HANDBOEK VOOR STUDIE EN PRAKTIJK
ZO WERKT GEBIEDSONTWIKKELING
Friso de Zeeuw PRAKTIJKLEERSTOEL GEBIEDSONTWIKKELING TU DELFT
Inhoud Introductie 1 Gebiedsontwikkeling: kern en context. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6
Wat is gebiedsontwikkeling?. Ingrediënten en ambities. Wat is geen gebiedsontwikkeling?. Altijd context. Ontwikkelings- en uitnodigingsplanologie. ‘Complex adaptief systeem’.
2 Geschiedenis in vogelvlucht. 2.1 Oorsprong. 2.2 Begin 1965–1980. 2.3 Opkomst 1981–1994. 2.4 Bloei 1995–2008.
3 Proces, fasering en activiteiten. 3.1 Overzicht en indeling. 3.2 Initiatief. 3.2.1 Nooit een blanco situatie. 3.2.2 Variëteit in de initiatieffase. 3.2.3 Activiteiten. 3.2.4 Gemeente en marktinitiatief. 3.2.5 Initiatieven stranden. 3.3 Planvormingsfase. 3.3.1 Vier ingrediënten. 3.3.2 Aanpak. 3.3.3 Conceptontwikkeling. 3.3.4 Masterplan. 3.3.5 Masterplan nieuwe stijl. 3.3.6 Vergeefse planvorming.
3.4
Uitwerking en projectontwikkeling. 3.4.1 Planuitwerking. 3.4.2 Projectontwikkeling.
10 10 11 14 15 16 20 22 22 23 25 26 30 30 31 31 32 34 35 36 36 36 38 39 41 43 46 48 48 48
4 Sturing en stuurlui. 4.1 Stuurmanskunst. 4.2 Netwerksturing. 4.3 Doorwaadbare plaats. 4.4 Voorbeelden. 4.5 Risico’s. 4.6 Ondernemerschap en organisatievermogen. 4.7 Belangen bundelen. 4.8 Competenties voor leiderschap. 4.9 Vakdisciplines. 4.10 Invloed digitalisering en big data.
5 Financiën. 5.1
Grondexploitatie: werking en sturing.
5.1.1 Geen gebiedsontwikkeling zonder investeringen. 5.1.2 Grondexploitatie en vastgoedexploitatie. 5.1.3 Residuele grondwaarde. 5.1.4 Grondkosten- en opbrengsten. 5.1.5 BTW en overdrachtsbelasting. 5.1.6 Verevening. 5.1.7 Planvorming en -uitvoering. 5.1.8 Badkuip. 5.1.9 Specifieke risico’s en kansen. 5.1.10 Van badkuip naar wasbak. 5.2 Financiering. 5.2.1 Banken. 5.2.2 Gemeenten als financier. 5.2.3 Beleggers. 5.2.4 Crowdfunding. 5.2.5 Fondsen en alternatieve financiering.
6 Omgaan met omgevingsrecht. 6.1 Relevante rechtsgebieden. 6.2 Wet op de ruimtelijke ordening. 6.3 Bestemmingsplan. 6.4 Spanning met sectorale wetgeving. 6.5 Ontslakken. 6.6 Crisis- en herstelwet en Omgevingswet.
50 50 51 53 54 54 55 58 60 60 62 68 68 68 68 70 71 72 72 73 74 74 75 79 79 80 82 83 84 86 86 86 87 89 91 95
7 Spelers in de waardeketen. 7.1 Hoe werkt de waardeketen?. 7.2 Veranderingen in de waardeketen. 7.3 Gemeenten. 7.4 Gebiedsregisseurs. 7.5 Ontwikkelaars. 7.6 Woningcorporaties. 7.7 Beleggers. 7.8 Bouwers. 7.9 Eindgebruikers.
8 Publiek-private samenwerking. 8.1 Samenwerkingsvormen. 8.1.1 Samenwerkingsland. 8.1.2 Publieke en private exploitatie. 8.1.3 Joint venture varianten. 8.1.4 Evaluatie ‘zware’ PPS. 8.1.5 Licht, faseerbaar, flexibel. 8.1.6 Succes- en faalfactoren. 8.1.7 Vergelijking met Engeland. 8.1.8 Vergelijking met Duitsland. 8.2 Partnerkeuze. 8.2.1 Vrijheid in selectiemethode. 8.2.2 Selectiemethoden. 8.2.3 Kritische kanttekeningen. 8.2.4 Nieuwe opgaven.
9 Participatie. 9.1 Meer dan inspraak. 9.2 Aanpak. 9.3 Handleidingen. 9.4 Consensus en belangentegenstelling. 9.5 ‘Energieke samenleving’?. 9.6 Rol initiatiefnemer.
10 Organisch en planmatig. 10.1 Organisch als alternatief. 10.2 Voorbeeld: Deventer Havenkwartier. 10.3 Rol initiatiefnemers. 10.4 Rol gemeente. 10.5 Kostenverhaal lastig. 10.6 Mengvormen. 10.7 Heen en weer. 10.8 Combinatie met ‘ontslakken’. 10.9 Juist niet organisch. 10.10 Organische aanpak superieur?.
100 100 101 103 104 106 107 107 108 108 110 110 110 110 114 118 120 122 124 126 127 127 129 134 135 136 136 137 139 139 142 143 148 148 149 150 150 151 152 153 155 157 158
11 Transformatie. 11.1
Binnenstedelijke gebiedstransformatie. 11.1.1 Argumentatie. 11.1.2 Gemeentelijk kader.
11.2
Specifieke aandachtspunten.
11.3
11.2.1 Inventarisatie. 11.2.2 Omgang met bedrijven. 11.2.3 Milieu-items. Financiële aspecten. 11.3.1 Financiële haalbaarheid. 11.3.2 Kosten omlaag. 11.3.3 Opbrengsten omhoog.
12 Maatschappelijke waarden. 12.1 Basistaak overheid. 12.2 Maatschappelijke businesscase?. 12.3 Relatie met grondbeleid. 12.4 Alles in euro’s?. 12.5 Geluk.
13 Omgevingskwaliteit. 13.1 Kwaliteitsbegrip. 13.1.1 Omgevingskwaliteit ontleed. 13.1.2 Relatie met proces. 13.2 Duurzaamheid. 13.2.1 Universum van duurzaamheid. 13.2.2 Doe de tienkamp. 13.3 Functiemenging. 13.3.1 Meer voor- dan nadelen. 13.3.2 De nieuwe menging. 13.4 Openbare ruimte. 13.4.1 Prettige ruimte. 13.4.2 Pleinen.
13.5
Concept, stedenbouw en architectuur.
13.5.1 Retro ter discussie. 13.5.2 Moderne concepten. 13.5.3 Vinex. 13.6 Erfgoed. 13.6.1 Toegenomen aandacht. 13.6.2 Tussen willen en kunnen. 13.7 Groen en biodiversiteit. 13.7.1 Groen en verdichting. 13.7.2 Bouwen in de prairie?. 13.7.3 Natuurwetgeving. 13.8 Gezondheid.
160 160 160 161 166 166 166 168 170 170 175 176 178 178 178 179 181 183 184 184 184 185 188 188 189 190 190 192 194 194 198 199 199 202 203 205 205 208 210 210 212 214 215
14 Mobiliteit, water, energie. 14.1 Stromen in versnelling. 14.2 Mobiliteit. 14.2.1 Interne bereikbaarheid. 14.2.2 Externe bereikbaarheid. 14.2.3 Trends. 14.2.4 Wensdenken. 14.2.5 Infrastructuur. 14.2.6 Stations verbinden. 14.2.7 Knooppunt-ontwikkeling. 14.3 Water. 14.3.1 Impuls voor gebiedsontwikkeling. 14.3.2 Voorbeeld: IJsseldelta. 14.3.3 Van watertoets naar klimaattoets. 14.3.4 Klimaatadaptatie. 14.4 Energie. 14.4.1 gevolgen energietransitie. 14.4.2 Voorbeeld: Goeree-Overflakkee. 14.4.3 Uitwisseling warmte en koude. 14.5 Circulaire economie.
15 Dwaalwegen en leerpunten. 15.1 Gebiedsontwikkeling beweegt mee. 15.2 ‘Nieuwe Stijl’. 15.3 Nieuwe verdienmodellen?. 15.4 Van bezit naar gebruik?. 15.5 Leerpunten. 15.6 Kracht van gebiedsontwikkeling.
16 Het grote plaatje.
216 216 216 216 217 218 219 221 224 224 226 226 226 229 230 231 231 231 233 233 238 238 239 240 241 241 243
16.4.1 Spaghetti. 16.4.2 MIRT. 16.4.3 Regionale samenwerking. 16.5 Slot.
246 246 247 249 252 252 252 253 255
Over de auteur. Over de praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling en de SKG. Colofon. Bronnen.
256 258 260 262
16.1 16.2 16.3 16.4
Grote opgaven. Sturingsconcept en governance. Nationale arena. Arena van de regio.
Pagina’s 8 t/m 37 zijn weggelaten in deze bladerversie
Hoofdstuk 3 38
Proces ∙∙ ‘tafelschikking’ en rolverdeling verschillende participerende partijen ∙∙ verankering samenwerkingsarrangementen in overeenkomsten ∙∙ participatiestrategie ∙∙ aanpak gebiedsmarketing en gebiedscommunicatie Bij een gemeentelijke traditionele aanbestedingsprocedure laten wij hierbij de gunning aan de marktpartij (of aan een consortium): plan en financiën (‘grondbod’) liggen op hoofdlijnen vast. De contracten moeten nog gesloten worden en veel aspecten behoeven verdere uitwerking.
STURING VAN DE VIER PIJLERS VAN GEBIEDSONTWIKKELING
FINANCIËN • kosten & baten • risico’s • grondexploitatie • cashflow • financiering
• marktvraag • overheidsprioriteit • m aatschapp elijk initiatief
PROGRAMMA • i n functies, kwantiteiten, kwaliteiten, fasering • p ublieke rand voorwaarden
STURING
PROCES • s amenwerkingsarrangement • p articipatie/ communicatie/ marketing • j uridische procedures
ONTWERP & REALISATIE • concept & ontwerp • engineering • infrastructuur/energie/water
3.3.2 Aanpak In het verleden was het de gewoonte dat stedenbouw vrij snel in het ontwikkelingstraject van een nieuwe locatie in beeld kwam. Gemeentelijke stedenbouwkundigen gingen aan de slag, of er werden stedenbouwkundige bureaus – al dan niet in competitieverband – aan het werk gezet. Het gevolg was dat er al uitgewerkte stedenbouwkundige visies op tafel kwamen, zonder dat goed was nagedacht over doelgroepen, programma, concept en planeconomie. Die slagen moesten vervolgens daarna nog plaatsvinden, waardoor vertraging optrad.
Proces, fasering, activiteiten 39
In een lean and mean-proces heeft men de volgorde omgedraaid: eerst een gebied definiëren in termen van functies, identiteit en kwaliteiten. Daar kunnen overigens prima stedenbouwkundigen in participeren, maar zonder fijne tekenpen. Met kalkpapier en houtskool verschijnen al schetsend de potenties van het gebied. Het eindresultaat van deze fase is een kwalitatief programma van eisen; een beschrijving van het gebied op kwalitatieve hoofdlijnen. Een klassieker van deze manier van werken is nog altijd het Zaaneiland in Zaandam, daterend uit begin jaren negentig. De opgave startte met een interactie tussen programmatische randvoorwaarden en financiële haalbaarheid. Dat vormde de basis voor de gewenste invulling van het gebied. Vervolgens heeft men het programma van eisen voor gebiedsidentiteit samengesteld. Via een prijsvraag is een stedenbouwkundige geselecteerd (Hosper) die het best inhoud gaf aan het overkoepelende gebiedsconcept. Daarmee is de grondexploitatie geoptimaliseerd en maakte men de stap naar een gedetailleerd stedenbouwkundig plan en een gedetailleerd woonprogramma. In dit proces moeten we de kunst beoefenen om het bestemmingsplan zo lang mogelijk globaal en flexibel te houden. Pas als duidelijk is wat er concreet op een bepaalde plek daadwerkelijk gemaakt gaat worden, in termen van functies, openbare ruimte, voorzieningen en bedrijvigheid – bijvoorbeeld in het stadium van het voorlopig ontwerp –, vindt snel de juridisch-planologische uitwerking plaats. En wel in vorm van de uitwerking van het bestemmingsplan of afwijkingsbesluit. Bij een globaal plan met eindbestemmingen is geen verdere uitwerking nodig.
3.3.3 Conceptontwikkeling(4) Voor het ‘concept’ in gebiedsontwikkeling bestaat geen vastomlijnde definitie. Wel zijn legio metaforen voorhanden, zoals: ‘de ziel van het masterplan’. Het gebiedsconcept schetst het wenkend perspectief van de beoogde verandering in het gebied, met de essentiële kenmerken. Dat is het ‘verleidelijke verhaal’, waarin emotie en beleving centraal staan. Daar hoeft de stedenbouwkundig ontwerper of architect nog niet aan te pas te komen. Het gebiedsconcept vormt de basis voor de gebiedsmarketing.
Zaaneiland, Zaanstad Beeld uit 1939 ver voor de transformatie tot woongebied (boven). Onder: Zaaneiland, kort na de transformatie (rond 2000).
Hoofdstuk 3 40
Conceptontwikkeling deed zijn intrede in multifunctionele plannen met de retailfunctie als voornaamste drager, bij recreatieparken en outletcentra. Het doel was (en is) het plan zo in te richten dat bezoekers zo lang mogelijk in het plangebied verblijven en daar kopen en consumeren. In de ‘klantreis’ gaat het om beleving, verblijfskwaliteit, routing, bereikbaarheid en parkeergemak. De afgelopen decennia heeft de werkwijze zich uitgebreid naar alle typen gebiedsontwikkeling. Een succesvol concept bindt de betrokken publieke en private partijen, potentiele afnemers en andere belanghebbenden. Flexibele plannen veranderen in de loop van de tijd; de ‘vaste waarde’ van het gebiedsconcept houdt stand. Dat is althans de theorie; de praktijk leert dat ook in moeilijke tijden het oorspronkelijke concept niet kan bogen op onaantastbaarheid. Verschillende uitgangspunten liggen aan het concept ten grondslag: ∙∙ accentueren van bepaalde actuele kwaliteiten van het gebied, in relatie met potentiële afnemers (doelgroepen); ∙∙ of, andersom, eerst de doelgroep determineren en dan de (bedachte) kwaliteiten van het gebied inkleuren. Voorbeelden van het eerste type zijn: ∙∙ Sancta Maria (gemeente Noordwijk) waarbij het oude klooster bewust als centraal thema wordt gepositioneerd.(5) ∙∙ Central District Rotterdam dat eigenlijk bestaat uit een aantal samenhangende deelconcepten.(6)
Bekende voorbeelden van nieuwe creaties zijn: ∙∙ het kastelenplan van Haverleij (gemeente Den Bosch) en – recenter – ∙∙ plan Duin (gemeente Almere), waarbij de gebiedsmarketing de relatie en associatie met Almere bewust minimaliseert, terwijl de specifieke eigen kwaliteiten van gebied en gunstige ligging in de Metropoolregio nadruk krijgen.(7)
Sancta Maria, Noordwijk (links). Plan Duin, Almere
Gebiedsconcepten kunnen een bepaald thema centraal stellen (gekoppeld aan een specifieke doelgroep. Bijvoorbeeld: ‘wonen op de golfbaan’, ‘wonen bij mijn paard’ of ‘seniorenstad’. Dat lukt lang niet altijd: seniorenstad en paardenstad (‘Er staat een paard in de gang’) zijn er nooit gekomen.
Proces, fasering, activiteiten 41
3.3.4 Masterplan Het masterplan geeft op gebiedsniveau de ambities weer wat partijen met de ontwikkeling willen bereiken: het plan heeft geen publiekrechtelijke status en is vormvrij. Het gaat om de volgende aspecten: ∙∙ het te realiseren programma ∙∙ ‘het verleidelijke verhaal’: het concept met de kernkwaliteiten van het gebied die het verschil moeten gaan maken ∙∙ ‘fysieke structuurelementen’ – we noemden ze al – in ieder geval de doorgaande ‘stromen’, met een evidente relatie met een wijdere omgeving: –– waterstructuur –– energievoorziening –– mobiliteit –– groenstructuur ∙∙ milieukwaliteiten en klimaatbestendigheid ∙∙ de stedenbouwkundige hoofdopzet ∙∙ de procesaanpak Voor de crisisperiode kreeg het masterplan in toenemende mate een uitgewerkt en gedetailleerd karakter. ‘Blauwdrukplanning’ met een strak programma, planning en fasering. Masterplan, stedenbouwkundige uitwerking en zelfs architectuur leken met elkaar samen te vallen of tenminste rechtstreeks in elkaars verlengde te liggen. Met soms een ster-architect als de creatieve spil en bewaker van het ontwerp.
Central District, Rotterdam
Hoofdstuk 3 42
Spoorzone Delft De Spoorzone Delft is in 1998 aangewezen als een voorbeeldproject voor intensief ruimtegebruik. Met de stimuleringssubsidie die hieraan gekoppeld was, heeft de gemeente Delft de plannen voor het nieuwe spoorzonegebied verder kunnen uitwerken. Er is een ontwerpwedstrijd uitgeschreven, die gewonnen is door de Spaans/Catalaanse architect en stedenbouwkundige prof. Joan Busquets. Zijn studie ʻSpoorzone Delft. Een visie op stedelijke verbeteringʼ uit 1999 schetst in hoofdlijnen hoe de spoortunnel kan worden ingepast en hoe de ruimte boven de grond opnieuw kan worden ingericht. De studie uit 1999 is tevens de basis van alle plannen die daarna gemaakt zijn: ∙∙ Het masterplan Spoorzone Delft uit 2003, ∙∙ De inrichtingsplannen voor de openbare waarin op hoofdlijnen beschreven staat ruimte uit 2007 en 2009. Busquets maakt hoe het spoorzonegebied eruit komt te zien. deze plannen, die onderdeel zijn van de Joan Busquets is nauw betrokken bij het aanbesteding van de spoortunnel. opstellen van dit masterplan. ∙∙ Het beeldkwaliteitsplan ʻStad van deuren en ∙∙ Het bestemmingsplan uit 2006, waarin is ramenʼ uit 2009, waarin de regels voor de vastgelegd waar woningen, kantoren, groen, architectuur en het materiaalgebruik van de water, station, wegen en parkeerplaatsen nieuwbouw wordt gegeven. Busquets is lid komen. Joan Busquets is supervisor en van het kwaliteitsteam dat de beeldkwaliteit adviseert de makers van het plan. van de bouwprojecten beoordeelt. Spoorzone Delft. (2017). Stedenbouwkundige visie Joan Busquets.(8)
Spoorzone, Delft Masterplan van Busquets, waarin gebiedsontwikkeling, projectontwikkeling en bestemmingsplan een eenheid vormen.
Proces, fasering, activiteiten
WAALFRONT NIJMEGEN
43
WAALFRONT NIJMEGEN
A
1
2 3 6 B
NIJMEGEN
Fo WA
Ko
AL
4 G
7 5
C
8
NIJMEGEN
nin
gs
da
rt
al
WA
Wa
Di
alk
jkk
9
wa
wa
rti
rti
AL
Ha
er
er
Ha
ve
n/
Eil
an
nd
els
d
D E
F
3.3.5 Masterplan nieuwe stijl Masterplannen vormden doorgaans de basis voor een ‘vacuüm gezogen’ bestemmingsplan, met weinig flexibiliteit. De crisis maakte een einde aan deze praktijk waarin ook gebiedsontwikkeling en projectontwikkeling bijna leken samen te smelten. waalfront NIJMEGEN waalfront NIJMEGEN Het masterplan werd weer aanmerkelijk globaler en indicatiever. Het begrip masterplan was dusdanig besmet geraakt dat men de benaming – krampachtig – vermijdt voor de nieuwe documenten. Die krijgen het etiket: spelregelkaart, essentiekaart, dashboard, ontwikkelingsstrategie of ambitiedocument. De globaliteit weerspiegelt zich ook in de kaartbeelden: Alkmaar/Overstad De ontwikkelingsvisie laat op inspirerende wijze de herontwikkel- en transformatiekansen voor Overstad zien. Het is bedoeld om partijen uit te nodigen en te verleiden in Overstad te investeren. De visie constateert belangrijke aanknopingspunten in de bestaande kwaliteiten van het gebied. Zo biedt een deel van het gebied door de huidige opzet en de al aanwezige ondernemers kansen voor een kleinschalig ‘dwaalmilieu’, een soort bazaar. Terwijl een ander stuk van Overstad juist goede aanknopingspunten biedt voor een gemengd gebied waarin leisure-activiteiten goed passen. Ook wordt een belangrijke kans voor het verbeteren van de aansluiting voor voetgangers van Overstad naar de binnenstad getoond: een mogelijkheid die voor veel ondernemers interessant is. Ten slotte laat de Ontwikkelingsvisie ook zien wat de kansen voor een tijdelijk programma in het gebied zijn, zowel op korte als op langere termijn, want slim tijdelijk gebruik draagt bij aan het karakter (placemaking) van het gebied. De nauwe samenwerking met Alkmaarse ondernemers heeft er sterk aan bijgedragen dat de visie op Overstad met instemming is ontvangen, en door de gemeenteraad unaniem is vastgesteld. De nieuwe contouren van Overstad beginnen met de bouw van de bioscoop en het poppodium, de komst van het Beatles Museum en de transformatie van het Kwakelhuis naar appartementen, al aardig zichtbaar te worden.
Waalfront, Nijmegen Het gedetailleerde oude masterplan (links) en het globale masterplan (rechts).
ka
de
Pagina’s 44 t/m 75 zijn weggelaten in deze bladerversie
Hoofdstuk 5 76
WEESPERSLUIS
Weespersluis, Weesp en Muiden Een plan met een programma van 2.800Â woningen. De ontwikkelende partijen betalen aan
MUIDEN
de omvangrijke groenen waterstructuur naarmate het verkoop in deelprojecten vordert.
bij gebiedsontwikkeling
NKANAA
Bloemendalerpolder.(6)
DAM-RIJ
(2013, 14 februari). Unieke samenwerking
AMSTER
Mak, A. & Klaver, G.
L
Piushaven, Tilburg De Piushaven kent een masterplan en sturingsorganisatie op gebiedsniveau. De partijen die participeren in de verschillende projectontwikkelingen betalen mee aan tal van gezamenlijke voorzieningen en activiteiten, maar zonder fulldress fysiek investeringsprogramma op gebiedsniveau.
WEESP
Financiën 77
ESSENTIEKAART ACKERSWOUDE
Ackerswoude, Pijnacker Het oorspronkelijke
Dorps woonmilieu Landelijk woonmilieu Flexibele overgangszone dorps/landelijk ‘Weefstrook’
gastuinbouwgebied van 45 hectare dicht bij het centrum van Pijnacker biedt ruimte voor 1.250 woningen. De omvangrijke voor investeringen zijn – na
Te handhaven percelen
ontbinding van de PPS
Indicatieve plaats ontvangst plek
– teruggebracht tot
Mogelijke plaatsen basisschool
en planaanpassingen kleinere eenheden, door instandhouding van oorspronkelijke infrastructuur en verkavelingsstructuur. Ook is een aantal voorgenomen grondverwervingen geschrapt.
Bron: site Urban Development
In het ideale antwoord op deze vraag geldt voor het gehele gebied een masterplan dat niet of nauwelijks ‘eigen’ voorinvesteringen vereist. Per (deel)project binnen dat gebied vinden dan de investeringen plaats, waartegenover op afzienbare tijd – na realisatie – inkomsten uit verkoop komen. Met fasering van de deelprojecten blijft dan het investeringsvolume in omvang en tijd beperkt.
Pijnacker
Meestal zullen echter investeringen op masterplanniveau onontkoombaar zijn. Aankopen percelen grond en gebouwen sporen vaak niet met de fasering van de deelplannen. Bovendien: ‘buurmans grond is maar eenmaal te koop’: flexibiliteit vormt onderdeel van de aankoopstrategie. Denk ook aan de noodzakelijke uitbreiding van de infrastructuur die voor de herontwikkelingsprogramma randvoorwaardelijk is. Die infrastructuur laat zich niet straffeloos in stukjes opknippen. Meer algemeen: de ‘stroom-elementen’ in het gebied – mobiliteit, waterhuishouding, energie, nuts voorzieningen – vragen pittige investeringen vooraf. Ook bij andere fysieke structuurelementen, zoals de groenstructuur, kan het investeringsritme zelden geheel volgens de fasering van de deelplannen worden opgeknipt. Ik stipte al eerder aan dat hier beleidskeuzes aan de orde zijn. Welke voorzieningen wil de overheid geheel of gedeeltelijk toerekenen aan de gebiedsexploitatie? En welke voorzieningen beschouwt zij als algemene publieksvoorzieningen en die dan ook uit de algemene middelen wordt bekostigd?
Hoofdstuk 5 78
Een andere methode om het kapitaalbeslag te beperken en de cashflow te verbeteren is: wachten met aankopen tot de verkoopprijs zakt (want: ‘wie haast heeft betaalt’, zoals een oude wijsheid in de wereld van de grondbedrijven luidt). Maar dat kan natuurlijk niet altijd, of je moet ‘eromheen kunnen ontwikkelen’. Victoriahotel Het klassieke voorbeeld van ‘eromheen ontwikkelen’ zijn de twee huisjes die door het Victoriahotel (tegenover het Amsterdamse Centraal Station) aan einde van het negentiende eeuw zijn ingebouwd. De eigenaren wilden niet verkopen tegen de geboden prijs. Het was het basisgegeven voor de bekende roman Publieke Werken van Thomas Rosenboom. Het beeld is uit de gelijknamige film.
Een andere risicoverdeling tussen vastgoedeigenaar en gebiedsontwikkelaar in plaats van onvoorwaardelijke aankoop vooraf, noem ik als tweede methode om het kapitaalbeslag te beperken. Bekend uit de praktijk is de aankoop die pas definitief wordt bij het verkrijgen van de omgevingsvergunning.
Risico profiel*
Marktwaarde grond
PROCES- EN REALISATIERISICO’S BINNENSTEDELIJKE GEBIEDSTRANSFORMATIE
realisatie eerste fase verkoop eerste fase bouwrijp maken Gebruik en bestemming bouwvergunning als bedrijventerrein uitwerkingsplannen bestemmingswijziging placemaking participatie samenwerkingsovereenkomst masterplan tijdelijke verhuur partners inschakelen milieurisico’s (bodem / archeologie) eerste verwerving visie initiatief tijd * Betreft vnl. proces- en realisatierisico’s. Marktrisico heeft eigen dynamiek.
10 jaar later; start verkoop
15 jaar later; oplevering laatste woning
Financiën 79
Ook uitgifte in erfpacht in plaats van verkoop kan het kapitaalbeslag beperken. Om aldus investeringen te faciliteren, beleeft de gronduitgifte in erfpacht bij sommige gemeenten de laatste jaren een kleine opleving. De investeerder (dat kan een particulier, bouwer, ontwikkelaar of een bedrijf zijn) betaalt jaarlijks voor het duurzaam gebruiksrecht (erfpachtrecht) de canon aan de erfverpachter. De erfpachter heeft geen verzwaring van zijn balans.(7)
5.2
Financiering 5.2.1 Banken De investeerder beschikt in de regel over een deel eigen vermogen om de voorinvesteringen te doen. Bij gebiedsontwikkeling kan men uitgaan van een minimumpercentage van een fors aandeel eigen vermogen; grofweg van 20 tot 50%.(8) Voor het andere deel (‘vreemd vermogen’) moet hij een geldschieter – financier – in de arm nemen, bijvoorbeeld een bank; hier gaat het om financieren in de zuivere betekenis van het woord. De financier rekent rente voor de beschikbaarstelling van het kapitaal: de lening of een complexer financieel product. Of hij die ter beschikking stelt, hangt af van zijn oordeel over ‘de vent, de tent en het rendement’. De financier loopt het risico dat het bedrijf – of de rechtspersoon die speciaal voor de gebiedsontwikkeling in het leven is geroepen – in moeilijkheden raakt of zelfs over de kop gaat. Dan ziet hij (een deel van) zijn uitgeleende geld niet terug. Hij speurt dan ook naar zekerheden en garanties om zijn risico reduceren. Daarbij beschikt hij over een gevarieerd boeket van specifieke leningproducten op die in combinatie kunnen worden ingezet. Arrangeren van financiering leverde voor de crisisperiode weinig hoofdbrekens op. Een aantal grote ontwikkelaars maakte deel uit van banken (Bouwfonds, Rabovastgoed, ING-Vastgoed) of (pensioen)beleggers (zoals Bouwinvest, Amvest, Syntrus Achmea). ‘Onafhankelijken’ konden financiering verkrijgen van een bank, al dan niet een gespecialiseerde vastgoedbank. Het beeld verschoof met de crisis radicaal. Banken trokken zich vergaand terug; verschillende met een forse scheur in de broek. De verschuiving in de financiering heeft grotendeels een structureel karakter. En wijkt daarmee af van veel veranderingen in gebiedsontwikkeling die conjunctuur afhankelijk bleken te zijn. Het risicoprofiel dat de bankwereld en de toezichthouders nu toekennen aan leningen ten behoeve van investeringen in gebiedsontwikkeling is hoog. Een bank moet hiervoor veel eigen kapitaal aanhouden. Het internationale bankenstatuut ‘Basel III’ en in de toekomst 'Basel IV' scherpen die lijn verder aan.(9) Wel verstrekken (vastgoed)banken zoals Rabo Real Estate Finance kredieten voor project ontwikkeling, transformatieprojecten en grote PPS-infraprojecten. Bankfinancieringen voor gebieds- en projectontwikkeling met een looptijd langer dan vijf jaar vormen een uitzondering. Ter illustratie. Het kostte veel moeite voor de marktpartijen om voor gebiedsontwikkeling Weespersluis (voorheen: Bloemendalerpolder) een financier aan te trekken. Dit ondanks de gunstige locatie, de gerenommeerde deelnemende partijen en de steun van de lokale en provinciale overheden. De Nationale Investeringsinstelling die zei fanatiek op zoek te zijn naar grote, hapklare projecten, gaf niet thuis toen puntje bij paaltje kwam. Uiteindelijk stapte in 2016 ABN AMRO in, waarbij de lening werd gecompartimenteerd in deelleningen.
Pagina’s 80 t/m 123 zijn weggelaten in deze bladerversie
Hoofdstuk 8 124
niet. De rode draad in de jurisprudentie is dat zeker voor professionele partijen geldt: ‘contract is contract’. Alleen als in het contract zelf bepalingen zijn opgenomen die partijen tot hernieuwd overleg verplichten bij verslechterde (markt)omstandigheden, ligt dat anders. 8.1.7 Vergelijking met Engeland Het kan nooit kwaad een blik over de grenzen te werpen. Over de publieke-private verhoudingen bij gebiedsontwikkeling hebben we onderzoek beschikbaar dat de vaderlandse praktijk vergelijkt met die in Engeland en Duitsland. Voor de verhouding publiek-privaat is de Engelse praktijk interessant. Daar geeft de privaatgestuurde gebiedsontwikkeling de toon aan. Het is gemeenten sowieso niet toegestaan grond en vastgoed te verwerven anders dan voor publieke doeleinden; men kent dus geen actief gemeentelijk grondbeleid. De ontwikkelaar neemt het initiatief, maakt plannen, investeert en neemt risico, en betrekt daar de bevolking bij (participatie). De gemeente en marktpartij maken in overeenkomsten procesafspraken, wie levert wat wanneer (inclusief kostenverhaal). De gemeente steunt meer dan bij ons louter op de inzet van publiek instrumentarium, waarmee men in het algemeen goed uit de voeten kan. Onderzoek naar de Engelse praktijk in 2008 en 2012 leverde vergelijkbare resultaten op.(12) Ik noem drie concepten (gekoppeld aan instrumenten) die ons kunnen inspireren: ∙ enabling partnerships; ∙ planning performance agreements; ∙ unsollicited proposals.
Drie leerpunten uit Engeland Enabling partnerships Dit zijn informele samenwerkingsverbanden tussen publiek, private en maatschappelijke partijen die zijn gericht op de ontwikkeling van een gebied. Men werkt aan een gedeelde visie, beraadt zich over de realisatie van die visie, op investeringen en lobbyt bij andere overheden voor (financiële) ondersteuning. De partnerships zijn gezamenlijk opdrachtgever voor bijvoorbeeld studies ten behoeve van de gebiedsontwikkeling. Natuurlijk komen deze partnerships ook in ons land voor. Het verschil is dat in Engeland deze partnerschappen veel gebruikelijker zijn en de variëteit in participanten, organisatiegraad en activiteiten groter is. Het valt op dat de Engelse overheden minder terughoudend zijn in het betrekken van marktpartijen die een commercieel belang hebben of ambiëren bij (een deel van) de beoogde gebiedsontwikkeling. Het voordeel van de enabling partnerships is dat men vroegtijdig ambities van de verschillende partijen kan bundelen, dat vertrouwen tussen partijen kan groeien en dat men met een sterk verhaal naar buiten kan treden. De meer ontspannen benadering van de Engelsen van deze informele samenwerkingsverbanden spreekt daarom aan. Planning performance agreements Een tweede voorbeeld geldt de planning performance agreements: bindende afspraken die overheid en ontwikkelaar kunnen maken ter uitvoering van een gesloten ontwikkelovereenkomst. Het gaat om het beschikbaar komen van onderzoeksrapporten en visiedocumenten, met afspraken wie wat wanneer en voor welke kwaliteit zal leveren. De private partij kan op zich nemen rapportages te produceren die traditioneel onder regie en op kosten van de overheid tot stand komen. Dit type afspraken kennen we in ons land ook wel. Verder gaat het agreement waarin de overheid zich bijvoorbeeld verplicht om binnen een bepaalde tijd te reageren op vragen van de ontwikkelaar of
Publiek-private samenwerking 125
een vaste ‘accountmanager’ aan te wijzen. Het is gebruikelijk dat de ontwikkelaar voor deze dienstverlening vergoedingen betaalt. De Engelse ervaring met deze agreements is positief: zij versnellen het proces. Uiteraard komt hier weer – en nu nadrukkelijker – de integriteitsvraag om de hoek kijken; kan de lokale overheid de betalende en belanghebbende marktpartij nog onafhankelijk tegemoet treden? In Engeland heeft de uitgebreide ervaring en discussie over de ethische kwestie geresulteerd in brede acceptatie van deze agreements. Net als in Nederland zijn in Engeland regelmatig klachten te horen over de kwalitatieve en kwantitatieve inzet van de (lokale) overheid bij gebiedsontwikkeling. Performance agreements kunnen een stimulans vormen voor verbetering van die inzet en het tempo van gebiedsontwikkeling verhogen, zonder dat dit ten koste van de kwaliteit gaat. Unsollicited proposals Tot slot het derde item. In Engeland is het veel gebruikelijker dat ontwikkelaars ongevraagde voorstellen, ‘unsollicited proposals’, doen voor gebiedsontwikkelingen. Al dan niet ondersteund met (grond)posities. Ontwikkelaars nemen een proactieve, strategische houding aan, een ‘development approach’. De Engelse ontwikkelaars nemen niet alleen initiatief, zij spelen met hun voorstellen in op maatschappelijke belangen en publieke belangen. Zij gaan bijvoorbeeld ook zelf in gesprek met de bevolking en met maatschappelijke organisaties. Engelse ontwikkelaars hebben dus meer competenties voor en ervaring met ‘belangenmanagement’ als substantieel onderdeel van hun voorstellen. De Engelse overheid heeft de gewoonte om goed onderbouwde voorstellen zeer serieus te bejegenen. Botweg afwijzen of niet reageren is er niet bij. Dat hangt mede samen met het feit dat de unsollicited proposals goed inspelen op de opgaven waar de lokale overheid voor staat. De unsollicited proposals leveren bewijsvoering voor het nut en de noodzaak van een gebiedsontwikkeling, overigens zonder dat dit ten koste gaat van de publieke middelen. Hier komt een verschil met de manier van werken in de fase van de (strategische) planvorming in ons land helder aan het licht: strategische planning voor grotere gebieden is een zaak voor de overheid (met discussie over de vraag welke overheidsinstantie het voortouw moet nemen). Ontwikkelende marktpartijen worden binnen die overheidskaders vroeger of later bij de planvorming betrokken. De Engelse gebiedsontwikkeling is minder plan-led dan de Nederlandse: de ruimtelijke ontwikkeling wordt er veel meer bepaald door (grote) individuele gebiedsgerichte projecten. Hun development-led ruimtelijke ontwikkeling is in feite zuiverder gebiedsontwikkeling dan bij ons. De indruk bestaat
King’s Cross, Londen Bij dit knooppunt van alle vormen van openbaar vervoer ontstaat op 27 hectare een supergemengd programma met 350.000 m2 kantoren, retail, leisure en 2.000 woningen, in een mix van nieuwbouw en bestaand gerenoveerd erfgoed. De openbare ruimte krijgt veel aandacht. Van het plangebied wordt 40% ‘public space’ beheerd door een aparte managementorganisatie. De beide oorspronkelijke grootgrondbezitters, de gemeente Londen en logistiek bedrijf dhl kozen projectontwikkelaar Argent als partner en vormden in 2008 gedrieën een pps. De continuïteit van sleutelfiguren noteert men als bijzonder pluspunt. In 2016 verkocht de gemeente haar aandeel van 35% in de pps aan een Australisch pensioenfonds voor £ 371 miljoen.
Hoofdstuk 8 126
dat in Nederland de gebiedsontwikkeling of het project in relatie tot zijn (ruime) omgeving echter meer aandacht krijgt: de inpassing is beter. Het zoeken naar een juiste balans tussen planled en development-led is daarom een zinvolle bezigheid. Hobma, F. & Zeeuw, F. de (2008). Leren van de Engelse praktijk van Gebiedsontwikkeling. Buildingbusiness.
8.1.8 Vergelijking met Duitsland Wat zijn de verschillen tussen de aanpak van (binnenstedelijke) gebiedsontwikkeling tussen Duitsland (in het bijzonder Nordrhein-Westfalen) en Nederland? En levert dat leerpunten op? In 2015 en 2016 vond een groot vergelijkend onderzoek plaats, gevolgd door twee NederlandsDuitse expertmeetings.(13) Toegespitst op de verhouding publiek-privaat, tekende men resumerend het volgende op. In Nederland is intensieve interactie en samenwerking tussen gemeenten en marktpartijen (polderen en partnering). In Duitsland bestaat een meer zakelijke afstandelijkheid. De Nederlandse aanpak heeft voor gebiedsontwikkeling meer voor- dan nadelen, zeker in combinatie met de grotere flexibiliteit in de planvorming. Het Nederlandse voordeel verandert in een nadeel als ‘polderen’ verwordt tot een ‘babbelbox’ met zich voortslepende planprocessen waar geen eind aan komt. In Nederland zijn risicodragende publiek-private samenwerkingen gangbaar, met name in de grondexploitatie, al lijkt het hoogtepunt voorbij. In Duitsland komen dit soort samenwerkingen nauwelijks voor. In Duitsland en Nederland groeit het belang van participatie van omwonenden en andere belanghebbenden bij de planvormig. In Duitsland lijkt vaker een gepolariseerde verhouding met omwonenden (‘Wutbürger’) te bestaan dan in Nederland. In Nederland en Duitsland betalen ontwikkelende marktpartijen voor publieke voorzieningen (‘kostenverhaal’). In Duitsland gaat dat soms in de richting van baat-afroming. Aan de andere kant betaalt de overheid grotere infrastructurele en andere omvangrijke publieke voorzieningen, bijvoorbeeld parken, vaker uit de algemene middelen. In beide landen ademen de afdrachten mee met de economie en de winstgevendheid van projecten. Zijn die positief, dan nemen de afdrachten toe, evenals andere publieke wensen en eisen. Conclusie: wij, in Nederland, doen het zo slecht nog niet.
Publiek-private samenwerking 127 Phoenix See, Dortmund Een 98 hectare groot terrein van een voormalige staalfabriek ThyssenKrupp, midden in Dortmund, heeft de gemeente Dortmund via haar eigen ontwikkelingsbedrijf getransformeerd naar een aantrekkelijk gebied voor 1.200 woningen, kantoren, recreatie- en horecavoorzieningen: Phoenix See. In de kern van de vervuilde locatie is
8.2
Partnerkeuze
een enorm meer gegraven. (14)
8.2.1 Vrijheid in selectiemethode Er zou wat voor te zeggen zijn om deze paragraaf voor de vorige te plaatsen. Want aan publiekprivate samenwerking gaat de keuze voor een samenwerkingsmodel en de selectie van een marktpartner vooraf. Die keuze ligt primair bij de overheid (gemeente, provincie of Rijksoverheid) als zij de grond of vastgoed in handen heeft die voor herontwikkeling in aanmerking komt. Ook als (nog) geen sprake van overheidsgrond is, kan partnerkeuze aan de orde komen; bijvoorbeeld als de gemeente met een private partner een gebied wil aanpakken waar alle gronden nog in handen van derden zijn die niet zelf kunnen of willen herontwikkelen.
50% van de aanschaf- en ontwikkelingskosten (€ 230 miljoen) is terugverdiend met de verkoop van kavels aan projectontwikkelaars, de andere helft is betaald door het land Nordrhein-West falen, de gemeente Dortmund en de eu. pps komt in Duitsland weinig voor bij gebiedsontwikkeling; dit is een voorbeeld van een overheidsgestuurde omwikkeling.
Ik benadruk dat de overheid veel vrijheid heeft in de manier waarop zij haar samenwerkingspartner kiest. Omdat bij gebiedsontwikkeling meestal geen sprake is van een ‘overheidsopdracht’ bestaat geen noodzaak om Europees aan te besteden. Een hardnekkige fabel wil ons anders doen geloven. Europese aanbesteding niet nodig Na de uitspraak van het Hof van Justitie in de kwestie Helmut Müller (zaak C-451/08) uit 2010 wordt aangenomen dat een gebiedsontwikkeling niet aanbestedingsplichtig is zolang: ∙ er geen eisen worden gesteld die verdergaan dan de gebruikelijke ruimtelijke ordeningseisen; ∙ er geen bouwplichten of andere juridische afdwingbare plichten worden afgesproken; ∙ de overheid niet meefi nanciert of risico draagt. Dit betreffen cumulatieve eisen. Hierdoor is het denkbaar dat wel eisen mogen worden gesteld die verdergaan dan ruimtelijke ordeningseisen, zolang geen bouwplicht of een vergelijkbare plicht is opgenomen. Aandachtspunt blijft de realisatie van openbare werken. Dergelijke opdrachten blijven (Europees) aanbestedingsplichtig indien de drempelwaarde wordt overschreden. Dat neemt niet weg dat bij alle selectievormen zorgvuldig handelen geboden is, want ook andere regelgeving kan van toepassing zijn. En – belangrijker – uitgenodigde partijen mogen rekenen op een faire, transparante bejegening.
Pagina’s 128 t/m 135 zijn weggelaten in deze bladerversie
136
9 Participatie Zonder ‘participatietraject’ heeft gebiedsontwikkeling geen kans van slagen. Het betrekken van belanghebbenden is niet nieuw, zij het dat het vier decennia geleden plaatsvond onder de noemer van ‘inspraak’ en allerlei taalkundige varianten daarop, zoals ‘beginspraak’. Participatie, ‘deelname’ dus, geeft een intensievere betrokkenheid weer.
9.1
Meer dan inspraak Participatie staat in het brandpunt, omdat de lokale overheid het beleid wil vormgeven ‘samen met mondige burgers’ in een ‘energieke samenleving’. Burgerparticipatie in allerlei vormen zou een antwoord kunnen vormen op de (vermeende) tekortkomingen van de lokale democratie. De filosofie van de ‘uitnodigingsplanologie’ – die de nieuwe Omgevingswet nadrukkelijk als paradigmawisseling presenteert – zet dit nog verder kracht bij. Participatie bij gebiedsontwikkeling roept enkele herkenbare dilemma’s en spanningsvelden op: ∙ ambities van de initiatiefnemer (resp. gemeente) versus draagvlak bij belanghebbenden; ∙ rolverdeling initiatiefnemer, overheid en stakeholders; ∙ bereiken van consensus versus hardnekkige belangentegenstellingen; ∙ spanning tussen ratio en emotie; ∙ geordend proces versus incident; ∙ ‘de grote mond’ versus ‘de zwijgende meerderheid’; ∙ wie betaalt de rekening van de extra wensen? In dit hoofdstuk komen deze kwesties terug, de ene uitgebreider dan de ander. In onderstaand schema zijn drie aspecten van gebiedscommunicatie en participatie weergegeven. Het eerste element behelst de algemene informatie en communicatie over het plan aan het brede publiek, onder meer via lokale en sociale media. Doel daarvan is de bekendheid van de gebiedsontwikkeling te vergroten en de ‘reputatie’ van het gebied te verstevigen. Al dan niet vergezeld van de uitnodiging aan het publiek om ‘mee te denken’. Het participatietraject met belanghebbenden (het tweede element) heeft een intensiever en gestructureerder karakter. Als het derde element geldt het inspelen (improviseren) op gebeurtenissen en incidenten. Die kunnen zowel een positieve als een negatieve lading hebben; we zullen er straks een voorbeeld van zien. De kunst is natuurlijk het positieve uit te buiten en het negatieve te neutraliseren of toch een positieve slinger te geven.
137
EXTERNE COMMUNICATIE & PARTICIPATIE
INFORMEREN OVER PLAN, VOORTGANG EN CONTEXT
• breed publiek en doelgroepen • informatief • gestructureerd COMMUNICATIE & PARTICIPATIE BIJ GEBIEDSONTWIKKELING
BETREKKEN BIJ PLANVORMING EN UITWERKING
• stakeholders • gestructureerd • communicatie en participatie
• doelgroepen en stakeholders • incidenteel • intensief
INSPELEN OP ‘GEBEURTENISSEN’ EN INCIDENTEN
We maken overigens duidelijk onderscheid tussen participatie van omwonenden die te maken krijgen met veranderingen in hun omgeving en (potentiele) nieuwe eindgebruikers van de nieuwe functies in het gebied. De communicatie en – naarmate het plan concreter wordt – participatie van het laatste groep krijgt steeds meer betekenis. De zeggenschap van eindgebruikers neemt toe. Digitale platformen zijn steeds vaker de drager, deze faciliteren de vorming van ‘communities’ van nieuwe bewoners en werkers.
9.2
Aanpak ‘Wie haast heeft bereidt zich goed voor’. Dat geldt zeker voor participatie. Tot die voorbereiding behoren een zorgvuldige analyse van het krachtenveld en groepen belanghebbenden. Het bepalen van de inhoudelijke en procesmatige kaders en de werkvormen is een tweede opgave in de startfase. Uit eigen ervaring weet ik dat de dynamiek van inspraakbijeenkomsten bijzondere wendingen kan nemen. Open en direct communiceren en tot een echte dialoog komen is niet iedereen gegeven en dat geldt voor beide zijden van de vergadertafel. In De Engel uit het Marmer(1) schreef ik: ‘Urgentie moet men niet vereenzelvigen met draagvlak. Draagvlak houdt in: steun voor de te kiezen oplossingsrichting. Een actiegerichte gelegenheidscoalitie is veelal de aangewezen weg om te werken aan toereikend draagvlak. Ontbreekt dat, dan wordt de basishouding van bewoners, bedrijven en andere belanghebbenden al snel: ‘We zitten
Pagina’s 138 t/m 169 zijn weggelaten in deze bladerversie
Hoofdstuk 11 170
11.3
Financiële aspecten 11.3.1 Financiële haalbaarheid De beginvraag bij elke gebiedsontwikkeling luidt: aan welke (private en maatschappelijke) functies bestaat behoefte? En wat kunnen die aan opbrengsten genereren. De marktvraag is cruciaal. Niet voor elke bedrijvenlocatie die ‘technisch’ gezien voor transformatie in aanmerking komt, bestaat automatisch een koopkrachtige woningvraag. Dit hangt nauw samen met de vraag of de transformatie naar de nieuwe functiemix financieel-economisch haalbaar is. Kosten, opbrengsten en risico’s moeten een evenwichtig beeld opleveren. Die kosten kunnen aanzienlijk oplopen: uitkopen van bedrijven, bodemsanering, verleggen van infrastructuur zijn aansprekende voorbeelden.
GETALLENVOORBEELD GROND- & VASTGOEDEXPLOITATIE* BINNENSTEDELIJKE GEBIEDSTRANSFORMATIE MET ONRENDABELE TOP VASTGOEDONTWIKKELING (vex) opbrengsten:
investeringskosten:
RESIDUELE GRONDWAARDE
€ 250.000 v.o.n. (incl. 21% btw)
(stichtingskosten minus grondwaarde)
€ 60.000
€ 146.000
(= 33% van de stichtingskosten)
RESIDUELE GRONDWAARDE
grondkosten:
grondexploitatiesaldo:
€ 60.000
€ 80.000
– € 20.000 ‘onrendabele top’
€ 206.000 (excl. btw)
GRONDEXPLOITATIE (GREX)
10% OPBOUW KOSTEN GRONDEXPLOITATIE
6%
Verwervingen
17% 60%
Sanering & bijzondere kosten Sloop, bouw- en woonrijk maken
7%
Planontwikkeling & v.t.u. Bovenplanse kosten
* toegerekend aan een woning met een v.o.n.-prijs van € 250.000
Transformatie 171
Het merendeel van de binnengemeentelijke gebiedstransformaties heeft daarom een onrendabele top. Verschillende onderzoeken (van eib, Fakton, Rebelgroup, Brink) wijzen dat stelselmatig uit.(15) Het werpt de vraag op welk aandeel van de nieuwbouwvraag binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. De schattingen lopen uiteen, maar ik hou het erop dat het een derde tot maximaal de helft zal zijn. Onderzoek wijst uit dat tot 2030 ongeveer een derde van de vraag op (alleen) binnenstedelijke transformatielocaties, zou zijn te realiseren. Belangrijke randvoorwaarde is dat per woning een gemiddeld subsidiebedrag van € 25.000 beschikbaar zou moeten komen om de onrendabele top weg te werken.(16) Een fors bedrag dat een subsidiebudget van € 3 miljard tot 2030 zou vergen. Het bedrag is echter niet absurd als men bedenkt dat de bijdrage uit het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (isv, een subsidiepot van de Rijksoverheid) die vigeerde van 2000 tot 2014 een gemiddelde bijdrage is toegekend van ca. € 25.000 per binnenstedelijke woning. Verheul, W.J., Daamen, T. Heurkens, E., Hobma, F. & Vriends, R. (2017). Gebiedstransformaties: Ruimte voor durf en diversiteit. Technische Universiteit Delft. p.48
Er komt echter geen nieuw isv. We kunnen wat bijeengesprokkelde, kleinere subsidies verwachten en bovendien – dat is belangrijker – moeten direct betrokken partijen nagaan of, en zo ja, hoe het plan wél sluitend valt te maken. Hierna bespreek ik een catalogus van ingrepen die daaraan kunnen bijdragen. Bieden die onvoldoende soelaas, dan kan (voorlopig) afzien van gebiedstransformatie de beste oplossing zijn. Vooral als het tekort omvangrijk blijft, ligt die keus voor hand.
TIJDLIJN FINANCIËLE ONDERSTEUNING DOOR RIJKSOVERHEID
Financiële ondersteuning in miljarden euro’s
1970 – 2005: stadsvernieuwingsgelden € 17,5 miljard
2000 – 2014: Investeringsbudget stedelijke vernieuwing (isv) € 4,3 miljard 1995 – 2009: locatiesubsidies € 1 miljard
2014: einde isv 1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Bron: Verheul, W.J., Daamen, T., Heurkens, E., Hobma, F., Vriends, R. (2017). Gebiedstransformaties: Ruimte voor durf en diversiteit. Technische Universiteit Delft.
2014
Pagina’s 172 t/m 183 zijn weggelaten in deze bladerversie
184
13 Omgevingskwaliteit
Met alle aandacht voor proces, organisatie en financiën mogen de inhoudelijke doelstellingen van gebiedsontwikkeling niet in het gedrang komen. Niet voor niets positioneer ik ‘integrale omgevingskwaliteit’ in de top van de driehoek die de drie examens verbeeldt die de gebiedsontwikkelaar moet zien te halen.
13.1
Kwaliteitsbegrip 13.1.1 Omgevingskwaliteit ontleed Integrale omgevingskwaliteit bestaat uit drie componenten: ∙ milieu-, gezondheids- en veiligheidskwaliteit (met waarden die vaak vertaald zijn in kwantitatieve, wettelijk vastgelegde normen); ∙ ruimtelijke kwaliteit; ∙ andere maatschappelijke waarden (zoals sociale samenhang en economische vitaliteit). Het algemene begrip ruimtelijke kwaliteit geef ik houvast met de ijzersterke, klassieke indeling: gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde. In de kadertekst ‘Ruimtelijke kwaliteit naar de filistijnen’ ga ik daar dieper op in. Voor de uitwerking naar thema’s heb ik een selectie moeten maken. De keuze viel op onderwerpen die sterk in beweging zijn of die veel discussie oproepen: ∙ duurzaamheid ∙ functiemenging ∙ openbare ruimte ∙ concept, stedenbouw en architectuur ∙ erfgoed ∙ groen en biodiversiteit ∙ gezondheid Alvorens deze thema’s te bespreken, ga ik eerst in op de wisselwerking tussen het proces van gebiedsontwikkeling en omgevingskwaliteit.
185
DRIEVOUDIG EXAMEN VOOR GEBIEDSONTWIKKELING
INTEGRALE OMGEVINGSKWALITEIT
milieukwaliteit ruimtelijke kwaliteit andere maatschappelijke waarden
gebiedsontwikkeling met (investerings)initiatief MAATSCHAPPELIJK DRAAGVLAK
FINANCIEELECONOMISCHE HAALBAARHEID
13.1.2 Relatie met proces Voor verdieping van het kwaliteitsbegrip laat ik landschapsarchitect Yttje Feddes aan het woord: ‘Het begrip ruimtelijke kwaliteit wordt ten onrechte nogal eens versmald tot beeldkwaliteit. Iets is goed als het er goed uitziet. Natuurlijk probeer je als ontwerper altijd om iets moois te maken, maar voor mij zit de essentie van het begrip ruimtelijke kwaliteit in de samenhang tussen de gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde. Dat betekent dat je als ontwerper moet samenwerken met andere disciplines. En je je best moet doen om goed naar de gebruikers te luisteren. Vanuit mijn optiek heeft een stedenbouwkundig plan ruimtelijke kwaliteit als de wisselwerking met het landschap goed is verankerd. Dat zie je in sommige oudere plannen, zoals het Algemeen Uitbreidingsplan van Amsterdam, waarin niet alleen de stadsuitbreidingen, maar ook de groene scheggen zijn ontworpen. Ruimtelijke kwaliteit is het resultaat van het oplossen van een puzzel. Ieder project heeft namelijk een paradox, een uitdaging. Het is vaak een worsteling tussen je ideaalbeeld en de praktische mogelijkheden om dat op te lossen. Ontwerpen is een cyclisch proces, in elke ronde kom je weer een stap verder. Het is een zoektocht, en om die te laten slagen moet een opdrachtgever meedenken. Ruimtelijke kwaliteit ontstaat waar de verbinding van verschillende belangen goed is gelukt. Daar zijn prachtige voorbeelden van: een dijk die behalve als waterkering ook voor andere functies wordt gebruikt, mooi ingepast in het landschap. Of kijk naar Ruimte voor de Rivier, waar waterveiligheid intelligent met andere functies wordt gecombineerd. Het betekent dat ontwerpers op tijd in positie moeten zijn en hun vakmanschap moeten kunnen laten zien.’(1) Ruimtelijke kwaliteit is dus niet het begin, maar juist het resultaat. Daar lijkt een andere benadering diametraal tegenover te staan: architect en stedenbouwkundige Kees Christiaanse brengt die
Landschapsarchitect Yttje Feddes
Pagina’s 186 t/m 207 zijn weggelaten in deze bladerversie
Hoofdstuk 13 208
Cereollocatie, Utrecht
De erfgoedbranche heeft zelf aan de weg getimmerd. Inspirerende publicaties en onderzoeken zagen het licht. 13.6.2 Tussen willen en kunnen Financieel-economisch blijft behoud, herbestemming en herstel een puzzel. Pogingen van de erfgoedbranche om aan te tonen dat overheidssubsidies zich generiek dubbel en dwars terugverdienen (het zogenaamde multipliereffect) blijken niet (geheel) houdbaar.(22) De emotionele en maatschappelijke opbrengst laat zich niet altijd volledig in geld uitdrukken. Dat neemt niet weg dat van in erfgoed gevestigde publieksgerichte functies een fors positief waarde-effect op de omgeving kan uitgaan. Een voorbeeld: nadat op de Utrechtse Cereol-locatie in 2014 café-restaurant ‘Buurten’ en cultuurcentrum ‘’t Wilde Westen’ hun deuren geopend hadden, kreeg de woningverkoop in de omgeving een boost. Herbestemmen is geen vetpot, uitzonderingen daargelaten. Uit in 2014 verschenen onderzoek bleek dat het gemiddelde rendement op 25 onderzochte projecten 4,6% bedroeg, zonder rekening te houden met financieringslasten. Wel zijn de door initiatiefnemers ontvangen subsidies ingecalculeerd. Die bijdragen dekken gemiddeld 13% van de stichtingskosten.(23) Het spanningsveld tussen enerzijds ambities om erfgoed te behouden en nieuwe functies te geven en anderzijds de programmatische en financiële mogelijkheden, blijkt soms onoverbrugbaar. De gang van zaken rond de grote dru-fabriek in Ulft, gemeente Oude IJsselstreek, brengt dit spanningsveld indringend in beeld.
Omgevingskwaliteit 209
dru Cultuurfabriek,
dru Cultuurfabriek In 2003 kwam een einde aan de gieterijwerkzaamheden in de Ulftse dru-fabriek. Het grote industriële complex kwam leeg te staan, tot het gemeentebestuur besloot dat het geheel behouden moest blijven als industrieel erfgoed. Met een hoofdgebouw en zes rijksmonumenten kan het complex zich qua omvang meten met de Amsterdamse Westergasfabriek. Het gemeentebestuur ontwikkelde onder leiding van wethouder John Haverdil een totaalplan voor het terrein. Het idee was: met een creatie van hippe plek kunnen we de uitstroom van jonge mensen uit dit krimpgebied afremmen. Een theaterzaal, poppodium, bieb, onderwijs (roc) en een restaurant kregen onderdak in het voormalige hoofdgebouw. De begrote kosten voor de gemeente bedroegen € 7 miljoen. Ook het rijk, de provincie Gelderland en zelfs Brussel droegen financieel bij. De totale investering bedroeg € 13 miljoen, waarvan € 9 miljoen onrendabel. De feestelijke opening beleefde het complex in 2009. Maar het openingsvuur was nog maar nauwelijks gedoofd of er kwam gedoe. Een comité van verontruste burgers haalde cijfers boven water waaruit zou blijken dat de restauratie van de fabriek voor de gemeente veel duurder was uitgevallen. Wat daar verder van waar moge zijn, de kern van het verhaal is het volgende: grootschalig erfgoed heeft veel programma nodig voor een zinvol en exploitabel tweede leven. Voor een dunbevolkte, perifeer gelegen gemeente is een omvangrijk voormalig industrieel complex dan problematisch.
Oude IJsselstreek
Pagina’s 210 t/m 245 zijn weggelaten in deze bladerversie
246
16 Het grote plaatje
(1)
Ter afronding van dit boek kijk ik naar gebiedsontwikkeling vanuit een hoger schaalniveau. Ik verken hoe gebiedsontwikkeling kan bijdragen aan enkele grote opgaven waar ons land voor staat. En omgekeerd: hoe nationale thema’s kunnen doorwerken naar de investeringspraktijk van gebiedsontwikkeling.
16.1
Grote opgaven Nederland is een dichtbevolkte delta, zoals er vele in de wereld zijn. Ons land onderscheidt zich omdat hier wonen, werken, mobiliteit, natuur en recreatie meestal harmonieus samengaan. Ondanks het zeer intensieve ruimtegebruik staan leefbaarheid, milieukwaliteit, bereikbaarheid (water)veiligheid en welvaart internationaal gezien op uitzonderlijk hoog peil. vno/nvw spreekt over de Sustainable Urban Delta. Het begon met de strijd tegen het water. De gezamenlijke aanpak, met de bouw van dijken en later met inpolderingen heeft zich steeds verder geëvolueerd. Geïntegreerde gebiedsontwikkeling, in publiek-private samenwerkingsvormen en met een grote maatschappelijke betrokkenheid, is inmiddels een exportproduct. Behoud en versterking van de ‘duurzame delta’ gaat echter niet vanzelf. Nieuwe uitdagingen vergen een visie op de ruimtelijke ontwikkeling van ons land, om plannen en investeringen. Zeker geen overdaad en visie; dat leidt tot vrijblijvendheid en een grandioos praatcircuit. Die visie – een Nationale Omgevingsvisie (Novi) – hoeft dus niet uitgebreid te zijn, maar moet wel uitmonden in een agenda en een investerings- en uitvoeringsstrategie en in een sturings- en governance-concept. Ontbreken deze elementen, dan heeft de visie in wezen geen betekenis en blijft het bezigheidstherapie.(2) Voor de komende decennia tekenen zich – naar mijn idee – zes grote maatschappelijke en economische opgaven af die ingrijpen op de fysieke omgeving en die ook de Rijksoverheid zich zou moeten (blijven) aantrekken. Voor een deel beïnvloeden ze ook onze internationale (economische) positie. Ik noem ze hier: ∙ energietransitie ∙ klimaatadaptatie ∙ mobiliteit ∙ wonen en (ver)bouwen ∙ vitaliteit landelijk gebied ∙ versterking stedelijke economie
247
ZES SAMENHANGENDE OPGAVEN
ENERGIETRANSITIE • verduurzamen productie • electrificering & warmtenetten • verduurzamen gebouwen en mobiliteit
KLIMAAT-ADAPTATIE • waterveiligheid & zoetwater • ruimtelijke adaptie
VISIE • ‘Sustainable Urban Delta’ • Nationale Omgevingsvisie WONEN EN (VER)BOUWEN • intensivering binnenstedelijke transformaties • nieuwbouw versterkt kwaliteit stadsregio’s
STRATEGIE & FOCUS • 6 transities en grote opgaven • met 6 investeringsprogramma’s AMBITIES • kennis delen en innovaties • omgevingskwaliteit en ontkokering • vergroting investeringsvolume
VITALITEIT LANDELIJK GEBIED • versterking agri & food • impuls natuur & landschap • veerkracht krimpgebieden
STURING & GOVERNANCE • regie, coalities en borging • multi-level maatwerk • geen babbelbox • in 3 arena’s
MOBILITEIT • aanpassing ‘harde’ infrastructuur • versterking stadsregionaal o.v. • kwantumsprong in ‘smart’, multimodaal & vergroening
VERSTERKING STEDELIJKE ECONOMIE • ‘bruisende binnensteden’ • versterking regionale economische clusters
In bovenstaand schema zijn de thema’s kort toegelicht. Over deze thema’s bestaat brede overeenstemming, al lopen ambities, accenten en afbakeningen uiteen.(3) Nieuw zijn thema’s geenszins; het gaat om nieuwe impulsen, inhoudelijk en in organisatiekracht. Ik ga ze hier niet inhoudelijk uitdiepen. Ik richt mij op de vraag hoe we van eenmaal gedeelde noties en ambities naar praktisch handelen in – onder meer – gebiedsontwikkelingen komen. Want daar schort het vaak aan.(4)
16.2
Sturingsconcept en governance Hoe zien de besturings- en organisatiekaders er uit? Wie doet wat wanneer? Wie voelt zich verantwoordelijk, ervaart belang en wil betalen en risico dragen? Hoe ziet de governance eruit?
• •
•6 • me
•k
•
Pagina’s 248 t/m 254 zijn weggelaten in deze bladerversie
256
Over de auteur Friso de Zeeuw (1952) heeft een veelkleurige en langjarige ervaring als professional. Hij houdt zich bezig met openbaar bestuur, gebiedsontwikkeling, ruimtelijke economie, mobiliteit, woningmarkt, omgevingsrecht en grondbeleid. Na zijn universitaire juridische opleiding, was Friso de Zeeuw politiek-bestuurder van zowel de gemeente Monnickendam als de provincie Noord-Holland. Daarnaast was hij beleidsadviseur (bij een stedenbouwkundig bureau en de gemeente Amsterdam) en organisatieadviseur (bij Berenschot). Van 1998 tot 1 mei 2016 was hij directeur Nieuwe Markten bij bpd (voorheen Bouwfonds Ontwikkeling), de grootste projectontwikkelaar van Nederland. Van 2006 tot eind 2017 was De Zeeuw parttime praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de tu Delft. Hij heeft nu een bescheiden adviespraktijk (Friso Advies) en bekleedt een tiental bestuursfuncties en commissariaten. De Zeeuw bundelt kennis en ervaring vanuit verschillende invalshoeken: publiek, privaat en wetenschap, een combinatie die niet veel voorkomt. Hij staat bekend om zijn scherpe analyses en gepeperde stellingnames. Hij publiceert regelmatig over tal van onderwerpen, adviseert overheden en bedrijven, houdt voordrachten, treedt op als voorzitter en neemt deel aan podiumdiscussies. De Zeeuw beheert het aan huis gevestigde ddr-Museum in Nederland en is als drummer te horen in het Meezingkoor Waterland en in Combo Monnickenwerk (alleen eenvoudige nummers). www.frisodezeeuw.nl
ZO WERKT GEBIEDSONTWIKKELING HANDBOEK VOOR STUDIE EN PR AK TIJK Functies, bebouwing en uiterlijk van stad en land veranderen voortdurend. Gebiedsontwikkeling is een methode om die veranderingen in goede banen te leiden. ‘De kunst van het verbinden van functies, disciplines, partijen, belangen en geldstromen, met het oog op de ontwikkeling of transformatie van een gebied’, luidt de officiële omschrijving. In Zo werkt gebiedsontwikkeling komen alle aspecten van het vakgebied aan de orde, en dat zijn er heel wat. De lezer krijgt inzicht in de complexe materie, zonder uitgebreide theoretische verhandelingen. In begrijpelijke, nuchtere taal worden systeem, proces, inhoudelijke aspecten en persoon lijke competenties besproken. Dit alles geïllustreerd met verhelderende schema’s en talloze praktijkvoorbeelden. Het maakt dit boek tot een uniek standaardwerk voor studie en praktijk. Het is ook een kritisch boek: modieuze opvattingen en praktijken die het vakgebied ondermijnen, stelt de auteur – onder het motto voodoo – onbarmhartig en tegelijkertijd ironisch aan de kaak. De auteur, Friso de Zeeuw, kan bogen op veertig jaar professionele ervaring bij overheid, in de politiek, als adviseur en in het bedrijfsleven. Tot eind 2017 was hij de eerste praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de TU Delft. In die hoedanigheid schreef hij dit werk.
GETALLENVOORBEELD GROND- EN VASTGOEDEXPLOITATIE* BUSINESSCASE OF ONRENDABELE TOP
VASTGOEDONTWIKKELING (VEX) opbrengsten:
investeringskosten:
RESIDUELE GRONDWAARDE
€ 250.000 v.o.n. (incl. 21% btw)
(stichtingskosten minus grondwaarde)
€ 60.000
€ 146.000
(= 33% van de stichtingskosten)
grondkosten:
grondexploitatiesaldo
situatie I: € 55.000
situatie I + € 5.000 ‘businesscase’
situatie II: € 80.000
situatie II – € 20.000 ‘onrendabele top’
De praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft treedt samen met de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling (SKG) op als uitgever van deze productie. De SKG verenigt meer dan dertig publieke en private organisaties die zich professioneel met gebiedsontwikkeling bezig- houden. Zij ondersteunt de praktijkleerstoel inhoudelijk en financieel.
€ 206.000 (excl. btw)
GRONDEXPLOITATIE (GREX) RESIDUELE GRONDWAARDE € 60.000
Zo werkt gebiedsontwikkeling is een absolute must voor wie studeert GETALLENVOORBEELD GROND- EN VASTGOEDEXPLOITATIE* (BUSINESSCASE OF ONRENDABELE T of al een tijdje in het vakgebied actief is. Ook aan burgers, bedrijven en maatschappelijke groeperingen in hun eigen omgeving met gebiedsontwikkeling te maken hebben, wijst dit boek de weg. – * toegerekend aan een woning met een v.o.n.-prijs van € 250.000
GRONDEXPLOITATIE (GREX)
Residuele grondwaarde + € 60.000
Grondkosten
situatie I: € 55.000
situatie II: € 80.000
Grondexploitatiesaldo situatie I + €5000 ‘businesscase’
situatie II – €20.000 ‘onrendabele top’
Bron: .........
VASTGOEDONTWIKKELING (VEX)
Opbrengsten €250.000 V.O.N. (incl. 21% BTW)
+ € 206.000
Investeringskosten (Stichtingskosten minus grondwaarde)
- € 146.000
Residuele grondwaarde
- € 60.000
(= 33% van de stichtingskosten
* toegerekend aan een woning met een V.O.N.-prijs van €250.000
EINDRESU
Stalen die veel gebruikt worden
EINDRESUL • opsomming tweede rege
hiërarchie Lorem ipsum
Bron: Zeeuw, F. de