Esperienze di M&V nell’ambito dei bandi pubblici

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Esperienze di M&V nell’ambito dei bandi pubblici

Fabio Minchio EGE SECEM

Nell’ambito dei bandi pubblici sono numerose le situazioni in cui l’oggetto di intervento è una riqualificazione energetica. In questo articolo verranno analizzate alcune esperienze di applicazionediM&VedelprotocolloIPMVP in questo contesto e le principali criticità riscontrate sul fronte sia della costruzione dei bandi di gara sia della concreta applicazione dei contratti stessi.

Si premette innanzitutto che le esperienze riportate non lo sono a titolo esaustivo, anche in ragione del fatto che tali esperienze si sono moltiplicate nel corso degli ultimi anni.

Nel contesto della M&V alcune applicazioni sono più spinte e citano espressamente la conformità al Protocollo IPMVP. Di sicuro interesse sono i bandi sviluppati nell’ambito dei progetti ELENA, un fondo europeofinanziatodaBEIasostegnodella PA finalizzato in particolare ad erogare un contributo a fondo perduto per l’assistenzatecnica, legale e finanziaria a progetti di efficienza energetica che utilizzino i contratti EPC ed ilfinanziamento tramite terzi come strumento applicativo. Per maggiori dettagli si rinvia a https://www.eib.org/ en/products/advising/elena/index.htm.

L’accesso a tali strumenti richiede un livello minimo di investimento consistente, pertanto le esperienze italiane su questo fronte sono relative a progetti che aggregano più enti e che hanno consistenza minima dell’ordine di 100 o più edifici e almeno 20-30 mila punti luce complessivi. In Italia i progetti ELENA conclusi sono vari, qui si può trovare l’elenco che si omette per brevità https://www.eib.org/en/ products/advising/elena/projects/index.htm.

Nel caso di alcuni di questi (ad esempio il Progetto 3L di Provincia di Padova, il progetto Amica-E di Città Metropolitana di Venezia, il progetto GEN-IUS a Genova) il contratto è stato sviluppato come EPC nella forma di concessione mista di lavori e servizi. Il calcolo del canone prevede una garanzia di risultato che si traduce in una variazione diretta dello stesso e non sotto forma di penale; nello specifico allegato tecnico “Determinazione Risparmi e Canone” viene illustrata la modalità di calcolo dello stesso. La verifica degli obiettivi è basata su un piano di M&V che richiama espressamente i principi del Protocollo IPMVP sia per gli edifici sia per la pubblica illuminazione.

L’algoritmo di calcolo del canone sviluppato nel caso di gare multi-edificio presenta la necessità importante di ridurre la complessità poiché già la struttura contrattuale risulta piuttosto complessa. Pertanto, la scelta si è diretta su una normalizzazione basata su una unica variabile indipendente (gradi giorno di riscaldamento), lasciando le modalità d’uso degli edifici, le ore di utilizzo ecc. come fattori statici per i quali è previsto un aggiustamento straordinario. Il compromesso nell’ottica di una maggiore semplificazione è indispensabile in gare che presentano un centinaio o oltre di edifici, anche in considerazione del fatto che si tratta di esperienze “sperimentali” a livello contrattuale ed un’eccessiva complessità poteva anche fungere da elemento di dissuasione alla partecipazione degli operatori che preferiscono indubbiamente strumenti contrattuali meno vincolanti. L’elaborazione del vero e proprio Piano di M&V è demandata al Concessionario, pur essendo presenti tutti i principi e le caratteristiche del Piano di M&V. E’ chiaro che un piano di M&V deve essere costruito sul singolo edificio e questo contrasta con la necessità di gestire insieme numerosi immobili, con già una documentazione di gara molto pesante.

Trattandosi di gare che affidano la gestione dell’intero edificio e con target di risparmio minimi per edificio pari o superiori al 10%, tipicamente l’opzione IPMVP

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scelta è l’Opzione C. Per altro una scelta diversa sarebbe sostanzialmente inapplicabile vista la quasi totale assenza di misure specifiche relative ai singoli asset. Si deve anche tener conto che sul parco edifici sono molto rari quelli dotati anche di un impianto di climatizzazione estiva significativo.

La scelta dell’algoritmo è invece legata alla necessità di garantire per la PA l’invarianza di spesa storica, per cui si è adottata il principio di normalizzazione alle condizioni di riferimento; se nelle prime gare la scelta è ricaduta sui Gradi Giorno da norma, nelle ultime gare si è scelto invece un approccio di backcasting (per quanto basato su un dato annuale aggregato).

Più interessante invece è stato lo sviluppo della gara, pubblicata ai primi di settembre del 2020, relativa alla riqualificazione energetica di un importante edificio genovese, il condominio “Matitone”, una delle sedi del Comune di Genova. In questo caso l’edificio è uno solo, per quanto in realtà sia molto complessa la suddivisione interna fra consumi delle parti private e consumi condominiali. Nel caso specifico dei consumi condominiali, si è adottata una opzione C, implementando tuttavia un algoritmo di backcasting spingendosi questa volta su una struttura su base mensile. La scelta del back-casting e della base mensile è strettamente legata al fatto che i consumi di climatizzazione estiva e ventilazione in questo caso sono molto rilevanti, e sono disponibili misure ante intervento solo parzialmente. E’ chiaro che in edifici pubblici di questa complessità e senza monitoraggio, non ci sono alternative al back-casting poiché solo ex-post sarà possibile implementare algoritmi sulla base di misure strutturate. Anche in questo caso non è presente un piano di M&V completo, elemento di valutazione delle offerte, ma vi sono tutti gli elementi per costruirlo.

Esperienze analoghe come principio e struttura sono state sviluppate anche negli accordi quadro relativi alla riqualificazione delle centrali termiche promossi dal Consorzio CEV.

Il Progetto 2020 Together

Sempre con riferimento agli edifici, ma al di fuori del contesto ELENA, è senza dubbio interessante l’esperienza sviluppata nel Progetto 2020 Together in Città Metropolitana di Torino (di cui si è parlato nel Convegno Fire 2018 dedicato alla M&V).

Sul piano della Pubblica Illuminazione il contesto pare in apparenza più semplice; le misure spesso infatti ci sono (pur con parecchie difficoltà di ricostruirle) e la verifica delle prestazioni è più immediata anche concettualmente per la PA. In realtà tuttavia non è semplice un’applicazione pura dell’M&Vin questo contesto perché l’adozione delle ore di funzionamento o delle ore equivalenti di funzionamento come variabile indipendente non è del tutto pertinente. Da un lato infatti nella situazione ante intervento spesso gli impianti sono eserciti in modo non confor-

me alla norma; dall’altro ex-post la presenza di sistemi di telegestione riduce le ore di funzionamento, ma lo fa anche in ragione di una riclassificazione illuminotecnica delle strade, oggi consentita dalle norme. Il risultato è che i risparmi che si raggiungono sono dell’ordine del 70% rispetto alla baseline in termini assoluti, ma la scelta delle variabili indipendenti e dei fattori statici non è banale. Quello che conta è il livello di servizio e il rispetto delle norme ma non è semplice concretamente tradurre questo concetto in termini di verifica e risparmio. Nei bandi normalmente gli approcci possono essere diversi: • Si ricalcola una baseline teorica su ipotetiche 4200 ore di funzionamento (scelta non del tutto legittima a mio avviso), calcolando il risparmio per differenza in termini assoluti, senza di fatto applicazione di variabili indipendenti; è una scelta che tende a favorire l’azienda aggiudicataria poiché di norma aumenta il valore del canone; • Si applica una differenza fra la baseline tal quale ed i consumi post, con le condizioni post di esercizio a norma; ciò tuttavia viene fatto senza riportare come si dovrebbe le condizioni ante intervento alle condizioni post in termini di qualità del servizio, principalmente per due ragioni: non determinare potenziali aggravi di spesa e per le difficoltà oggettiva di ricondurre

le condizioni a questo livello; Si applica un algoritmo che utilizza le ore di funzionamento come variabile indipendente; in questo caso tuttavia non si ha la piena conoscenza dell’effettiva condizione di funzionamento in conformità alle norme della situazione ex-ante per poter creare la corretta baseline

Nessuno dei tre approcci descritti è in realtà perfettamente conforme all’IPMVP.

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Esperienze nel campo dell’illuminazione

Nell’ambito dell’illuminazione interna invece alcune esperienze (fra cui quelle degli accordi quadro del Consorzio CEV, ma anche quella relativa allo stesso Matitone a Genova) hanno evidenziato la difficoltà oggettiva di implementare l’M&V in senso proprio in ambito pubblico; i quadri elettrici infatti negli edifici pubblici non separano FM e illuminazione e per l’installazione dei contatori è necessari modificare l’impiantistica elettrica. Inoltre è complesso ipotizzare le ore difunzionamento: in alcuni casi sono state implementate misure con analizzatore di rete, in altre situazioni ipotizzate le ore come fattore statico. Ma le misure effettuate in molti edifici testimoniano in realtà come le ore effettive abbiano un’estrema variabilità. Anche in questo caso, vista l’entità media dei risparmi in gioco, piuttosto limitata in termini assoluti, pare opportuna una scelta di semplificazione.

Quanto sopra descritto riporta i risultati delle esperienze più strutturate, vi sono tuttavia altre situazioni in cui è espressamente chiamato in causa il Protocollo IPMVP. Si tratta di situazioni in cui la PA ha potuto operare opportunamente supportata da staff tecnici e legali qualificati con competenze specifiche su questo tema. Il ruolo di strutture di supporto è fondamentale per una corretta applicazione.

Senza citare esempi diretti, si segnalano alcune situazioni in cui questo viene fatto in modo improprio o non viene fatto: • In alcuni project financing in ambito pubblico ad iniziativa privata, si chiama in causa il protocollo, ma il Piano di M&V presentato nella documentazione di gara (allegato al Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica) è assolutamente inadeguato e non conforme al protocollo; ciò sposta l’onere completamente nella situazione ex-post; • In alcuni project financing ad iniziativa privata, anche di pubblica illuminazione, che presentano obiettivi di risparmio, in realtà pur essendo calcolato un risparmio energetico e strutturato un canone sullo stesso, manca completamente il riferimento all’M&V; in tali situazioni sono richiamate generiche penali, ma nella sostanza il concessionario ha mani libere; è chiaro che in tali situazioni la M&Vdiventa un elemento accessorio e non centrale, una sorta di

“contentino” dato alla PA; • In altre gare, ben più rilevanti, nel contesto della sanità pubblica, viene chiesta l’applicazione del protocollo IPMVP ma paradossalmente lo si chiede rispetto a fabbisogni energetici determinati a partire da fabbisogni standard calcolati da Attestati di Prestazione Energetica; è chiaro che questa ipotesi non solo evidenzia una scasa conoscenza della materia ma altresì mette in chiara difficoltà le parti contrattuali nella gestione futura del contratto. Per altro in questi contesti di gara spesso è un miraggio avere a disposizione le baseline di consumo.

Conclusioni

L’applicazione di M&V ai bandi pubblici è un tema sempre più importante e sentito anche da parte della PA. Ci sono esperienze pionieristiche sviluppate negli ultimi anni, in cui viene richiamata la conformità al Protocollo IPMVP e richiesta l’applicazione dello stesso. In molte situazioni tuttavia vi sono grandi difficoltà legate alla costruzione della baseline da un lato e alla complessità tecnica dall’altro, che non rendono facile introdurre questi concetti con successo nell’ambito pubblico.

La soluzione possibile richiede un processo di semplificazione, per quanto limitato, e soprattutto la necessità che la PA venga affiancata da soggetti “facilitatori” per affrontare questi temi sia nella preparazione dei bandi ma anche e soprattutto nella gestione dei contratti nel corso del tempo.