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3. 煤制气产业相关利益方分析 2014 年 7 月 煤制气，在煤炭行情低迷大背景下，也被评价为中国破解“富煤少气”困境的良方。同时，近年 来，中国东部城市雾霾污染日益恶化，老百姓要求改善环境和保护健康的呼声日益高涨。在 2013 年， 中国政府以治理东部城市雾霾为理由，大幅放行煤制合成气的计划审批，并公开鼓励煤制合成气的投 资。 然而，煤制气产业从诞生之日起就话题不断，整个产业也是在支持声和质疑声的焦灼中继续发展。 这份材料梳理出煤制气产业发展中重要的利益相关方，供参考。
中央政府 国家能源局 煤制气产业的总体规划和政策主要是由国家发改委能源局主导，归属能源节约和科技装备司具体 负责。2013 年行业风向突变，新政策出台的首要背景是国家加快治理空气污染政策的需要，其中也有 缓解气源不足的能源安全考虑。 国家能源局局长吴新雄在 2014 年 1 月召开的全国能源工作会议上表示，初步规划到 2020 年煤制 气产量目标将达到 500 亿立方米以上，占到国产气的 12.5%1。其后在三月份下发的《能源行业加强大 气污染防治工作方案》中，进一步明确，2015 年实现产能 90 亿立方米/年，2017 年 320 亿立方米/年2。 然而，目前已投产项目只有大唐内蒙古赤峰和庆华新疆伊犁 2 个，总产能才 27 亿立方米。若要完成这 些目标，2013 年至今下发路条的 17 个项目需要在今年内就完成核准并开工，这意味着近期和中期内煤 制气将迎来大跃进式发展。 鉴于过去煤化工行业曾经出现过热发展，以及当前各方对煤制气资源环境影响的担忧，能源局在 公开场合的态度比较谨慎，反复强调煤制气发展的前提应是“坚持最严格的环保标准和水资源有保障” 3
。然而，煤制气的审批流程和结果并没有体现出对环境的充分考虑。
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发改委：到 2020 年国内煤制气达 500 亿立方米以上，新华网，2014 年 1 月 15 日， http://jjckb.xinhuanet.com/2014-01/15/content_487366.htm 2 《能源行业加强大气污染防治工作方案》 ，发改能源 [2014]506 号，国家发展改革委 国家能源局 国家环境保护部，2014 年3月 3 同上 1
国家环保部 从大气污染联防联控的角度，国家环保部一直开展区域煤炭消费控制的意愿。早在 2010 年环保部 就明确了“三区六群”的控制区域4，其后又逐步扩展至“三区十群”5。 2013 年，国务院副总理张高丽挂帅，雾霾治理一跃成为国家政治任务，而环保部是其中最直接的负 责部门。 为了拿出一个全面治霾方案，在“煤改气”的大方向下，煤制甲烷也成为了天然气增供的气源之 一。国务院 2013 年 9 月 10 日出台的《大气污染防治行动计划》继而提出， “制定煤制天然气发展规划， 在满足最严格的环保要求和保障水资源供应的前提下，加快煤制天然气产业化和规模化步伐”6。与此 对应，9 月 22 日国务院批准新疆准东 300 亿立方米/年煤制气示范项目包开展前期工作。 2014 年两会期间，环保部副部长吴晓青还表示， “在中国的中西部，是我们国家富煤的地区，这些 地方环境容量比京津冀相对要好，所以我们鼓励在这些地方发展煤制天然气，来替代中东部地区的燃 煤”7。由此看出，环保部是从污染总量控制的角度做出这一决定，并认为煤制气至少在消费端属于清 洁能源。 近期，环保部也已经开始重视起煤制气在生产端环节的污染问题。环保部环境影响评估中心石化 轻纺评估部主任周学双 2014 年 3 月 19 日撰文指出， “天然气和煤炭比较，关键在于是否可以不把“煤 炭使用末端环节的环境污染转移到煤制天然气的生产环节”… 煤制气必须以环境来主导！否则，就会 出现“把北京的污染转移到山西、内蒙” 、 “把东部的污染转移到西部”这样的恶果”8。据悉，6 月 9 日，环保部环境影响评估中心组织石化联合会、煤气化企业以及科研院所，进行了“煤气化污水处理” 的专题研讨会。 据绿色和平统计，截止 2014 年 6 月，17 个获得“路条”的煤制气项目全都还未拿到环评报告批 复。
国家发改委气候司 作为我国应对气候变化和温室气体排放事务的主管机构，国家发改委应对气候变化司也在关注煤 制气产业的发展。密集上马的煤制气项目将排放大量二氧化碳，影响国家节能减排工作部署。据报道，
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关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见，国办发〔2010〕33 号，2010 年 5 月 11 日 关于执行大气污染物特别排放限值的公告，环境保护部公告 2013 年第 14 号，2013 年 2 月 27 日 6 国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知，国发〔2013〕37 号，2013 年 9 月 10 日 7 吴晓青：鼓励京津冀发展清洁能源 中西部发展煤制天然气，2014 年 3 月 8 日，人民网， http://lianghui.people.com.cn/2014npc/n/2014/0308/c382339-24574875.html 8 周学双，煤制天然气的现状与环境问题，2014 年 3 月 19 日，中化新网， http://www.ccin.com.cn/ccin/news/2014/03/19/290491.shtml 2 5
今年 1 月 17 日上午，发改委气候司曾组织过一次“煤制气项目对气候的影响”专家座谈会9。 据了解，气候司目前正在考虑对煤制气项目进行碳捕捉、封存、利用技术（CCS）的试点工作。例 如，在国家发改委办公厅下发的《关于同意新疆准东煤制气示范项目开展前期工作的复函》中就明确 要求，“利用煤制气工厂产生的高浓度二氧化碳，在周边油田开展驱油及封存的试验示范。”10
国家水利部 作为中国水资源管理的主要机构， 国家水利部在 2011 年一号文件中提出了 “最严格的水资源管理” 政策，目前已经在大部分省份对用水总量、用水效率和水质目标进行了分解下放，并将自 2014 年开始 为期五年的考核期11。 然而，水利系统的“红线思维”尚未建立起来，对于工业项目即将面临无水可用的情况，水利部 最重要的解决措施是推进建立水权交易市场12。 2003 年至今在内蒙古和宁夏沿黄灌区开展的水权置换试点项目（工业投资置换农业水权），目前已 经在陕西、新疆等地开始了试点推广13。但在工业用户获得用水配额的同时，农业用户权益和生态用水 的保障仍面临很大风险。 就煤制气的发展问题，水利部尚未有公开表态。
地方政府 地方政府在煤制气产业的发展浪潮中是重要的推动者。 为了快速改善空气质量，全国各地都把“煤改气”作为核心措施。而由于东部京津冀鲁、长三角、 珠三角等地已经提出明确的控煤目标14，这些省份对气源保障就更加重视。在西部大开发战略下，东部 多个省份有投资煤制气的大手笔。 9
李良，煤制气规模化将增加排放压力， 《能源》2014 年第 2 期， http://www.inengyuan.com/nengyuanold/a/zazhi/2009/dierqi/2014/0404/27148.html 10 国家发展改革委办公厅关于同意新疆准东煤制气示范项目开展前期工作的复函，发改办能源【2013】2309 号，2013 年 9 月 22 日，http://www.sxnygs.com/Htmls/xinwenzhongxin/gonggaoxinxi/NF6TP20662J046F26P.html 11 实行最严格水资源管理制度考核办法，国办发〔2013〕2 号，2013 年 2 月 12 水利部党组专题研讨加快推进水权水市场建设，水利部网站，2014 年 6 月 20 日， http://www.mwr.gov.cn/slzx/slyw/201406/t20140620_568729.html 13 自治区发展改革委、水利厅赴昌吉州、哈密地区开展水价水权制度综合改革试点工作调研，新疆发改委网站，2013 年 10 月 23 日，http://www.xjdrc.gov.cn/content.jsp?urltype=news.NewsContentUrl&wbtreeid=10508&wbnewsid=217191 14 中国煤炭消费爆发式增长的终结—6 项不可不知的事实，绿色和平东亚办公室，2014 年 4 月 3
例如，北京燃气集团和天津津能投资集团都入股了大唐克旗煤制气项目。此外，据绿色和平整理， 北控集团在鄂尔多斯和新疆准东有 2 个项目，河北建投在鄂尔多斯和呼伦贝尔有 2 个项目，山东能源 集团在鄂尔多斯和新疆伊犁有 2 个项目，天津能源投资集团在呼伦贝尔有 1 个项目，江苏徐矿集团新 疆伊犁有 1 个项目，浙江能源集团在新疆准东有 1 个项目。合成气产品将主要输往位于东部沿海的项 目投资省份。 同时，由于煤价持续走低，西部煤矿资源依赖型省份都面临了严重的经济危机。由于煤炭转化后 易于运输，延伸煤炭价值链，有利于地方增加创收，因此近年来西部多省都提出了煤炭就地转化率的 目标，例如鄂尔多斯市的政策是 50%。除了新疆和内蒙古，宁夏、甘肃、山西也纷纷表现出对煤制气 项目的兴趣。 同时，尽管国家提出要“量水而行” ，但新疆和内蒙古部分地区事实上并不具备水资源条件。比如， 新疆准东矿区周围并没有大型天然水体，并且已经被划为省级野生动物保护区，未来的煤制气项目用 水要不远七八百公里从跨境的额尔济斯河引水。内蒙古鄂尔多斯也面临类似的情况，具体分析请见材 料一。
能源企业 能源局大力推行煤制气的背后体现的是强大的利益的推动，主要是石油巨头、大型电力和煤炭企 业。
油气企业 石油企业（主要是中石化和中海油） ，出于业务多元化、与中石油竞争的目的涉足煤制气产业。其 中，中石化较为积极，不仅投资建设新粤浙和新鲁两条煤制气外输专线15，并且还在新疆准东领衔投资 煤制气项目。中石化下属的工程公司（SEI）也承包了许多煤化工工程的设计和建设项目，也是这一轮 项目热潮的上游受益方。同时，中海油也在内蒙古鄂尔多斯市和山西大同市投资 2 个煤制气项目。 然而，由于对上游市场竞争的担忧，以及对煤制气技术本身的质疑，中石油方面则对煤制气始终 表示谨慎态度，不仅没有投资项目，而且在管网接入方面也不积极。中石油经济技术研究院院长孙贤 胜曾表示，不赞成大力发展煤制气，认为终端多用电更合理16。
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新疆煤制气外输管道建设加速，中国能源报，2012 年 10 月 7 日， http://news.xinhuanet.com/energy/2012-11/07/c_123926010.htm 16 孙贤胜，摩根大通 2014 中国峰会，6 月 11 日，北京 4
煤炭企业 煤炭企业在煤价低靡的情况下，孤注一掷投资煤制气等煤化工项目，冀望在煤价和气价寻找盈利 空间。而另一个原因，是煤炭企业为了获得配套煤矿资源，在地方政府要求下上马煤化工项目。 据绿色和平统计，典型的煤矿企业包括庆华、广汇、神华、中煤、兖矿、开滦、山东新矿、江苏 徐矿、大同煤业、河南煤业和内蒙古矿业集团等。
电力企业 电力企业投资煤制气项目，一方面是为了增加业务多元性，降低煤价波动的风险，另一方面也是 受到地方政府的要求。据绿色和平统计，目前有投资的电力企业包括大唐、中电投、华能、华电、国 电、神华和河北建设。 然而，电力企业对煤化工项目的设计运营等缺乏经验，实际项目投产情况也出现了诸多问题。2014 年 3 月 24 日，各家电力企业在座谈会上对经验教训进行了总结反思。中国电力发展促进会秘书长李斌 表示： “电力企业发展煤化工应按照中央提出的发展混合经济的要求，吸收各方面力量参与发展，要坚 持请专业公司做、搞专业的人做，坚持量力而行；实在干不了就退出也是一种选择。”17 国电集团原本在内蒙古兴安盟计划建设 40 亿立方米/年的煤制气项目，并且在去年 2 月获得了国 家能源局的项目路条。但据了解，去年年底，国电集团已经退出这个项目，下属分公司也彻底转让了。 在前述座谈会上，国电介绍称： “国电集团 2009 年前后在获取煤资源的过程中配套了 6 个煤化工项目， 这些项目包括氯碱、煤基多联产、煤制烯烃、化肥及 SNG 项目，后因种种原因，这些项目或转让、或 停缓，正在慢慢退出煤化工领域。 ”
可再生能源产业 可再生能源产业在我国能源产业结构中相对比较弱势。煤炭黄金期的结束本应是可再生能源产业 大规模机遇期。但被支持者描述为“清洁能源”的煤制气产业快速发展，在一定程度上可能会阻碍这 一转型。 目前可再生能源产业在煤制气的讨论中声势较弱，只有部分产业高层代表在参与和表达观点。
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中国电力煤化工产业发展交流座谈会在京召开，2014 年 4 月 15 日，http://www.zdthebei.com/newsv.asp?nid=11946 5
能源领域专家 近期，一些资深能源专家来陆续公开表达了对煤制气产业过快发展和大规模发展的忧虑，包括能 源研究所前所长周大地、厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强和国家气候战略中心主任李俊峰 等。这些专家主要是从能效和碳排放角度质疑煤改气的减排效果，特别是在氮氧化物的排放上。
〔详细观点梳理可查阅此组“煤制气产业统计分析”的材料二《能源专家评议煤制气）
金融投资者 在煤制气正反声音交织中，投资圈处于观望状态。中国的能源近年来都是投资的热门领域，煤制 气作为新兴产业，也吸引了投资圈不少的目光。投资者在对煤制气项目表现出兴趣的同时，也非常关 注宏观能源政策的走向，及其对投资回报的影响。 从目前资料分析，煤制气项目的盈利性并不好，且项目前期投资大，还没有成功的案例给投资者 吃下定心丸。
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