Omgevingswet by Leerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft

OMGEVINGSWET CONGRES

Digitaal Magazine

Congres Omgevingswet 12 september 2012

OMGEVINGSWET CONGRES

Voorwoord De nieuwe Omgevingswet is een megaproject waaraan nu zo’n anderhalf jaar wordt gewerkt. Wij, van de praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft, vonden het moment aangebroken om een brede, inhoudelijke discussie over de hooflijnen van de nieuwe wet-in-wording te voeren. En dan toegespitst op ons werkveld: gebiedsontwikkeling en vastgoedinvesteringen. De minister en haar ambtelijke wetgevingsploeg Eenvoudig Beter dachten er net zo over. In samenwerking met Rostra Congrescommunicatie hebben wij op 12 september een congres georganiseerd. De conferentie leidde (nog) niet tot eenduidige conclusies maar wel tot een agenda van majeure discussiepunten, tegen de achtergrond van hoofdvraag: ‘’wat schieten wij er met deze nieuwe wet nu mee op?’’. De oogst van dit congres is zo rijk dat wij die graag met alle betrokkenen delen, vandaar dit magazine.

Prof. mr. Friso de Zeeuw Praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling TU Delft en directeur Nieuwe Markten Bouwfonds Ontwikkeling

Inhoudsopave

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Stevige discussies over ambitieuze Omgevingswet

Gedreven minister draagt megaproject over aan volgend kabinet

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Winst omgevingswet in beeld

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Nieuw Instrumentarium voor gebiedsontwikkeling

Bestuurlijke doorzettingsmacht en lokale afwegingsruimte

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Extra

Crisis- en herstelwet positief voor gebiedsontwikkeling

Arjan Bregman, hoogleraar Gebiedsontwikkeling Universiteit van Amsterdam

Stevige discussies over ambitieuze Omgevingswet Gedreven minister draagt megaproject over aan volgend kabinet Het wetgevingsproces voor de Omgevingswet is bijna twee jaar bezig. Voor de wet in werking kan treden moet nog een aantal jaren alles uit de kast worden gehaald. Cruciaal is de vraag of de Omgevingswet het veld uiteindelijk meer te bieden zal hebben dan een handige herschikking van het bestaande omgevingsrecht. Gaat de rem eraf voor gebiedsontwikkeling? Krijgen bestuurders een grotere afwegingsruimte? Worden spelende belangen duidelijker aan de voorkant zodat betere besluitvorming mogelijk is? Bovenal is de vraag wat we met de huidige knelpunten doen. Geduldig laten rusten in afwachting van de wet of nu meteen aanpakken? Het congres Omgevingswet vond plaats op 12 september jongstleden, verkiezingsdag. Dat stelde de aanwezigheid van demissionair minister Melanie Schultz van Haegen (Infrastructuur en Milieu) in een bijzonder licht. De vraag was – is – of ze verder kan met het onder haar verantwoordelijkheid in gang gezette wetgevingsproces. Voor haar toespraak trok Schultz van Haegen een steekkarretje met 17 dikke wetboeken mee het podium op. De nieuwe Omgevingswet moet een zeer forse hoeveelheid wetsteksten op vlak van ruimtelijke ordening/gebiedsontwikkeling bij elkaar voegen, overbodigheden en onwenselijkheden schrappen en nieuwe onderdelen toevoegen. Onder andere de Waterwet, de Ontgrondingswet, de Tracéwet en de Crisis- en herstelwet gaan in de nieuwe

Omgevingswet op. Volgens de minister wordt het huidige omgevingsrecht “te vaak als ballast ervaren”. Zij sprak over de ambitie te komen tot “één samenhangende Omgevingswet die gebiedsontwikkeling stimuleert in plaats van remt en daarbij de kwaliteit van de leefomgeving borgt”. En: “Een wet die zo simpel mogelijk is: voor iedereen te begrijpen en niet alleen voor juridische bollebozen.” Als derde doelstelling noemde ze de decentralisering van bevoegdheden, van nationaal naar regionaal en lokaal.

Praktische lessen • De Omgevingswet moet procedures verkorten, onderzoeksverplichtingen versoberen, meer flexibiliteit brengen, een integrale aanpak van opgaven en innovatieve oplossingen stimuleren, voor iedereen (niet alleen juristen) te begrijpen zijn, bevoegdheden decentraliseren, meer bestuurlijke afwegingsruimte bieden, alle belangen vooraf duidelijk maken en betere besluitvorming brengen. • In de komende fase is het essentieel duidelijk te maken hoe de Omgevingswet knelpunten aanpakt die overheden, burgers en bedrijven nu ervaren. • Het “risico-regelcomplex” houdt het gevaar in van steeds complexere wetgeving. Dan wordt het met de nieuwe wet een kwestie van dweilen met de kraan open. Daarom is een ‘culturele revolutie’ net zo hard nodig. • Een Gegevensautoriteit maakt betrouwbaar hergebruik van onderzoeksgegevens mogelijk. • Onderling afwegen van kwaliteitsnormen is appels met peren vergelijken. Dat vergt een transparante lokale politiek-bestuurlijke afweging. Die afwegingsruimte moet het lokale bestuur dan wel krijgen.

Integrale benadering De vernieuwing van het omgevingsrecht is nodig om procedures te versnellen, betoogde Schultz van Haegen. De aanvraag van een tijdelijke vrijstelling (op het huidige bestemmingsplan) zou van 28 naar 8 weken worden bekort. De herbestemming van kantoorpanden, met de huidige wetgeving heel lastig, zou in een eenvoudiger procedure geregeld kunnen worden. De minister wees op nieuwe vraagstukken die de laatste jaren zijn opgekomen, die van groei en duurzaam energie- en grondstoffengebruik. De nieuwe wet zal een integrale benadering moeten stimuleren. “Neem in een gebied met vervuilde grond niet alleen de sanering ter hand, maar kijk of die gecombineerd kan worden met warmtekoudeopslag voor de te bouwen woningen.” Het nieuwe instrument van de Omgevingsvisie moet het integrale denken en handelen bevorderen.

Minder onderzoeksverplichtingen en meer flexibiliteit

Een ander novum is de Omgevingsverordening, die de oude bestemmingsplannen en losse verordeningen per gemeente tot een enkel document comprimeert en stroomlijnt. Schultz van Haegen noemde verder twee heldere doelstellingen van de nieuwe wet: 1. versobering van onderzoeksverplichtingen en 2. meer flexibiliteit. Wat de eerstedoelstelling betreft, wordt vaak verplicht bodem-, geluid- of luchtonderzoek uitgevoerd dat al eerder is uitgevoerd. Gegevens zouden in een databank opgeslagen moeten worden. Ook is het niet nodig overal op hetzelfde detailniveau onderzoek te doen. Flexibiliteit is gewenst om beter te kunnen inspelen op initiatieven van burgers, bedrijven of

projectontwikkelaars, aldus Schultz van Haegen. De Omgevingswet moet voorzien in instrumenten als een tijdelijke afwijking van normen, tijdelijk anders bestemmen of een experimenteerbepaling voor duurzame innovatie. Flexibiliteit kan ook komen van een meer programmatische aanpak, waarvan het Actieplan Geluid Rotterdam een voorbeeld is.

Draagvlak De minister ontwaarde al breed draagvlak voor de Omgevingswet. Enkele lagereoverheden lopen voorop met initiatieven in de geest van de nieuwe wet. Voor landinrichting in Noord-West Overijssel hebben de provincie Overijssel, het waterschap Reest en Wieden en de gemeente Steenwijkerland de plannen op elkaar afgestemd. Door de procedures samen te voegen is een half jaar tijdwinst geboekt. Ommen stelde een gemeentelijk omgevingsplan op. Boekel schafte het welstandstoezicht af.

Niet politiseren Ondanks de enorme complexiteit van de Omgevingswet verwacht Schultz van Haegen dat deze in 2018 in werking kan treden. Maar bij voorkeur een aantal jaren eerder. In de loop van dit jaar wordt de wet verder uitgewerkt en worden instanties geraadpleegd. Via ‘botsproeven’ worden de nieuwe wetsregels uitgetest op bestaande projecten. Dan zou het wetsvoorstel in het voorjaar van 2013 naar de Raad van State kunnen. Schultz van Haegen zei niet aan het pluche te willen hechten maar wel te zullen “balen” wanneer ze het werk aan deze wet uit handen zou moeten geven. Hoe dan ook mag het proces niet verzanden. “Ik vind dat deze ingezette beweging in volle vaart door moet gaan. Nederland heeft

baat bij een andere aansturing van de ruimtelijke ordening. Ik heb mijn best gedaan om de Omgevingswet niet te politiseren. Ongeacht politieke kleur moet het volgende kabinet hier mee verder gaan.” Ze sloot af met de voordelen in een notendop: “minder versnippering, meer samenhang, meer eenvoud en een betere aansluiting bij de praktijk met lagere kosten.”

Juridisch gekkenhuis “Een megaoperatie, vergelijkbaar met de herziening van het Burgerlijk Wetboek. En daar is 40 jaar over gedaan”, kenschetste praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling Friso de Zeeuw het soortelijk gewicht van de Omgevingswet. Hiermee vergeleken waren Wro, Wabo en Crisisen herstelwet (Chw) ‘kleine jongens’. Om het proces voor 2018 tot een goed einde te brengen liggen er volgens hem vier pittige eisen waaraan voldaan moet worden: politiek engagement, een uitmuntende wetgevingsploeg, wisselwerking met de praktijk en politiek en maatschappelijk draagvlak. Wat het draagvlak betreft schatte De Zeeuw in dat een derde van de betrokkenen tegen de nieuwe wet is. Een derde is voor en een derde heeft nog geen mening. De tegenstanders stellen dat wederom nieuwe wetgeving (na Wro, Wabo en Chw) een juridisch gekkenhuis zou creëren. Verder zeggen zij, dat de knelpunten die de gebiedsontwikkeling nu ervaart niet in de wet zelf maar in de gemankeerde toepassing ervan zitten. De voorstanders vinden de huidige wetgeving te gecompliceerd of verwachten dat de nieuwe wet de knelpunten die zij ervaren zal wegnemen.

Knelpunten nu aanpakken De Zeeuw stelde dat het in de komende fase essentieel is om duidelijk te maken hoe de Omgevingswet knelpunten aanpakt die

overheden, burgers en bedrijven ervaren. Een onderzoeksrapport van VNG en de knelpuntenlijst van de Adviescommissie Wonen zijn goede bronnen om uit te putten. Intussen, riep De Zeeuw op, moeten we niet wachten op de grote knal van een complete nieuwe wet, maar meteen beginnen knelpunten in de wetgeving aan te pakken. Hij denkt hierbij aan stedelijke herverkaveling (bij lastige binnenstedelijke eigendomsverhoudingen), afschaffing van de onderzoeksplicht bij verruiming van de geluidsnorm (wonen nabij industrie of infrastructuur) en het facultatief maken van het grondexploitatieplan. Verder is het hard nodig een principieel discours te blijven voeren over de bestuurscultuur van de “risicoloze samenleving”, aldus de praktijkhoogleraar en tevens directeur Nieuwe Markten Bouwfonds Ontwikkeling. Het “risicoregelcomplex” houdt het gevaar in van steeds complexere wetgeving. “Dan wordt het met de nieuwe wet een kwestie van dweilen met de kraan open.” Op het punt van “pech moet weg” is een “culturele revolutie” nodig. De Zeeuw bracht naar voren dat hij de ambities en het politieke engagement voor de nieuwe wet positief vindt. Hij plaatst vraagtekens bij het verdwijnen van het bestemmingsplan. De meerwaarde van een vervangende Omgevingsverordening is wat hem betreft (nog) niet aangetoond. Ook van het Programma als een van de zes basisinstrumenten van gebiedsontwikkeling is hij niet overtuigd. “Een programma is soms nodig en nuttig, maar ook complex en duur.” Wat voor hem zwaar weegt is of de nieuwe wet vrije afwegingsruimte terugverovert voor het provinciale en lokale bestuur. Op dit punt is de conceptwet nog te zwak. Essentieel noemde hij ook opname van het Projectbesluit, als mogelijkheid om van het huidige bestemmingsplan af te wijken. Ten slotte waarschuwde De Zeeuw voor de praktijk van gedetailleerde algemene maatregelen van bestuur

(amvb’s). “Daarmee kunnen sectorale ambtenaren de boel toch weer dicht metselen.”

Noodoperatie of groot onderhoud Ter voorbereiding van de Omgevingswet zijn vier adviesgroepen in het leven geroepen. De voorzitters daarvan gaven acte de présence voor een paneldiscussie onder leiding van Karin Laglas (decaan Faculteit Bouwkunde, TU Delft). Voor Co Verdaas (Verkeer en Vervoer) zou de grootste winst van de Omgevingswet moeten liggen in het vooraf transparant maken van alle belangen die spelen. Duco Stadig (Wonen en Cultuur) noemde standaardisatie van bestaande wetgeving voor de lange termijn allicht nuttig. “Maar daar hebben we de komende vijf jaar niets aan. Ik vind dan ook dat we nu een paar noodoperaties moeten uitvoeren, met name stedelijke herverkaveling.” Ed Nijpels (Milieu, Energie en Duurzaamheid) wees erop dat het aantal ambtenaren nu eenmaal beperkt is en dat zij zich daarom dienden te beperken tot “plukken van het laaghangende fruit”, dus “de evident rare dingen” in de wetgeving oplossen. “Overigens heeft de Crisisen herstelwet goed gewerkt en de meest ergerniswekkende zaken geregeld.”

Vanuit de zaal onderschreef topambtenaar Chris Kuijpers, directeur-generaal Ruimte en Water (IenM), dit punt met een doordacht gekozen vergelijking: “Als je een nieuw huis bouwt, voer je aan het oude huis alleen nog kleine reparaties uit, geen groot onderhoud, zoals een regeling stedelijke herverkaveling.” Zo werd het bordje noodoperatie verhangen voor groot onderhoud.

Verbetering leefkwaliteit Wouter van Zandbrink (Natuur en Landelijk gebied) ging mee in de opmerking van Verdaas over vooraf duidelijk maken van alle belangen

die spelen. De Omgevingswet moet zaken die bij gebiedsontwikkeling of infrastructuur nu als laatste aan bod komen, reeds aan de voorkant meenemen. Met ‘zaken’ doelde hij uiteraard vooral op het ondergeschoven kindje groen. De asfalteermachine die op een boom stuit. Verdaas noemde de kosten van nodeloos maar verplicht onderzoek zonde van het geld, dat afgaat van het geld voor het eigenlijke project. Nijpels pleitte net als De Zeeuw eerder voor een Gegevensautoriteit om betrouwbaar hergebruik van onderzoeksgegevens mogelijk te maken. De oud-minister van Milieu meende dat de Omgevingswet ook verbetering van de leefkwaliteit dient te brengen. Stadig daarentegen noemde als tegenvoorbeeld de wettelijke Plattelandswoning, waarbij de eigenaar/bewoner doelbewust kiest voor agrarische overlast, zeg maar de stank van mest en gier. Verdaas schaarde zich achter de opvatting van Nijpels. “De premisse van de wet moet zijn dat we vooruitgaan met omgevingskwaliteit. Tijdelijke uitzonderingen van de norm op specifieke locaties, akkoord. Maar vergeet niet dat we nu al als een dolle afwijken van de normenvoor wonen bij water.” Van Zandbrink wil kwaliteitsverbetering in de bestuurlijke afwegingsruimte betrekken en hierbij kijken naar het “netto resultaat”. Onder verwijzing naar de uitspraak “besturen is toebrengen van leed”, een kwestie van durven kiezen, ging Nijpels in op politieke afweging van belangen. “Het 130 km-besluit is een slecht besluit maar de Tweede Kamer heeft wel de juiste discussie gevoerd. De toename van fijnstof en de afname van veiligheid zijn afgewogen tegen de zogenoemde belevingswaarde van de automobilist. Voor de belevingswaarde accepteert de Kamer 11 extra verkeersdoden per jaar en 400 extra doden door longkanker op langere termijn.” In een reactie noemde De Zeeuw het onderling afwegen van normen appels met peren vergelijken. Dat vergt een transparante bestuurlijke afweging. Het politiek bestuur is de enige instantie die zo’n afweging kan maken.

De afwegingsruimte is nodig omdat je per wet niet alles kunt regelen wat wel of niet acceptabel is. Dat wordt bijvoorbeeld ook bepaald door de lokale beleving van mensen. In dit verband klonk de term beginselgerichte besluitvorming, dat gaat een stap verder dan normen toepassen. Normen laten zich onderling moeilijk vergelijken en bieden zelf geen afwegingsruimte, die vaak wel nodig is. Tijdens een vragenronde met de zaal merkte een toehoorder sceptisch op dat het idee van de Omgevingsvisie als een nauwgezette en transparante inventarisatie van alle relevante gegevens, uitgangspunten en belangen in een gebied een idealisatie is. “Zowerkt planvorming in de praktijk niet en zo zal het ook niet worden.”

wetgeving. De tweede soort brengt fundamentele vernieuwing, zoals de Wro met het hoofdstuk grondexploitatie iets bracht dat we nog niet kenden.” Hij zag nog niet dat de Omgevingswet meer wordt dan een “bijeenveegwet”. “Wat zijn nou de echte problemen, behalve dat de procedures lang zijn en dat het complex is? Wat de inhoud aangaat zeg ik daarom: niet go, go, go en niet gaan met die banaan, maar kies voor een stapsgewijze aanbouw van wetgeving.” Bedaagde juridische zorgvuldigheid versus bestuurlijke daadkracht?

Fundamenteel nieuw of een bijeenveegwet

Op de vraag “wat heb je opgepikt van dit congres?” antwoordt Chris Kuijpers dat hij overwegend veel enthousiasme voelt voor het traject naar een nieuwe Omgevingswet. Hij bemerkt dat veel instrumenten uit de wet al een tijdje zijn bediscussieerd en dat het daarom goed is dat er nu een wetstekst komt om dat uit te kristalliseren. Actuele kwesties worden zo goed als mogelijk meegenomen in de Omgevingswet. Een voorbeeld is de Crisis- en herstelwet. De verworvenheden van die wet worden opgenomen in de Omgevingswet. Soms is een onderwerp nog niet ver genoeg om te worden opgenomen in de Omgevingswet. Dat geldt bijvoorbeeld voor een regeling voor de binnenstedelijke herverkaveling. Volgens Kuijpers is het nog niet zeker of een wet wel de goede oplossing is voor dit probleem. Daarom volgen er nu pilots. Mocht later blijken dat een wettelijke regeling alsnog gewenst is, dan is de Omgevingswet de plaats om dit te regelen.

Niels Koeman, staatsraad i.b.d., reflecteerde op persoonlijke titel over de beoogde wet. “Normaal begint een wetgevingsproces met een knelpuntenanalyse. Waar zitten de problemen? Maar in dit geval lag er gewoon een kabinetsafspraak die is uitgevoerd.” Het argument van complexiteit van het bestaande omgevingsrecht kon op de doorgewinterde jurist geen indruk maken. Koeman noemde ook de onderbouwing voor vergroting van de bestuurlijke afwegingsruimte van met name De Zeeuw niet overtuigend. Die had immers zelf gezegd dat “normopvulling nergens gebeurt” en “dat van de coördinatieregeling nauwelijks gebruik wordt gemaakt”. Een vraagteken plaatste de staatsraad ook bij de vermeende afschaffing van het bestemmingsplan. “Dat het woord op het ministerie niet meer in de mond mag worden genomen betekent niet dat de omgevingsverordening iets heel anders is.” Een locatiekaart wijst nu eenmaal functies aan en locatiespecifieke functies kennen we nog van de aloude plankaart. Wat is er nieuw? Koeman onderscheidde twee soorten wetgevingsoperaties. “De eerste is een kwestie van bijeenvegen en een nietje slaan door bestaande

Naar een sterke Omgevingswet – hoe verder?

Heel belangrijk voor Kuijpers is dat de wet integrale oplossingen faciliteert. De vele bestaande wetten faciliteren nu nog sectorale oplossingen. Niettemin geeft hij toe dat niet alles geïntegreerd wordt in de wet. Zo is het niet

mogelijk gebleken om de verschillende bestaande sectorale normen (geluid, geur, lucht enz.) te verzamelen in één integrale norm. De winst van de wet is wel dat de specialisten van de sectoren ruimtelijke ordening, water en milieu door de wet vroegtijdig moeten samenwerken. Dat bevordert de integraliteit. Karin Laglas heeft verwarring bemerkt rondom een van de instrumenten uit de nieuwe wet: het projectbesluit. Het lijkt erop dat voor het projectbesluit het model van de Tracéwet is gebruikt. “Dat model voldoet toch niet voor gebiedsontwikkeling?” vraagt ze. Chris Kuijpers maakt duidelijk dat er niet één type projectbesluit is, maar dat het instrument verschillend ingevuld kan worden. Inderdaad zoals nu het geval is bij de Tracéwet, maar ook kan het de vorm aannemen van het projectbesluit uit de Crisis- en herstelwet. Dat type projectbesluit past veel beter bij gebiedsontwikkeling.

Binnenkort starten de ‘botsproeven’: confrontaties van de wet met de praktijk. Concreet moet dan blijken waar je tegen aanloopt in de uitvoering van de wet. Gemakkelijke en lastige casussen worden geconfronteerd met de praktijk. Kuijpers wil de uitkomsten van de botsproeven serieus nemen om een “werkbare” wet te krijgen. De planning is dat op dit moment de wetsteksten worden geoptimaliseerd. Daaruit resulteren enkele politieke beslispunten. Als die zijn genomen, wordt het wetsvoorstel voorgelegd aan de gebruikelijke organisaties zoals de VNG. Volgend voorjaar kan het wetsvoorstel naar de Raad van State voor advies. Er daarna uiteraard naar de Tweede Kamer.

Klik hier voor de presentatie Culturele revolutie of juridisch gekkenhuis? Spreker: Prof. mr. Friso de Zeeuw Praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling TU Delft en directeur Nieuwe Markten Bouwfonds Ontwikkeling

Winst omgevingswet in beeld Praktische lessen • Bij de ontwikkeling van (onder meer) infrastructuur en stedelijke projecten kan de Omgevingswet tijdswinst opleveren. • Aandachtspunt voor de Omgevingswet is de bevoegdheidsverdeling: hoe ver strekt de bevoegdheid die het projectbesluit aan een bestuursorgaan geeft? • De omgevingsverordening integreert alle lokale ruimtelijke regelgeving en bevordert daarmee de inzichtelijkheid.

De provincie Gelderland heeft een aantal projecten gelegd langs (de principes van) de Omgevingswet. De projecten zijn: een provinciale rondweg (verkeer en vervoer), een Ruimte voor de rivier-project (hoogwaterveiligheid), een bedrijfsverplaatsing (landbouw intensiveringsgebied) en Waterfront Harderwijk (stedelijke ontwikkeling). De vraag was telkens: zouden deze projecten beter zijn gegaan onder de Omgevingswet? Een van de uitkomsten is dat voor de provinciale rondweg de Omgevingswet een tijdswinst van een jaar zou opleveren. Voor het stedelijke project zou de tijdswinst een half jaar zijn. Over toepassing van het projectbesluit uit de Omgevingswet op de casussen bestond onduidelijkheid. Hoe ver strekt de bevoegdheid die het projectbesluit aan een bestuursorgaan geeft? Het projectbesluit kent immers slechts één bevoegd gezag. Stel nu dat een gemeente bevoegd gezag is voor het projectbesluit omdat het om een stedelijk project gaat. Als de nieuwe woonwijk is gepland tegen een provinciale weg, is

de gemeente dan ook bevoegd als het gaat om het bepalen van de aansluitingen op de provinciale weg? Dat betekent nogal wat voor de provincie als bevoegd gezag voor provinciale wegen. Hier zit een onduidelijkheid in de sfeer van bevoegdheidsverdeling in de Omgevingswet. Dat zou volgens Wim Knoppert in het vervolgtraject naar de wet opgelost moeten worden. Edward Stigter geeft aan dat de Omgevingswet deze kwestie niet helemaal kan oplossen. Het is onmogelijk om van te voren voor elk type project sluitend vast te leggen wie ervoor bevoegd is. Een ander kerninstrument uit de Omgevingswet is de omgevingsverordening. Lang niet iedereen in de zaal is overtuigd van de meerwaarde van de omgevingsverordening boven het oude vertrouwde bestemmingsplan. Edward Stigter verdedigt de omgevingsverordening door te wijzen op het gemak van de verordening voor burger en bedrijfsleven. ‘Nu kun je niet volstaan met het raadplegen van een bestemmingsplan, omdat er nog veel andere lokale regelgeving is. Straks integreert de verordening alle lokale ruimtelijke regelgeving en bevordert daarmee de inzichtelijkheid’. Hij geeft aan dat de omgevingsverordening weliswaar één deel met algemene regels kent, maar daarnaast deelplannen, met kaarten, voor verschillende gebieden binnen de gemeente. In die zin komen elementen van het bestemmingsplan weer terug in de verordening.

Klik hier voor de presentatie Sessie A - Omgevingswet: Winst in beeld. Analyse van de voordelen voor provinciale projecten. Sprekers: Wim Knoppert (gespreksleider) Projectleider implementatie Omgevingswet Provincie Gelderland Rob Daamen Projectwethouder Waterfront Gemeente Harderwijk Monique Esselbrugge Hoofd eenheid Ruimte en Bereikbaarheid Provincie Overijssel Edward Stigter Programmadirecteur Eenvoudig Beter

Nieuw Instrumentarium voor gebiedsontwikkeling In Paralelsessie B bespraken drie ervaringsdeskundigen het nieuwe landschap der instrumenten dat de Omgevingswet met zich mee brengt.

Praktische lessen • Aandachtspunt voor de Omgevingswet is het bieden van duidelijkheid met betrekking tot bevoegdheden (van lokale overheden). • Vanuit de praktijk is behoefte aan minder sectorale wetgeving en een grotere beslissingsbevoegdheid voor lokale overheden. Landelijke normen dienen schadelijke situaties te voorkomen, maar lokale normen zouden per plaats moeten kunnen bepalen wat hinderlijk en dus ter plaatse ongewenst is.

• Creëer meer ruimte voor ‘belevingsbeslissingen’; een beslissing waarvoor voldoende animo onder de bevolking is, en waarbij de risico’s beperkt blijven. Het is echter wel belangrijk dat de risico’s en mogelijke gevolgen transparant uiteen worden gezet door de betrokken overheden.

Arjan Nijenhuis, plaatsvervangend programmadirecteur Eenvoudig Beter, trapte af en zette kort de zes instrumenten uit de nieuwe wet uiteen:

Zes instrumenten uit de Omgevingswet 1. De Omgevingsvisie Deze gebiedsdekkende visie vervangt de structuurvisie en ook het waterplan, het milieubeleidsplan, de natuurvisie, het verkeers- en vervoerplan worden hierin opgenomen. Het wordt voor het rijk en de provincie verplicht om een dergelijke omgevingsvisie te hebben. Of gemeenten ook met een omgevingsvisie moeten gaan werken staat nog ter discussie. 2. Plan/Programma Deze worden gemaakt wanneer de overheid zich moet inspannen om bepaalde normen te halen. Voorbeelden zijn de (dreigende) overschrijding van bijv. geluid-, water- en luchtnormen. Hierin kan een maatregelingenpakket ter compensatie worden opgenomen. 3. Algemene regels Regels die ervoor zorgen dat voor minder activiteiten een vergunning hoeft te worden aangevraagd. Bijvoorbeeld in milieugebieden. 4. De Omgevingsverordening Deze komt in de plaats van het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is in de laatste decennia namelijk meer notarieel dan planmatig gebleken. Het dient integraal, inzichtelijk, consistent en toch flexibel te zijn. 5. De Omgevingsvergunning Uitbreiding van de in de Wabo ingevoerde omgevingsvergunning. Op alle omgevingsvergunningen zullen dezelfde procedurevoorschriften van toepassing zijn. 6. Het Projectbesluit Deze is bedoeld voor publieke projecten, bijvoorbeeld voor stedelijke herstructurering en aanleg van infrastructuur. Het is een samenvoeging van het Tracébesluit en het inpassingsplan.

Nijenhuis voegde hier aan toe dat ook organische groei en duurzaamheid een belangrijk onderdeel van de nieuwe wet zullen vormen. Tot slot benadrukte hij dat het ook zeer duidelijk moet worden waar de bevoegdheden zitten. Dit moet worden vastgelegd in een zogenaamde bestuursovereenkomst. Arjan Bregman (Hoogleraar Gebiedsontwikkeling UvA en Senior stafmedewerker van het Instituut voor Bouwrecht) analyseerde vervolgens drie van de zes bovengenoemde instrumenten vanuit het oogpunt van gebiedsontwikkeling. Allereerst besprak hij de Omgevingsvisie. Bregman stelt dat er nu al veel vrijheid is in het maken van een structuurvisie en dat dit ook zo zal blijven. De Omgevingsvisie wordt een kruising tussen de structuurvisie en het bestemmingsplan, en zal volgens Bregman stimulerend werken voor organische groei in gebiedsontwikkeling. Vervolgens ging hij in op de Omgevingsvergunning. Het voordeel hiervan zal zijn dat in de toekomst vergunningen al kunnen worden afgegeven aan de hand van een planologisch raamwerk. Gedetailleerde bouwtekeningen hoeven dus nog niet te zijn voltooid. Dit kan de snelheid in grote mate bevorderen. Tot slot besprak Bregman kort het projectbesluit, waarin hij concludeerde dat dit zelden wordt gebruikt. Hij verwacht dat dit in de toekomst ook zo zal blijven, omdat gemeenten hier simpelweg geen behoefte aan hebben. De Zeeuw noemde opname van het Projectbesluit echter essentieel, als mogelijkheid om van het huidige bestemmingsplan af te wijken. Als laatste spreker kwam Peter Drenth, wethouder van Doetinchem, aan het woord. Hij hield een kritischer verhaal en haalde voornamelijk voorbeelden uit zijn eigen ervaring aan. Een voorbeeld van deze persoonlijke ervaringen was de ontwikkeling van een uitbreidingswijk onder de geur van een suikerfabriek in de provincie Groningen. De inwoners van het betreffende dorp waren voor deze uitbreiding en er was voldoende

vraag naar de nieuwe woningen. Vanuit Den Haag werd echter besloten dat de geuroverlast te groot was. Hierbij legde Drenth uit dat hij graag minder sectorale wetgeving zou zien en dat dergelijke beslissingen best vaker lokaal kunnen worden gemaakt. Daarna stelde hij echter hardop de vraag hoeveel verantwoordelijkheden de lokale overheden dan zouden moeten krijgen en hoe dat zou moeten worden vastgesteld. Na het stellen van deze vraag was het publiek aan het woord en zij gingen hier feilloos op door. Onder leiding van gesprekleidster Anne-Marie Klijn, advocaat bij Boekel De Nerée, werden verschillende praktijkvoorbeelden aangehaald waarmee nog meerdere keren werd gepleit voor een grotere verantwoordelijkheid voor lokale overheden. Landelijke normen dienen schadelijke situaties te voorkomen, maar lokale normen zouden per plaats moeten kunnen bepalen wat hinderlijk en dus ter plaatse ongewenst is. Ter illustratie werd de Aviko-fabriek bij Hengelo aangehaald. Een grote meerderheid in de omgeving was vóór het blijven (en eventueel uitbreiden) van deze fabriek, mede doordat deze fabriek met het zijn restwarmte een zwembad en een sportzaal verwarmde. Ook hier werd het landelijk beleid als zeer beperkend ervaren en mocht de fabriek niet uitbreiden. Friso de Zeeuw concludeerde dat het belangrijk is dat ‘belevingsbeslissingen’ genomen kunnen worden. Als er onder de bevolking voldoende animo voor een bepaalde beslissing is en de risico’s blijven beperkt, moet deze gemaakt kunnen worden. Een voorbeeld hiervan is het verhogen van de maximale snelheid naar 130 km per uur. Het is echter wel belangrijk dat de risico’s en mogelijke gevolgen transparant uiteen worden gezet door de betrokken overheden.

Klik hier voor de presentatie Sessie B - Op weg naar de Omgevingswet. Sprekers: Anne-Marie Klijn (gespreksleider) Advocaat Boekel De Nerée Arjan Bregman Hoogleraar Gebiedsontwikkeling Universiteit van Amsterdam en Seniorstaf-medewerker Instituut voor Bouwrecht Peter Drenth Wethouder Gemeente Doetinchem Arjan Nijenhuis Plaatsvervangend programma-directeur Eenvoudig Beter

Bestuurlijke doorzettingsmacht en lokale afwegingsruimte Wethouder Dennis Straat van Zaandam gaf aan de hand van drie projecten in zijn gemeente een kijkje in de keuken van bestuurlijke afweging. Nog voor hij goed van wal kon steken ontstond onder leiding van moderator Monique Arnolds (Programmamanager Implementatie Crisisen herstelwet) een gedachtewisseling met de aanwezige deelnemers over het gevaar van bestuurlijke willekeur. Een deelnemer met juridisch beroep noemde willekeur iets waar projectontwikkelaars over klagen als een ontwikkeling niet hun kant op werkt. “Anders hebben ze het over een wethouder waarmee je zaken kan doen.” Volgens Chris Kuijpers, directeur-generaal Ruimte en Water, blijft afwegingsruimte beperkt tot specifieke casuïstiek. “Het is niet meer dan gezond verstand. Wat we zoeken is een soort ventiel. Maar praat je er op abstractieniveau over dan maak je het te groot.”

Praktische les • Afwegingsruimte en doorzettingsmacht (als stok achter de deur) kunnen (her)ontwikkeling bespoedigen. Spaarzaam gebruik hiervan is wel geboden; “Bij afwijkingen hoort wel een verhaal.”

De door Straat gepresenteerde casus Hembrugterrein betreft een binnenstedelijke herontwikkeling van een voormalig Defensieterrein met 60 monumentale loodsen. Het Noordzeekanaalgebied heeft te maken met

een vrij hoge geluidsbelasting, temeer daar het ongrijpbare Schiphol een steentje bijdraagt. Herontwikkeling van de loodsen naar wonen zou normaal stuiten op de geluidsnorm van 50 dBA, daar het feitelijk niveau op het Hembrugterrein op 58 dBA ligt. Door afspraken te maken over geluidreducerende investeringen met een fabriek tegenover het terrein aan de overkant van het kanaal, verwacht Straat dat het geluidsniveau naar 55 dBA terug kan lopen. Op die basis is een uitzondering op de norm verleend die de herontwikkeling naar wonen mogelijk maakt. In de tweede casus Tate & Lyle, een zetmeelfabriek in het oude dorp Zaandijk, is het Straat gelukt afspraken te maken waardoor het bedrijf de gewenste opvoering van de productie gepaard laat gaat met investeringen in geurbeperkende maatregelen, zodanig dat de geurbelasting zelfs lager uitvalt dan voorheen. De wethouder moest het belang van behoud van werkgelegenheid afwegen tegen voldoende kwaliteit van de leefomgeving en vond een compromis. Zijn les: blijf niet achter je bureau met rapporten bezig maar ga met elkaar om de tafel zitten om gezamenlijk een oplossing te vinden. Voor inbreilocatie Noordeinde, een braakliggend terrein in Wormerveer, paste Straat het Coördinatiebesluit toe. Hierover moest hij wel eerst een flink robbertje vechten met de gemeenteraad, die een ingewikkelde discussie over rechtszekerheid begon. Advocaat Arjen de Snoo (Houthoff Buruma) wees erop hoe bestuurlijke doorzettingsmacht vaak als stok achter de deur al werkt zonder te worden gebruikt. Het Exploitatieplan is daar een voorbeeld van. Kuijpers beschouwde het Stap 3-besluit (milieubeleid) en de Coördinatieregeling ook als stok achter de deur. Spaarzaam gebruik van doorzettingsmacht of afwegingsruimte is wel geboden, waren Straat en Kuijpers het eens. “Bij afwijkingen hoort wel een verhaal.”

Klik hier voor de presentatie Sessie C - Bestuurlijke doorzettingsmacht of lokale afwegingsruimte? Sprekers: Monique Arnolds (gespreksleider) Programmamanager Implementatie Crisis- en herstelwet Programmadirectie Eenvoudig Beter Arjen de Snoo Advocaat Houthoff Buruma Dennis Straat Wethouder Gemeente Zaanstad

Lees verder Algemene, actuele informatie over de Omgevingswet programmabureau Eenvoudig Beter Meer keuzevrijheid gemeenten in Omgevingswet binnenlandsbestuur.nl, 16 september 2012 Andere aansturing van ruimtelijke ordening hard nodig gemeente.nu, 13 september 2012

Meer informatie Wilt u op de hoogte blijven van de laatste ontwikkelingen op het gebied van gebiedsontwikkeling? Meld u dan aan voor de nieuwsbrief op www.gebiedsontwikkeling.nu Dit platform is een initiatief van de praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling van de TU Delft, opgezet in samenwerking met diverse publieke en private partijen die hun krachten bundelen in de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling (SKG).

Colofon De inhoud van deze publicatie is gebaseerd op het congres ‘Omgevingswet’, georganiseerd door de praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling van de TU Delft i.s.m. ROSTRA Congrescommunicatie op woensdag 12 september 2012. Uitgave praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft, september 2012 Met dank voor verslaglegging aan Rick de Boer Kees Hagendijk Fred Hobma Met dank voor de bijdrage Arjan Bregman Eindredactie Friso de Zeeuw Arienne Mak Foto’s Jean van Lingen Ontwerp en opmaak Ontwerp-id Productiebegeleiding Annie Breeuwsma

Extra

Crisis- en herstelwet positief voor gebiedsontwikkeling Ontkoppeling afwijking van het bestemmingsplan en concrete bouwaanvragen sluit aan bij de behoefte in de praktijk.

Het besluit dat de Tweede Kamer deze zomer nam om de Crisis- en herstelwet langer door te laten werken is positief voor gebiedsontwikkeling (wetsvoorstel 33135). De wet, bedoeld om bouwprojecten sneller uit te kunnen voeren, zou op 1 januari 2014 aflopen, maar blijft nu bestaan totdat de eerder aangekondigde Omgevingswet voorziet in een nieuw instrumentarium op het terrein van het omgevingsrecht. Het wetsvoorstel biedt diverse pluspunten en –puntjes voor gebiedsontwikkeling, in een periode waarin de praktijk elk duwtje in de goede richting meer dan goed gebruiken kan. En dat is winst.

Eén van de pluspunten betreft de ontkoppeling van afwijking van het bestemmingsplan en concrete bouwaanvragen. Deze ontkoppeling is vastgelegd doordat het wetsvoorstel de regeling inzake ‘onlosmakelijke samenhang’ in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verandert. Aan artikel 1.1., lid 1 wordt een definitie van het begrip onlosmakelijke activiteit toegevoegd, die als volgt luidt: een activiteit die behoort tot verschillende activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2. In die artikelen worden de activiteiten die op grond van de Wabo vergunningplichtig zijn, gedefinieerd. Een nieuw artikel 2.5a en het gewijzigde artikel 2.7, eerste lid Wabo, komen na invoering van wetsvoorstel 33135 als volgt te luiden: Artikel 2.5a Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.7, eerste lid, tweede volzin, kan de omgevingsvergunning voor de activiteit, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, bij de beschikking waarbij wordt beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de overige onlosmakelijke activiteiten worden gewijzigd, voor zover dat nodig is met het oog op het verlenen van die omgevingsvergunning. Artikel 2.7, eerste lid Onverminderd het bepaalde in de artikelen

2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend. De formulering van beide artikelen is niet zo eenvoudig. In essentie gaat het erom – zoals in de artikelsgewijze toelichting in de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 33135 nader wordt uiteengezet – dat de Wabo er momenteel aan in de weg staat om een eerste fase omgevingsvergunning aan te vragen voor planologisch strijdig gebruik om op een bepaalde locatie bijvoorbeeld 100 woningen te realiseren en vervolgens later afzonderlijke tweede fase omgevingsvergunningen aan te vragen voor het bouwen van die woningen. Met de nu door de Tweede Kamer aangenomen wijzigingen wordt het mogelijk om in afwijking van het principe van onlosmakelijkheid, indien een van de betrokken onlosmakelijke activiteiten planologisch strijdig gebruik betreft, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning in te dienen. Met deze constructie wordt het mogelijk om, zoals vóór de inwerkingtreding van de Wabo het geval was, de omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteiten waarop het planologisch strijdig gebruik betrekking heeft, als het ware diverse malen ‘op te knippen’, al naar gelang dat in de concrete uitvoeringssituatie is gewenst. Het voorgestelde artikel 2.5a van de Wabo maakt het mogelijk om wanneer toepassing wordt gegeven aan de in artikel 2.7, eerste lid, voorgestelde nieuwe constructie, de als eerste verleende omgevingsvergunning voor het planologisch strijdig gebruik bij de latere omgevingsvergunning voor de overige onlosmakelijke activiteiten te wijzigen. Hiermee wordt binnen de systematiek van de voorgestelde nieuwe constructie een vergelijkbare afstemmingsregeling gecreëerd als thans ten aanzien van de gefaseerde omgevingsvergunning. Zeker in het huidige tijdsgewricht is deze wijziging voor de praktijk belangrijk. Nadat aan de hand van een stedenbouwkundig plan en programma de omgevingsvergunning voor afwijking van het vigerende planologische kader (bestemmingsplan)

is verkregen, kan de daadwerkelijke bouw plaatsvinden in aansluiting op de afzet- en investeringsmogelijkheden van ontwikkelaars, bouwers, corporaties en particulieren. Aan zulke wetgeving hebben we behoefte.

Prof. dr. ir. A.G. Bregman Hoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de Universiteit van Amsterdam en tevens verbonden aan het Instituut voor Bouwrecht in Den Haag.

Partners in de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling Ministerie van I&M TU Delft AM Amvest Bouwfonds Ontwikkeling De Alliantie Dienst Landelijk Gebied Gemeente Amsterdam Gemeente Groningen Gemeente Nijmegen Gemeente Rotterdam Heijmans Ontwikkeling NS Poort Provincie Gelderland Provincie Noord-Brabant Provincie Noord-Holland Synchroon Waterschap Amstel, Gooi en Vecht Ymere

Kring van Adviseurs Akro Consult Berenschot Brink Groep Buck Consultants Deloitte Real Estate Advisory Inbo Movares Stibbe