Monitoramento e Avaliação do Plano Plurianual do Município de Belo Horizonte para o período 2010-2013
Santiago Marulanda Carvajal1
RESUMO
A avaliação e o monitoramento de políticas e programas públicos têm assumido, nos últimos anos, papel de destaque nas funções de planejamento, orçamento e gestão governamentais. Embora ainda incipiente nos municípios, este movimento tem impulsionado a modernização da administração pública, no sentido da adoção de metodologias e sistemas de monitoramento e avaliação das ações governamentais, atendendo a demanda da sociedade de transparência no acompanhamento dos resultados de governo. Este artigo apresenta as principais características e a base conceitual do Sistema de Monitoramento do Plano Plurianual de Ação Governamental – PPAG da Prefeitura de Belo Horizonte, além da análise a respeito da execução de algumas metas durante o período de 2010-2013.
PALAVRAS-CHAVE: monitoramento – avaliação - políticas públicas – metas
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Graduando em Economia, pela Universidad de Antioquia, Colômbia.
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1. INTRODUÇÃO
A realização de estudos de avaliação de políticas e programas públicos está relacionada à transformação da administração pública em uma administração mais moderna e eficiente. A partir da avaliação e acompanhamento de suas ações, o governo pode planejar ou adequar as suas intervenções antes, durante e depois da implementação dos programas, ou seja, existe a possibilidade de reformulações e ajustes das ações, a partir da análise da situação retratada em relação aos objetivos que se pretende atingir. Assim, a avaliação é um importante instrumento para a melhoria da eficiência do gasto público e da qualidade da gestão: “A decisão de aplicar recursos públicos em uma ação pressupõe a atribuição de valor e legitimidade aos seus objetivos, e a avaliação deve verificar o cumprimento das metas estabelecidas” (Cunha, 2006).
No entanto, a avaliação de programas ainda não foi totalmente incorporada ao cotidiano da administração pública brasileira, apesar de se configurar como um poderoso instrumento gerencial, capaz de subsidiar o processo decisório e as intervenções na realidade social. Cotta (1998) afirma que em ambientes democráticos cresce a demanda da sociedade organizada pela transparência na gestão de recursos públicos, o que só é possível com a avaliação sistemática das ações empreendidas pelo governo.
A avaliação e o monitoramento de políticas e programas públicos têm assumido, nos últimos anos, papel de destaque nas funções de planejamento, orçamento e gestão governamentais. Embora ainda incipiente nos municípios, este movimento tem impulsionado a modernização da Administração Pública, no sentido da adoção de metodologias e sistemas de monitoramento e avaliação das ações governamentais, atendendo a demanda da sociedade de transparência no acompanhamento dos resultados de governo. Segundo Chiechelski (2005), “A modernização dos instrumentos de planejamento e, consequentemente, dos mecanismos de mensuração do desempenho das políticas sociais é um dos requisitos necessários para obter maior efetividade da ação governamental, isto é, na atual situação de escassez de recursos e de limitações de fontes de financiamento do gasto público, torna-se mais do que necessário instrumentalizar os processos de planejamento e acompanhamento das ações governamentais, com o intuito de evitar a pulverização dos recursos financeiros e de
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buscar maior eficiência na sua utilização”. Dessa forma, a Prefeitura de Belo Horizonte vem investindo na administração da cidade com modernidade, democracia e eficiência, com fortalecimento da infraestrutura tecnológica no acompanhamento gerencial de programas e projetos governamentais.
2. MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS NO SETOR PÚBLICO Segundo Cunha (2006, p.3) “O crescente interesse dos governos nos estudos de avaliação está relacionado às questões de efetividade, eficiência, accountability, transparência e desempenho da gestão pública, já que estes estudos constituem-se em ferramenta para gestores, formuladores e implementadores de programas e políticas públicas. As avaliações de políticas e programas permitem que formuladores e implementadores tomem suas decisões com maior conhecimento, maximizando o resultado
do
gasto
público,
identificando
êxitos
e
superando
pontos
de
estrangulamento.”
As informações obtidas da avaliação de programas governamentais podem ser utilizadas
para
otimizar
os
recursos
alocados
para
sua
implementação,
fundamentando decisões e melhorando o processo de prestação de contas. Os processos de monitoramento e avaliação devem fazer parte da cultura e da rotina da administração pública, fomentando a transparência, a qualidade e a accoutability na gestão dos recursos públicos.
O monitoramento se configura como uma atividade contínua de coleta de dados, onde se verifica se as metas do programa estão sendo atingidas conforme o esperado. A avaliação busca analisar se os programas estão causando os impactos esperados, se os recursos estão sendo utilizados de forma eficiente. Contudo, os processos de monitoramento e avaliação são complementares, pois as informações provenientes do monitoramento auxiliam o julgamento e a avaliação da eficácia, eficiência e até da efetividade dos programas.
A análise da eficiência tem o objetivo de verificar se os recursos estão sendo utilizados de forma a minimizar os custos operacionais e a eficácia busca identificar a contribuição do programa para o alcance dos objetivos gerais das políticas sociais. O conceito de eficácia vincula-se ao alcance dos objetivos e metas previstos, medindo o
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grau de aproximação dos resultados efetivamente praticados. Neste artigo, vamos enfocar o trabalho na avaliação da eficácia do alcance das metas físicas dos programas governamentais.
3. O SISTEMA DE MONITORAMENTO DO PPAG DE BELO HORIZONTE
A preocupação em melhorar os níveis de eficiência na utilização dos recursos disponíveis e elevar a eficácia com que se alcançam os objetivos dos programas, orientou a Prefeitura de Belo Horizonte na busca por um modelo de monitoramento e avaliação capaz de oferecer subsídios para o contínuo aperfeiçoamento da formulação e execução de políticas públicas municipais.
Em 2009, a Prefeitura de Belo Horizonte adotou uma importante ferramenta para o aprimoramento do trabalho referente ao monitoramento e à avaliação do PPAG do município: o desenvolvimento do Módulo de Monitoramento do PPAG, que integra o Sistema Orçamentário e Financeiro – SOF da Prefeitura. A informatização deste processo modernizou a gestão do PPAG municipal, aprimorando os processos de monitoramento e avaliação, gerando relatórios com os cálculos das taxas de eficácia e eficiência, além de informações referentes aos indicadores dos programas.
Para o período 2010-2013 do PPAG foi escolhida uma amostra de 12 metas físicas de alguns produtos ou serviços oferecidos pela Prefeitura de Belo Horizonte com o objetivo de fazer um comparativo durante este período, entre cada ano do PPAG e analisar o desenvolvimento, mudanças e cumprimento das mesmas. A amostra conta com diferentes subações das secretarias da prefeitura que pertencem a diferentes programas e ações que vão desde a educação até o meio ambiente.
O processo permitiu analisar e compreender algumas mudanças tanto nas metas, subaçoes e ações, quanto nos programas e secretarias, a dinâmica da prefeitura e em geral da politica publica em Belo Horizonte junto com as necessidades e demandas da população. Para isso é preciso conhecer a estrutura, funcionamento e historia dos diferentes órgãos que trabalham dentro da cidade, estabelecendo uma norma que torne mais fácil a comparação e estudo das metas e ofereça informação para os técnicos municipais e também para os cidadãos sobre os programas e a execução dos mesmos.
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Uma dificuldade encontrada foi a mudança de produtos ou unidades de medida, o que dificulta a comparação entre os diferentes anos, dado que ocorreram mudanças na estrutura administrativa da prefeitura como mudanças de nomes e atribuições de secretarias o que torna difícil comparar a continuidade das metas, mas não impossibilitou fazer a analise do que aconteceu e de como pode se melhorar a coleta dos dados.
Alguns exemplos de metas executadas são: Unidade: Secretaria Municipal de Educação Programa: Melhoria da Qualidade da Educação Municipal Ação: Melhoria da Aprendizagem e Avaliação de Desempenho Escolar Subação: Avaliação de Aprendizagem dos Alunos Produto: Modalidade de prova aplicada Medida: Unidade
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Neste caso é evidente o avanço e cumprimento da quantidade prevista e executada, tem a facilidade que a unidade de medida não muda e permite fazer a comparação de forma fácil e simples para o entendimento de um público mais amplo.
Como todos os casos não foram iguais, já que a mudança do produto ou medida entre os anos analisados, não permite fazer um comparativo lógico. Em alguns tem-se a mesma medida, mas o produto sofreu alguma mudança. Assim cada caso exige uma avaliação também qualitativa que permita um olhar mais detido em cada produto e as justificativas para os problemas e desafios enfrentados.
Um outro exemplo analítico:
Unidade: Secretaria Municipal Adjunta de Planejamento Programa: Orçamento Participativo e Gestão Compartilhada Ação: Capacitação dos Integrantes das Instâncias Participativas Subação: Realização de Cursos de Capacitação Produto: Seminário realizado (2010-2011) - Fórum realizado (2012) - Curso realizado (2013) Medida: Unidade
O Sistema permite que se apontem, também, as justificativas para os casos de execução abaixo ou acima do previsto e as restrições que causaram as execuções abaixo do previsto. Estas informações são importantes para a avaliação mais subjetiva e profunda da execução física fora do previsto, permitindo ao gestor público conhecer melhor as causas e externalidades dos acontecimentos não previstos, auxiliando no melhor planejamento das ações setoriais.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A avaliação dos programas e das políticas públicas reflete a preocupação do governo com a eficácia, a eficiência e a efetividade de suas ações e em demonstrar os resultados para a sociedade. As iniciativas em relação ao monitoramento e a avaliação possibilitam a melhoria da qualidade na alocação de recursos públicos em relação às demandas sociais.
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Apesar das imperfeições do modelo e dificuldades enfrentadas, o esforço de otimizar a gestão do PPAG municipal é válido também para fortalecer o conhecimento técnico e melhorar a aprendizagem organizacional.
A experiência de monitoramento do PPAG aqui sinteticamente apresentada deixa claro que a implementação dessa prática no nível municipal enfrenta grandes desafios. Dentre os quais se inclui a escassez de experiências a serem utilizadas como referência para implementação de sistemas locais de monitoramento, que, baseados no acompanhamento sistemático de indicadores e metas, possam oferecer suporte às decisões de planejamento. Outra dificuldade que alguns municípios enfrentam atualmente é a deficiência de suporte e infraestrutura de tecnologia de informação para o desenvolvimento de um sistema informatizado de monitoramento das metas. Por isso, a importância dos programas de modernização tecnológica voltados para municípios financiados pela União e Estados, que contribuem com a redução de deficiências tecnológicas.
É importante ressaltar que o monitoramento e a avaliação de uma política pública devem ter claro sua finalidade, para não ser compreendido como um mero processo de controle em si mesmo ou até mesmo como legitimador de decisões já tomadas. Ou seja, deve ser compreendido como um instrumento de gestão que propicia a identificação das possíveis diferenças entre o resultado planejado e o executado, por meio de indicadores previamente estabelecidos. Mas a avaliação também não se esgota na análise dos resultados apontados pelos instrumentos técnicos caso contrário, corre-se o risco de cair no viés comportamental e neutralista de que nos falam Figueiredo e Figueiredo (1986, p. 107) no qual “estuda-se a eficácia das políticas descartando a avaliação política dos princípios que os fundamentam e, em decorrência, o seu próprio conteúdo.” A avaliação deve ser contínua, e as correções de rumo devem acontecer em sintonia com o aprendizado trazido pelo constante debate com a sociedade em suas mais diversas formas de participação democrática, seja por via direta ou indireta.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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SECRETARIA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E INFORMAÇÃO. Manual de Elaboração da Proposta Orçamentária 2010 e do PPAG 2010-2013. Prefeitura de Belo Horizonte, 2009.
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