenten plaats door een mix van aankopen, beĂŤindiging van gebruiksrechten en soms onteigening, vaak in combinatie met contracten waarbij projectontwikkelaars of bouwonder-nemingen contractpartners zijn bij de planrealisatie.

3.3 Verwerving naar gebiedstype22 De beleidsdoelstellingen die gemeenten op het terrein van de inrichting en het gebruik van de ruimte verschillen sterk. Soms betreft het de realisatie van een heel nieuw gebied, soms de revitalisatie van een bestaand gebied. Met het verschil in beleidsdoelstellingen is er ook een verschil in de wijze van aanpak die voor verwerving wordt gekozen. Betreft het een gebied waar een grote waardesprong is te verwachten als de nieuwe inrichting en het nieuwe gebruik is gerealiseerd, dan zullen er mogelijk kapers op de kust zijn. In een stadsver-nieuwingsgebied zal dit laatste vaak een minder groot risico zijn. De aard van de verwervingsopgave bepaalt voor een belangrijk deel de wijze van aanpak.

Verwerving voor uitbreidingslocaties Het betreft hier meestal plannen direct aansluitend aan bestaand stedelijk gebied. Verwerving kan nodig of doelmatig zijn om planrealisatie, fasering en tijdige gereedkoming te garanderen. Als de grond bijvoorbeeld in handen in van de huidige (agrarische) gebruikers ligt het niet voor de hand dat deze zelf tot realisatie van een uitbreidingswijk over zullen gaan.

Door het feit dat bij realisatie van stadsuitbreiding in de regel grote gebieden ineens moeten worden aangepakt, is het cruciaal dat een gemeente op tijd de percelen grond in handen krijgt of afspraken weet te maken met particuliere grondeigenaren inzake planrealisatie.

22

Selectieve bewerking van De Wolff (2002b).

28

Vaak is er sprake van een aanzienlijke waardestijging van de grond als gevolg van de nieuwe bestemming (woon- en/of bedrijfsdoeleinden). Dit is de laatste jaren in toenemende mate het geval door twee oorzaken: • een steeds groter aandeel van de bouwproduktie wordt niet meer in de sociale sector maar in de marktsector gerealiseerd, waar de grondprijzen aanzienlijk hoger kunnen liggen; • door een strenger ruimtelijk beleid is het aanbod aan locaties beperkt en doordat de vraag naar bouwgrond relatief hoog is, stijgen de grondprijzen.

In steeds grotere mate wordt er in stadsuitbreidingsgebieden gekocht door particulieren. Soms uit het oogpunt van speculatie, soms ook door bouwmaat-schappijen om hun eigen bouwproduktie veilig te kunnen stellen. Gevolg is een al vroegtijdige opdrijving van de grondprijzen. Verder dreigen patstellingen te ontstaan op de bouwlocaties, waardoor de planuitvoering volgens schema in gevaar komt.

Steeds vaker zal het gemeentelijk actief grondbeleid slechts een aanvullende rol spelen, omdat particulieren tot zelfuitvoering zullen overgaan. De verwerving door de gemeente blijft dan soms beperkt tot de duurdere gebieden (bijvoorbeeld glastuinbouw) en de gebieden waar openbare voorzieningen worden gerealiseerd.

Verwerving in verband met stadsvernieuwing In stadsvemieuwingsgebieden speelt een heel andere problematiek dan bij uitbreidingsplannen.

Verwerving kan hier een rol spelen indien eigenaren zelf niet in staat of bereid zijn tot de gewenste vernieuwing over te gaan of omdat de vernieuwing zo ingrijpend is dat deze het belang en de mogelijkheden van een individuele eigenaar overstijgt. Het eerste geval kan zich voordoen indien een eigenaar onvoldoende middelen bezit maar ook indien een project verliesgevend is. Een gemeente zou dan ook het nadelig saldo kunnen wegsubsidiëren; het kan echter in sommige gevallen verstandiger zijn om zelf te verwerven.

Verwerving in het kader van stadsvernieuwing is vaak heel duur. Niet alleen omdat grond in het stedelijk gebied meer waard is dan agrarische grond, maar ook omdat de woningen en bedrijfsgebouwen gekocht moeten worden en soms bedrijven en bewoners verplaatst moeten worden.

In tegenstelling tot grondexploitatie in het buitengebied is grondexploitatie in het kader van de stadsvernieuwing zelden winstgevend. Aankoop om zelf tot planrealisatie over te gaan zal dan ook een minder grote rol spelen; wel kan in sommige gevallen aankoop vanuit speculatiemotief plaatsvinden. Verwerving wordt meestal gevolgd door een rigoureuze afwaardering van het verworvene.

Stedelijke vernieuwings- en herinrichtingprojecten Bij grote binnenstedelijke vernieuwingsprojecten vindt een ingrijpende verandering van inrichting en gebruik van het gebied plaats. Bestaande eigenaren zijn in het algemeen niet in staat hier een bijdrage aan te leveren. Dat betekent dat in het algemeen grote binnenstedelijke vernieuwingsprojecten niet gerealiseerd kunnen worden voordat de uitvoerders de grond in handen hebben. Het betreft grote projecten waar een integrale aanpak (zowel op financieel, stedebouwkundig als economisch gebied) essentieel wordt gevonden. Bij dit soort projecten zal echter de gemeentelijke overheid vrijwel nooit de enige initiatiefnemer zijn. Realisatie vindt vaak plaats door middel van publiek-private samenwerking (PPS) waarbij bijvoorbeeld naast de gemeente een consortium gevormd wordt van verscheidene partijen uit de vastgoedwereld. Verwerving vindt dan soms door de gemeente, soms door de betrokken private partijen plaats, waarbij interne overdracht tussen de PPS-partners volgens contract geregeld is. Het gebruik van dwangmiddelen om het onroerend goed binnen het plangebied op tijd in handen te krijgen kan daarbij een belangrijke rol spelen.

29

3.4 Aankoopproces In het algemeen is het uitgangspunt van het gemeentelijk aankoopbeleid het op minnelijke wijze verwerven van de voor de uitvoering van projecten benodigde gronden en panden. De positie van de gemeentelijke aankoper in de hieruit voortkomende contacten met de eigenaren, erfpachters en huurders van bedrijfsruimten en hun deskundigen is een geheel andere dan die van een makelaar op de onroerend goedmarkt. Enerzijds verkeert de gemeente weliswaar over het algemeen in een machtspositie aangezien het onroerend goed of de grond vrijwel niet aan een andere partij kan worden verkocht, anderzijds echter is de gemeente als vragende partij afhankelijk van de medewerking en redelijkheid van de verkopende partij. De aankoper beweegt zich kortom tussen twee tegengestelde posities bij het uitvoeren van zijn werkzaamheden, waarbij het definitief staken van onderhandelingen en contacten niet mogelijk is: het betreffende pand of stuk grond moet immers op tijd worden verworven om de uitvoering van een project mogelijk te maken.

Het is met name de positie van afhankelijkheid die soms tot problemen in het aankoopproces leidt.

De problematiek van het laatste pandje is bekend: de eigenaar die weet dat de gemeente niet om zijn pand heen kan en dus in de positie is onredelijke eisen te stellen. Het belang van het doorgaan van projecten, de afweging tussen de nog te maken en de reeds gemaakte verwervingskosten en het voorkomen van renteverliezen maken dat in de bredere financiële context van een planexploitatie soms toch tot aankoop wordt overgegaan.

Ter versterking van de gemeentelijke positie in het aankoopproces en om uiteindelijk, indien na onderhandelingen geen minnelijke overeenstemming voor een redelijk bedrag kan worden bereikt, toch tijdig over gronden en opstallen te kunnen beschikken, wordt in herstructurerings- en herontwikkelingsgebieden bij voorkeur een onteigeningsprocedure op basis van een rechtsgeldig plan gestart. Toepassing van het onteigeningsinstrument heeft ook een prijsregulerende werking, waarbij wordt voorkomen dat een eventueel onredelijke eis van een eigenaar onder druk van de naderende uitvoering van een project moet worden gehonoreerd. De Onteigeningswet biedt ook waarborgen voor de eigenaar; een zorgvuldige benadering van eigenaren door de gemeente is vereist, er moet sprake zijn van een zuivere en controleerbare waardebepaling en er moet natuurlijk serieus door de gemeente worden onderhandeld.

Tijdens het verloop van de onteigeningsprocedure wordt verder onderhandeld tussen de gemeente en een eigenaar. De gemeente dient hiertoe volgens de onteigeningswet initiatieven te ondernemen, door bijvoorbeeld de mogelijkheden tot het uitbrengen van een aangepast bod te onderzoeken. Hoewel het in het kader van een onteigening niet verplicht is kan ook het aanbieden van andere bedrijfs-ruimte de onderhandelingen in een stroomversnelling brengen.

Een afdeling verwerving cq. een andere afdeling/dienst van een gemeente, zal natuurlijk trachten het aantal gerechtelijke onteigeningsprocedures te beperken en zoveel mogelijk zaken minnelijk af te ronden. Dit is in verreweg de meeste situaties het geval.

Gemeenten maken ook gebruik van de mogelijkheid erfpachtcontracten niet te verlengen of zelfs tussentijds te beëindigen. Dit laatste dient te geschieden door een raadsbesluit.Indien een erfpachtrecht door het verloop van de termijn is geëindigd en aan de erfpachter is medegedeeld dat het recht niet wordt verlengd, dient hem de waarde van de opstallen te worden vergoed. Bij tussentijdse beëindiging zijn de door de gemeente te betalen vergoedingen ruimer; naast vergoeding van de waarde van opstallen wordt ook een schadeloosstelling voorgesteld. Indien de gemeente met de erfpachter over de te betalen opstal-vergoeding geen overeenstemming bereikt, kan een commissie van deskundigen worden ingesteld om het te betalen bedrag vast te stellen.

Eén van de problemen waar gemeenten mee geconfronteerd worden is de schaarse beschikbaarheid van bedrijfsruimte die geschikt is om de daarvoor in aanmerking komende bedrijven uit herstructureringsgebieden te huisvesten. De wens om een bepaald bedrijf te behouden botst regelmatig met de mogelijkheden (in locatie, tijd en prijs). Voor nieuw te bouwen bedrijfsruimte is meestal ruime belangstelling, maar vaak niet van die bedrijven die moeten worden uitgeplaatst in verband met gemeentelijke planvorming. Veel van deze ondernemingen hebben een bedrijfsvoering 30

op een uiterst smalle economische en financiële basis, waarbij onder andere de meestal lage huur van de oude bedrijfsruimte van wezenlijk belang voor het voortbestaan van de onderneming is.

De berekening van een schadeloosstelling op basis van de Onteigeningswet en de daarover inmiddels ontwikkelde jurisprudentie, wordt in sterke mate bepaald door de bestaande situatie (aantallen m² bedrijfsvloeroppervlak, bestaande lasten). Extra lasten in verband met vertrek naar een andere locatie worden slechts gedeeltelijk en voor een beperkte periode gecompenseerd. De stap naar een nieuwe bedrijfsruimte kan daarom voor veel bedrijven in oudere delen van de stad vanwege de financiële lasten niet worden gemaakt. Omdat meestal ook geen geschikte oudbouwlocatie tegen een aanvaardbare huur- of koopprijs voorhanden is, is fictieve verplaatsing van dergelijke bedrijven het enige alternatief. In de praktijk leidt dit meestal tot definitieve beëindiging van de bedrijfsvoering.

Het onaantastbaar uitgangspunt van de onteigening is dat de schadeloosstelling volledig dient te zijn. Dit betekent dat iedere schade, die een rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de onteigening, vergoed moet worden. Maar dit betekent ook dat niet meer dan de schade vergoed hoeft te worden. De gouden regel: ‘de onteigende mag niet slechter maar ook niet beter worden van de onteigening’ staat steeds centraal bij de uitwerking van de schadeberekening.23 Tenslotte is nog op te merken dat het aankopen van gronden uiteraard ook in een samenwerkingsovereenkomst tussen een publieke en private partij geregeld kan worden. Dit kan de vorm aannemen van een risicodeling voor het verwerven wanneer de hoogte van de kosten nog niet goed is in te schatten.

Dit is onder meer toegepast bij de planontwikkeling van een stationslocatie in Groningen, het zogenaamde Cascadeplan. In de overeenkomst tussen de gemeente en de projectontwikkelaar is onder meer bepaald dat indien de verwerving kosten van de panden op het plangebied boven de geraamde 3.5 miljoen uitkomen, het bedrag daarboven voor 75% door de projectontwikkelaar zal worden betaald. En de gemeente naast de 3.5 miljoen de resterende 25% voor zijn rekening neemt.

Het risico voor de projectontwikkelaar is evenwel niet ongelimiteerd. Aanvullend is een maximum verwervingsbedrag bepaald waar bovenuitgaande het risico weer voor 200% bij de gemeente terechtkomt.

3.5 Het sturingsinstrumentarium: een panorama Om te interveniëren in de grondmarkt heeft de gemeente verschillende instrumenten van grondbeleid ter beschikking. Vrij gebruikelijk is om het grondbeleidinstrumentarium te verdelen over de beide hoofdgebieden van het recht, te weten het publiekrecht en het privaatrecht. In de onderstaande tabel is dit aangegeven.

Publiekrecht Wet voorkeursrecht gemeenten; Onteigening; Passief grondbeleid Baatbelasting; Grondexploitatieheffing (nieuw/uitleggebied); Impact Fee (nieuw/uitleggebied); Kostenverhaal.

Tabel 3.1 Instrumentarium voor actief en passief grondbeleid Actief grondbeleid

Privaatrecht Samenwerkingsovereenkomst.

Exploitatieverordening en overeenkomst.

De strikte indeling naar beide rechtsgebieden wordt hier niet gehanteerd. De reden daarvoor is dat er in de praktijk behoefte bestaat aan een meer per fase van het ontwikkelingsproces gebundelde behandeling van het totale instrumentarium.

23

Voor een uitleg van de grondprincipe’s bij schadeloosstelling en voorbeeldberekeningen wordt verwezen naar Wigmans (2002) De Grondexploitatie, pp.17-23.

31

Het planologisch instrumentarium wordt daarom het eerst aan de orde gesteld omdat reeds in de voorbereidingsfase van planvorming goed inzicht moet bestaan in de mogelijkheden en beperkingen. De aandacht is daarbij gericht op de vertaling van het grondbeleid in randvoorwaarden voor de realisering van concrete projecten. De mogelijkheden om (tijdig) de benodigde gronden te verwerven, hetzij op minnelijke wijze, hetzij door middel van onteigening, zullen in een zo vroeg mogelijk stadium verkend moeten worden.

Wanneer de ontwikkeling door particuliere zijde wordt geïnitieerd en de grondexploitatie zoveel mogelijk in eigen handen wordt genomen, komen de mogelijkheden aan de orde tot verhaal van gemeentelijke kosten ten behoeve van de ruimtelijke inrichting van het gebied. De instrumenten ‘exploitatieverordening’ en ‘kostenverhaal’ zijn daarbij in het geding. Het gaat daarbij om de vraag op welke wijze de kosten gemaakt voor publieke voorzieningen, de inrichting van de openbare ruimte en dergelijke op de particuliere deelnemers in het gebied (deels) door de gemeente kunnen worden verrekend.24 Hierna heeft de gemeente via de uitgifte een instrument om de realisering van de bebouwing, het toekomstig beheer en exploitatie daarvan in te passen in beleidsuitgangspunten: de gronduitgiftevoorwaarden.25 Binnen de gemeentelijke organisatie zijn de structuur- en bestemmingsplannen in principe belangrijke instrumenten om sturing te geven aan het gebruik van grond. Het zijn juridischplanologische instrumenten die in intentie bedoeld zijn om direct de mogelijkheden tot het gebruik en bestemming van grond vast te leggen en daarmee indirect de potentiële kosten, opbrengsten en prijs van grond beïnvloeden. Het bestemmingsplan is een belangrijk instrument voor de gemeentelijke onderhandelingspositie in de regulering van het grondgebruik en daarmee interveniërend in de eigendomssituatie in het betreffende gebied. De vraag is evenwel of het gebruik van het bestemmingsplan plaatsvindt overeenkomstig de oogmerken die de wetgeving ermee bedoeld heeft.

Naast het bestemmingsplan en soms in gecombineerd gebruik ermee zijn nog drie andere publiekrechtelijke instrumenten van betekenis, namelijk het voorbereidingsbesluit op basis van de Wet RO, het voorkeursrecht van aankoop op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten en het ‘dreigen met onteigening’ op basis van de Onteigeningswet. Een voorbeeld van gecombineerd gebruik is het in procedure brengen van het bestemmingsplan dat afgestemd moet worden op het verwervingsbeleid van de gemeente.

Het voorbereidingsbesluit zorgt ervoor dat ongewenste ontwikkelingen/initiatieven in het gebied worden tegengegaan. Het anticipeert op de totstandkoming van een bestemmingsplan. Het is defensief. Maar het kan ook als stok achter de deur gehanteerd worden om onwillige en ongewenste grondgebruikers in het gebied te laten vertrekken.

In de Wet voorkeursrecht dat al vanaf 1985 werkzaam is bij stadsvernieuwing en andersoortige ingrepen in bebouwd gebied is de mogelijkheid opgenomen om in nader aan te wijzen gebieden een voorkeursrecht te laten gelden voor de verwerving van gronden. Door het voorkeursrecht wordt de gemeente in staat gesteld bij voorrang de eigendommen van gronden en opstallen te verwerven in een plangebied en kan dus ingezet worden als passief verwervingsinstrument (Verkerk, 2002). Wil een eigenaar zijn grond verkopen dan is de gemeente de enige aan wie de grond aangeboden kan worden. Daarnaast is het voorkeursrecht gedurende het planvormingsproces een beschermingsinstrument, waardoor ongewenste verkopen worden tegengegaan. In de praktijk wordt van deze mogelijkheid echter weinig gebruik gemaakt. Reden daarvoor zijn onder meer gelegen in de zogenoemde lijdelijkheid, de gemeente moet afwachten of grondeigenaren het initiatief tot vervreemding nemen en de beperkte duur van de aanwijzing tot voorkeursrechtgebied.

Een offensief instrument ten behoeve van actief grondbeleid biedt de onteigeningswet. Omdat de wetgever onteigening als ultiem middel ziet, komt onteigening pas aan de orde als alle middelen hebben gefaald. Bij een onteigening dient veelal een bestemmings- of stadsvernieuwingplan aanwezig of in procedure te zijn, voordat een onteigeningsprocedure kan worden gestart. Wanneer 24 25

Zie hoofdstuk 5 ‘Particuliere grondexploitatie’.

Zie hoofdstuk 4 ‘Uitgifte’.

32

geen bestemmings- of stadsvernieuwingsplan geldt in binnenstedelijk gebied, bestaat de onteigening op basis van bouwplan. Voordat een gemeente over gaat tot onteigening dient eerst geprobeerd te worden om via minnelijke weg te komen tot verwerving van de gronden. In de praktijk blijkt vaak dat de dreiging van onteigening voor veel particulieren voldoende reden is om alsnog een overeenkomst tot verkoop met de gemeente te sluiten. Besluit een grondeigenaar om de bestemming, zoals beschreven in het bestemmingsplan, zelf te realiseren dan zal niet tot onteigening worden overgegaan. Voorwaarde is dan echter wel dat de grondeigenaar de bestemming in de door de gemeente gewenste vorm en binnen de gewenste termijn realiseert.

Wanneer een gemeente een exclusieve eigendomspositie kan verwerven, dan biedt het veel mogelijkheden om de doelstellingen met betrekking tot het grondgebruik te bepalen. Hierbij gaat het om zaken als type bestemming, prijs en kwaliteit, selectie van de doelgroepen en martktsegmenten, parkeergelegenheid et cetera. Er kan zélf opdracht worden gegeven tot realisatie.

Voor te realiseren woningen, kantoren en bedrijfsruimte kunnen gegadigden zélf geselecteerd worden. Vervolgens kunnen privaatrechtelijke afspraken over grondgebruik gemaakt worden voorzieningen en dergelijke. De gemeente vervult als het ware zelf de projectontwikkelingsrol (De Wolff, 1998: 71-72).

Bij grote risico’s kan de gemeente risicodragende samenwerkingspartners zoeken, of het project – binnen de gemeentelijke randvoorwaarden –uitbesteden aan derden. Gebruik van erfpacht kan de gemeentelijke invloed na realisatie waarborgen. Met een van de waardeontwikkeling afhankelijke canon kan ook op langere termijn de winst op de grond aan de gemeente toevloeien. Bij deze commerciële vorm van erfpacht is de canon gekoppeld aan de opbrengst van een op de uit te geven grond gerealiseerd project.26 Cruciaal voor genoemde mogelijkheden is de verwervingsprijs van de grond. Een hoge verwervingsprijs zal weinig ruimte overlaten voor dekking van de exploitatiekosten, laat staan de winst (De Wolff,1998: 72).

Met een samenwerkingsovereenkomst kunnen in beginsel dezelfde doelstellingen voor het gebied gerealiseerd worden. Dat vereist evenwel dat extra aandacht aan het maken van afspraken moet worden besteed.27 En het achter de hand houden van instrumenten als het bestemmingsplan, het ‘dreigen van onteigening’ en een ‘weigerachtige houding’ bij de aanleg van publieke voorzieningen in het gebied. Dit laatste verwijst naar het gebruik van de exploitatieverordening van de gemeente.

Deze verordening geeft een belangrijk stramien voor de regeling van de rechtsverhouding tussen particulier initiatief en de medewerking verlenende gemeente. Een belangrijke bepaling in deze is dat de aanleg van de infrastruc-turele werken in beginsel geschiedt door de gemeente. De bepaling schept tevens een aanknopingspunt voor verhaal van gemeentelijke kosten. De overeenkomst, die de gemeente bij de toepassing van de gemeentelijke exploitatieverordening ter ondertekening aanbiedt, bevat de voorwaarden bevatten voor de aanleg van de infrastructurele voorzieningen en de vergoeding van de daarmee samenhangende kosten. De exploitatieovereenkomst is daarbij verder een belangrijk instrument voor de verwezenlijking van vele beleidsdoelstellingen, zoals de regeling van toekomstig gebruik qua aard en doelgroepen; de kwaliteit van de bebouwing en inrichting.28 De verordening maakt het mogelijk bijdragen van stakeholders te ontvangen voor de openbare voorzieningen die door de gemeente in een zoge-naamd exploitatiegebied worden aangelegd. Kostenverdeling kan plaatsvinden over de grondeigenaren en andere belanghebbenden.

Daarvoor moet een exploitatieovereenkomst afspraken bevatten over alle kosten van voorzieningen in en buiten het plangebied, die redelijkerwijs en aantoonbaar van direct belang zijn te achten voor exploitanten en toekomstige eigenaren en gebruikers van woningen en andere gebouwen (De Jong, 2000: 20). De opzet en reikwijdte van het instrument is bovendien nog in discussie en onderwerp van politieke besluitvorming.

26 27

Zie verder hoofdstuk 4 ‘Uitgifte’.

Zie Wigmans 2003, Management van Gebiedsontwikkeling, Deel III hoofdstuk 4 ‘Samenwerkingsvormen: contract of rechtspersoon’ en hoofdstuk 5 ‘Juridische aspecten van publiek private samenwerking’.

28 De betekenis van de exploitatieverordening in de weigeringsgronden: de gemeente kan medewerking weigeren als de voorgenomen ontwikkeling strijdig is met de voorgestane ontwikkeling van de gemeente. De gemeente kan eisen stellen aan het grondgebruik en aan soort en type bebouwing. De concrete mogelijkheden zijn evenwel afhankelijk van de exploitatieverordening zoals door de gemeente gehanteerd (De Wolff, 1998: 71).

33

3.6 Voorkeursrecht Op basis van de (huidige) Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) kunnen gemeenten gebieden aanwijzen waarin een eerste recht op koop door gemeenten van onroerend goed geldt. Het geeft de gemeente een eerste recht van onderhan-delen. In de gebieden waarop de gemeente het voorkeursrecht heeft gevestigd, zijn eigenaars verplicht een voorgenomen verkoop van onroerend goed bij de gemeente te melden. De gemeente moet binnen acht weken te kennen geven of zij tot aankoop over wil gaan. Over de prijs wordt dan onderhandeld.

Een eigenaar moet zijn onroerende zaak dus eerst aan de gemeente te koop aanbieden, voordat aan een derde kan worden verkocht. De gemeente kan zo voorkomen dat ongewenste eigendomstransacties plaatsvinden waardoor de planrealisatie door de gemeente wordt doorkruist.

Wanneer partijen het niet eens worden over de prijs (geen minnelijke overeenstemming), kan een procedure worden gevolgd waarbij de prijs door deskundigen wordt vastgesteld.

Tot een bepaald stadium van de procedure kan de gemeente besluiten om van de koop af te zien.

In dat geval is de eigenaar gedurende drie jaar vrij om het onroerend goed aan een andere gegadigde te verkopen. Dit geldt ook wanneer het voorkeursrecht vervalt doordat er termijnen zijn verstreken. Gedurende twee jaar mag het voorkeursrecht dan niet op dezelfde grond worden gevestigd. De wet voorkeursrecht gemeenten is alleen beschikbaar voor gemeenten, waarvan zelfstandig of samen met andere gemeenten uitbreidingscapaciteit is toegedacht of gegeven op grond van geldend of in voorbereiding zijnd nationaal of provinciaal ruimtelijk beleid (artikel 2a, lid 1 en artikel 3, lid 1 Wvg).

De Wet voorkeursrecht gemeenten geeft gemeenten dus een wettelijk recht (en geen plicht) van voorrang op de verwerving van onroerende zaken. De wet kent drie doelen: Het versterken van de regierol van gemeenten bij de uitvoering van ruimtelijk beleid.

1. Indien een gemeente langs de weg van de vestiging en uitoefening van een voorkeursrecht, eigenaar is geworden van de betreffende gronden, dan kan zij langs de weg van het uitoefenen van eigenaarbevoegdheden de grootst mogelijke invloed uitoefenen op de wijze waarop de aan de gronden toegedachte of gegeven bestemming moet worden ontwikkeld.

2. Prijsbeheersing 3. Een voorkeursrecht leidt tot een vermindering van de mogelijkheid om de gronden, waarop een voorkeursrecht is gevestigd, te verhandelen met de daaruit voortvloeiende prijsdempende effecten van dien.

4. Het verkrijgen van meer inzicht in de bewegingen op de grondmarkt.

Aanleiding voor de wetswijziging was de gedachte dat de uitvoering van de Vinexuitbreidingsplannen gediend zou zijn met een sterkere positie van de gemeente op de grondmarkt.

Het voorkeursrecht zou, naast een dempende werking op de grondprijzen, ertoe leiden dat de gemeente haar rol als regisseur beter zou kunnen vervullen.

Nadat aanvankelijk het voorkeursrecht was voorbehouden aan alleen uitbreidingsgemeenten is inmiddels het vestigen van het voorkeursrecht (wederom) gaan gelden voor alle gemeenten. De verbreding betekent dat het voorkeursrecht ingezet kan worden voor stedelijke herstructurering alsmede voor nieuwbouw in gemeenten die geen uitbreidingstaakstelling hebben.

34

Voorbeelden voorkeursrecht uit de praktijk (TU-Delft, 2000) Op een locatie zijn de mogelijkheden voor grondverwerving door gemeente x beperkt omdat al veel grond in handen is van marktpartijen. Toch vindt de gemeente het vestigen van het voorkeursrecht van wezenlijk belang. Zij kan daarmee enkele strategisch gelegen percelen verwerven, waardoor de marktpartijen de gemeente nodig zullen hebben bij de ontwikkeling van de locatie. Hierdoor kan de gemeente haar regiefunctie versterken.

Ook gemeente y maakte gebruik van het voorkeursrecht hoewel al veel grond van de locatie in handen was van grote ontwikkelaars. Als reden daarvoor werd genoemd dat er daardoor rust ontstaat op de locatie. Voor speculanten heeft het voorkeursrecht tot gevolg dat de grond moeilijk te verkopen is. Het voorkeursrecht maakt ook transacties tussen marktpartijen lastig. Zonder toestemming van de gemeente kan dan geen grondruil plaatsvinden. Op deze manier kan de grip van de gemeente op het proces groter zijn dan op het eerste gezicht lijkt.

In gemeente z is het voorkeursrecht succesvol ingezet bij binnenstedelijke venieuwing. Voor de upgrading van het stationsgebied kon 200 aangewezen percelen worden aangekondigd. Dankzij de Wvg was slechts in 2 gevallen onteigening nodig.

3.7 Voorkeursrecht en de weerbarstige praktijk Toepassing van het voorkeursrecht leidt in de praktijk tot veel onduidelijkheden en conflicten.

Voorkeursrecht blijkt niet eenduidig. Dat blijkt uit pogingen tot omzeiling voorkeursrecht en de jurisprudentie in dit verband. Zonder dat hier uitputtend te behandelen, wordt hier een schets van de problematiek gegeven.

Wanneer op een perceel een voorkeursrecht van de gemeente ligt betekent dit dat de eigenaar het perceel niet aan een derde kan verkopen vooraleer het perceel in koop is aangeboden aan de gemeente. Hierdoor kunnen eigenaren niet aan projectontwikkelaars verkopen, althans niet in eigendom overdragen. Men ziet evenwel het verschijnsel optreden dat, ter omzeiling van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) eigenaren zich op andere wijzen verbinden met projectontwikkelaars. Dit kan zijn in de vorm van een samenwerkingsovereenkomst, waarbij geen eigendom wordt overgedragen maar partijen op enigerlei wijze afspreken dat de ontwikkelaar de onroerende zaak tot ontwikkeling zal brengen.

Aan de orde is de vraag of een dergelijke overeenkomst er één is waartegen de gemeente in verweer kan komen, zeker wanneer deze is afgesloten nadat het voorkeursrecht is gevestigd. De gemeente kan pas in verweer komen nadat haar een zodanige overeenkomst ter kennis is gekomen: de mogelijkheden tot verweer zullen voorts afhangen van de inhoud van die overeenkomst. Over deze materie bestaat op dit moment nagenoeg nog geen jurisprudentie: de wet is immers nog zeer jong.

Volgens de onteigeningswet behoeft een door de gemeente genomen onteige-ningsbesluit de goedkeuring van de Kroon. De Kroon onthoudt die goedkeuring indien de noodzaak tot onteigening niet is komen vast te staan. Dit is onder andere het geval indien de onteigende partij bereid en in staat moet worden geacht de beoogde bestemming te realiseren. Maar wanneer moet iemand ‘in staat’ worden geacht? Doorgaans is dit aan te duiden als ‘de solide ervaren projectontwikkelaar, die reële plannen heeft ingediend of kan indienen, die op korte termijn door hem kunnen worden gerealiseerd’. De vraag is of een eigenaar van een complex in het plangebied als zodanig valt aan te duiden. Wanneer deze een verbintenis is aangegaan met een projectontwikkelaar kan deze als zodanig worden aangemerkt. Dan is niet uit te sluiten dat zij aan kunnen tonen dat zij aan de door de Kroon gestelde criteria kunnen voldoen. In Kroonuitspraken is onder meer de volgende aanduiding te vinden: " samen met diverse partners". Dit zou er op kunnen duiden dat de Kroon een eigenaar die zich laat bijstaan door deskundige partners, geacht moet worden "in staat" te zijn het plan te realiseren. Hierin ligt dan ook het belang van hetgeen eerder met betrekking tot de Wvg is opgemerkt. Indien de rol van de projectontwikkelaar geïsoleerd kan worden, blijft alleen de huidige eigenaar van het complex in het een plangebied in beeld. Ook al zou de Kroon de onteigende ‘in staat’ achten, dan nog kan het zijn dat de Kroon het onteigeningsbesluit goedkeurt. Dit is namelijk het geval indien de gemeente een andere vorm van planuitvoering wenst dan de eigenaar voor ogen staat. De vorm van planuitvoering heeft niet alleen betrekking op de planologische of stedenbouwkundige inrichting, maar ook op bijvoorbeeld de differentiatie in de woningbouw, de financiële opzet inclusief het daarin begrepen kostenverhaal, het uitgifte- en prijsbeleid, de fasering, enz. De gemeente is in beginsel vrij bij het bepalen van de vorm van planuitvoering, tenzij de

35

gemeente in het belang van een goede ruimtelijke ordening in redelijkheid niet tot de door haar gekozen vorm van planuitvoering heeft kunnen komen. Met andere woorden: de gemeente moet goed gemotiveerd kunnen aangeven waarom zij tot de diverse onderdelen van de ‘vorm van planuitvoering’ is gekomen en waarom hetgeen de projectontwikkelaar wil zich daarmee niet verhoudt.

Er moet sprake zijn van evidente substantiële verschillen tussen de plannen van de ontwikkelaar en die van de gemeente.29

29

In een recente Kroonuitspraak (Dordrecht) is de keuze van ontwikkelaars aan de orde geweest. In die zaak was sprake van een grondpositie van een professionele partij. De gemeente wilde echter niet met die partij in zee omdat zij zich al met andere marktpartijen had verbonden voor de ontwikkeling van de rest van het gebied.

In de onderhavige zaak kon de Kroon, gezien het belang van het project, de lange voorbereidingsfase en de grote financiële risico's begrip opbrengen voor het gemeentelijk standpunt en keurde het onteigeningsbesluit goed. Je zou daaruit kunnen concluderen dat tot de vorm van planuitvoering kennelijk behoort de keuze van bedrijven die feitelijk en financieel hiervoor zorgdragen.

36

4 Uitgifte

4.1 Inleiding De gemeentelijke gronduitgifte kan een actief instrument zijn ter realisering van ruimtelijke ordeningsdoelstellingen. Er zijn echter nog overwegingen van geheel andere aard die van belang zijn in relatie tot de gemeentelijke gronduitgifte, namelijk overwegingen van financiële aard. Politiek economen als Smith, Ricardo en Marx besteedden de nodige aandacht aan de financiële opbrengsten van grondeigendom. Zij noemden deze grondrente. Hierbij stond de vraag centraal of een toevallige grondeigenaar recht had op de grondrente zonder daar een daadwerkelijke inspanning voor te leveren. Het ligt voor de hand bij een dergelijke vraagstelling te overwegen welke de voordelen zouden kunnen zijn wanneer de overheid de grond in eigendom verkrijgt.

Toen in 1896 de gemeenteraad van Amsterdam besloot tot de invoering van een erfpachtstelsel, waarbij de overheid de grondeigendom behoudt, was het voor-naamste argument dat de te verwachten waardestijging van de grond toe te schrijven viel aan gemeentelijke inspanningen voor de aanleg van wegen en dergelijke. Bij verkoop van deze gronden zou die waardestijging ‘ten onrechte’ toevallen aan de toevallige koper. Dit argument speelt tot op heden nog steeds een rol in discussies over de wenselijkheid van erfpacht.

De keuze voor uitgifte in erfpacht of verkoop is al meer dan honderd jaar een klassieker gebleken.

De historisch gegroeide, plaatselijk ingekleurde uitgifte-praktijk en obligate politieke stellingnames monopoliseerde vaak de discussie. Veel discussies over erfpacht of verkoop bleken politiek zo zwaar beladen, dat de nuchtere berekeningen buiten het gezichtsveld bleven. Bij de uitgifte van bedrijfsterreinen spelen vooral psychologische factoren een rol. Het feit dat grond niet in eigendom verwerven kan worden, vermelden ondernemers en financiers vaak als negatieve vestigingsfactor.

Het ‘footloose’ karakter de huidige economie laat ook zien dat bepaalde branches juist vanwege de bewegingsvrijheid eerder voor erfpacht opteren30. Maar in het algemeen hebben beleggers, ondernemers en burgers de voorkeur voor eigen grond. Erfpacht is evenwel een belangrijk gegeven in Nederland. Bovendien liggen veel goede locaties in de gemeenten die grond in erfpacht uitgeven.

De weerstand tegen erfpacht wordt vaak gevoed door de onduidelijkheid en verscheidenheid aan erfpachtvoorwaarden en berekeningswijzen van de grondwaarde/canon bij gemeenten. De onduidelijkheid wordt versterkt doordat in de loop der jaren de gemeente verschillende voorwaarden voor uitgifte in erfpacht heeft toegepast. Daardoor zijn er op dit moment diverse groepen erfpachters met verschillende erfpachtrechten.

De keuze voor uitgifte in erfpacht of uitgifte in eigendom wordt door verschillende factoren bepaald zoals onder meer de gemeentelijke marktpositie en politieke overwegingen, oftewel de gekozen doelstellingen. De ruimtelijke ordenings- en financiële doelstellingen zijn bij die keuze beide in beeld.

Wanneer men toekomstige waardevermeerderingen van grond in de gemeentekas wil laten vloeien is erfpacht een effectievere wijze van gronduitgifte. Een erfpachter heeft in principe het volle genot van het uitgegeven onroerend goed. Als tegenprestatie wordt bedongen dat hij een canon aan de eigenaar voldoet. Bij erfpacht heeft men meer mogelijkheden om het gebruik permanent te regelen.

Overdracht van eigendom geeft de verkrijger een maximale zekerheid voor de continuering van zijn recht en zijn investeringen. Het voordeel voor de gronduitgevende gemeente is dat de economische tegenwaarde direct wordt terugontvangen bij de levering, welk element ontbreekt bij verhuur en erfpacht, tenzij de canon wordt afgekocht. Een nadeel voor de gronduitgevende gemeente is het

30

Dit wordt toegelicht in paragraaf 4.3.

37

feit, dat toezicht over de eigendom van een ander (de uiteindelijke verkrijger) via het privaatrecht vrij moeilijk is te realiseren.

Met de transformatie van het erfpachtstelsel in de tweede helft van de tachtiger jaren is het accent verschoven van hantering van het erfpachtstelsel met het oog op financiële meerwaarde, naar het belang van erfpacht voor stedelijk beheer en herontwikkeling. Intussen is in de grote steden van ons land het erfpachtstelsels beleggers- en consumentvriendelijker geworden. Zoals het stelsel van voortdurende of eeuwigdurende erfpacht waarbij erfpacht als het ware een vorm van economische eigendom wordt.

4.2 Erfpacht De bakermat van de stedelijke erfpacht in Nederland is Amsterdam. Vooral de grote steden en enkele gemeenten in het westen en noorden van Nederland gingen op den duur over op erfpacht.

De samenstelling van het gemeentebestuur (positie sociaal-democratie) was daarbij van doorslaggevend belang. De vier grote steden en een tiental andere gemeenten geven grond traditioneel in erfpacht uit. Daarnaast hanteren zo'n vijftien andere gemeenten het erfpachtsysteem in de binnenstad of in de bebouwde kom. Daarbuiten wordt de grond verkocht. In de overige (ruim 700) gemeenten is verkoop regel.

Erfpacht is een recht om grond te gebruiken. De juridische formulering luidt volgens het Nieuw Burgerlijk Wetboek: “erfpacht is het zakelijk recht dat de erfpachter de bevoegdheid geeft eens anders onroerende zaak te houden en te gebruiken”. Erfpacht is een zakelijk recht. Dat betekent dat het verkocht kan worden (in tegenstelling tot een persoonlijk recht zoals huur) en dat men er een hypotheek op kan vestigen. Erfpacht verschilt op twee manieren van eigendom. Iemand die grond koopt, betaalt de grondwaarde (als koopprijs) in één keer. Wanneer men grond in erfpacht verwerft, betaalt men in principe jaarlijks een canon; deze canon is in het algemeen gelijk aan de rente over de grondwaarde. Is de waarde van de grond bijvoorbeeld vastgesteld op € 100.000 en de rente op 9%, dan betaalt de erfpachter € 9.000 per jaar. De administratiekosten komen daar nog bij. De vergoeding (de canon) kan ook voor de duur van het erfpachtrecht ineens worden betaald.

Er is nog een verschil met eigendom. Bij erfpacht blijft er een juridische relatie tussen de erfpachter en de eigenaar van de grond. In het erfpachtcontract kan de eigenaar van de grond voorwaarden opnemen waarvoor en hoe de grond mag worden gebruikt en welke maatregelen genomen worden als de erfpachter zich daar niet aan houdt. Verkoopt de erfpachter zijn pand en dus ook zijn erfpachtrecht, dan gaan de verplichtingen automatisch over op de nieuwe erfpachter.

De gemeente kan in grote vrijheid zelf vaststellen onder welke voorwaarden de grond in erfpacht wordt uitgegeven. Als de gemeenteraad over de uitgifte in erfpacht beslist, zullen de volgende onderdelen in die overeenkomst terug te vinden zijn: a. de erfpachttermijn: voor hoe lang wordt het onroerend goed in erfpacht uitgegeven; b. de beëindiging van het recht op erfpacht en de vergoeding die daarbij aan de erfpachter zal worden gegeven; c. de canon: hoeveel bedraagt de periodieke vergoeding voor het gebruik van de grond; d. de periodieke canonherziening: voor welke periode wordt de canon vastgelegd, en welke bepalingen gelden voor het te zijner tijd opnieuw vaststellen van de canon.

Ad. a

In principe kan de erfpacht voor elke willekeurige periode worden afgesloten. Het belang van de erfpachtnemer is meestal een zo lang mogelijke periode (meer zekerheid), die van de erfpachtgever (de gemeente) een zo kort mogelijke. De volledige beschikkingsmogelijkheid ligt dan na korte tijd bij de gemeente, die dan bovendien de erfpachtvoorwaarden kan herzien. Gebruikelijk is een periode van 50 of 75 jaar. Men spreekt in dit verband van tijdelijke erfpacht. Steeds meer is de vorm van voortdurende en 38

eeuwigdurende erfpacht in zwang gekomen, waarover zo meteen meer. Aan de erfpachttermijn is dan geen limiet gebonden.

Ad. b

Beëindiging van de erfpacht kan, naast afloop van de afgesproken termijn, plaats vinden op grond van een raadsbesluit waarbij wordt vastgesteld dat beëindiging in het algemeen belang is, door opzegging door de erfpachter en als de erfpachter in opzegging ‘in het algemeen belang’ bepaalt, vereist een degelijke motivering om de rechtszekerheid van de erfpachtnemer te garanderen. Die rechtszekerheid is in het Nieuw Burgerlijk Wetboek versterkt door nadere eisen te stellen aan het beëindigen wegens algemeen belang. Goede erfpachtvoorwaarden voorzien in een schadeloosstelling voor de opstallen en voor de verdere door de erfpacht te lijden schade. Het Nieuwe Burgerlijk Wetboek stelt schadeloosstelling verplicht. De rechtsbescherming tussen ‘in eigendom’, en ‘in erfpacht’ komen zodoende dichter bij elkaar te liggen.

Voortdurende erfpacht Dit betreft erfpacht voor onbepaalde tijd, onderverdeeld in administratieve tijdvakken van 50 jaar of langer. Na afloop van het tijdvak staat het de gemeente vrij om nieuwe algemene bepalingen en een nieuwe canon aan de erfpachter op te leggen. Aan het einde van een tijdvak kan de erfpachter de erfpacht opzeggen. Het canonbedrag kan worden aangepast aan de geldontwaarding (bijvoorbeeld door middel van vijfjaarlijkse indexatie achteraf).

Eeuwigdurende erfpacht (Jager, 2000) In vele steden bestaat de mogelijkheid dat de grond in eeuwigdurende erfpacht wordt uitgegeven.

Het bekendste voorbeeld hiervan is het Haagse stelsel (ingevoerd in 1986). In deze variant kan de canon voor altijd worden afgekocht tegen de grondprijs. Het is ook mogelijk te kiezen voor een jaarlijkse canon die eens in de vijf jaar wordt aangepast aan het renteniveau van langlopende leningen.

In het Haagse stelsel is ervoor gekozen de financiële positie van erfpachters gelijkwaardig te maken aan die van eigenaren. Men verwerft een eeuwigdurend erfpachtrecht (dus niet meer voor een bepaalde termijn waarna hertaxatie volgt) en men kan de canon in één keer afkopen. Het bedrag dat men dan betaalt, is gelijk aan de grondwaarde. Het Haagse model kenmerkt zich door grote eenduidigheid. De regels gelden ongeacht de plaats in de gemeente, en ongeacht de functie waarvoor de grond wordt uitgegeven, of het nu gaat om woningen, winkels of bedrijven. Afkoop is regel. Dat wil overigens niet zeggen dat het afkopen ook in alle gevallen gebeurt; niet alle grondgebruikers kiezen voor eenmalige afkoop van de canon. Een ander kenmerk is de grote zekerheid die de erfpachter op voorhand wordt geboden ten aanzien van de prijs. Erfpacht volgens het Haagse model (herzien in 1993) komt zodoende tegemoet aan een aantal traditionele kritiekpunten. Later hebben andere gemeenten (Utrecht in 1989, Rotterdam in 1993 en Amsterdam in 1994) ‘het grondprincipe’ van het model overgenomen.

Vergelijking voortdurende en eeuwigdurende erfpacht De belangrijkste overeenkomst tussen de twee stelsels is de mogelijkheid om erfpacht te gebruiken als sturingsmechanisme voor de ruimtelijke inrichting. Beide stelsels lenen zich hiervoor. De belangrijkste verschillen zijn dat bij het Haagse stelsel voor een groot deel afstand is gedaan van de financiële doelstelling van het erfpachtstelsel doordat de waardestijging van de grond niet ten goede komt aan de gemeenschap als geheel en dat de algemene voorwaarden bij het Haagse stelsel niet aangepast worden aan maatschappelijke ontwikkelingen en wetgeving. Wel is in het Haagse stelsel de mogelijkheid voor de gemeente opgenomen om bij wijziging van de bestemming een verhoging van de canon te bedingen.

39

Meerwaarde erfpacht Zoals de overheid op basis van de onteigeningswet particulier bezit kan onteigenen, zo kan de gemeente het erfpachtrecht bij besluit van de gemeenteraad beëindigen op grond van het algemeen belang.

Een eerste element in de meerwaarde van erfpacht schuilt in het kunnen beschikken over een privaatrechtelijke onteigeningstitel in geval van herontwikkeling. Die privaatrechtelijke herontwikkelingsmogelijkheid is in deze periode van stedelijke vernieuwing bepaald niet zonder betekenis. Ten opzichte van ‘gewone’ onteigening is een formele planologische basis (bestemmingsplan, bouwplan) niet nodig en wordt een flinke tijdwinst geboekt. Doordat met de erfpachter op onteigeningsbasis afgerekend wordt, ontstaan er voor betrokken eigenaren/ rechthebbenden ten opzichte van onteigening geen materiële nadelen. In de praktijk van de stedelijk vernieuwing is erfpachtbeëindiging bij herontwikkeling dan ook een centraal instrument gebleken. Bijvoorbeeld in Den Haag voor het Laakhavengebied en Scheveningen-Haven. Ook in ander opzicht is erfpacht bij herontwikkeling in het kader van de stedelijke vernieuwing van belang.

Bij geïntegreerde gebiedsgewijze herontwik-kelingsprojecten in PPS-verband biedt erfpacht een prima zakenrechtelijke basis voor samenwerkingsafspraken. Zowel op het stuk van zeggenschap en beheer, als bij het delen van financiële risico's (rendementsafhankelijke canon). Erfpacht kan vanuit deze optiek in stedelijke centra aan belang gaan winnen.

Een tweede element dat de meerwaarde van moderne erfpachtsels bepaalt, ligt in de betekenis van erfpacht voor stedelijk beheer. Dit in aanvulling op het publiek-rechtelijke instrumentarium.

Geconstateerd moet wel worden dat in de feitelijke erfpachtpraktijk van gemeenten dit element nog maar een uiterst beperkte rol vervult. Hooguit bij sturen op een beperkt aantal excessen speelde de afgelopen tijd het erfpacht als beheerinstrument een rol. Dit heeft te maken met het feit dat van systematisch handhavingsbeleid in de gebouwde omgeving bij gemeente überhaupt nog geen sprake is. Daar waar sprake is van erfpachtgrond kan erfpacht daarbij gebruikt worden om een handhavingsaanpak verder te instrumenteren.

Ook voor een individuele erfpachter kan het erfpachtstelsel voordelen hebben. De gemeente financiert de grondkosten en de gebruiksvergoeding, die de erfpachter betaalt voor de grond, vormt een aftrekpost van de aangifte voor de inkomsten-belasting. Goed beschouwd is erfpacht dus een soort van lease en sluit daarmee aan bij de ontwikkeling in het bedrijfsleven waar in toenemende mate auto's, computers en zelfs kantoren geleasd worden. Voorts is erfpacht in beginsel ook een goed instrument, ervoor te zorgen dat alle betrokkenen in een gebied zich aan dezelfde normen houden. Een goede controle door de gemeente op de naleving van de gebruiksvoorwaarden kan, zo bezien, ook voor de individuele erfpachter van grote waarde zijn.

4.3 Commerciële erfpacht als vorm van PPS In de canonbetaling liggen mogelijkheden om toekomstige waardevermeerde-ringen van grond te verrekenen. De opbrengstafhankelijke canon komt in vele varianten voor. In de meeste gevallen is de opbrengstafhankelijkheid van theoretische aard. Het kan dan om een geïndexeerde jaarlijkse canon gaan, of om een afkoopsom voor een bepaalde periode, die na die afloop volgens een bepaalde formule wordt herzien. Echt opbrengstafhankelijke canons komen, vooral in de laatste jaren, echter ook weer voor. Daarbij is de canon dan gekoppeld aan de opbrengst van een op de uit te geven grond gerealiseerd project.

In Rotterdam vinden we deze constructie bij het Imax theater. De hoogte van de canon is afhankelijk van het rendement (het aantal verkochte kaartjes e.d.). Een gezamenlijk ondernemerschap tussen gemeente en theaterexploitant waarbij sprake is van winst- en risicoverdeling. In Groningen is het principe onder de noemer ‘commerciële erfpacht’ gepresenteerd.

Commerciële erfpacht is in Groningen inmiddels al enige tijd van toepassing voor een multifunctioneel complex in de binnenstad (het Waagstraat-project). Het complex is het resultaat van een (stedenbouwkundige) reconstructie van een locatie bestemd voor onder meer winkels,

40

woningen, kantoren (deels voor de bestuursdienst van de gemeente) achter het oude stadhuis aan de Grote Markt.

Directe aanleiding voor de introductie van een bijzonder soort erfpacht vormde een studie naar de haalbaarheid van het stedenbouwkundig plan van Natalini. De haalbaarheid werd beoordeeld op de realiteit van de commerciële dragers en vervolgens de financiële uitkomsten. Bij commerciële erfpacht is het uitgangspunt de canon afhankelijk te maken van de opbrengst van het aan de orde zijnde project. Zodoende ontstaat er een Publiek Private Samenwerking (PPS). De gemeente heeft dan belang bij een goed lopend project, net zoals de marktpartij dat heeft. De beheersmatige erfpachtvoorwaarden zullen de gemeente de mogelijkheid bieden invloed uit te oefenen op het reilen en zeilen van het project. Daarin verschilt commerciële erfpacht niet van gewone erfpacht.

Het verschil zit hem in de financiële voorwaarden.

In het gegeven dat commerciële erfpacht een vorm van PPS is zit een belangrijk pluspunt van deze erfpacht. De marktpartij krijgt in dit geval in ruil voor erfpacht gemeentelijk commitment met zijn project terug. Aangezien de canon afhankelijk is van de opbrengsten van het project zal er de gemeente ook wat aan gelegen zijn met haar beleid rekening te houden met het belang van het project en daarmee met die van de betrokken partijen. Dat reduceert het risico van de marktpartij en heeft daarmee een positieve invloed op zijn rendementsverwachting. De gemeente krijgt een deel van de opbrengst van het project in de vorm van een canon. Dit wordt in het volgende nader onder de loep genomen.

Grondwaardestijging is annex stijging opbrengsten van het op die grond gerealiseerde project. En in die stijging van opbrengsten deelt de gemeente mee. Op basis van haar inbreng van die grondwaarde in het project. De marktpartij brengt de waarde van de opstal in. Dit is zijn aandeel in het project. De marktpartij incasseert over dat deel de stijging van de opbrengst, waarmee zijn rendementsverwachting onaangetast blijft. De marktpartij hoeft geen afdrachten te doen over de eigen investering. Krijgt de gemeente bij verkoop de volle grondwaarde, bij het systeem van commerciële erfpacht zal de gemeente bij aanvang iets minder krijgen. Maar dat zal al snel in het voordeel van de gemeente omgebogen worden. De opbrengsten zullen stijgen, al was het maar vanwege de inflatie. Dat wordt nu voor de gemeente net zo interessant als voor de marktpartij. Net zoals marktpartijen dat doen zal ook de gemeente nu de rendementsverwachtingen van een project moeten beoordelen. Het systeem van commerciële erfpacht kan ook voor de gemeente financieel interessant zijn. De gemeente kan immers zelf invloed op de resultaten uitoefenen, niet enkel vanwege haar deelname, maar juist ook als overheid. Ze kan beleidsmaatregelen ten gunste van het project treffen. Vandaar ook dat commerciële erfpacht een vorm van PPS is. De gemeente geeft naar de marktpartij impliciet een beleidsgarantie af. Bovendien leent het systeem van commerciële erfpacht zich voor maatwerk.

Flexibele erfpacht Een interessante andere opstelling ten opzichte van de mogelijkheden die het erfpachtstelsel biedt doet zich in het Rotterdamse grondbeleid voor. Onder druk van een concurrerend grondbeleid wordt het erfpachtsysteem in Rotterdam begin negentiger jaren herzien. Naast de in de afgelopen jaren al aangebrachte verbeteringen, wordt als sluitstuk van deze veranderingen in 1993 de mogelijk-heid van afkoop over de volle looptijd van het contract, namelijk 99 jaar, geïntroduceerd, zoals hiervoor al gememoreerd. Hiermee is ‘het verschil met grond in eigendom klein geworden en met name psychologisch van aard. De volgende stap kan slechts uitgifte in eigendom zijn...’ maar die stap wil de gemeente niet zetten. In het gronduitgiftebeleid komt Rotterdam zodoende ver in de richting die door het bedrijfsleven traditiegetrouw wordt voorgestaan, namelijk grond in eigendom.

Het tij kan evenwel snel keren; ook opvattingen over uitgiftebeleid veranderen snel. Vanaf 1997 komen de voordelen van erfpacht weer nadrukkelijk in beeld. Vooral op commercieel aantrekkelijke locaties. De motivering die hiervoor wordt gegeven, is dat commerciële activiteiten vrij snel wisselen en dat de overheid als grondeigenaar dan ook op de zeer lange termijn steeds bijdetijdse maatregelen moet kunnen treffen. Bovendien is een overheid met eigen grondbezit goed in staat tot grondruil, een instrument dat nuttig kan zijn om bedrijven te interesseren voor uitbreiding of vestiging. Voor de woningbouwlocaties zou eventueel van het idee van erfpacht afgestapt kunnen 41

worden, maar voor de commerciële locaties niet, aldus de algemeen directeur van het OBR. ‘Grond in eigendom’ wordt nu juist gezien als een belemmering voor het snel en flexibel verplaatsen van (onderdelen van) een bedrijf. Het Rotterdamse gronduitgiftebeleid maakt een wending die vijf jaar eerder niet voor mogelijk werd gehouden. Snel en flexibel inspelen op de gewenste bewegingsvrijheid van commerciële activiteiten wordt het gemeentelijk parool in het Rotterdamse grondbeleid (Wigmans: 1998).

4.4 Grondprijs bij verkoop en erfpacht Verkoopt de gemeente de grond, dan krijgt zij het geïnvesteerde kapitaal onmiddellijk terug. Met dat ontvangen kapitaal kunnen weer nieuwe investe-ringen worden gedaan. Bij erfpacht ligt dat anders, zoals wij zagen. De lange-termijnschuld van de gemeente loopt op, omdat de canon in de loop van vele jaren moet zorgen voor rente en aflossing van de schuld die de gemeente heeft moeten maken. Uiteraard ligt dat anders als de erfpachtcanon voor een flink aantal jaren, of zelfs voor ‘eeuwig’ wordt afgekocht. In die gevallen ontlopen de financiële effecten van enerzijds verkoop en anderzijds erfpacht elkaar niet veel.

De prijs voor de uitgifte in eigendom dan wel in erfpacht van een terrein door een gemeente aan derden is afhankelijk van de waarde die derden bereid zijn toe te kennen aan het product Deze waarde is allereerst afhankelijk van de mate waarin de eisen van de afnemer worden vervuld. In een commerciële benadering dient de prijs namelijk een afgeleide te zijn van de totale investeringen die gemaakt moeten worden om het product te realiseren volgens vooraf gestelde condities, de zogenaamde residuele grondwaardemethode.31 Bij de commerciële benadering, dat wil zeggen een benadering waarbij de grondprijs in de eerste plaats afgeleid wordt van de marktinteresse, wordt de grondprijs medebepaald door de juridische uitgiftevorm. Bij uitgifte van grond in erfpacht ligt de grondprijs in het algemeen lager. Bij tijdelijke erfpacht zal de beperkte contractduur aanleiding geven tot een herziening van de termijn waarover wordt afgeschreven dan wel tot een herziening van de verwachte verkoopwaarde. Ook bij voortdurende erfpacht zal dit het geval zijn. De gemeente heeft immers bij erfpacht een sterkere positie in het realiseren van eventuele toekomstige bestemmingswijzigingen. Door de wederpartij zal dit als een risicoverhogende factor worden beschouwd, hetgeen door middel van een hoger in te zetten bruto aanvangsrendement in de stichtingskostenbenadering zal leiden tot een lagere te realiseren grondprijs. Andere te verdisconteren risico's kunnen zijn gelegen in de wijze van canonberekening die bij de uitgifte in erfpacht wordt gehanteerd.

4.5 Gronduitgifteprijs De exploitatieopzet van een bestemmingsplan of een bouwplan is een mengeling van kostprijs en marktprijs. De kostprijs is daarbij bepaald door de kosten van verwerving en de kosten die gemaakt moesten worden om de grond weer uit te kunnen geven. De prijsvorming op basis van het kostprijsprincipe is een binnengemeentelijke aangelegenheid waarbij met behulp van een exploitatieberekening de economische haalbaarheid van de gemeentelijke investeringen wordt bezien.

De marktoverwegingen bij prijsvorming worden bepaald door de conditie van de locatie Deze wordt beoordeeld naar: • de voor de locatie geldende bestemming; • de ligging c.q. het imago van de locatie; • de ontsluiting van de locatie; • de aanwezigheid van voorzieningen; • de relatie naar de omgeving en andere bestemmingen; • de geschiktheid van de locatie voor de nieuwe bestemming; 31

Zie hoofdstuk 7 ‘Grondwaardebepaling’.

42

• •

de grootte van de kavel; de beschikbaarheid van alternatieve vergelijkbare locaties in stad en regio.

De marktprijs zal met name afhangen van de bestemming, de ligging en de regionale marktsituatie.

Grond waar winkels of kantoren op komen, zal per vierkante meter vele malen duurder zijn als grond voor woningbouw in de sociale sector. Tussen regio's kunnen voor dezelfde bestemming verschillen in dezelfde orde van grootte optreden. Om een goed inzicht in de ontwikkeling van de kostprijs te verschaffen, moet het grondbedrijf de exploitatieopzet periodiek bijstellen en de feitelijk gemaakte kosten in die opzet verwerken. Daarbij geldt eigenlijk: hoe vaker hoe beter, maar als norm hanteert men een halfjaarlijkse bijstelling. In het verleden was het grondbeleid vooral georiënteerd op een sluitende exploitatie; het betrof een overheidstaak die de gemeenschap geen geld mocht kosten. Inmiddels hebben bedrijfseconomische opvattingen over de grondexploitatie de overhand gekregen. Hetgeen tot uitdrukking komt in het gebruik van de residuele grondwaardemethode.

Functionele grondprijspolitiek Bij de prijsvorming is het belang van de gemeente als aanbieder van grond duidelijk: prijzen realiseren die zo hoog zijn dat de markt ze nog net accepteert en de afzet van de grond nog verzekerd is. Prijsvorming moet dus in verband gezien worden met de absorbtiegraad van de markt die verwacht wordt. Bij de prijsvorming is het steeds nodig te letten op een beleidsmatige behoefte aan differentiatie van de grondprijs. Aandachtspunten zijn daarbij de draagkracht en de maximaal te realiseren grondprijs van de toekomstige grondgebruikers.

Op basis van de residuele grondwaardemethode kan de gemeente de onderhan-delingsruimte berekenen en inschatten op basis waarvan de maximaal haalbare grondprijs gegeven de locatie en bestemming kan worden bepaald. Bij de vaststelling van uitgifteprijzen voor grond kan een gemeente zich laten leiden door twee principieel verschillende beleidsuitgangspunten te weten: • uitgifte tegen marktwaarde (vraag en aanbod); • uitgifte tegen prijzen die één of meer specifieke beleidsdoeleinden ondersteunen (werkgelegenheid, volkshuisvesting, etc.)

De vaststelling van de grondprijs om de soort van de te realiseren bestemming te beïnvloeden wordt aangeduid met functioneel grondprijsbeleid. Dit functioneel grondprijsbeleid kan worden gehanteerd als een aanvullend instrument met een privaatrechtelijk karakter op het publiekrechtelijk instrument van het bestemmingsplan. Het functioneel grondprijsbeleid wordt ook vaak aangeduid met de term functionele grondprijspolitiek. Enerzijds kan met dit instrument actief worden gestuurd in de gewenste bestemming door de grondprijs naar wens te verhogen of te verlagen. Anderzijds is de functionele grondprijspolitiek passief volgend op de waardering in de markt.

Grondprijsvorming en onderhandelen Grondprijsvorming door middel van onderhandelen is één van de methoden die de gemeente ter beschikking heeft. Onderhandelen als methode van prijsvorming vergt marktkennis en speciale vaardigheden van de gemeente. Prijsbepaling aan de hand van onderhandelingen betekent dat de gemeente en de potentiële koper in contact treden en vervolgens rechtstreeks met elkaar over de prijs onderhandelen. Tijdens deze onderhandelingen hoeft niet alleen de prijs gespreksonderwerp te zijn; uitgiftedatum, kavelgrootte, kavelligging, bebouwingsmogelijkheden en ondersteunende dienstverlening zullen mede aan bod komen.

Als de gemeente voor onderhandelingen kiest gelden een aantal belangrijke voorwaarden: er moet een duidelijk en aansprekende omschrijving van het product beschikbaar zijn. Het gaat om het loven en bieden, waarbij gemeente en andere aanbieders van grond in toenemende mate gebruik maken van wervende documentatie (stedenbouwkundige schetsen, impressies etc.); • de gemeente moet vooraf voor zich zelf een prijs stellen als minimum onderhandelingsresultaat.

Ook verdient het aanbeveling om een onderhandelingstactiek uit te stippelen;

•

43

• •

de gemeente moet inzicht hebben in de prijsvorming op de diverse segmenten van de markt in relatie tot de geboden kwaliteiten; de gemeente moet weten welke potentiële koper te benaderen. Dit vereist ook de nodige marktkennis.

De vaststelling van het grondprijsbeleid moet niet te veel in detail treden, omdat de gemeente zichzelf anders te veel onderhandelingsruimte ontneemt. Er kunnen zich situaties voordoen dat van de door de Raad gegeven richtlijnen moeten worden afgeweken. Bijvoorbeeld om een bedrijf te kunnen aantrekken, of als het ruimtelijk beleid dat nodig maakt. Het komt wel voor, dat de gemeenteraad grondtransacties krijgt voorgeschoteld waarbij de uitgiftevoorwaarden, de prijsbepaling of de uitgiftevorm afwijken van wat gebruikelijk was. Afwijkingen moeten kunnen worden getoetst aan de algemene uitgangspunten. De concrete transacties verlopen via het grondbedrijf, die via delegatiebevoegdheid van B&W binnen de algemene voorwaarden door Raad vastgesteld, opereert. Daarbij kunnen door de Raad wel nadere richtlijnen zijn geformuleerd die betrekking kunnen hebben op een maximale transactieprijs, een gebiedsaanwijzing of de aard van het uit te geven object.

Wat betreft de onderhandelingsvrijheid van het grondbedrijf is nog het volgende op te merken. Een bijzondere onderhandelingstactiek is dat aanbieder en afnemer vooraf een methode van prijsvorming overeenkomen, waarbij de prijs vooraf nog niet bekend is. Beide partijen leveren informatie voor deze prijsvorming en stemmen per punt in met de uitgangspunten. Binnen bepaalde marges accepteren de partijen het resultaat van de zo gekozen prijsvorming. Een bruikbare methode hiervoor is de bepaling van de residuele waarde van grond.

Eenheden Bij de grondprijsbepaling wordt per bestemming een verschillende eenheid gehanteerd: • bij woningbouw wordt een grondprijs per kavel gehanteerd als onderdeel van de stichtingskosten van de woning. Bij vrije sectorkavels wordt de grondprijs soms verder uitgesplitst naar een grondwaarde per m² terrein. Bij gestapelde woningbouw kan de grondprijs per grootte van het woonoppervlak uitgedrukt worden, zoals in bijgaand voorbeeld.

• bij bedrijfsterreinen wordt de prijs uitgedrukt in een prijs per m² terrein welke met het oppervlak van het terrein eveneens leidt tot een grondwaarde voor de kavel. In bepaalde gevallen bij een relatief hoog kantorenprogramma, waarbij in meerdere lagen wordt gebouwd, kan een bijbetaling voor extra m² kantoren worden verlangd, gelet op de beleggingswaarde van de kantoorbestemming.

• bij kantoren wordt de grondprijs uitgedrukt in een prijs per m² BVO te ontwikkelen kantoor. De reden voor deze afwijkende eenheid is gelegen in het feit dat in de markt kantoren worden gehuurd per m² oppervlak. De grondwaarde van een terrein met de bestemming kantoor is dus rechtevenredig afhankelijk van het te realiseren kantorenprogramma.

Het uitgangspunt om de grondprijs voor kantoren te relateren aan het kantooroppervlak kan betekenen dat bij een latere uitbreiding door de gemeente aanvullend een grondprijs zou kunnen worden gevraagd op de oorspronkelijke uitgifteprijs. De vraag of deze aanvullende grondprijs kan worden gevraagd, is afhankelijk van de oorspronkelijke verkoop- of erfpachtvoorwaarden. Dit betekent dat in het uitgiftecontract de prijs duidelijk moet worden gerelateerd aan het te realiseren programma en een bepaling moet worden opgenomen die tot een aanvullende betaling verplicht, hetgeen overigens bij erfpacht eenvoudiger te realiseren valt. Ook in de figuur van een exploitatieovereenkomst kunnen aanvullende betalingen worden geregeld.32

32

Zie hoofdstuk 5 ‘Particuliere grondexploitatie’.

44

5 Particuliere grondexploitatie

5.1 Inleiding De ontwikkeling van nieuwe bouwlocaties verloopt traditioneel veelal volgens de actieve grondpolitiek. In de uitgifteprijs van de bouwkavels zijn de kosten die worden gemaakt voor de verwerving, bouwrijp maken en infrastructurele voorzieningen zoveel mogelijk verdisconteerd. De uitgifte van bouwpercelen vormt daarin het sluitstuk van het grondexploitatieproces.

Er zijn aan de traditionele actieve aanpak echter ook nadelen verbonden. Gemeentelijke grondexploitatie kent grote financiële risico's. Gemeenten investeren veel geld in grond, de verwachte opbrengsten van de gronduitgifte dekken de investeringen niet altijd. Het kan voor de gemeenten zowel financieel als organisatorisch een lastenverlichting zijn, indien het bouwgrondexploitatie-proces door private partijen wordt overgenomen. Particuliere exploitanten blijken vaak in een vroegtijdig stadium van de planvoorbereiding over te gaan tot antici-perende aankopen om zodoende bij (een deel van) de planrealisatie betrokken te zijn. Bovendien is er een tendens dat particuliere grondeigenaren niet meer zo snel bereid zijn hun gronden te verkopen aan de gemeenten. Steeds vaker komt het voor, dat particuliere grondeigenaren beslag weten te leggen op bouwgronden en zelf initiatieven ontplooien met betrekking tot grond- en bouwexploitatie.

Private partijen kunnen op verschillende manieren worden ingeschakeld bij de grondexploitatie.

Welke taken de private partij overneemt, hangt af van de motieven van deze partij. De voordelen voor de gemeente liggen zonder meer in de financiële sfeer. Minder gemeentelijke taken betekent minder gemeentelijke uitgaven. Daarbij komt dat de particulier ook risico's van de exploitatie kan overnemen. Dit risico kan het overnemen van de totale grondexploitatie inhouden, maar ook het aankopen van alle kavels tegen vastgestelde prijzen. De gemeente is dan verzekerd van een afnemer van de grond, tegen vaste prijzen en binnen een bepaald tijdsbestek.

Private ondernemers (i.c. beleggers) zullen zich, in het kader van hun streven naar rendementsmaximalisatie met een risicominimalisatie, zeker op de markt richten. Derhalve is het ook voor de gemeenten aantrekkelijk om private partijen bij het planexploitatieproces te betrekken of zelfs aan hen over te laten. Een ander voordeel bij overname door private partijen is dat laatstgenoemden soms sneller kunnen werken en bovendien over de nodige (markt) know-how beschikken. De samenwerking tussen gemeente en private partijen staat of valt bij het maken van afspraken. Samenwerkingsverklaringen en exploitatiecontracten moeten zorgvuldig opgesteld worden.33 Voor een projectontwikkelaar speelt het continueren van de bouwactiviteiten en het kunnen uitoefenen van invloed een grote rol. Samenwerking met de gemeente is praktisch gezien noodzakelijk. Onder meer omdat de private partij geen bevoegdheid heeft om (bestemmings)plannen goed te keuren en zij in dat opzicht afhankelijk is van de gemeente.

Inmiddels heeft de particuliere grondexploitatie een hoge vlucht genomen, en daarmee ook de vraag hoe de kosten gemaakt voor de aanleg van de infrastructuur of voorzieningen van openbaar nut ten gunste van een particulier ontwikkeld plangebied kunnen worden verhaald. Dat brengt ons op het vraagstuk van het kostenverhaal.

33

Zie Wigmans (2003) Management voor gebiedsontwikkeling, deel III hoofdstuk 4 ‘Samenwerkingsvormen: contract of rechtspersoon’.

45

5.2 Het verhalen van kosten Indien een gemeente niet via eigendomsverwerving (actief grondbeleid) tot realisatie van een project overgaat, zal ze te maken kunnen krijgen met particuliere exploitanten die de planrealisatie ter hand nemen. Deze particuliere exploitanten zullen op verschillende manieren profijt hebben van juridische en feitelijke activiteiten die door de gemeenten in en rondom het plangebied worden verricht. • Door wijziging van het bestemmingsplan wordt hun onroerend goed meer waard. • Door aanleg van voorzieningen in en om het gebied (wegen, groenvoorzieningen, etc.) wordt het onroerend goed in het gebied meer waard.

Het is dan ook begrijpelijk dat gemeenten zoeken naar instrumenten om een financiĂŤle bijdrage te verkrijgen van deze particuliere exploitanten. Kostenverhaal en baatafroming zijn begrippen die een belangrijke rol spelen rondom particuliere grondexploitatie. Afhankelijk van de lokale omstandigheden bestaan er globaal vier methoden waaruit gemeenten, kunnen kiezen voor het verhalen van kosten op private exploitanten (VROM-Raad, 2000).

1. Als gemeenten zelf grond in eigendom hebben (actief grondbeleid), kunnen zij de gemaakte kosten in rekening brengen via de gronduitgifteprijs. De voorkeur van gemeenten gaat meestal uit naar deze privaatrechtelijke wijze van kostenverhaal. Dit past ook beter binnen het gemeentelijke ondernemerschap. Op minnelijke wijze zal de gemeente trachten met betrokkenen tot overeenstemming te komen over ofwel de grondprijs ofwel de exploitatiebijdrage.

Heeft de gemeente de grond niet in eigendom dan kan de gemeente kosten van publieke voorzieningen verhalen via een: 2. Gemengde grondexploitatie en kostenverhaal op basis van een PPS of projectontwikkelingsovereenkomst34; 3. Exploitatieovereenkomst met de private eigenaar op grond van de gemeentelijke exploitatieverordening (artikel 42 WRO); 4. Heffing van de baatbelasting (artikel 222 Gemeentewet). Een publiekrechtelijke wijze van het verhalen van de kosten van voorzieningen.

Bij de toepassing van deze methoden kan zich een aantal knelpunten voordoen.

1. In de eerste plaats bieden de methoden niet dezelfde mogelijkheden voor kostenverhaal. Bij de PPS-variant maar ook bij de artikel 42 WRO-variant is sprake van door de gemeente en exploitant vrijwillig te sluiten privaatrechtelijke overeenkomsten.

Als met een grondeigenaar die tot zelfrealisatie wil overgaan niet tot overeenstemming kan worden gekomen, dan is kostenverhaal via de baatbelasting mogelijk. Voor de gemeente is het nadeel daarvan dat de mogelijkheden van de baatbelasting voor het verhaal van kosten beperkt zijn. De baatbelasting is vooral gericht op het verhaal van fysieke kosten in bestaande situaties (bijvoorbeeld de verbetering van een winkelpromenade), maar schiet bij nieuwbouwprojecten tekort. Zo kunnen met de baatbelasting bovenwijkse voorzieningen, kosten van opstallen van het bestemmingsplan, planschade, vereveningsbijdragen en fondsbijdragen niet worden verhaald.

2. In de tweede plaats ontbreekt het aan duidelijkheid over welke kosten kunnen worden verhaald en welke niet. In de praktijk dragen projectontwikkelaars hun grond vaak over aan de gemeente, in ruil voor het recht te mogen bouwen (bouwclaimmodel), of ontwikkelen zij het gebied samen met de gemeente (PPS). Het kostenverhaal komt in deze gevallen via onderhandelingen tot stand.

Momenteel moeten gemeenten op grond van artikel 42 van de WRO gemeenten een exploitatieverordening opstellen.35 Hierin regelt de gemeente onder welke voorwaarden zij medewerking verleent aan het in bouwexploitatie brengen van gronden. Dit vergroot de 34 35

Idem.

De reikwijdte van artikel 42 WRO, dat gemeenten verplicht een exploitatieverordening vast te stellen, is door de jurisprudentie overigens ingeperkt.

46

rechtszekerheid voor de grondeigenaar, die zo weet onder welke voorwaarden een gemeente bereid is om een exploitatieovereenkomst te sluiten.36 3. In de derde plaats is het verhaal van kosten op de zogenoemde free-riders een probleem.37 Free-riders zijn ontwikkelaars of bouwers die wel profiteren van de aanleg van publieke voorzieningen of de ontwikkeling van een plan, maar die niet vrijwillig (voldoende) willen meebetalen en die niet via de baat-belasting kunnen worden aangeslagen. Op nationale schaalvormen free-riders slechts een klein deel (zo'n 5%) van de grondeigenaren bij uitleglocaties. Maar in afzonderlijke situaties kunnen ze wel een serieus probleem zijn doordat zij de ontwikkeling van bepaalde projecten kunnen frustreren.

Teneinde een goede samenwerking tussen overheden en markpartijen te bevorderen, wordt een goede regeling van verhaalbare kosten, zowel door gemeenten als door ontwikkelaars wenselijk geacht. Het voornemen van het Rijk is - anno 2001- om een privaatrechtelijke overeenstemming te verplichten. De exploitatievergunning moet ervoor zorgen dat marktpartijen meebetalen aan de kosten voor voorzieningen binnen het plan (Ministerie VROM: 2001).

5.3 Kostenverhaal door middel van de exploitatieovereenkomst Afgezien van het kostenverhaal via gronduitgifte (actief grondbeleid), biedt de (huidige) exploitatieovereenkomst de gemeente meestal de beste mogelijkheden voor het in rekening brengen van kosten. In de exploitatieverordening regelt de gemeente onder welke voorwaarden zij medewerking verleent aan het in bouwexploitatie brengen van gronden. Op deze verordening moet de exploitatieovereenkomst worden gebaseerd. De exploitatie-overeenkomst is een privaatrechtelijke methode van kostenverhaal die (doorgaans) gebaseerd is op de gemeentelijke exploitatieverordening. Gemeenten moeten op grond van artikel 42 Wet RO een exploitatieverordening vaststellen, die de voorwaarden bevat waaronder de gemeente medewerking zal verlenen aan de exploitatie van gronden die in de naaste toekomst voor bebouwing in aanmerking komen. Deze voorwaarden worden opgenomen in een met de exploitant in spé te sluiten exploitatieovereenkomst. Deze methode is toe te passen indien een exploitant zijn grond wil bebouwen en daarbij de medewerking van de gemeente nodig heeft. In een exploitatieovereenkomst moet een kostenverdeling tot stand kunnen komen die in beginsel het kostenverhaal bij algehele grondverwerving door de gemeente benadert. Daarvoor moet een exploitatieovereenkomst afspraken bevatten over alle kosten van voorzieningen in en buiten het plangebied, die redelijkerwijs en aantoonbaar direct van belang zijn te achten voor exploitanten en toekomstige eigenaren en gebruikers van woningen en andere gebouwen.

Om helderheid te verschaffen over welke kosten kunnen worden verhaald, zal - in de door het Rijk anno 2001 voorgestane nieuwe Grondexploitatiewet - een lijst met kostenposten opgenomen worden, waarbij wordt aangegeven welke posten de gemeente rechtens in ieder geval kan verhalen (‘minimumlijst’). Daarnaast omvat de kostenlijst ook de verevening van grondinbrengwaarden. De regeling betekent niet bij voorbaat dat volledig kostenverhaal móet plaatsvinden. Gemeenten worden niet verplicht deze kosten te verhalen. De lokale omstandig-heden maar ook de conjuncturele situatie kunnen aanleiding zijn tot het maken van andere afspraken. Ook kunnen gemeenten en ontwikkelaars uiteraard op vrijwillige basis verdergaande afspraken maken, bijvoorbeeld over de verlening van bijdragen aan een kwaliteitsfonds, een fonds herstructurering, een fonds regionale mobiliteit of een fonds bovenwijkse voorzieningen. De kostenlijst zegt overigens nog niets over de hoogte van de kosten, maar alleen over welke kostensoorten kunnen worden verhaald.

36

De jurisprudentie inzake kostenverhaal laat zien dat geen kosten kunnen worden verhaald die niet zijn opgenomen in de verordening.

37 Met name het geval bij de Vinex-locatieontwikkelingen.

47

In de Nota Grondbeleid (2001) omvat de kostenlijst de volgende categorieën kostensoorten: • De aanleg en realisatie van openbare (fysieke) voorzieningen en werken binnen het plangebied.

Daaronder wordt in ieder geval verstaan: verwervingskosten, het egaliseren van gronden en het ophogen van terreinen, verhardingen, riolering, sloop opstallen, bodemsanering van te herstructureren terreinen, openbaar groen en water, openbare verlichting, speelvoorzieningen, bijzondere werken (zoals verplaatsingen van kabels en leidingen) en daarbij behorende rentekosten.

• De planontwikkelingskosten en planschadevergoedingen, voor zover redelijkerwijs toe te rekenen aan het plan. Onder planontwikkelingskosten valt de ontwikkeling en realisatie van het bestemmingsplan, stedenbouwkundig ontwerp, grondonderzoek en milieutechnische maatregelen. Voorts behoort daartoe de kosten van redelijkerwijs binnen een bepaalde termijn te verwachten en te vergoeden planschadeclaims (art.49 WRO).

• Bovenwijkse voorzieningen, niet zijnde gebouwen, die een directe relatie hebben met het plan en dus redelijkerwijs daaraan zijn toe te rekenen. In het grootste deel van de gevallen gaat het om infrastructuur sportterreinen, voorzieningen voor lokaal openbaar vervoer, regionaal groen et cetera binnen een gemeente, waarvan de voordelen toevallen aan de bewoners van de betreffende wijk.

In de Nota Grondbeleid (2001) wordt gesteld dat vanuit het perspectief dat alle belanghebbenden binnen een exploitatiegebied behoren bij te dragen aan de door de overheid aangebrachte voorzieningen, en mede gelet op de hierboven beschreven knelpunten, onderschrijft het kabinet de wenselijkheid van een goede regeling voor het kostenverhaal. Het stelsel van de exploitatievergunning zal, zoals genoemd, moeten worden geregeld in een nieuwe wet, de Grondexploitatiewet. De exploitatieverordening ex art.42 WRO wordt dan onderdeel van de Grondexploitatiewet. Een vergunningstelsel wordt zodoende voor de grond-exploitatie ingevoerd.

(Ministerie VROM en Ministerie van Financiën 2001) Dat stelsel houdt in dat elke exploitant, c.q. ontwikkelaar verplicht wordt een exploitatievergunning aan te vragen. De aanvrager van de vergunning is degene die overgaat tot exploitatie en/of ontwikkeling van de locatie.38 5.4 Kostenverhaal door middel van baatbelasting De laatste jaren is het voor gemeenten in toenemende mate noodzaak zeer zorg-vuldig met de haar ter beschikking staande financiële middelen om te springen. Gemeenten worden gedwongen keuzen te maken tussen uit te voeren activiteiten en de financieringswijze van deze activiteiten. Dit vindt plaats op een moment dat er van de gemeenten steeds meer wordt verlangd. Op het gebied van milieu, infrastructuur, werkgelegenheid, huisvesting etc. Bij deze ontwikkelingen past een meer bedrijfsmatig denken; de gemeente als ondernemer, een optimaal gebruik maken van het eigen belastinggebied en het toepassen van productbegrotingen. Met behulp van productbegrotingen wordt beoogd de kosten van de gemeentelijke producten inzichtelijk te maken. In dit kader past de vraag ten laste van wie de kosten moeten worden gebracht. Het profijtbeginsel wordt hier steeds vaker gehanteerd, zoals ook bij het kostenverhaal tot uitdrukking kwam.

De gemeente heeft in principe een heffingsinstrument ter beschikking om diegene die profijt heeft van door de gemeente aangelegde voorzieningen bij te laten dragen in de kosten van deze voorzieningen, namelijk de baatbelasting. De baatbelasting blijkt echter in de praktijk een zeer lastig te hanteren instrument met een laag rendement voor het kostenverhaal (Werkgroep IBO, 2000).

Het naleven van vormvoorschriften is een belangrijke praktische hindernis. Baatbelasting kan alleen worden geheven wanneer geen kostenverhaal heeft plaatsgevonden door middel van gronduitgifte of een exploitatieovereenkomst. De gemeente dient een gebied aan te wijzen waarbinnen de partijen baat hebben bij de getroffen voorzieningen. De baatbelasting wordt omgeslagen over alle eigenaren van onroerende zaken binnen dat gebied. Om tot heffing over te kunnen gaan, dient de gemeenteraad het bekostigingsbesluit te nemen voordat met de voorzieningen wordt begonnen. Of er baat is, moet worden bepaald binnen een jaar na voltooiing van de voorzie-ningen. Daarnaast is het vaak moeilijk te bewijzen welke gronden worden gebaat bij de voorzieningen. In de omvangrijke 38

Onder exploiteren wordt verstaan, het realiseren van het bestemmingsplan, inclusief het bouwrijp maken van de locatie.

48

jurisprudentie over dit onderwerp heeft de rechter verhaalbare kostensoorten nauw omkaderd.

Onder voorzieningen van openbaar nut worden alleen fysieke voorzieningen verstaan (riolering, verlichting e.d.). Met de baatbelasting kunnen bovenwijkse voorzieningen, kosten van opstallen van het bestemmingsplan, planschade, en vereveningsbijdragen en fondsbijdragen niet worden verhaald. De conclusie luidt dan ook dat met de baatbelasting lang niet dezelfde kosten worden kunnen verhaald als de nu nog geldende mogelijkheid van een (vrijwillige) exploitatieovereenkomst.

Indien de grondexploitatievergunning wordt aangenomen zal de optie van baatbelasting zijn relevantie evenwel verliezen. De toenmalige staatssecretaris Remkes schatte medio april 2001, dat de Nota Grondbeleid pas in 2004 zou kunnen worden aangenomen.

5.5 Kostenverhaal bij stedelijke herstructurering Bij stedelijke herstructurering komt men specifieke knelpunten in het grondbeleid tegen die bij uitleglocaties niet of in mindere mate voorkomen (Kolpron Consultants, 2000).

Bij nieuwe uitleglocaties zullen gemeente en marktpartijen meestal met elkaar willen samenwerken omdat beide een ontwikkelingsbehoefte hebben. Bij stedelijke herstructurering is het veelal de gemeente voor de herontwikkeling, terwijl de zittende eigenaren (bewoners, winkeliers, horeca, etc.) vaak vooral gericht zijn op continuïteit van hun activiteiten. Het grootste probleem is dat het vaak lang duurt alvorens een herstructureringsproces van de grond komt. Niet zelden gaat er tien jaar voorbij alvorens een wijk kan worden aangepakt. De wijk staat dan ‘stil’, particuliere initiatieven worden uitgesteld en ondertussen slaat het verval pas echt toe. Van belang is daarom de vraag waarom het opstarten van dergelijke processen zolang kan duren. Anders dan bij uitleg moet bij herstructurering niet alleen grond worden verworven, maar ook opstallen en gebruik ervan worden afgekocht. Ook moeten bewoners of winkeliers vaak tijdelijk worden uitgeplaatst. Vaak willen zij dat niet omdat men doorgaans is gericht op continuïteit in het gebruik of exploitatie van het vastgoed (bijvoorbeeld winkels), in plaats van ontwikkeling van het gebied.

In binnenstedelijk gebied is vaak sprake van versnipperd eigendom. Dat bemoei-lijkt de start en het verloop van het herstructureringsproces. Enkele kleine onwil-lige partijen kunnen daardoor zo’n proces frustreren. Overigens is soms ook sprake van grootschalig corporatiebezit, vooral in naoorlogse wijken. Door de versnippering is het verhalen van kosten bij stedelijke herstructurering veel moeilijker dan bij uitleggebieden. Dit betekent dat het verwerven van draag-vlak voor de voorgenomen herstructurering bij belanghebbenden in bestaand stedelijk gebied nóg belangrijker is dan het verwerven van grond. De gemeente of andere initiatiefnemers dienen de vele individuele eigenaren tot samenwerking te stimuleren. Via communicatie moet vertrouwen worden gewonnen, moet het gemeenschappelijk belang en het eigen belang duidelijk worden en moet moti-vatie ontstaan bij private eigenaren. Daarnaast gaan de hoge tot zeer hoge bebouwings- en gebruiksdichtheid in te herstructureren gebieden gepaard met hoge kosten en -opbrengsten die in uitleggebieden niet voorkomen. Hoewel sommige investeringen daarom per saldo rendabel kunnen zijn, zijn de hoge kosten vaak een te hoge drempel. Bovendien is het grondbezit in bestaand stedelijk gebied veelal zeer versnipperd. De eerste uitdaging voor de gemeente is dan ook het herstructureringsproces van de grond te krijgen en vervolgens een evenwichtige verdeling van kosten te realiseren.

De exploitatievergunning zoals voorgesteld in de Nota Grondbeleid (2001) geldt ook voor stedelijke herstructureringsgebieden.39 Maar bij deze locaties speelt nog een aantal andere factoren. Ten opzichte van nieuwe uitleglocaties is het opstarten van het proces bij stedelijke herstructurering vaak lastig. Dat komt onder andere doordat het veelal de gemeente is die ‘iets’ wil, terwijl de zittende eigenaren (bewoners, winkeliers, horeca et cetera) vooral gericht zijn op continuïteit van hun activiteiten. Een andere oorzaak is gelegen in het feit dat grondbezit binnenstedelijk veelal zeer versnipperd is. Dat maakt het proces zeer complex zoals verderop zal worden toegelicht. Een en ander maakt dat het bij herstructureringsprocessen lastig is de vele partijen te bewegen bij te dragen aan vernieuwingsplannen. En dat betekent dat het dus ook moeilijk is om de kosten die 39

Maar ook de Nota Grondbeleid (2001) geeft niet of nauwelijks antwoord op het verhalen van kosten bij een zo’n complexe operatie als de stedelijke herstructurering.

49

gemeenten bij deze processen maken, te verhalen. In theorie zou verwerving van grond een oplossing zijn. Dat is in de praktijk niet altijd mogelijk. Een krachtige oplossing die voor de belangrijkste betrokken partijen een win-win-situatie kan opleveren, is het samenbrengen van alle eigenaren in één organisatie die gericht is op herstructurering van een gebied, bijvoorbeeld in een vereniging van wijkeigenaren of een wijkontwikkelingsmaatschappij. Daarmee wordt de betrokkenheid van partijen bevorderd, mede omdat men zo goede mogelijkheden heeft om het proces te beïnvloeden. Een andere, iets verdergaande, mogelijkheid is het stichten van een tijdelijke grondbank waarin eigenaren hun grond inbren-gen, die ze na voltooiing van de herstructurering weer terugkrijgen. Het kosten-verhaal kan hieraan gekoppeld worden.40 Akro Consult (1999: 27-28) heeft een model ontwikkeld waarin eigenaren/parti-cipanten die in de voorfase samenwerken, zoals gemeente, woningcorporaties en beleggers, na het vaststellen van de herstructureringsomvang inventariseren hoe het eigendom van de grond en de opstallen verdeeld is over de verschillende eigenaren. De participerende eigenaren brengen hun in bezit in het actiegebied onder in een rechtspersoon, bijvoorbeeld in een wijkontwikkelingsmaatschappij. Hierin bevinden zich alle opstallen en gronden van participanten. De inbreng in het model gebeurt op basis van vooraf vastgestelde objectieve grondslagen, zoals de WOZ-waarde, de bedrijfswaarde, of de boekwaarde.41 Omdat de participan-ten het bezit ingebracht hebben volgens gelijke grondslagen is het mogelijk een verdeelsleutel vast te stellen voor de verdeling van het toekomstige bezit en opbrengsten, nadat de herstructureringsoperatie is uitgevoerd. Het individuele belang is vanwege het gezamenlijke bezit ondergeschikt gemaakt aan het algemeen belang: het opknappen van de totale buurt.

40

Het werken met dergelijke tijdelijke grondbanken kan thans alleen op vrijwillige basis. In landen als Duitsland, Zweden en Finland beschikt de overheid over een wettelijk instrumentarium om een dergelijke ’stedelijke herverkaveling’ te kunnen afdwingen.

41 In Wigmans (2003) Management van gebiedsontwikkeling, wordt in Deel IV hoofdstuk 4 ‘het principe van inbreng en verdeling grond- en vastgoedwaarde’ aan de hand van de complexe gebieds(her)ontwikkelingsopgave van het stationsgebied rond Rotterdam Centraal, nader uitgelegd.

50

Gemeente of deelgemeente

Corporatie X

Corporatie Y

Bezit in wijk / buurt

Bezit in wijk / buurt

Bezit in wijk / buurt

Overige vastgoedeigenaren

Bezit in wijk / buurt

Grondslag inbreng bezit: WOZ, bedrijfs-waarde of boekwaarde

INPUT Opstallen Grond

Nul-scenario: minimale ingreep

Marktanalyses Risicoanalyses

Gewenste scenario’s

100% sloop- nieuwbouw

Dynamisch model

Verdeelsleutel inbreng

OUTPUT Opstallen Grond Opbrengsten

Herverdeling van producten en opbrengsten

Gemeente

Gemeente

Gemeente

Overige vastgoedeigenaren

Figuur 5.1: In-output model vastgoed

51

5.6 Grondexploitatievormen Er zijn allerlei variaties denkbaar voor de wijze waarop private partijen en gemeenten het gebiedsontwikkelingsproces vormgeven. In geval van particuliere grondexploitatie zijn er twee ‘ideaaltypen’ te onderscheiden. Een waarbij de private partij alle gronden bezit en één waarbij de uitvoering door de private partij ter hand wordt genomen.. Deze zijn in principe ook binnen de traditionele actieve grondexploitatie van de gemeente te onderscheiden Een waarbij de gemeente alle gronden bezit. En één situatie waarbij de integrale uitvoering door de gemeente plaatsvindt.

Daarnaast is nog een type te onderscheiden waarbij gemeente en private partij samenwerken in de vorm van een gemengde grondexploitatie. De volgende typen zijn zodoende te onderscheiden.

1. De gemeente bezit alle gronden; 2. Integrale uitvoering door gemeente; 3. Een private partij bezit alle gronden; 4. Integrale uitvoering door private partij; 5. Samenwerking door middel van PPS bij ‘gemengde grondexploitatie’.

Ad. 1

De gemeente bezit alle gronden

Dit type is genoegzaam bekend. Hierbij maakt de gemeente het bestemmingsplan en geeft de gronden uit. Een situatie die steeds minder zal voorkomen.

Ad. 2

Integrale uitvoering door gemeente

In deze variant leveren de verschillende particuliere grondeigenaren hun grond binnen het plangebied in bij de gemeente in ruil voor een gewaar-borgde bouwproductie voor de komende jaren. Het voornaamste probleem hierbij is om tot prijsovereenstemming te komen. Eigenaren kunnen dure grond gekocht hebben of kunnen voor gunstiger prijzen de grond aan andere partijen dan de gemeente verkopen.De onderhandelingen kunnen het beste plaatsvinden in een gestructureerd PPS kader waarbij doelstel-ling van partijen, fasering en risico's zijn benoemd.

Kenmerken van deze exploitatievorm De verantwoordelijkheid en daarmee ook de risico's van de grondexploitatie berusten bij de gemeente. De inbreng van de grond geschiedt tegen een vast te stellen inbrengwaarde, die is afgestemd op een aanvaardbare kwalitatieve invulling bij een sluitende exploitatie. Echter niet alle in te brengen gronden zijn gezien de functie-invulling evenveel waard. De vraag is hoe een gemeente hier vervolgens mee omgaat: er rekening mee houden, verevenen?

De uitgifte van de gronden aan de grondeigenaren geschiedt op basis van de volgende condities: • de uitgifteprijzen worden na overleg met private partijen in verband met marktcondities door de raad vastgesteld; • voor iedere grondeigenaar wordt het aantal terug te leveren bouwkavels vastgesteld; • de aan de private partijen uit te geven gronden beperken zich in beginsel tot commerciële functies, vrije sector huur en koop alsmede sociale koop. De bouw van sociale huursector is in beginsel in handen van plaatselijk toegelaten instellingen; • de verkaveling, inrichting en bebouwing wordt gerealiseerd conform de geformuleerde stedenbouwkundige randvoorwaarden, zo mogelijk na overleg met private partijen.

Ad. 3

Een private partij bezit alle gronden

De gemeente maakt alleen een bestemmingsplan en sluit met de private partij een exploitatieovereenkomst af over de ontwikkeling van het plangebied. Er kan daarbij sprake zijn van een al of niet uit noodzaak geboren samenwerkingsverband.

De gemeente kan tot medewerking met de private partij besluiten onder het beding van kostenverhaal voor voorzieningen ter ontsluiting van het terrein. Baatafroming ten algemene nutte bijvoorbeeld door middel van een bepaald bedrag per verkochte woning.

52

De exploitatieovereenkomst zal dan onder meer afspraken vastleggen met betrekking tot: • zekerheden ten aanzien van planrealisatie; • bijdrage per verkochte woning; • inspanningsverplichting van de gemeente ten aanzien van planologische regelingen en vergunningen.

Ad. 4

Integrale uitvoering door private partij

In deze variant blijven de gronden in eigendom van de particuliere exploitant en/of brengt de gemeente de door haar verworven gronden in bij deze exploitanten. De te hanteren randvoorwaarden worden van gemeentewege vastgelegd.

Dit laatste kan bijvoorbeeld door middel van een structuurplan geregeld worden. Op grond van dit plan zal de programmatische uitwerking met de private partijen nog moeten plaatsvinden. De gemeente werkt een en ander uit in een bestemmingsplan.

Kenmerkend voor deze exploitatievorm is dat de uitgifte van gronden c.q. de bouw van vastgoed door private partijen geschiedt. De verantwoor-delijkheid en daarmee de risico's voor de grondexploitatie ligt bij de uitvoerende private partij. De door de gemeente in te brengen grond geschiedt tegen een vast te stellen inbrengwaarde, die is afgestemd op zowel de door de gemeente betaalde verwervingskosten als het uitgangspunt van een kwalitatief aanvaardbare uitvoering bij een sluitende exploitatie.

Bij deze vorm van grondexploitatie zijn de volgende punten in het geding: • er kan een spanningsveld ontstaan tussen het door de gemeente uit te werken bestemmingsplan en de ruimte die de private partij wenselijk acht voor private ontwikkelingen; • afspraken over maximale uitgifteprijzen; • grondexploitatierisico bij private partners; • afspraken inzake fasering en kwaliteit bij aanleg voorzieningen, voorbereiding en toezicht door de gemeente; • afspraken over grondverwerving.

Afspraken over deze onderwerpen zouden kunnen worden vastgelegd in een exploitatieovereenkomst.

Ad. 5

Samenwerking door middel van PPS bij ‘gemengde grondexploitatie’

Samenwerking beperkt zicht tot het grondgebied, dat in handen is van de particuliere exploitant.

Deze verzoekt de gemeente om medewerking bij realisatie van zijn plandeel. In dit geval kan er sprake zijn van kostenverhaal bij exploitatieovereenkomst òf door middel van een publiekprivate samenwerkingsovereenkomst gebaseerd op de gemeentelijke grondexploitatie.

Uit de praktijk van bijvoorbeeld meer ingewikkelde en omvangrijke plannen blijkt echter, dat een exploitatieovereenkomst niet altijd het kostenverhaal dekt voor datgene wat de gemeente beoogt, maar ook niet altijd tegemoet komt aan datgene wat een private partij van de gemeente verwacht.

Voor gemeenten kunnen aspecten spelen als: • gronduitgifte aan bedrijven die binnen de gemeente verplaatst worden; • doorberekening van de kosten van niet voor kostenverhaal in aanmerking komende openbare voorzieningen; • declaratie mogelijkheid voor de inzet van het eigen apparaat; Voor particulieren of consortia zijn de volgende op rendement en bouwproductie gebaseerde zaken van belang: • vrijheid van uitgifte van gronden aan een ieder die met hen een contract willen aangaan voor de bouw;

53

• • •

‘marktconforme’ bijstelling van het vastgoedprogramma's zowel wat betreft differentiatie als prijs; faseerbaarheid van realisatie; betalingsafspraken die een positieve cashflow bevorderen.

Hoe de opstelling van de gemeente en de particuliere ontwikkelaars met betrekking tot bovenstaande onderwerpen zal zijn, zal afhangen van de wijze waarop zij hun onderhandelingspositie hebben onderbouwd. In financiële zin onderhandelt de gemeente in eerste instantie op basis van haar grondexploitatie opzet. De particulier zal zijn eigen residuele grondwaarde berekening als basis nemen om verzekerd te zijn van voldoende marge in de onderhandelingen.42

42

Het onderwerp van paragraaf 7.2 ‘Grondwaarde als verbindende schakel’.

54

6 Haalbaarheidsonderzoek

6.1 Inleiding Of het nu gaat om de ontwikkeling van een woongebied, een kantoorlocatie een bedrijven-terrein of een combinatie van functies, in veel gevallen is een gedegen marktonderzoek een vereiste. Wellicht hebben de initiatiefnemers reeds een visie op de doelgroepen ontwikkeld. Deze visie moet onderbouwd worden. Er zal onderzocht moeten worden welke functies, in welke klassen, tegen welke opbrengsten gerealiseerd kunnen worden. Ook is het noodzakelijk om enig inzicht te krijgen in het volume dat per tijdseenheid afgezet kan worden.

De visie van de initiatiefnemers kan door de afdeling stedenbouw van een gemeente of een stedenbouwkundig adviesbureau, omgezet worden in een stedenbouwkundig plan. In het plan wordt de informatie uit de marktverkenning verwerkt. In eerste instantie mag het plan zeer schetsmatig zijn en kan beperkt blijven tot een verkenning van de bandbreedte waarin de volumina zich zullen bevinden en de globale setting van de volumina in het gebied. Op basis van deze uitgangspunten kunnen de eerste financiële doorrekeningen gemaakt worden, waarna het plan verder uitgewerkt kan worden tot een volwaardig stedenbouwkundig plan, dat een basis vormt voor contracten.

Het ontwikkelen van een plan is vaak een hectisch gebeuren. In korte tijd dienen stedenbouwkundige schetsen, schetsontwerpen, marktverkenningen, financiële mogelijkheden en vele andere onderdelen uitgewerkt en onderzocht te worden. In zo'n planontwikkelingsproces zal de stedenbouwkundige een bepaalde locatie op zijn capaciteit stedenbouwkundige mogelijkheden onderzoeken. Bij een dergelijk stedenbouwkundig (ontwerp)onderzoek gelden uiteenlopende randvoorwaarden, zoals de gekozen kwaliteitscriteria, milieu- en verkeerseisen en richtlijnen ten aanzien van grondgebruik, verdichting e.d. Het gaat hierbij in essentie om een verkenning van de ‘stedenbouwkundige haalbaarheid’ van de lokatie. In het volgende wordt vooral ingegaan op de vraag of een stedenbouwkundig plan met bijbehorend programma in financiële zin haalbaar is. De financiële haalbaarheid wordt uiteraard mede bepaald door de wijze waarop de steden-bouwkundige het plangebied behandelt.

De wensen en belangen van de bij de planontwikkeling betrokken partijen geven vaak aanleiding tot conflicten. Eén van de doorslaggevende criteria is vrijwel altijd van financiële aard. Welke financiële gevolgen en mogelijkheden zijn acceptabel voor de betrokken partijen.Een goed financieel inzicht is in het aanvangsstadium van essentieel belang.

6.2 Beoordeling haalbaarheid Een beoordeling van de haalbaarheid van een plan is voor een gemeente (en gemeentelijk intern) en voor erbij betrokken (particuliere) partijen verschillend. Een zogenaamde haalbaarheidsanalyse speelt een centrale rol bij de planontwikkeling in de stedenbouwkundige fase. Bij een haalbaarheidsanalyse gaat het om het zichtbaar maken van kosten en opbrengsten van grondgebruik op een bepaalde locatie in een bepaalde tijd.

Twee aspecten staan centraal, namelijk het grondgebruik en het tijdsaspect. Aan de hand van het grondgebruik wordt de capaciteit van een locatie bepaald. Daar van uitgaande wordt een berekening van kosten en opbrengsten gemaakt en wordt het planproces in de tijd uitgezet; een planningsschema opgesteld van te verrichten investeringen en te verwachten opbrengsten. Planning van de kosten: fasering verwerving, inschatting moment van bouwrijp maken e.d. Planning van de

55

opbrengsten: inschatting van het uitgiftepatroon afhankelijk van de kenmerken van het plan en het verloop van de marktsituatie.

Bij een haalbaarheidsanalyse komen voor de gemeente verschillende beoordelingen/vragen met betrekking tot de haalbaarheid aan bod: a.

De resultante van de kostenplanning en opbrengstenplanning resulteert in een bepaald saldoresultaat ter bepaling of het plan financieel haalbaar is. In deze beoordeling staat de bedrijfseconomische invalshoek van de planeconoom van het grondbedrijf voorop. Het gaat hierbij om de vraag naar de financiële haalbaarheid van het stedenbouwkundig plan ‘in enge zin’. b.

Aan de hand van de analyse wordt verder getoetst of het politiek-bestuurlijk haalbaar is.

Weegt het negatief grondexploitatieresultaat (en de te lopen financiële risico’s) op tegen de economische voordelen van de stad als geheel wanneer bijvoorbeeld een aantrekkelijk bedrijfs- en woonmilieu op de locatie kan worden gerealiseerd. Een haalbaarheidsanalyse moet B & W voldoende financiële informatie geven om te bepalen of het plan ook politiek haalbaar is en of het negatief grondexploitatieresultaat in een beoordeling door ‘de politiek’ nog inpasbaar is binnen de bestedingsruimte van de gemeente.

c.

De haalbaarheidsanalyse is verder een vertrekpunt om te bepalen of het project in markttechnische zin haalbaar is. Er moet een marktanalyse voor de verschillende bestemmingen van het plan worden gemaakt waarbij tevens beoordeeld moet worden of het uitgiftepatroon in tijd wel goed is ingeschat.

d.

Tenslotte de maatschappelijke haalbaarheid. Dit heeft betrekking op het draagvlak, de mate van acceptatie van cq. weerstand tegen het plan.

Een haalbaarheidsanalyse is direct verbonden met het programma, de dingen die je wilt realiseren op de locatie De doelen zijn dus velerlei omdat het een kader biedt voor een beoordeling van andere ‘haalbaarheden’: een toetsingsinstrument voor de financiële haalbaarheden, een beschrijving in functies van het plan, een kwantificering van de functies in horizontale en verticale zin en een projectie van het plan in de tijd.

De eerste haalbaarheidsanalyses geven aanleiding om het programma bij te stellen en verschillende planvarianten door te rekenen. In de stedenbouwkundige fase zullen daarom meerdere grondexploitaties gemaakt worden om de haalbaar-heid van het plan op de locatie te verkennen. Bij zo'n verkenning van de finan-ciële haalbaarheid zal de gemeente in eerste instantie proberen een evenwicht tussen kosten en opbrengsten te bereiken. De eerste locatieverkenning zal veelal geen bevredigend exploitatieresultaat opleveren, en er zal na bijstelling van het plan, het programma of het plangebied een volgende berekening gemaakt moeten worden.

6.3 Financiële haalbaarheid Bij de beoordeling van de financiële haalbaarheid van een gebied zijn verschil-lende invalshoeken te onderscheiden. Schematisch gaat om het gezichtspunt van twee partijen: het gemeentelijk grondbedrijf (de gemeente) en de opdrachtgevers: de marktpartijen die investeren in de op het plangebied voor de verschillende bestemmingen te realiseren bouwprojecten. Beide partijen hebben verschillende, soms tegenstrijdige belangen, maar zijn ook afhankelijk van elkaar. De opdrachtgevers zijn afhankelijk van de gemeente omdat deze onder andere de bouwver-gunning verstrekt en de grond ter beschikking stelt tegen een bepaalde prijs. De gemeente is voor de realisering van haar plannen afhankelijk van de investerings-bereid heid en interesse van de particuliere investeerders: woningbouwvereni-gingen, beleggers en ontwikkelaars.

Het belang van de gemeente is dat de grondexploitatie, nadat alle bestemmingen gerealiseerd zijn, in ieder geval dekkend is, rekening houdend met het door de gemeenteraad goedgekeurde (subsidie)budget voor de compensatie van het eventueel tekort op de exploitatie. De

56

grondopbrengst moet er tenminste voor zorgen dat dit budget niet overschreden wordt. Tegelijk moet de gemeente de belangen van de opdrachtgever niet uit het oog verliezen.

De grondkosten bestaan onder andere uit de verwerving van grond en opstallen, sloop van gebouwen en andere onder- en bovengrondse onroerende zaken (funderingen, kades, leidingen, e.d.), eventuele bodemsanering, het bouwrijp maken, het woonrijp maken en de inrichting van het openbare gebied (groen, verharding, etc.). De grondopbrengst resulteert uit de uitgifte van de grond aan de opdrachtgevers/nieuwe eigenaren tegen bepaalde grondprijzen, eventueel aangevuld met locatiegebonden subsidies van de overheid. Ter dekking van de kosten en rekening houdend met subsidiemogelijkheden is dus een bepaalde grondprijs nodig. De particuliere investeerders gaan uit van het gewenst rendement op de investering: de stichtingskosten van het te realiseren complex woningen of bedrijfsgebouw; deze bestaan uit de bouwkosten (aanneemsom en bijkomende kosten) en de grondkosten. Gegeven de bouwkosten vormen de grondkosten voor hen dus de sluitpost om een bepaald rendement te kunnen halen. Zij zijn gebaat bij zo laag mogelijke grondkosten, of een dusdanig niveau van grondprijzen dat tenminste het noodzakelijk geachte rendement gehaald wordt. Het zal duidelijk zijn dat er hier in potentie een tegenstelling bestaat tussen gemeente en particuliere investeerders. Wanneer de gevraagde grondprijs hoger is dan de nog rendabele grondkosten hangt de realiseringskans van het bouwproject af van de mogelijkheden die beide partijen hebben om tot een vergelijk te komen.43 6.4 Aanpassingen vanuit de optiek van de planeconomie De planeconoom van het grondbedrijf of van de private partij kan op basis van de uitkomst voorstellen doen om de rentabiliteit te verbeteren, reagerend op ‘de oplossing’ zoals door de stedenbouwkundige is uitgewerkt. Deze kunnen in het algemeen betrekking hebben op de bestemming, de bebouwingsintensiteit, de financiering en de fasering van de uitvoering.

Bestemming • het omzetten naar of toevoegen van commerciële functies; • het omzetten van woningbouw naar (duurdere) woningbouw in de marktsector; • het geheel of gedeeltelijk laten vervallen van een deel van het plan; • het geheel of gedeeltelijk laten vervallen van dure elementen in plannen, c.q. het vervangen

door goedkopere oplossingen. Denk aan civiel-technische werken, parkeergarages, maar ook aan het omzeilen van dure verwervings-objecten door middel van een andere grensbepaling van het grondexploitatie-gebied.

Bebouwingsintensiteit • het wijzigen van het woningaantal of het brutovloeroppervlak aan kantoren; • de verhouding 'uitgeefbaar' - 'niet-uitgeefbaar' wijzigen in die zin dat er meer m² grond zijn te

•

verkopen en er minder infrastructuur en openbare ruimte door de gemeente behoeft te worden aangelegd, waardoor de kosten lager worden. Of de markt die verschuiving kan hebben is een volgend punt van overweging. Het kan immers ten koste gaan van de kwaliteit/aantrekkelijkheid van het plan. Er zijn grenzen aan de optimalisatie van de grond-opbrengst: de optimalisatie van het grondgebruik zal meestal ten koste gaan van het aandeel groen (minder kwaliteit, lagere grondprijs te realiseren?). oplossingen door middel van dubbel grondgebruik.

Financiering • het aangeven van andere dekking voor het plan ten laste van andere sectoren bij een

• 43

gemeentelijke grondexploitatie. Het gaat hier om verschuiving binnen de financiële middelen van een gemeente. Het grondbedrijf zal ook de begrotingen van andere diensten en sectoren die in direct of indirecte zin met planrealisatie te maken hebben willen aanspreken. sector verkeer en openbaar vervoer in verband met maatregelen ten aanzien van het parkeren.

Zo kan het legitiem zijn wanneer in het plan gekozen wordt voor overdekt parkeren vanuit het

Op deze situatie wordt in het volgende hoofdstuk 7 ‘Grondwaardebepaling’ verder ingegaan.

57

• •

oogpunt van verbetering van de kwaliteit van de openbare ruimte (‘blik van de straat’), ook de sector verkeer kan hierbij gebaat zijn wanneer daarbij tegelijk de verkeerscirculatie wordt bevorderd. sector Economische Zaken: omdat bij de planontwikkeling sprake is van een werkgelegenheidseffect; onderhoudsbudgetten Gemeentewerken: duurzame materialen met hogere kwaliteit bij de planinrichting gebruiken met als gevolg minder aanspraak op onderhoudsbudget op termijn.

Fasering uitvoering • het wijzigen van het uitgiftepatroon in tijd zodanig dat de profijtelijke plandelen eerder worden

•

uitgevoerd; het bespoedigen van de uitgifte van gronden. Terwijl bijvoorbeeld groen- en straataanleg nog moet plaatsvinden. De zettingstijd wordt te kort gehouden met als gevolg grondverzakking en spoedige herbestrating. Op termijn zal dit ten koste gaan van het onderhoudsbudget (Dienst Gemeentewerken). Vanuit het standpunt van de planeconoom is dit voor de grondexploitatie evenwel gunstig.

Tenslotte kan een voorstel worden gedaan om bij een gemeentelijke grondexploi-tatie toch private partijen bij de planontwikkeling te betrekken. Hetgeen uiteraard wel betekent dat nieuwe programmawensen zullen worden ingebracht. Samenvattend gaat het in het overleg tussen planeconomie en stedenbouw om het zoeken naar een acceptabel grondexploitatieresultaat. Door het verschuiven in tijd en door het wijzigen van functies en capaciteiten wijzigen de kosten en opbrengsten, waardoor het saldoresultaat kan uitkomen binnen de bestedings-ruimte (het krediet) dat voor de planontwikkeling op die locaties als richtlijn is aangenomen.

6.5 Wijzigingen in de stedenbouwkundige fase Hiervoor is een overzicht van planbijstellingen gegeven die vooral vanuit bedrijfs-economische optiek van het grondbedrijf kan worden voorgesteld. In de stedenbouwkundige fase kunnen wijzigen in het programma optreden waarbij de aanleidingen veelal elders liggen. Dit kan zowel bij de planontwik-keling als tijdens de uitvoering (voor delen) van het plan het geval zijn. Het grondbedrijf speelt in deze slechts een intermediaire rol bij het voorstellen c.q. eisen van planaanpassingen.

We kunnen onderscheiden: • overwegingen van stedenbouwkundige aard; • politieke overwegingen; • bedrijfseconomische overwegingen; • commerciële overwegingen; • marktontwikkelingen.

Stedenbouwkundige overwegingen

Wijzigingen van stedenbouwkundige aard kunnen velerlei zijn: verkavelings-model, kwaliteitseisen dichtheid, hoogte van bebouwing, ontsluiting en dergelijke.

• De verkeerstructuur: een andere verkeersoplossing kan bijvoorbeeld het uitgeefbaar terrein vergroten; meer parkeergelgenheid op eigen terrein of variatie van het aandeel overdekt parkeren onder woningen, bedrijven, pleinen, e.d.; • De bebouwingsstructuur: ‘efficiënte’ verkavelingsopzet, veranderingen in de schakering en stapeling van woningen, dubbel grondgebruik: combinaties van woningen en bedrijven/winkels/kantoren, van woon- en werkbestemmingen en parkeren in één gebouw, e.d.; • De openbare ruimte: efficiënter grondgebruik voor openbare functies door wijzigingen in de omvang en structuur van de openbare ruimte; besparingen op de kosten voor de inrichting van de (on)verharde openbare ruimte; de vergroting of verkleining van het exploitatiegebied.

58

Politieke overwegingen

Veranderingen in de politieke opvattingen over het te voeren stedelijk beleid, die tot wijzigingen van het programma van een lokatie kunnen leiden. Op het terrein van de volkshuisvesting door verschuivingen in het doelgroepenbeleid of het inspelen op een ander segment van de kantorenbouwmarkt, al of niet op basis van discussies (behandeling van een conceptbestemmingsplan) in gemeenteraad. Behandeling van conceptplannen in gemeenteraad is in het algemeen het forum waar de politieke discussie over het programma plaatsvindt. Verschillende motieven kunnen tot aanpassing leiden, bijvoorbeeld het vanuit sociale veiligheid opnemen van een aantal woningen in een plan dat aanvankelijk alleen een kantoorfunctie had. Onder de noemer ‘politieke overwegingen’ zijn verder nog te noemen de gevolgen van een nieuwe samenstelling van het gemeentebestuur en eigenzinnige wethouders die gevoed worden door een zeker politiek opportunisme.

Bedrijfseconomische criteria

De gemeenteraad heeft op basis van een (eerste) grondexploitatieraming een bepaald negatief grondexploitatieresultaat voor de ontwikkeling van een locatie geaccepteerd (zijn fiat gegeven). Op basis hiervan heeft het grondbedrijf een krediet toegewezen. Veelal zal jaarlijks de grondexploitatiebegroting worden geactualiseerd. Bij zo'n herberekening kan blijken dat het negatief saldo groter blijkt dan aanvankelijk was geraamd, bijvoorbeeld doordat de werkelijke verwervingskosten hoger bleken.

Het grondbedrijf probeert in eerste instantie binnen het door de gemeenteraad toegekende krediet te blijven. Het zal de mogelijkheden tot bijstelling van de kostenkant en optimaliseren van de opbrengstenkant eerst nagaan (zie het voorgaande overzicht). Indien het grondbedrijf hier niet in slaagt kan dit tot aanpassingen van het stedebouwkundig plan leiden. Wanneer de grondexploitatie vanuit bedrijfseconomisch oogpunt al is geoptima-liseerd, dan resteert nog de mogelijkheid een aanvullend krediet aan te vragen. Het hangt van de auto-nomie van het Grondbedrijf (de vrije bestedingsruimte) en de hoogte van het aanvullend krediet af of hierover nog een afzonderlijk politiek besluit moet worden genomen.

Commerciële overwegingen

Bij commerciële overwegingen kan het gaan om de opbrengstmaximalisatie van een belegger of projectontwikkelaar die bij nadere berekening meer m² kantoor-oppervlak wenst bijvoorbeeld ten koste van woningbouw in het plan. (Macro-) economische effecten op rente en inflatie of huurontwikkeling kan leiden tot aanpassing van de rendementseis.

Marktontwikkeling

Inzicht in de markt is cruciaal voor het slagen van een bepaalde locatiestrategie. De markt-interesse en -afname is per bestemming evenwel verschillend en moeilijk voor een lange periode te beoordelen. Hoe sterker de marktafhankelijkheid, des te sterker zullen de eisen met betrekking tot de flexibiliteitsmogelijkheden van het plan wegen.

6.6 Processturing en planeconomie Met de liberalisering in de grondmarkt zijn bij de gebiedsontwikkeling en de grondexploitatie steeds meer private partijen ingeschakeld. Om risico’s te delen en marktexpertise te benutten zijn marktpartijen bij de opzet van de grondexploitatie betrokken. Hun invloed op de gebiedsontwikkeling is toegenomen en de keuzevrijheid van de gemeenten in deze aanmerkelijk afgenomen. Dit heeft geleid tot uiteenlopende samenwerkingssituaties, of zelfs situaties waarin ontwikkelaars en/of beleggers zelf geheel verantwoordelijk zijn voor de grondexploitatie, zoals hiervoor al, in hoofdstuk 5 is geschetst.

Aanvankelijk vooral in de uitleggebieden (met name de VINEX-locaties). Maar nu ook steeds meer bij binnenstedelijke herontwikkelingen (stadscentra, naoorlogse wijken en stationslocaties). Steeds vaker komen op vrijwillige basis samenwerkingen tot stand tussen gemeente, provincie, Rijk, bedrijfsleven en corporaties. Dit mede gezien de afnemende financiële overheidsmiddelen en de wens de risico’s te delen.

59

Door de verandering van de onderlinge posities van gemeente en marktpartijen en onder invloed van de marktwerking, komt nu ook meer nadruk te liggen op de samenhang in grondexploitatie en vastgoedontwikkeling (residuele grondwaarde ontwikkeling). De eventuele tekorten en risico's in de grondexploitatie moeten voortaan worden gecompenseerd door potentiële opbrengsten uit het toekomstige ontwikkelings- en bouwvolume. Om over en weer gesprekspartner te zijn, moet de gemeente zich meer verdiepen in vastgoedontwikkeling (voorheen uitsluitend de taak van de ontwikkelaar) en de projectontwikkelaar in grondexploitaties (voorheen uitsluitend het domein van de gemeentelijke planeconoom). Het werkveld van de planeconoom (of financieel-economische planbegeleider) is daardoor sterk verbreed en vereist nu, naast de traditionele planeconomische vaardigheden, ook een strategisch inzicht en grondige kennis van vastgoedontwikkeling (figuur 6.1). Het doel van de planeconomie is zorg te dragen voor de integrale en marktconforme beheersing van de grondexploitatie en projectfinanciering.

grondexploitatie

vastgoedexploitatie

Figuur 6.1: Toenemende invloed vastgoedontwikkeling op grondexploitatie

Aanpak Het is de taak van de planeconoom het ontwikkelingsproces in financieel opzicht te begeleiden en te bewaken. Hij moet manieren vinden om de geformuleerde projectdoelen exploitatietechnisch mogelijk te maken en, in een later stadium, overeind te houden. Vanuit die optiek heeft de planeconoom twee kerntaken, die hieronder worden toegelicht.

1. Het verrichten van haalbaarheidsstudies, uitvoeren van risicoanalyses en het opzetten van grondexploitaties.

2. De financiële beheersing van de gebiedsontwikkeling.

Ad. 1

Haalbaarheidsstudies, risicoanalyses en grondexploitaties Het financiële resultaat van gebiedsontwikkelingen is afhankelijk van factoren als programma, ruimtegebruik en infrastructuur, rentevoet, fasering, kwaliteitseisen, de verwervings- en ontwikkelingskosten. In de verschillende fasen van het planproces wordt met deze parameters gerekend om tot steeds nauwkeuriger financiële uitgangspunten en prognoses te komen. In de haalbaarheidsstudies worden de financiële mogelijkheden en onmogelijkheden aangeduid. Hiermee wordt richting gegeven aan het ontwikkelingsproces om tenslotte het definitieve projectkader te kunnen formuleren.

Door middel van het opstellen van de voorlopige grondexploitatie (als vervolg op de haalbaarheidsstudie) wordt financieel gezien de basis gelegd voor de verdere planuitwerking. Op basis van de voorlopige grondexploitatie worden gevoeligheidsanalyses uitgevoerd. Daardoor ontstaat inzicht in de mogelijke afwijkingen op het eindresultaat door veranderingen in een of meer parameters (prijs-, markt en macro economische risico’s).

Na het analyseren van risico's en de risicogevoeligheid, kan een aantal ontwikkelingsscenario's worden samengesteld die de bandbreedte bepalen voor het eindresultaat van het project. Zo worden zowel de prijs- als de marktrisico's in beeld gebracht. De resultaten vormen de basis voor planoptimalisering en het te voeren investeringsbeleid.

60

Ad. 2

De financiële beheersing van de gebiedsontwikkeling.

Na vaststelling van de definitieve grondexploitatie worden concrete plannen uitgewerkt (verkavelingsplannen, inrichtingsplannen) en wordt met de daadwerkelijke uitvoering begonnen (bouw- en woonrijp maken). Het beheersbaar maken en houden in deze fase is een kwestie van goede organisatie en afstemming. Daartoe moet de planeconoom een eigen positie innemen binnen het projectteam en goede communicatie onderhouden met de procesmanager. De verschillende fasen in het ontwikkelingsproces worden afgesloten met een beslisdocument voor de grondexploitatie. In dit beslisdocument worden de financiële stand van zaken en de prognoses getoetst aan de reeds eerder geformuleerde projectdoelen (o.a. programma, planning en financieel resultaat).

Uitwerking per fase Fase 1: Het stellen van de doelen De planeconoom verkent de financiële haalbaarheid van het project. In deze (haalbaarheids) fase worden voorlopige doelen gekozen op basis waarvan globale berekeningen worden uitgevoerd. In het programma, het ruimtegebruik en de infrastructuur, de looptijd, de investeringen en de opbrengsten moet rekening worden gehouden met verschillende, soms tegenstrijdige belangen. In de planeconomische doelformulering is meestal sprake van een compromis. Planeconomische doelen worden getoetst aan de geldende randvoorwaarden.

Er wordt in deze fase gewerkt met een exploitatiemodel waarmee op eenvoudige wijze verschillende ontwikkelingsvarianten kunnen worden doorgerekend (figuur 6.2). Dit model wordt in deze fase gevoed met door ervaring opgebouwde kengetallen. De resultaten, in de vorm van bandbreedtes, dienen als referentie voor bestuurders en samenwerkende partijen voor de uiteindelijke keuze van de bestuurlijke projectdoelen. rekeninstrumentarium kengetallen Module Programma Ruimtegebruik Looptijd Kosten en baten

Module

Resultaat & globale haalbaarheid

ontwikkelingsvarianten

Module

Figuur 6.2: Doelen en haalbaarheid op basis van variantberekeningen

Fase 2: Het formuleren van de ontwikkelingsstrategie In deze fase gaat het met name om de prioritering van doelen en middelen. De geprioriteerde doelen worden aan de hand van risicoanalyses verder geanalyseerd. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt naar: • prijs/opbrengsten risico's; • de mate waarin het investeringsniveau tijdens het proces kan worden beheerst (afhankelijk van de kwaliteitsontwikkeling van de inrichting, onvoorziene elementen als verontreiniging en bijdragen aan bovenwijkse fondsen e.d.); • de beheersbaarheid van het programma tijdens de planvorming en derhalve het basis opbrengstenniveau (variabiliteit in de samenstelling van het programma, zowel in prijs als in differentiatie); • markt en conjuncturele risico's; • de ontwikkeling van de rente- en de inflatie;

61

• • • •

de ontwikkeling van de afzet, vraag en het prijzenniveau (hangt onder meer samen met rentestand, conjuncturele ontwikkeling); politiek/bestuurlijke risico's; risico's met betrekking tot de bestuurlijke en politieke besluitvorming; planologische goedkeuring en procedurele risico's (tijd en afbreuk).

Op basis van de inventarisatie van risico's kunnen nadere keuzen worden gedaan voor de uitgangspunten (strategie) en worden de doelen en subdoelen zo nodig aangescherpt (figuur 6.3).

Tenslotte worden in fase 2 de planeconomische uitgangspunten en randvoorwaarden bepaald, die dienen als input voor de opstelling van de definitieve grondexploitatie in fase 3 (het projectkader).

Overall projectresultaat & risico’s

Planoptimalisering

Risicogevoeligheid

Parameters

Figuur 6.3: planeconomische strategie

Fase 3: Het opstellen van het projectkader De planeconoom formuleert in deze fase de financiële kaders voor het hele project en zonodig voor de deelprojecten (figuur 6.4). Hij legt deze vast in een beslisdocument, de definitieve grondexploitatie. De definitieve grondexploitatie is het resultaat van alle voorafgaande discussies en bestuurlijke beslissingen. Wanneer de grondexploitatie is vastgesteld door de gemeenteraad en/of de raad van bestuur van de projectontwikkelaar, is het kader voor de projectrealisatie en instandhouding (fase 4) gereed.

Kosten & baten

Fasering

Doelstelling (resultaat &variatie)

Risicocalculatie

Figuur 6.4: planeconomisch projectkader 62

Fase 4: De projectrealisering en instandhouding In fase 4 wordt het stedenbouwkundig plan uitgewerkt in voorlopige en definitieve deelplannen en tot slot de bestekken voor het bouw- en woonrijp maken. De voortgang van de ontwikkeling van deelplannen wordt in deelexploitaties financieel bijgehouden en vastgelegd. De planeconoom levert in deze fase een bijdrage in de managementrapportages aan de procesmanager. Tevens is hij verantwoordelijk voor de voortgangsbewaking en periodieke herzieningen van de grondexploitatie.

Gezien het belang van een goede financiĂŤle huishouding van het project heeft de planeconoom, evenals de procesplanner en de kwaliteitsbeheerder, een belangrijke functie binnen de projectorganisatie. Als `financieel geweten' van het project moet hij bij alle relevante afwegingen en beslissingen worden betrokken. Gevraagd en ongevraagd kan hij ook adviezen geven om het saldoresultaat te verbeteren, zoals reeds geschetst in paragraaf 6.2.

63

64

7 Grondwaardebepaling

7.1 Inleiding Stadspolitieke prioriteiten en commerciële overwegingen bepalen in hoge mate de bestemming van de locatie en daarmee het saldoresultaat van een bepaalde locatieontwikkeling. De gemeente zal moeten afwegen in welke mate men een negatief saldo resultaat accepteert. Daarbij gaat het om een afweging tussen publieke investeringen, te lopen risico's en het verwachte maatschappelijke nut van de locatieontwikkeling. Eén en ander zal beoordeeld worden in relatie met de gemeentelijke dekkings-mogelijkheden en (eventuele) bijdragen van derden (rijkssubsidies, bijdragen aan infrastructurele werken en andere investeringen door de erbij betrokken private partijen). In het gemeentelijk grondbeleid is de prijsvorming een belangrijke aangelegenheid, omdat hiermee de opbrengsten voor het grootste deel mee bepaald worden. De gemeente begeeft zich op de markt.

Grondprijsvorming door middel van onderhandelen is een van de methoden die de gemeente ter beschikking heeft. Onderhandelen als methode van prijsvorming vergt marktkennis en speciale vaardigheden van de gemeente.

7.2 Grondwaarde als verbindende schakel Steeds vaker worden stedelijke (her)ontwikkelingen of uitbreidingen voorbereid en gerealiseerd in een samenwerkingsverband tussen een private partij (ontwikkelaar of belegger) en een publieke partij (gemeente). Wanneer een gemeente of een andere (particuliere) grondbezitter besluit een stuk grond te verkopen aan een projectontwikkelaar of een belegger zal er onderhandeld worden over de verkoop/aankoopprijs. Op het moment dat ontwikkelaar en gemeente met elkaar in onderhandeling over de grondprijs gaan, zullen er tevens afspraken worden gemaakt over de verdeling van de activiteiten die noodzakelijk zijn voor de (her)ontwikkeling van het betreffende gebied. Doorgaans neemt de gemeente de werkzaamheden als het bouwrijp maken, de aanleg van de infrastructuur en de inrichting van de openbare ruimte voor haar rekening en zorgt de ontwikkelaar voor de realisering van de gebouwen. Deze taakverdeling is een belangrijk gegeven voor het bepalen van de grondprijs. Aan de zijde van de gemeente zal het namelijk zo moeten zijn dat de boekwaarden en de kosten van verwerving, de infrastructuur en de inrichting van de openbare ruimte (minimaal) gedekt moeten worden door de opbrengsten uit de grondverkoop. Aan de zijde van de ontwikkelaar betekent dit dat de bouwkosten en de grondkosten, vermeerderd met een redelijke winst in evenwicht moeten zijn met de geprognotiseerde onroerend goed waarde. De verbindende schakel tussen de diverse partijen gedurende dit onderhandelingsproces is dus de grondwaarde. Eén en ander is weergegeven in figuur 7.1.

Er vanuit gaande dat beide partijen gedurende de onderhandelingen trachten een zo goed mogelijk resultaat te behalen uit deze transactie, is een gedegen onderbouwing van hun ‘strategische bod’ noodzakelijk. Hiertoe kan gebruik worden gemaakt van twee rekenmethodes, te weten: • de dynamische eindwaardemethode en • de residuele waardemethode.

1. De dynamische eindwaardemethode geeft inzicht in de voor het plan te maken grondkosten. Deze kostprijs kan als zodanig als minimumprijs voor verkoop van het betreffende perceel worden beschouwd.

2. De residuele waardemethode geeft inzicht in de maximale prijs die een koper kan betalen voor een stuk grond (de marktwaarde van de grond).

3. Het naast elkaar gebruiken van deze twee rekenmethodes levert inzicht in de onderhandelingsruimte waarbinnen een verkoopprijs tot stand kan komen.

65

ontwikkelaar private partij

gemeente publieke partij

onroerend goed waarde

ontwikkelingproces

boekwaarde

bouwkosten

onroerend goed waarde

grondkosten

bijk. kosten onderhandeling

Over/onderwaarde grond

onderhandeling

grondwaarde

winst/risico

stichtingkosten excl. grondprijs

grondwaarde

Figuur 7.1: Grondwaarde als verbindende schakel

7.3 Verloop van het financieel proces Aan de hand van het schema zijn de stappen in tijd die de gemeente maakt in de volgende paragrafen toe te lichten. De eerste stap: de bepaling van de boek-waarde die ‘drukt’ op de locatie Het begrip boekwaarde heeft betrekking op het totaal aan kosten die op het plan-gebied drukken.

Eenvoudig gesteld: dat wat in de boeken staat. Het gaat om het totaal aan in het verleden gedane investeringen en de rente die hier over is betaald als gevolg van de daarvoor aangegane leningen.

Men spreekt in dit verband over de historische boekwaarde. Bij uitblijven van een onderhandelingsresultaat zal de historische boekwaarde toenemen. Deze toename zet een tijdsdruk op de onderhandelen tussen gemeente en private partijen. Het is vooral de factor tijd die bepalend is voor de onderhandelingspositie van de gemeente. De ontwikkeling van een stedenbouwkundig project strekt zich immers over een lange tijd uit.

In vele gevallen, met name bij binnenstedelijke locaties is er vaak een groot verschil tussen de in het verleden gedane investeringen (de boekwaarde) en het totaal aan kosten zoals die in een grondexploitatiebegroting van een bepaald plangebied worden opgenomen. Vaak zijn aanzienlijke bedragen reeds afgeboekt en drukken in de financiële planadministratie niet meer op het plangebied. Dit is meestal het geval bij kosten die gemaakt zijn voor de sanering van de bodem en een deel van de kosten die gemaakt zijn voor reeds gerealiseerde verwervingen. Het ‘vertroebelt’ het inzicht op het totaal aan gemaakte kosten. Voor de afdekking van de kosten van bodemsanering hanteren de grote gemeenten veelal een stedelijk jaarbudget.

Voor lange tijd was de gangbare benadering bij gemeentelijke grondbedrijven die waarbij men vooral lette of de kosten minimaal gedekt zouden worden uit de grondopbrengsten. Dat wil zeggen dat de op het plan drukkende boekwaarde en andere kosten op zijn minst gecompenseerd zouden worden door de opbrengsten uit grondverkoop. Niet de potentiële marktwaarde vormde het vertrekpunt bij de financiële beoordeling.

66

Vooral bij de huidige binnenstedelijke locatieontwikkeling met hoge verwervingskosten is het voor de gemeente vooral de vraag welk negatief grondexploitatieresultaat men nog acceptabel vindt. Van een evenwicht tussen kosten en opbrengsten is zelden sprake. Het acceptabel negatief saldoresultaat bepaalt op welke grondwaarde men wil uitkomen en met welke grondopbrengsten men genoegen neemt; cq. de uiteindelijk transactieprijs die men accepteert. Bij de afwegingen van de gemeente is niet alleen het saldoresultaat van een afzonderlijk plan bepalend voor het doorgaan van een project. EĂŠn en ander moet ook passen binnen de bestedingsruimte van de gemeente van dat jaar voor alle locatieontwikkelingen die binnen het gemeentelijk grondgebied aan de gang zijn.

De bestedingsruimte heeft betrekking op het totaal van de bedragen die in gemeentebegroting, begroting van het grondbedrijf (meerjarenprogramma) en andere fondsen voor de stedelijke ontwikkeling kan worden besteed. De resultante van kosten en opbrengsten - ofwel de dwarsdoorsneden van de financiĂŤle processen van al de plannen - moet in die bestedingsruimte passen. EĂŠn en ander kan de aanleiding zijn om sommige plannen te vertragen en andere plannen weer te versnellen.

Het verloop van het financieel proces (het verloop van kosten en opbrengsten) zal afhankelijk van de samenstelling aan bestemmingen, locatie in de stad e.d. zijn eigen patroon kennen. Zo zal de investeringspiek bij een binnenstedelijke locatie op (voormalige) bedrijfs- en haventerreinen vooral in het begin gezien het relatief grote aandeel verwervingskosten (en in vele gevallen bodemsanering) en het renteaandeel in de grondexploitatie navenant hoog zijn. Bij een bestemmingsplan waarbij sprake is van een eenvoudige omzetting van agrarische grond in bouwgrond ligt de (relatief veel lagere) investeringspiek vooral op die momenten waar kosten gemaakt worden voor infrastructuur en het woonrijp maken. Figuur 7.2 geeft een indicatie van de verschillen in de grondkostenopbouw tussen een binnenstedelijke lokatie en een uitleglokatie waarbij de verwervingsproblematiek redelijk eenvoudig en voorspelbaar is.

opbrengsten verwerving

bouwrijp maken

woonrijp maken

? ?

opbrengsten bodem sanering

verwerving & sloop

bouwrijp maken

woonrijp maken

Figuur 7.2: Verschil opbouw grondkosten

67

Opmerkingen uitleglocatie: • in het eenvoudigste geval gaat het om een omzetting van agrarische grond in bouwgrond; • het wordt al moeilijk bij volkstuinen en sportvelden. Niet alleen in financieel opzicht, maar

•

vooral in verband met de politieke discussie en publiciteit die met een dreigende opheffing gepaard kan gaan; nog moeilijker wordt het wanneer kassengebied moet worden verworven. Schadeloosstelling bij onteigening (op basis van verplaatsing dan wel liquidatie) kan in zo'n geval tot hoge kosten leiden.

Opmerkingen binnenstedelijke locatie: • de verplaatsing en schadeloosstelling bij bedrijfsterreinen is niet alleen financieel maar ook

• •

sociaal een extra probleem; bij vrijgekomen locaties op met name voormalige haven- en bedrijfsterreinen heeft men te maken met moeilijk te taxeren kosten voor de sanering van de locatie; bij het bouwrijp maken kan men geconfronteerd worden met zwaar funderingswerk en ondergrondse infrastructuur (leidingen e.d.).

7.4 De dynamische eindwaardeberekening Het inzichtelijk maken van de financieel-economische consequenties van ruimte-lijke ordeningsmaatregelen kan op een aantal manieren gestalte krijgen.

Wanneer naast het effect van renteverliezen ook de invloed van kostenstijging en eventueel ook van opbrengstenstijging berekend, dan is er sprake van een dynamische eindwaardeberekening. De dynamische eindwaardeberekening biedt derhalve de mogelijkheid om kosten en opbrengsten op diverse tijdstippen gedurende de exploitatie te berekenen, uitgaande van het prijspeil op een bepaalde datum, rekening houdende met werkelijke en/of geraamde kosten- en opbrengstenstijgingen. Hierbij is een faseringsschema vereist waarin zowel de investeringen als de opbrengsten in de tijd zijn uitgezet. Door deze jaarlijks te verhogen met een te verwachten kostenen opbrengstenstijgingspercentage kunnen de budgetten over de gehele exploitatieduur jaarlijks ingeschat worden. Aan de hand van het zo weergegeven investerings- en opbrengstenverloop kan het financieringsschema bepaald worden. Om de investeringen en de opbrengsten met elkaar vergelijkbaar te kunnen maken worden deze bedragen over de periode tot de einddatum van de exploitatie met renteverlies respectievelijk rentewinst belast.

De waarden van de percentages (de zogenaamde parameters) inzake: renteverliezen over investeringen; rentewinst over inkomsten; verwachte kostenstijging voor nog uit te voeren werken; geraamde opbrengstenstijging.

• • • •

Rekenvoorbeeld Het voorgaande is met behulp van een (getallen)voorbeeld grondexploitatie te il-lustreren. Stel de planperiode loopt van 1 januari 2003 (tijdstip eerste investering) tot 1 januari 2006 (tijdstip laatste uitgifte = grondopbrengst). De planperiode beslaat 3 jaar. De volgende planning van tijdstippen kosten en opbrengsten is gegeven.

68

Tabel 7.1 Fasering Planning Aankoop grond

1.1.03 X

1.6.03

1.1.04

Wegen/riolering

1.6.04

1.1.05

1.6.05

1.1.06

X

Inrichten groen

X

Verk. woonkavels

X

Verk. bedr.grond

X

Verk. winkelkavel

X

De investeringskosten zijn op peildatum 1 januari 2003 - tevens startwaarde-datum - berekend.

Idem dito zijn de opbrengsten bepaald.

Het rentepercentage is 8%. De kostenstijging (positieve inflatie) is bepaald op 4%. Met de aankoopkosten voor grond is € 4 miljoen gemoeid. Over dit (geïnvesteerd) bedrag moet jaarlijks (en halfjaarlijks) rente betaald worden. Per 1 jan. 2004 - na 1 jaar - is het geïnvesteerd bedrag en het rentebedrag dat over de investering dan betaald moet worden 1,08 x 4 miljoen = 4,32. Per 1 jan.

2006 - eindwaardedatum - 3 jaar na aankoop grond (1,08)³ x 4 miljoen = 1,25 x 4 miljoen = 5 miljoen op eindwaarde.

De geplande investering voor wegen/riolering van €300.000 zal over 2 jaar als gevolg van de kostenstijging zijn opgelopen. Indien hiervoor 4% per jaar wordt aangehouden dan bedraagt de hoogte van de werkelijke investeringen over 2 jaar (1,04)² x 300.000 = ca. 325.000. Over de periode van investeren tot de einddatum moet vervolgens rente worden bijgeschreven. Op eindwaarde is dit een bedrag van 325.000 x 1,08 = ca. 350.000. De berekening van de grondopbrengsten op eindwaarde gaat volgens hetzelfde principe. Het principe in schema gezet.

In I

R

t=0

t=3

t=2 2

(1.04) x In

In = investering I = inflatie R = rente

1

(1.08) x In

Schema 7.1 Een investering kost dus vanaf het eerste moment rente, met de prijsstijging hoef je vanaf dat moment niet meer te rekenen, dus hoe eerder de investering hoe groter de rente, hoe minder de invloed van prijsstijging als alles geprojecteerd wordt naar een bepaalde einddatum.

Parameters en differentiatie Voor een grondexploitatie op basis van een dynamische eindwaardeberekening worden (veelal) jaarlijks de parameters voor renteverlies en -winst ‘vastgesteld’. Deze parameters worden gehanteerd voor het ramen van de renteverliezen en -winsten. Eveneens worden (veelal) jaarlijks de parameters voor kosten- en opbrengstenstijging ‘vastgesteld’. Deze parameters worden gehanteerd voor het indexeren van de nog te maken kosten en de nog te ontvangen opbrengsten. In de afgelopen periode werd veelal uitgegaan van een gelijkblijvend kostenopbrengst-enstijgingspercentage voor alle kostencomponenten en opbrengstcategorieën. In toenemende mate wordt gedifferentieerd. De dynamische eindwaardeberekening biedt de mogelijkheid te werken met

69

verschillende percentages voor kosten- en opbrengststijging, zodat een betrouwbaarder exploitatieresultaat kan worden berekend. Men kan dus een verschillend kostenstijgingspercentage voor verwerving, bouw- en woonrijp maken en planvoorbereiding hanteren en zo ook een verschillend percentage voor de opbrengststijging per bestemming.

Bij herzieningen zullen met name de volgende facetten opnieuw moeten worden bezien: • de toegepaste percentages voor rente en kosten- en opbrengststijging; • de werkelijk gerealiseerde fasering; • een geactualiseerde inschatting van de opbrengstcategorieën; • een geactualiseerde inschatting van de kostensoorten.

De dynamische eindwaardemethode is een berekeningsmethode waarbij op elk moment kosten en opbrengsten, zoals in de loop van de tijd gemaakt, vergeleken kunnen worden in hun eindeffect.

Tijdens het proces kunnen (veelal jaarlijks) de factoren aangepast worden aan de nieuwe situatie.

Na eerste raming van kosten en opbrengsten te hebben ingevoerd kan een meer realistische raming ingevoerd worden en verder, wanneer de ‘werkelijke’ kosten en opbrengsten op basis van declaraties en nacalculatie bekend zijn, opnieuw worden ingevoerd.

Het ligt voor de hand dat je een rekenmodel als dit in een spreadsheet opzet.44 Dit geeft allerlei voordelen/mogelijkheden: 1. Men kan feitelijke wijzigingen makkelijk invoeren. Het resultaat is direct te zien. De gevolgen van planwijziging zijn snel zichtbaar.

2. Het is een controlemiddel tijdens de looptijd van een project. Het realiteitsgehalte van de begrote kosten wordt bijgehouden.

3. Er wordt inzicht verkregen in de financieringsbehoefte gedurende de looptijd van het plan (liquiditeitenplanning). In welke jaren moet er veel geïnvesteerd en geleend worden.

4. Men wordt gedwongen na te denken over de fasering van kosten en opbrengsten.

Aangegeven wordt op welk tijdstip met het bouw- en woonrijpmaken kan beginnen. En wat de streefdata voor de oplevering van gebouwen zijn.

5. Men kan zogenaamde gevoeligheidsberekeningen invoeren. Zoals het saldoresultaat met verschillende parameters laten zien.

Tegenwoordig is gangbaar dat op basis van de dynamische eindwaardebe-rekening alle kosten en opbrengsten contant worden gemaakt naar vandaag. De geïndexeerde bedragen worden direct terug gerekend naar de contante waarde en gesaldeerd. Dit staat als de contante waardeberekening.

7.5 De waarde van grond In figuur 7.1 is de onderhandelingssituatie tussen gemeente en private partij geschematiseerd. De verbindende schakel vormt de grondwaarde. De waarde van grond is evenwel niet objectief meetbaar. Het vertegenwoordigt geen intrinsieke waarde op zich. De waarde van grond is relatief en zal per (markt) situatie verschillen.

Anders dan bij de meeste producten is bij grond de relatie met de productiekosten beperkt. De prijzen voor grond richten zich naar de opbrengsten en rendementen van de (toekomstige) gebruikers van de grond. Wat grond waard is, verschilt per partij. Iedere partij hanteert daarbij zijn eigen variabelen om te bepalen wat de grond voor hem waard is. Maar wat is de marktwaarde van grond? Hoe is die te bepalen? De marktwaarde van grond is in zekere zin een problematisch begrip.

Immers er is geen sprake van vrij commercieel verkeer als gevolg van het feit dat: a. grond niet vaak (sec) verhandeld wordt, waardoor gegevens over feitelijk gerealiseerde prijzen schaars zijn; 44

Een voorbeeld op basis van spreadsheetrekenmodel is opgenomen en uitgelegd in Wigmans (2002) De Grondexploitatie, pp. 46-49.

70

b.

binnen de grenzen van een gemeente het merendeel van de grond door gemeentelijke overheid uitgegeven is. De gemeente heeft in deze een monopoliepositie, er is, met andere woorden, geen sprake van volledige mededinging.

Bovenstaande heeft als consequentie dat bij grond het verband tussen waarde en transactieprijs problematisch is.

In het voorgaande is de benadering van de gemeente geschetst en zijn de factoren/variabelen benoemd die bepalend zijn voor de berekening van de waarde van de grond. Vertrekpunt bij de benadering van de gemeente vormt de bepaling van de investeringen die in het plangebied werden gedaan en nog moeten worden gemaakt. De private partij (de afnemer van bouwgrond) heeft geen interesse voor de investeringen die nodig zijn geweest om de bouwgrond te produceren en de bijzondere omstandigheden waaronder dat is gebeurd. Voor hem is van belang wat en onder welke voorwaarden hij op de grond mag bouwen, waar de grond is gelegen en welke alternatieve mogelijkheden hij heeft. Er bestaat geen directe relatie tussen de grondkosten die door de gemeente worden gemaakt om bouwgrond te kunnen aanbieden en het proces van prijsvorming op de markt. De gemaakte kosten die op het plangebied drukken, interesseert de private partij niet. Hij hoeft geen inzicht te hebben in de feitelijke grondkosten die de gemeente moet maken zoals berekend met behulp van de dynamische eindwaardeberekening.

7.6 De residuele grondwaardemethode De maximale prijs die uiteindelijk voor de grond neergeteld zal worden zal in de eerste plaats afhangen van de marktbeoordeling van de private partij (project-ontwikkelaar en/of belegger). Zo zal de projectontwikkelaar de marktkansen inschatten van toekomstige gebruikers, en de marktkans om het object straks te verkopen aan een belegger. Zijn doel is het verschil tussen verkoopprijs van een project (kantoren, woningen) en kostprijs (bouwkosten en de prijs die betaald moet worden aan de gemeente voor het perceel) zo groot mogelijk te houden.

De waarde van grond wordt in deze benadering dus afgeleid uit de waarde van het object dat op die grond staat. Uitgangspunt bij de berekening is de marktwaarde van het gehele object. De waarde van grond wordt dus afgeleid van de geprognotiseerde onroerend goed waarde. Deze commerciële benadering voor de berekening van de grondwaarde staat bekend als de residuele grondwaardemethode of -berekening. Soms ook aangeduid als de beleggersmethode.

Bij de residuele grondwaardemethode wordt de zogenaamde ‘marktwaarde’ van grond afgeleid uit de mogelijke opbrengsten van activiteiten die op deze grond kunnen worden uitgevoerd. De residuele waardemethode bepaalt de waarde van grond door de mogelijk marktwaarde van het onroerend goed (grond en gebouw) of de (eventueel fictieve) huuropbrengsten van de bebouwing te kapitaliseren en hier de kosten voor de bouw vanaf te trekken. Het op deze manier bepalen van een marktwaarde van de grond is in sterke mate afhankelijk van welk gebruik van de grond als meest optimaal wordt beschouwd, met andere woorden, welke activiteiten en bestemmingen bij de residuele waardemethode als uitgangspunt worden genomen. De residuele waardemethode is een methode die in de economische theorie ‘backward pricing’ wordt genoemd. Door de stichtingskosten, exclusief de prijs voor grond, in mindering te brengen op de te verwachten verkoopopbrengst verkrijgt men de residuele grondwaarde, oftewel het bedrag dat een ontwikkelaar maximaal kan besteden aan de aankoop van de grond. Met andere woorden voor de koper (projectontwikkelaar, belegger e.d.) van de grond geldt dat de marktprijs (=inkoopwaarde van de ‘grond’) altijd lager of gelijk dient te zijn aan de residuele waarde, anders wordt het minimaal gewenste aanvangsrendement op voorhand al niet behaald.45

45

Bedacht dient te worden dat de berekende residuele waarde berekend wordt op het moment van oplevering c.q. ingebruikneming van het onroerend goed. Als de transactie van de grond op een ander tijdstip plaatsvindt betekent dit dat rekening gehouden moet worden met nog te ontstane renteverliezen.

71

Het bruto aanvangsrendement dient een financiële dekking op te leveren voor de verwachte inspanning c.q. de kosten gedurende de exploitatieperiode die de investeerder moet maken. Het rendement moet niet alleen de inspanning en kosten overbruggen, maar zelfs meer. Theoretisch moet het meer opleveren dan een eventueel alternatief, bijvoorbeeld staatsobligaties waaraan bovendien een minder groot risico verbonden is.

Bruto rendement omvat twee elementen, te weten netto rendement en exploitatiekosten. Het netto rendement is bedoeld ter afdekking van opbrengst op het geïnvesteerde vermogen dat men ten minste ook elders zou hebben kunnen realiseren (bijvoorbeeld een staatslening) dan wel ter afdekking van toekomstige verplichtingen (bijvoorbeeld de uitbetalingsverplichtingen op termijn van een pensioenfonds). De exploitatiekosten omvatten onder meer onderhoud, beheers-kosten, zakelijke lasten en leegstandsrisico's. Het verschil tussen bruto en netto varieert, afhankelijk van de locatie en type onroerende zaak, tussen 0,5% en 2,5% van de investering. Het zijn met name de beheerskosten en het leegstandsrisico die daarbij onderscheidend zijn.

Het begrip aanvang heeft betrekking op een veronderstelde stijging van de huren c.q. opbrengsten in de toekomst. Behalve van algemene economische factoren is dit mede afhankelijk van de kracht van de locatie en de kwaliteit van het te realiseren product. Hoe beter de locatie, ofwel hoe schaarser de functie die aldaar is gepositioneerd, hoe groter de kans is op huurprijsstijging ofwel vermogens-winst op het bezit. Hoe groter de bedoelde kans des te lager kan het aanvangsrendement worden gesteld. Het gaat dus niet alleen om het rendement van nu, maar ook om het rendement in de toekomst. Ook toekomstig beleid (bijvoorbeeld op het gebied van bereikbaarheid en parkeren) ten aanzien van de locatie en de kwaliteit van de omgeving worden in de afweging meegenomen. Hierbij geldt wel dat de toekomst onzeker is, waardoor een stijging van toekomstige opbreng-sten slechts zeer beperkt zijn vertaling kan vinden in een lager bruto aanvangs-rendement (BAR) nu. Een hoog risicoprofiel vraagt om een hoge rendements-verwachting over de gehele exploitatieperiode. Dit betekent dat het bijvoorbeeld op de ‘strategische’ kantorenlocaties weliswaar gebruikelijk is om met een iets lagere BAR te rekenen, dan bij andere locaties, maar de internal rate of return (IRR, een maat die de rentabiliteit van een investering aangeeft en waarmee wordt gerekend), is er hoger, vanwege het grotere risico van opbrengsten in de toekomst.46 Binnen de bepaling van de residuele waarde zijn de rendementseisen en de huurprijs de bepalende factoren.

Een sterk punt van de prijsbepaling aan de hand van de residuele waarde is dat de afzetprijs wordt berekend aan de hand van zeer specifieke omstandigheden van de afnemer. Wel is de spreiding in de resulterende grondwaarde groot, waarmee het belang van het weloverwogen kiezen van het gewenste rendement en de verwachte huuropbrengst onderstreept wordt.

7.7 Bepaling van de grondwaarde Om tot een raming van de grondwaarde te kunnen komen, zullen dus allereerst de markt-waarde van het onroerend goed, de bouwkosten, de bijkomende kosten en het winst- en risicopercentage moeten worden bepaald.

De samenhang tussen de variabelen kan als volgt worden weergegeven: GW = OG - BK - BIJK - W Waarin de afkortingen staan voor de begrippen: • grondwaarde (GW); • marktwaarde onroerend goed (OG); • bouwkosten (BK) (bouwkundig gedeelte en technische installaties); • bijkomende kosten (BIJK) (honoraria, rentes, heffingen/leges en verkoop/verhuurkosten); • winst- en risicopercentage ontwikkelaar (W).

Het mag duidelijk zijn dat de hoogte van de winst van de ontwikkelaar direct wordt beïnvloed door deze methodiek. De residuele waardemethode is dus alleen te gebruiken bij de waardebepaling van 46

Zie voor gedetailleerde rekenkundige uitleg Rust e.a. (1997) pp.52-55 en 66-70.

72

een perceel grond met een mogelijkheid tot projectontwikkeling. Het door de ontwikkelaars gehanteerde winstpercentage is binnen deze berekeningsmethodiek een onbekende. Een exacte berekening van deze variabele is niet mogelijk aangezien er geen vaste richtlijnen bestaan die de hoogte van de winst bepalen. Voor elk project en voor elke ontwikkelaar gelden andere randvoorwaarden en doelstellingen. Eén en ander vertaalt zich rechtstreeks in de ‘noodzakelijke’ hoogte van de betreffende winst. In deze situatie zal het winst- en risicopercentage, tezamen met de grondprijs, de sluitpost in de berekening vormen wanneer de andere twee variabelen bekend zijn. Dan geldt: W + GW = OG - BK - BIJK De maximale prijs die uiteindelijk voor de grond neergeteld zal worden hangt af van de marktbeoordeling van projectontwikkelaar en belegger. De projectontwikkelaar schat de marktkansen in van toekomstige gebruikers, en de marktkans om het object straks te verkopen aan de belegger. Zijn doel is het verschil tussen verkoopprijs en kostprijs (= bouwkosten en grondkosten) zo groot mogelijk te houden.

De gedachtengang is daarbij als volgt: De te verwachten aanvangshuur is een vrij hard gegeven. Voor het vaststellen van het juiste huurniveau is kennis van de (lokale) onroerend-goedmarkt nodig. De jaarlijkse opbrengsten bij onroerend-goedbelegging kent risico's. Daarom moet het rendement bij kantoorbelegging hoger liggen dan bij langlopende staatsobligatie (stel x %).

De opbrengsten van een kantoorgebouw zullen stijgen; (de huurprijzen met inflatie); daarom hoeft het gebouw bij aanvang niet zoveel als x % op te leveren. De opbrengsten van het kantoorgebouw zijn niet oneindig: daarom moeten die opbrengsten meer dan x % van de kapitaalwaarde vertegenwoordigen. De bepaling van het rendement vindt dus plaats op basis van vergelijking met rendement bij staatsobligaties rekening houdend met risico, huurstijging en exploitatieperiode.

De bepaling van het rendement wordt meestal gevoelsmatig bepaald. Daarbij zullen een aantal factoren tezamen moeten worden afgewogen, zoals: • de kwaliteit en kracht van de locatie • het type gebouw; • de kwaliteit van het gebouw; • de conjunctuur (met name de rentestand); • vraag-aanbodsituatie (schaarste) • etc.

De uitkomst van die beoordeling leidt tot de bepaling van een vereist aanvangsrendement. Tezamen met de te verwachten aanvangshuur kan nu de onroerend-goed waarde berekend worden.

Onroerend goed waarde De bepaling van de onroerend-goed waarde vormt het vertrekpunt bij de berekening. De onroerendgoed waarde wordt berekend uit het verwachte huurniveau en het bruto aanvangs-rendement (BAR), volgens de volgende formule:

Onroerend goed waarde =

Totale huur ---------------------------------------------------Bruto aanvangsrendement

Het bruto aanvangsrendement (BAR) heeft betrekking op de bruto-opbrengsten in het eerste jaar (huurinkomsten). En het zogenaamde netto-aanvangsrendement (NAR). Dit betreft de netto-

73

opbrengsten (huurinkomsten min onderhoud, verzekering, enz.).Het ramen van de bouwkosten vormt de volgende stap in de berekening.

Bouwkostenramingen Over de afzonderlijke bouwprojecten die in het stedenbouwkundig project voorkomen is in de stedenbouwkundige fase doorgaans niet veel bekend. Dat kan ook niet, want de gebouwen worden pas in een later stadium ontworpen. Uit het stedenbouwkundige concept zijn echter wel een paar kenmerken van de gebouwen af te leiden, zoals: • de locatie; • de totale vloeroppervlakte; • de functie; • de lengte/breedte-verhoudingen; • de hoogte.

Op basis hiervan is een raming van de bouwkosten te maken (een begroting die bestaat uit een groot aantal regels van het type ‘hoeveelheid x prijs = bedrag’). De hoeveelheden worden bepaald met de vormfactoren uit het stedenbouwkundige concept als basis.

Winst Het door de projectontwikkelaar gehanteerde winstpercentage is binnen de bere-kenings-methode een onbekende. Dit is ook niet te berekenen. Er gelden geen richtlijnen die de hoogte van de winst bepalen. Voor elk project en voor elke projectontwikkelaar gelden andere randvoorwaarden en doelstellingen. Wanneer bijvoorbeeld de continuïteit van de werkgelegenheid bij het bedrijf voorop staat dan zal men de winstmarge beperkt willen houden. Dit geldt ook wanneer sprake is van koppelafspraken waarbij op een andere lokatie binnen de gemeente een winstgevender project te realiseren is.

Over de hoogte van de winst kunnen eventueel tussen de partijen afspraken gemaakt worden. In dat geval zal voor de winst een percentage van de bouw-kosten aangehouden worden. Meestal zal de winst echter de sluitpost vormen wanneer de andere variabelen bekend zijn.

Dan geldt: W = OG - BK - BIJK - GK. GK staat voor de grondkosten zijnde de transactieprijs van het perceel zoals die tussen gemeente en private partij is overeengekomen.

Grondkosten Het bedrag voor de grondkosten is de andere variabele aan de ontwikkelaarzijde Bij de gemeente worden veelal richtlijnen gehanteerd voor de grondprijzen bij de verschillende bestemmingscategorieën en eventueel verder gedifferentieerd naar locatiekenmerken.

Veelal leiden onderhandelingen tot een transactieprijs voor de grond. Al of niet uitgedrukt in een bedrag per m² (gebouw of terrein). De overeengekomen transactieprijs is dan het resultaat van de grondkostenberekening, zoals hiervoor omschreven en weergegeven in de figuur ‘grondwaarde als verbindende schakel’. Voor de projectontwikkelaar vormen W+GW veelal de sluitpost in de berekening. Gedurende de onderhandelingen tussen koper en verkoper zal dan moeten worden vastgesteld hoe dit bedrag zal worden verdeeld. De onderhandelingen tussen gemeente en projectontwikkelaar zullen dus uiteindelijk bepalen hoe het winstpercentage voor de projectontwikkelaar en de te behalen grondprijs voor de gemeente zullen worden verdeeld.

Als uitvloeisel van het reeds in gang gezette bestuurlijke decentralisatieproces zullen gemeenten en ontwikkelaars meer zelfstandigheid krijgen bij het ontwikkelen van stukken grond. Concreet betekent dit dat plannen aan minder regels gebonden zullen zijn maar ook minder aanspraak kan worden gemaakt op subsidieregelingen. Het belang van een acceptabele grondprijs voor partijen

74

wordt in dit verband voor de haalbaarheid van het totale project steeds belangrijker. Voor een gedegen onderbouwing van de te voeren onderhandelingen is een combinatie van de dynamische eindwaardemethode en de residuele waardemethode een waardevol hulpmiddel. Om de realisatiekans van (commerciĂŤle) projecten te vergroten zal de gemeente -in casu het grondbedrijfook met dit laatste instrument nog veel ervaring moeten opdoen. Immers inzicht in de daadwerkelijke ‘speelruimten’ voor de onderhandelingen zal de eigen onderhandelingspositie in grote mate versterken.

7.8 Grondwaardebepaling op kantoorlocaties Op basis van de residuele waardetheorie mag worden aangenomen dat de waarde van grond wordt bepaald door de 'opbrengsten' die erop kunnen worden gereali-seerd. Op de markt voor kantoorlocaties en bedrijfsterreinen zijn dat de (huur)-opbrengsten van onroerend goed. Verschillen in grondprijzen tussen locaties worden volgens de theorie veroorzaakt door het verschil in aantrekkingskracht van locaties op functies met verschillende vestigingseisen. De residuele waarde van grond is de maximale waarde, die grond, gegeven een bepaalde bestemming, kan bereiken.

Drie factoren zijn daarbij in het bijzonder van belang:

1. Kwaliteit van het vestigingsmilieu

Kwaliteitsverbetering van een bedrijfslocatie zal de (huur)opbrengsten verhogen, wanneer voldoende bedrijven bereid zijn te betalen voor die extra kwaliteit.

2. Vraag/aanbod-verhoudingen op de gebouwenmarkt

Lagere leegstand zal met name op omvangrijke, dynamische markten tot hogere huuropbrengsten leiden

3. Bebouwingsintensiteit o

Een toename van het bedrijfsvloeroppervlak (BVO) per eenheid grondoppervlak zal de (huur)opbrengsten verhogen, onder aftrek van extra bouwkosten voor het bouwen in hogere dichtheid.

In de praktijk zullen de gerealiseerde grondprijzen zelden op het niveau van de residuele waarde liggen. Dat wordt veroorzaakt door een aantal factoren, waarvan de belangrijkste zijn: o Het gemeentelijk grondprijsbeleid, dat andere doelstellingen kan omvatten dan opbrengst-maximalisatie, zoals het toepassen van prijsreductie vanuit acquisitiedoelstellingen. o Vraag/aanbod-verhoudingen op de grondmarkt: een overschot aan bouwrijpe grond zal een prijsdrukkend effect hebben.

De grondproductiekosten (kosten voor het verwerven en bouwrijp maken van grond) hebben volgens de residuele waardetheorie geen invloed op de hoogte van grondprijzen. Ze vormen wel een belangrijke inputvariabele voor het gemeente-lijk grondprijsbeleid. Vandaar de onderbroken stippellijn in figuur 7.4. Als de grondproductiekosten boven de te realiseren grondprijs liggen, is het realiseren van een bestemming financieel niet aantrekkelijk. Indien een bestemming op verschillende locaties kan worden gerealiseerd, zal bij gelijke kwaliteit de locatie met de laagste grondproductiekosten de voorkeur verdienen.

Een belangrijke conclusie uit de residuele waardetheorie is dat in geval van schaarste dit niet alleen betrekking heeft op de grondmarkt, maar vooral ook op de gebouwenmarkt. Op de gebouwenmarkt komen de huurprijzen tot stand, die uiteindelijk bepalend zijn voor de waarde van de grond. Omdat de residuele waarde van grond in principe afhankelijk is van de waarde van het onroerend goed dat erop staat, moeten hogere grondprijzen worden gedragen door hogere prijzen van onroerend goed.

Een hogere residuele waarde van grond is met name realiseerbaar in de kantorensector. Om een hogere residuele waarde van grond op kantoorlocaties tot stand te brengen is het nodig hogere huuropbrengsten voor kantoren te realiseren. De huidige gemiddelde lage huurprijzen in Nederland vormen een belemmering voor het verhogen van de grondprijzen op kantoorlocaties.

75

vraag/aanbod gebouwenmark

kwaliteit vestigingsmilieu

bebouwings intensiteit

vraag/aanbod gebouwenmarkt

gond productie kosten

grondprijs beleid gemeente

regional grondbeleid

grondprijs 2 m

Vraag/ aanbod grondmarkt

restrictief locatiebeleid

Figuur 7.4: Verklarende factoren voor verschillen in grondprijzen op kantoorlocaties en bedrijfsterreinen

Regionaal grondbeleid, gericht op het creëren van schaarste aan bouwrijpe grond, zal niet direct effect hebben op de huuropbrengsten van kantoren. Beleid dat is gericht op het realiseren van hogere grondprijzen zal daarom verder moeten gaan dan het voeren van een regionaal grondbeleid.

Tevens zal aandacht moeten worden geschonken aan: • kwaliteitsverhoging van het aanbod; • een effectief restrictief volumebeleid; • intensivering van het grondgebruik.

Intensiveren grondgebruik Behalve de huurprijs per m² bvo heeft ook de bebouwingsintensiteit invloed op de residuele waarde van grond. De bebouwingsintensiteit kan worden weer-gegeven door middel van de Floor-Space Index. De Floor-Space Index geeft de verhouding tussen bedrijfsoppervlak en grondoppervlak aan.

Een Floor-Space Index van 2 wil zeggen dat op 10.000 m² grond 20.000 m² bedrijfsvloeroppervlak kan worden gerealiseerd. Daarbij zijn overigens nog verschillende typen bebou-wingen mogelijk.

Bestemmingsplanvoorschriften over maximale bouwhoogte en bebouwingspercentages zullen die keuzemogelijkheid beperken. Uit buitenlandse voorbeelden blijkt dat het gericht inzetten van de Floor-Space Index goede mogelijkheden biedt om te komen tot prijsdifferentiatie. Door een hoge Floor-Space Index exclusief te reserveren voor gebieden rond knooppunten van openbaar vervoer voer kan daar de gewenste stijging van de grondprijzen worden gerealiseerd. Een differentiatie in bebouwingsintensiteit tussen verschillende typen locaties en binnen locaties is daarbij nodig. Uit onderzoek blijkt dat de bebouwingsintensiteit op kantoorlocaties vooral het resultaat is van het onderhandelingsproces tussen ontwikkelaars en gemeenten. Differentiatie in Floor-Space Index is in Nederland geen bewust ingezet instrument om de hoogte van grondprijzen te sturen.

In het algemeen is in de Nederlandse situatie is het verhogen van de bebouwings-intensiteit waarschijnlijk de meest effectieve manier om op korte termijn tot hogere grondprijzen te komen. Bij een hogere bebouwingsintensiteit behoeven de netto huuropbrengsten per m² bvo niet te stijgen om tot hogere grondprijzen per kaveloppervlak te komen. Een gevolg van het toepassen van hogere bebouwingsdichtheden is wel dat er minder grond nodig is om een zelfde volume kantoren te realiseren. De financiële winst van een hogere bebouwingsintensiteit zit daarom niet zo zeer in hogere grondopbrengsten. Belangrijker is de gunstige grondexploitatie als gevolg van lagere kosten omdat minder grond bouwrijp moet worden gemaakt (en dus minder ontsluitingswegen, etc.). Ook bij het verhogen van de bebouwingsintensiteit geldt, dat er alleen sprake is van hogere grondprijzen als er voldoende vraag is naar grond. Een restrictief locatiebeleid is daarom een belangrijke voorwaarde voor het effectief toepassen van deze mogelijkheid.

76

Literatuur

Akro Consult (1999), PPS 2000+. Terugblik en toekomstperspectief. Den Haag.

Bakker, Vincent (1999), ‘Grondbedrijven in Nederland kiezen positie. Grondbedrijf zoekt bestaansrecht.’, in: Bouw nr. 3 pp. 12-16.

Bregman, A.G. en D.A. Lubach (2000), Modernisering Gemeentelijk Grondbeleidsinstrumentarium.

Den Haag: Instituut voor Bouwrecht Ernst & Young Consulting ( 2000) Inventarisatie faal- en succesfactoren van lokale PPS-projecten.

Utrecht: Ernst & Young Consulting.

Fokkema, J. en R. Kohsiek (2000), ‘Kostenverhaal in de grondexploitatie’. in: Tijdschrift voor de

volkshuisvesting, nr. 4-5, pp. 22-27

Greef, J. de (2000), ‘Geschiedenis van de stedelijke grondpolitiek’. in: Tijdschrift voor de

volkshuisvesting, nr. 4-5, pp.9-13

Jager, A.F. (2002) ‘Het recht van erfpacht in Amsterdam’, W.K. Korthals Altes e.a. (red.) Handboek

grondbeleid en locatieontwikkeling. Den Haag: VUGA.

Jong, Jitske de (2000) ‘Grondbeleid en juridisch instrumentarium. Goed gereedschap is het halve werk’, Tijdschrift voor de Volkshuisvesting nr. 4-5, pp.18-21.

Kam, George de (2000) ‘Instrumentarium grondmarkt behoeft andere grondslag. Nieuwe spelregels’,

Tijdschrift voor de Volkshuisvesting nr. 4-5, pp. 27-31.

Kam, George de en Barrie Needham (2002) ‘Woningcorporaties op de grondmarkt’, in: Tijdschrift

voor de Volkshuisvesting nr. 3 pp.35-40.

Kleinepier A. en B.Needham, R. Verhage, P. van Geffen (1999) ‘Grondbeleid en de netwerkeconomie’, in: Stedebouw en Ruimtelijke Ordening, nr. 6 pp.21-24.

Kolpron Consultants (2000) Grondbeleid en stedelijke herstructurering.

Korthals Altes W.K. e.a. (red.) (2002) Handboek grondbeleid en locatieontwikkeling. ‘s Gravenhage: VUGA. Korthals Altes, Willem (2000) ‘Grondbeleid bepaalt sturingsmogelijkheden Vijfde Nota’, Rooilijn nr. 9 pp.431-437 KPMG Metrum. Procesmanagement en advies (2001) Procesmanagement van stedelijke

gebiedsontwikkeling. Meern.

Kruijt, Bert, Barrie Needham en Tejo Spit (1990) Economische grondslagen van grondbeleid.

Amsterdam: UvA/SBV. Lingbeek O., (2001) ‘De beperkte meerwaarde van de grondexploitatievergunning’, in: B&G september 2001, pp. 18-19.

77

Ministerie van VROM en Ministerie van Financiën (2001) Op grond van beleid. (Nota Grondbeleid). ‘s Gravenhage: Sdu. Remkes, J.W. , Staatssecretaris VROM (2002) ‘Grondprijsbeleid en woningproductie’, lezing Congres Vereniging van Grondbedrijven, te Ede d.d. 17-04-2002.

Rust W.N.J. e.a. (1997) Vastgoed financieel. Theorie en toepassing van de financiële rekenkunde in de vastgoedpraktijk. Delft/Vlaardingen: DUP/Management Studiecentrum.

Saverkool Henk (2002) ‘Is er nog grond voor het grondbedrijf’. in: Tijdschrift voor de Volkshuisvesting nr. 3 pp. 28-34.

Tijl, H. (2002), ‘Optimalisering niet van de grond?’. in: Rooilijn, nr.1, januari, pp.552-557 Til, R. van (2001), ‘De Nota Grondbeleid. Verpakt conflictstof in rationeel jasje’. In: Vastgoed, maart pp. 9-11 TU-Delft (2000), Aanbevelingen vormgeving en gebruik Wet voorkeursrecht gemeenten. Delft.

Verkerk, K. (2002) ‘Vestiging van een voorkeursrecht op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten’, W.K. Korthals Altes e.a. (red.) Handboek grondbeleid en locatieontwikkeling. Den Haag: VUGA. Verkerk, K. (2002) ‘Vestiging van een voorkeursrecht op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten’, W.K. Korthals Altes e.a. (red.) Handboek grondbeleid en locatieontwikkeling. Den Haag: VUGA. Verlaat, van ‘ J. (1997) Productontwikkeling binnen Regiomarketing. Rotterdam: EUR. Verlaat, van ‘ J. (1998a) De middelen geld en grond bij citymanagement. Rotterdam: OBR (ongepubliceerd).

Verlaat, van ‘ J. (1998b) Citymanagement op verschillende schaalniveaus. Rotterdam: OBR (ongepubliceerd).

Verlaat, van ‘ J. (2001) Urban landpolicy in the Netherlands, and the changing role of municipal realestate departments. (Syllabus Urban Management Course). Rotterdam: OBR/EUR/IHS (ongepubliceerd).

VNG (1993) Van Grondbeleid naar grondexploitatie, ’s Gravenhage: VNG-Uitgeverij VROM-Raad (2000) Het instrument geslepen. Advies 020; ’s Gravenhage.

Werkgroep Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) (2000) Grondbeleid, Grond voor beleid.

(Eindrapportage juli 2000.)

Wigmans, G. (1992), ‘Grondbeleid in regionaal perspectief’. in: Stedebouw en Volkshuisvesting, nr.

5, pp. 17-22.

Wigmans, G. (1992), ‘Grondexploitatie en stedelijke afwegingen’. in: Stedebouw en Volkshuisvesting, nr. 5 1992, pp. 23-28.

Wigmans, G. (1995) Grondbeleid en marktoriëntatie. Risicobeoordeling in de grondexploitatie. Delft: Publikatieburo Bouwkunde.

Wigmans, G. (1998) De facilitaire stad Rotterdam. Grondbeleid en postmodernisering. Delft: DUP.

78

Wigmans, G. (2001a) Strategische wijkaanpak Rotterdam. Delft/Rotterdam: Publikatieburo Bouwkunde.

Wigmans, G. (2001b) ‘Op zoek naar een nieuwe rolverdeling. De Rotterdamse wijkaanpak’, in:

Tijdschrift voor de Volkshuisvesting nr. 4-5 pp. 17-24.

Wigmans, G. (2002) de Grondexploitatie. Kosten, opbrengsten en resultaat. Delft: ARKO/Publikatieburo Bouwkunde.

Wigmans, G. (2003) Management van gebiedsontwikkeling. Delft: Publikatieburo Bouwkunde.

Wolff, H.W. de (2002a) ‘Relatie grondbeleid en omliggende beleidsvelden’, W.K. Korthals Altes e.a. (red.) Handboek grondbeleid en locatieontwikkeling. Den Haag: VUGA. Wolff, H.W. de (2002b) ‘Verwervingsaanpak en instrumenten’, W.K. Korthals Altes e.a. (red.)

Handboek grondbeleid en locatieontwikkeling. Den Haag: VUGA. Wolff, Herman de (1998) ‘De regiefunctie bij de ontwikkeling van bouwlocaties’, Rooilijn nr. 2 pp.

69-74.

Wolff, Herman de (1999), ‘Voorkeursrecht tussen regie en markt’. in: Rooilijn nr.10, pp.476-483 Zeeuw, F. de (1988), Gemeentelijk grondbeleid, een wegwijzer. (WBS/Centrum voor Lokaal Bestuur) Amsterdam.

79